집합적 행동 이론의 관점에서 본 지방분권운동의

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 29～50

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문제점과 전략적 방안*

* 본 연구는 부산분권혁신운동본부에서 수행한 2011년도 ｢지방분권 정책과제 연구｣에서 저자가 작성한 글을 논문형식으로 수정․발전시킨 것이다.

An Analysis of the Movement for Decentralization from the Perspective of Collective Action Theory

강 윤 호

중앙집권적 전통이 강한 우리나라에서 지방분권 없이는 진정한 지방자치가 실현되기 어렵다. 본 연구는 지방분권을 촉진시킬 수 있는 한 방편으로써의 지방분권운동의 문제점과 전략적 방안에 관해 분석하였다. 적어도 지방분권을 희망하는 사람들(잠재집단)에게 지방분권이 초래하는 공통의 편익(집합재)은 공공재의 성격을 지니기 때문에, 무임승차자의 문제가 발생할 수 있고 그것이 결국 지방분권운동이 활성화되지 못하는 원인이 될 수 있을 것이다. 따라서 무임승차자 문제의 해결에 많은 시사점을 제공해 줄 수 있는 집합적 행동이론을 활용하여 지방분권운동의 문제점과 전략에 대한 분석이 수행되었다. 지방분권운동 활성화를 위한 전략적 방안으로 선거라는 기회의 활용, 지방분권운동 주체의 연합구조화(네트워크화), 기업가적 정치인 양성, 선택적 인센티브의 적극 활용, 적극적 재정자원 확보 등을 제안하였다.

주제어 : 지방분권운동, 집합적 행동 이론, 지방자치

I. 서 론

우리나라와 같이 중앙집권적 전통이 강한 나라에서 지방자치의 실현을 위해서는 지방분권이 필수적이다. 즉 중앙에 집중되어 있는 정책결정권한의 지방 이양 없이는 주민참여와 주민자치를 기반으로 하는 지방자치의 실현은 불가능하다고 볼 수 있다.

그러나 우리나라에서 지방자치가 재개된 지 20년이 지났음에도 불구하고 중앙정부와 중앙정치인들의 기득권 고수 의지, 지방정치의 중앙정치에의 예속, 국민들의 지방분권과 지방자치에 대한 관심 부족, 지방분권운동에 대한 일반 시민의 참여 부족 및 지방분권운동의 체계적 전략 부족 등과 같은 이유들로 인해 중앙집권적 경향이 아직 강하게 남아있다.

우리나라 정치 및 행정의 가장 큰 병폐 중의 하나는 공식적 제도가 형식화되고 실제의 운용은 제도와 전혀 다른 방향에서 이루어진다는 것이다. 즉 공식적 제도와 현실간에 괴리가 크게 나타난다는 것이다. 이와 같은 정치․행정 상의 특징이 지방분권 및 지방자치 분야에도 그대로 재현되고 있다. 즉 1991년부터 지방자치제도가 재개되었으나 실제로는 진정한 의미의 지방자치라고 말하기 어렵다. 여전히 재원과 정책결정권한이 중앙에 집중되어 있어서, 지방의 중앙에 대한 종속현상이 강하게 나타나고 있다.

이와 같은 제도의 형식화 또는 제도와 현실간의 괴리 현상은 이명박 정부들어서 지방분권 및 주민자치분야에서 구체적으로 나타나고 있다. 이명박 정부 들어 지방분권촉진위원회가 구성되고 2009년 20대 분권과제가 발표되었지만 그 추진실적이 미미하며, 제도적으로 지방분권이 시행된 것도 실제는 그러하지 못한 경우가 있다. 예들 들어, 2010년부터 지방재정확충과 자율성을 증진시키기 위해 지방소득세와 지방소비세제도를 도입하였으나 거의 형식적 도입에 그치고 지방재정확충에는 도움이 되지 못하고 있으며, 오히려 지방재정력은 악화되고 있다고 봐야할 것이다. 지방자치경찰제 도입, 특별지방행정기관 기능조정 등은 대단히 실적이 저조한 상황이다. 오히려 지방자치 시행 과정에서 나타나는 시행착오를 근거로 중앙은 다시 권력을 중앙으로 집중시키려는 경향마저 나타나고 있다.

집합적 행동 이론의 관점에서 본 지방분권운동의 문제점과 전략적 방안

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

이와 같은 현실 상황에서 지방분권과 주민자치를 실현시키기 위한 지방분권운동이 대단히 중요하다고 볼 수 있다. 지방분권화를 통한 진정한 의미의 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해서는, 지방분권에 대한 시민의 관심과 참여를 제고시키고 거기에 기초하여 지방분권화를 촉진 시킬 수 있는 체계적 전략 수립이 시급하다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 지방분권운동의 전략적 활성화에 관한 학술적 연구는 지금까지 국내․외를 막론하고 거의 전무한 실정이다.

지금까지 추진되어온 지방분권 관련 학술적 연구를 살펴보면 주로 다음과 같은 연구들이 주류를 이루어왔다. 우선 참여정부의 지방분권정책 및 과제를 평가하고 지방분권 추진 정도를 평가하는 연구를 들 수 있다(이기우, 2008; 권경득․우무정, 2009). 헌법, 자치제도, 권력구조 등 지방분권을 위한 제도개편 방안에 관한 연구도 일부 존재한다(김태영, 2005; 이종수, 2008; 최진혁, 2008). 재정분권화의 정도를 평가하고 향후 재정분권화 추진 과제를 제시하는 연구도 있다(오영균․김용훈, 2008; 손희준, 2009; 강윤호, 2009). 사무구분체계, 특별지방행정기관 재정비 등에 관한 연구를 중심으로 중앙정부와 지방정부간의 기능 및 사무구분 방향에 관한 연구들도 수행되었다(오재일․한장희, 2008; 안영훈, 2009).

그리고 많은 연구가 이루어지지 않았지만, 지방분권과 도시거버넌스간의 관계(김순은, 2006), 지방자치 실시에 따른 재정분권화가 지방정부간 재정력 격차에 미치는 영향(오시환․한동효, 2009) 등과 같은 주제를 분석한 연구들도 존재한다.

이와 같이 지방분권운동에 관한 학술적 연구가 거의 이루어지지 않았다는 문제의식 하에서, 본 연구는 집합적 행동 이론을 통하여 일종의 집합적 행동으로서의 지방분권운동의 문제점을 분석하고, 향후 지방분권을 촉진 시키는 데에 도움이 될 수 있는 지방분권운동의 전략적 방안을 도출하고자 하는 목적을 지니고 있다.

II. 이론적 배경 및 분석모형

1. 집합적 행동 이론

지금까지 지방분권운동에 관해 분석한 학술적 연구는 국내․외 모두에서 거의 전무한 실정이므로, 지방분권운동에 관한 분석을 위해서는 어떤 이론적 관점을 활용하는 것이 유용할 수 있다. 일종의 집합적 행동(collective action)으로서의 지방분권운동에는 일반적으로 집합적 행동에서 흔히 나타나는 무임승차자 문제가 제기될 수 있다. 지방분권이 초래하는 편익은 적어도 지방분권을 희망하는 사람들(잠재적 집단)에게는 공공재(public goods)의 성격(비배제성과 비경합성)을 지닌다고 볼 수 있으므로, 지방분권운동에는 일반적으로 공공재의 공급에서 흔히 나타날 수 있는 무임승차자의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 지방분권운동의 분석에 무임승차자 문제를 핵심으로 다루는 집합적 행동의 이론이 적용될 가능성이 높을 것으로 보인다.

대규모의 (잠재적) 집단 구성원의 공통의 목표나 이익(집합재)이 공공재적 성격을 띠게 되면, 구성원들은 무임승차의 유혹을 받게 되며, 따라서 자발적으로 이익집단을 구성하거나 집합적 행동에 참여할 동기가 결여될 수밖에 없다. 대규모의 (잠재적) 집단에서 구성원들이 집합재 제공에 자발적으로 참여하여 비용을 부담하지 않는 이유는 다음과 같다(Olson, 1965).

첫째, 무임승차자문제(free rider problem): 공공재가 지니는 비배제성(non-excludability)의 성격으로 인해, 자기가 비용을 부담하지 않더라도 일단 다른 사람의 부담으로 공통의 이익 달성이라는 집합재가 제공되면 구성원 누구나가 그 편익을 향유할 수 있기 때문에, 본인은 집합적 행동에 참여를 하지 않으려한다.

둘째, 비중요성의 문제(inconsequentiality problem): 대규모 집단의 경우, 집합재 제공에 개인이 부담하는 비용(총비용/총구성원수)이 극히 작으므로, 집합재 제공에 대한 한 개인의 공헌이 눈에 띄는 차이를 가져오지 못할 것이기 때문에, 집합재 제공에 비협조할 것이다.

셋째, 조직화의 문제(organizing problem): 대규모 집단의 경우, 조직화의 비용이 매우 커서 조직의 구성이 어렵다. 이것은 좀 더 넓은 의미로 거래비용이 크다는 것을 의미한다(Ostrom, 2007). 또한 대규모 집단에서는 연대감과 같은 긍정적 사회적 인센티브와 수치와 같은 부정적 사회적 인센티브가 미약하다. 이와 같은 요인들로 인하여 공통의 이익이 존재함에도 불구하고 이익집단이 자발적으로 형성되지 않고 집합적 행동이 활발하게 이루어지기가 어렵다.

그러나 Olson(1965)에 의하면, 소규모 집단의 경우에는 다음과 같은 이유로 무임승차자 문제가 극복되어 자발적으로 집합재가 제공될 수 있다.

첫째, 소규모 집단에서는 자신의 부담비용(총비용/총구성원수)이 작지 않기 때문에, 자신의 기여가 집합재 제공에서 눈에 띄는 차이를 가져올 수 있으므로, 자발적 참여가 이루어질 가능성이 높다.

둘째, 집단의 규모가 작은 경우는 무임승차행위(집합재 제공에의 비협조적 행위)가 쉽게 눈에 띄게 되고, 따라서 다른 사람들이 무임승차자에게 사회적 압력을 행사할 것이므로 무임승차 행위를 하기 어렵다.

셋째, 소규모 집단의 경우, 집합재에 높은 가치를 부여하는 자신의 지분율이 매우 높은 거대 구성원(large member)이 존재할 가능성이 크므로, 그의 노력에 의해 무임승차자 문제가 극복되고 집합재가 자발적으로 제공될 가능성이 높다.

거대 구성원은 집단이 제공하는 집합재에 대해 매우 높은 가치를 부여하여 자기 혼자만의 부담으로라도 기꺼이 집합재를 제공하고자 하는 구성원을 의미함

Olson(1965)은 대규모 집단에서 무임승차자 문제를 극복하고 집합적 행동을 확보할 수 있는 방안으로 다음과 같은 것들을 제시한다. 즉 대규모 집단도 아래의 두 가지 조건이 갖추어지면 무임승차자문제가 해소되어 자발적 집합적 행동이 가능하다는 것이다.

첫째, 연합구조의 형성: 대규모 집단을 소규모 집단의 연합으로 구성하여, 대규모 집단이 소규모 집단으로 쪼개져 있다면 그러한 소규모 집단부터 무임승차자문제가 해소되어 집합적 행동이 발생할 수 있고, 그것이 대규모 집단의 집합적 행동으로까지 연결 될 수 있다. 사용자 단체들이 여러 기업으로 구성되고 각 기업은 다시 계층제적 체제로 구성되어있는 것, 노동조합은 한국노총 산하에 산별노조가 있고 산별노조는 각 기업별 노조로 구성되어 있는 것 등이 그 예가 될 수 있다(황수연, 1994).

둘째, 선택적 인센티브(selective incentive)의 제공: 선택적 인센티브는 집합재 제공을 위한 비용부담을 행한 사람에게만 편익을 제공하는 긍정적 선택적 인센티브와 그것을 행하지 않은 사람에게만 강제나 처벌을 가하는 부정적 선택적 인센티브로 구별된다. 집합재가 공공재의 성격을 지니는 반면 이들 선택적 인센티브는 일종의 사적재(private goods)의 성격을 지니므로, 무임승차자문제를 해소하고 개인의 협조적 행동을 유도하는 인센티브가 될 수 있다. 긍정적 선택적 인센티브의 예로, 보험(미국의 노동조합과 같이 노조 참여자에게 보험 제공), 간행물, 할인관광, 구매할인, 연대적 편익(귀속감, 오락활동, 우정, 동료의식 등) 등을 들 수 있다. 부정적 선택적 인센티브의 예로는 클로즈드 샵(closed shop: 미국 노동조합이 활용하는 것으로 노조원만 사업장에 고용되도록 하는 것, 역시 미국 의사협회에서 활용하는 것으로 의사협회에 가입해야 의료업을 개업할 수 있도록 하는 것)을 들 수 있다.

이상과 같은 Olson(1965)의 집합적 행동이론을 보완하거나 비판하면서 집합적 행동을 유도하기 위한 다음과 같은 다른 해결책들이 제시되어왔다. Olson의 이론은 수요 측면에 초점을 맞추고 있지만 공공재를 이해할 때, 공급의 주체인 기업가적 정치인(political entrepreneurs)의 역할에 주목할 필요가 있다는 견해가 있다. 득표동기를 지닌 기업가적 정치인은 득표를 위해, 투표권을 지닌 (잠재적) 집단을 위한 조치를 취하게 된다는 것이다(Wagner, 1966). 즉 기업가적 정치인은 집단구성원들에게 선택적 인센티브를 제공하여, 집단을 구성하거나 집단 구성원들의 집합적 행동을 유도함으로써 무임승차 문제를 극복하게 한다는 것이다. 예를 들어, 회의나 세미나 등을 개최하여 정보교환, 친목도모 등의 연대적 편익을 제공하면 결국 집단 구성원들을 단합시킬 수 있다는 것이다.

기업가적 정치인은 민간기업에서 기업가와 같이 비시장집단에서의 조직가이자 지도자이다. 비시장집단에서 기업가적 정치인은 선택적 인센티브를 활용하여 집합적 편익을 제공함으로써 대규모 혹은 중간규모의 집단에서 무임승차자 문제를 극복할 수 있도록 하는 역할을 수행한다(Dunleavy, 1991: 34). 이들은 잠재적 이익집단에 편익을 가져다주는 것 이상의 목적을 추구하는 정치인으로서, 명성, 영향력, 권력을 얻거나 장래의 정치적 야망을 실현하기 위한 경력을 향상시키거나 역사적 인물로 기록되고자 하는 목표를 지닌다(Weingast and Hall, 1981).

기업가적 정치인이 이익집단을 조직하고 집합적 행동을 주도하는 이유는 다음과 같다(황수연, 1994). 기업가적 정치인은 집단이 제공하는 집합재 자체에 매우 큰 이해관계를 지닌 거대 구성원으로서 집합재 제공을 주도할 수 있다. 그는 집합재가 자신에게 주는 효용이 없을 지라도 집단의 표를 바라고 집합재를 제공할 수 있다. 또한 그는 조직의 규모 확대와 활성화를 통한 자신의 경력 향상을 위해 조직을 구성하고 그 구성원들에게 집합적 편익을 제공할 수도 있다.

이익집단의 형성과 성장은 후원자들(patron)의 재정적 지원에 큰 영향을 받는다(Walker, 1983). 이익집단의 형성은 정부, 공공기관, 민간조직, 개인 및 사재단 등 정치적 후원자들로부터 후원에 의해 조직화의 비용 등이 해결됨으로써 이익집단의 형성이 이루어질 수 있다는 것이다.

정치가, 관료 등의 행동에는 로비권력을 지닌 이익집단 못지않게 투표권력을 지닌 집단이 큰 영향력을 행사할 수 있다(Wagner, 1966). 따라서 정치가와 관료 등으로부터 집합재 제공에 필요한 행동을 유도하기 위해서는 집단들의 투표권력이 중요한 변수가 될 수 있다는 것이다.

집단의 규모와 집합적 행동 사이의 관계에 대해 Olson과는 정반대의 주장을 내세우는 학자들도 존재한다. Bates and Shepsle(1995), Agrawal(2000) 등은 집단의 규모와 집합적 행동 사이에 정의 관계가 존재한다는 모형을 개발하여 제시한다. Chamberlin(1974)은 집단규모의 차이가, 고정된 양의 개인적 공헌의 한계적 영향을 포함하여, 다른 핵심적 변수들에 영향을 미치기 때문에, 집단규모의 협력 가능성에 대한 영향은 다른 구조적 변수들이 집단규모에 어떤 영향을 받느냐에 달려있다고 한다.

집합적 행동의 이론을 게임이론적 관점에서 살펴보는 이론들이 있다. 이 이론들에 따르면 Olson의 공공재이론은 죄수의 딜레마 게임(prisoners' dilemma game)으로 볼 수 있다. 즉 공통이익의 달성이라는 공공재의 제공에서 구성원들이 무임승차하려고 하는 것은 죄수의 딜레마 게임에서 경기자가 비협조(defect)라는 지배전략(dominant strategy)을 채택한 결과 이익집단이 형성되지 못하는 것과 같다는 것이다. 이 이론은 현실의 게임상황은 1회게임이 아니라 반복게임상황이므로, 죄수의 딜레마 게임이 반복되고 상호주의(Tit-for-Tat) 전략이 사용된다면, 외부에서 부여되는 인센티브 없이도 경기자들이 자발적으로 협조전략을 선택함으로써 집합적 행동의 딜레마 문제를 해결 할 수 있는 것으로 본다(Hardin, 1982; Axelrod, 1984). 이러한 결론은 대규모 집단에서 자발적으로 협조적 집합적 행동이 이루어지기 어렵다는 Olson의 이론과 대조되는 것이다.

게임이론적 관점에서 집합적 행동의 이론을 다루는 이론은 집합적 행동의 문제를 죄수의 딜레마 게임 외에도, 상황에 따라 담력게임(chicken game), 확신게임(assurance game) 등의 형태로 설명하고 해결방안을 제시하기도 한다(전상경, 2005).

이상에서 살펴본 집합적 행동이론에서는 집단의 구성원은 새로운 이익집단의 형성이나 기존 이익집단에의 가입여부를 결정할 때, 기본적으로 비용-편익의 계산에 기초하는 것으로 가정한다. 즉 집단의 구성원은 이익집단을 형성하고 거기에 가입함으로써 얻게 되는 이득이 소요되는 비용 보다 클 때에만 새로운 집단을 형성하거나 기존의 이익집단에 가입하게 된다는 것으로 본다. 이러한 관점에서 보면, 집단의 구성원 개개인은 합리적이며 그들의 이런 합리적 행동이 집단 전체적으로는 비합리적 결과(집단행동의 부재)를 초래하게 된다.

그러나 다원론은 이와 견해를 달리한다. 다원론은 집단구성원들 사이에 공통이익이 존재하면 이익집단이 다소 자동적으로 형성되는 것으로 본다. 대표적 다원론자인 Bentley(1967)는 집단은 마치 개인과 같이 인격을 지니고 있는 존재로 취급하며, 모든 집단은 이익을 가지고 있는 것으로 본다. 반면 개인의 이익이나 사회전체의 이익은 존재하지 않는다고 가정한다. 이와 같은 집단이익들이 항상 집단행동을 초래한다고 가정한다. 이러한 가정에 기초하여 정부와 관련된 모든 크고 작은 일들이 서로 갈등을 겪는 집단압력들에 의해 결정된다고 주장한다. 이와 같은 압력은 일반적으로 집단 구성원의 수, 즉 집단의 규모에 비례하는 것으로 본다. 즉 그의 주장은 규모가 크고 일반적인 이익이 규모가 작고 협소하며 특수한 이익을 이긴다는 것이다. 이와 같은 주장은 집단의 규모가 클수록 집단행동을 기대하기 어렵다는 Olson의 이론과 상치된다고 볼 수 있다.

2. 분석모형

지방분권을 희망하는 사람들은 대규모이므로 지방분권운동 집단은 잠재적으로 대규모 집단이며, 그 구성원들의 공통된 목표나 편익(집합재)은 지방분권이 초래하는 편익이다. 이 집합재는 일단 공급되면 공급에 비용을 지불하지 않은 사람들도 댓가를 지불하지 않고도 그 편익을 향유할 수 있고(비배제성), 그래서 무임승차자문제가 나타날 수 있으며, 편익의 소비자가 증가하더라고 개인의 소비의 몫은 감소하지 않는(비경합성) 공공재의 성격을 지니게 된다. 따라서 집합재 공급의 무임승차자문제를 극복하고 지방분권운동이라는 집단행동을 활성화 시키는 전략을 찾는 데에, 앞에서 살펴본 집단행동의 논리에 관한 이론들이 활용될 수 있을 것이다.

특히 Olson(1965)의 논리를 지방분권운동에 적용해보면, 적어도 지방분권을 희망하는 사람들(잠재적 대규모 집단)에게 지방분권이 초래하는 공통의 편익(집합재)은 공공재적 성격을 지닌다. 그러므로 그들은 지방분권운동 단체를 적극적으로 결성하거나 그러한 조직에 가입하여 지방분권운동에 적극적으로 동참할 동기가 없게 된다. 따라서 자기는 노력을 기울이지 않고 다른 사람들의 노력에 의해 지방분권운동이 이루어지고 지방분권과 그로 인한 편익이 제공되기를 희망하게 되는 무임승차자의 문제가 제기될 소지가 클 것이다. 따라서 그와 같은 집합적 행동이론을 활용함으로써, 이와 같은 무임승차자 문제의 해결에 관한 방안이나 전략을 탐색하는 데에 시사점을 얻을 수 있을 것으로 판단된다.

위에서 논의된 집합적 행동에 관한 이론과 논의들을 지방분권운동에 적용해 볼 때, <그림 1>과 같은 분석을 위한 모형을 구성할 수 있다. 지방분권운동을 통해 지방분권을 유도하는 틀은 크게 미시적 측면(행동의 장 내부에서 이루어지는 행동)과 거시적 측면(그러한 미시적 행동에 영향을 미치는 구조적 변수들)으로 구분될 수 있을 것으로 보인다.

먼저 행동의 장에서 이루어지는 미시적 행동에 관해 살펴보기로 한다.

첫째, 지방분권운동: NGO, 언론(특히 지역언론), 대학교수와 변호사 등 전문가, 일반 시민, 지방정부(자치단체장, 지방의원) 등 지역에 거주하는 개인이나 조직들이 지방분권운동의 수행 주체가 될 수 있다. 이들의 공통된 목표는 지방분권정책결정에 영향을 미쳐 지방분권이라는 집합재를 공급하는 것이다.

둘째, 지방분권 정책결정: 우리나라에서 지방분권에 대한 핵심적 정책결정권자는 중앙정부이다. 즉 행정수반인 대통령에 의해 기본적 정책 방향과 정책이 설정되고 결정되며, 입법권자인 국회가 지방자치법, 지방재정법 등 관련 법률에 대한 제‧개정 작업을 수행한다.

셋째, 지방분권: 대통령과 그의 의도를 실현하는 수하 관료들(장․차관 포함), 그리고 국회의 결정이 지방분권의 수준을 결정하게 되는데, 그들의 행동은 지방분권운동의 영향을 받는다고 볼 수 있다.

이어서 분석모형을 구성하고 있는 다른 측면인 거시적인 구조적 변수들에 대해 살펴보기로 한다. 거시적 측면의 구조적 변수들이 행동의 장 내부에서 이루어지는 행동(지방분권운동과 지방분권정책결정)에 영향을 미치게 된다. 이들 변수들은 미시적 행동에 각각 독립적으로 영향을 미치기 보다는 서로 상호작용하면서 복합적으로 영향을 미친다고 보아야 할 것이다.

첫째, 선거: 정치가, 관료 등의 행동에는 투표권력을 지닌 집단이 큰 영향력을 행사할 수 있으므로(Wagner, 1966), 대통령과 국회의원의 지방분권에 관한 정책결정에 투표권력이 행사되는 선거가 큰 영향을 미칠 수 있을 것이다.

둘째, 조직구조(네트워크 구조): 소규모 집단보다 대규모 집단에서 잠재적 집단의 조직화와 집합적 행동의 발생 가성성이 낮으므로(Olson, 1965), 분권운동 단체의 조직규모나 네트워크 구조 등이 분권운동에 큰 영향을 미칠 수 있을 것이다.

셋째, 기업가적 정치인: 기업가적 정치인이 선택적 인센티브의 제공 등을 통해 (잠재적) 집단을 조직화하거나 구성원들의 집합적 행동을 유도하는 조치를 취하게 된다(Wagner, 1966). 따라서 지방분권 운동에서도 기업가적 정치인이 분권운동조직을 조직화하거나 그 구성원들의 운동 동참을 유도하는 데에 큰 영향력을 행사할 수 있을 것이다.

넷째, 인센티브 구조: 대규모 집단에서도, 집합재 제공을 위한 행동을 한 사람에게만 편익을 제공하는 긍정적 선택적 인센티브와 그것을 행하지 않은 사람에게만 강제나 처벌을 가하는 부정적 선택적 인센티브를 통해 집단행동을 유도할 수 있을 것이다(Olson, 1965). 따라서 지방분권운동에서도 사적재의 성격을 지닌 선택적 인센티브의 제공을 활용할 수 있는 인센티브 구조를 만들면 많은 사람들을 집합적 행동에 동참할 수 있게 만들 수 있을 것으로 보인다.

다섯째, 재정력: 이익집단의 형성과 성장은 정부, 민간조직, 개인 등 후원자들의 재정적 지원에 큰 영향을 받게된다(Walker, 1983). 지방분권운동도 이와 같은 재정적 후원 등 재정력에 의해 좌우될 수 있을 것이다. 예를 들어, 재정력이 크면 집단의 조직화 및 활동의 활성화 가능성이 크고, 선택적 인센티브의 제공 가능성도 높아질 것이기 때문이다.

<그림 1> 지방분권운동의 분석모형

III. 지방분권운동의 주체형성과 전개과정

1. 지방분권운동의 주체형성

우리나라에서 지방분권운동이 본격적이고 체계적으로 전개된 것은 2002년 제16대 대통령 선거를 앞두고 ‘지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한 지방분권국민운동’이라는 전국적 연대조직이 과 창립되고, 부산, 대구‧경북, 광주‧전남, 전북, 대전‧충남, 충북, 강원, 포항, 안동, 경남, 울산, 경기 등 12개 지역에 지역본부가 발족(경남, 울산, 경기는 2003년 발족)되면서 부터라고 볼 수 있을 것 같다. 이후 지방분권국민운동이 지방분권운동의 중심적 주체역할을 수행 해오고 있다.

그 중에서도 지방분권운동은 부산과 대구경북의 지역본부를 중심으로 전개되어왔다. 2002년에 지역 내 133개 시민운동단체의 연대조직으로 출범한 지방분권부산운동본부는 이듬해인 2003년 부산광역시 및 부산시의회와 함께 부산지방분권협의회라는 거버넌스 기구를 창립하였다. 이후 부산시구청장군수협의회와 부산시구군의회의장협의회는 2005년에, 그리고 교육청은 2007년에 이 협의회의 주체로 추가적으로 참여하게 되었다. 2007년에 지방분권부산운동본부가 지역 내 시민사회단체간 연대조직에서 독자적 단일회원 조직으로 바뀌었으며, 그 명칭도 부산분권혁신운동본부로 변경되었다. 현재 전국적으로 볼 때, 부산시가 지방분권운동의 모범사례로 꼽히고 있으며, 실질적으로 부산만 지방분권운동이 진행되고 있는 실정이다.

대구경북지역본부 역시 2003년에 부산과 유사한 민관협의체를 창설하였다. 지방분권운동대구경북본부가 타시민단체, 전문가, 행정부시장과 행정부지사, 시도의회부의장 등과 함께 대구경북분권혁신민관협의회를 구성하였다.

2009년에는 지방분권국민운동이 타시민단체와 전국시장군수구청장협의회 및 전국시군자치구의회의장협의회와 공동으로 ‘기초지방선거 정당공천제 폐지를 위한 국민운동본부’를 결성하였다. 지방선거의 정당공천제로 인해 지역정치가 중앙정치에 종속되고 이것이 지방분권과 지방자치에 역행하고 있다는 판단 하에서 이러한 조직이 창설 되었다.

이상에서 살펴본 주요 지방분권운동 주체의 형성과정이 <표 1>에 잘 요약되어 있다.

<표 1> 지방분권운동 주체형성 내용

설립연도	설립 주체명	내용
2002	지방분권국민운동	-지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한 전국적 연대조직 -부산, 대구‧경북, 광주‧전남, 전북, 대전‧충남, 충북, 강원, 포항, 안동, 경남, 울산, 경기 등 12개 지역에 지역본부 발족(경남, 울산, 경기는 2003년 발족) -대구‧경북은 독자조직으로, 나머지 지역은 역내 NGO의 연대조직으로 출범
2003	부산지방분권협의회	-부산시, 부산시의회, 지방분권부산운동본부, 부산시구청장군수협의회, 부산시구군의회의장협의회, 부산시교육청(부산시구청장군수협의회와 부산시구군의회의장협의회는 2005년, 교육청은 2007년에 추가됨)
2003	대구경북분권혁신민관협의회	-지방분권운동대구경북본부가 타시민단체, 전문가, 행정부시장과 행정부지사, 시도의회부의장 등과함께 구성
2007	부산분권혁신운동본부	지방분권부산운동본부가 지역 내 시민사회단체간 연대조직에서 독자적 회원 단일조직으로 바뀜, 부산분권혁신운동본부로 명칭변경
2009	기초지방선거 정당공천제 폐지를 위한 국민운동본부	지방분권국민운동이 타시민단체와 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회와 공동으로 결성

자료: 부산분권혁신운동본부, (각 년도). ｢내부자료｣에서 구성.

2. 지방분권운동의 전개과정과 주요 성과

그 동안 진행되어온 지방분권운동의 전개과정과 주요 성과가 <표 2>에 나타나 있다. 2002년 제16대 대통령선거 시기의 주요 활동을 보면, ‘지방분권국민운동’은 창립대회에서 지방분권 10대 의제를 발표하고 대통령선거 후보자들에게 ‘지방분권 국민협약 체결’을 촉구하였다. 창립대회 이후 서울역 광장에서 ‘대통령 선거 후보 대국민협약촉구’ 집회를 갖고 각 당사를 방문, 지방 살리기 3대 입법 제정, 지방분권 10대 의제 수용 및 추진일정 명확화, 추진주체 명시화 등을 내용으로 한 협약문을 전달하였다. ‘지방분권국민운동’은 한나라당 이회창 후보, 민주당 노무현 후보, 민주노동당 권영길 후보와 차례로 ‘지방분권 국민협약’을 체결하는 성과를 도출하였다.

2003년 참여정부 초기는 ‘지방 살리기 3대 특별법 제정운동’을 본격적으로 전개한 시기로 ‘지방분권국민운동’은 지방의 모든 세력과 다자간 연대가 필요하다는 점을 인식하고 각 지역에서 지방분권운동본부와 자치단체장, 지방의회를 포함하는 지방분권민관협의회 등 연대조직을 가동하였다. 시민사회단체, 학계, 지방자치단체 등 3주체의 강한 연대로 중앙정부와 중앙정치권의 법 제정을 추동하였다. ‘지방분권국민운동’은 2003년 8월7일 지방분권특별법안, 지역균형발전특별법안, 지방대학육성특별법안, 주민투표법안 등 ‘지방분권 4대 법안’ 및 ‘지방분권 10대 의제’를 최종확정하였다. ‘지방분권국민운동’과 지방 4대 협의체(전국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시군자치구청장협의회, 전국시도자치구의회의장협의회)는 지방분권특별법안 통합법안(합의안)을 마련하고 각 정당을 방문, 합의안의 통과를 촉구하였다. 이후에 지방분권특별법, 지역균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 등 ‘지방 살리기 3대 특별법 제정운동’을 전개하여, 2003년 12월29일 3대 특별법 국회 본회의 가결이라는 큰 성과를 이루어냈다.

2007년 제17대 대통령선거 시기에는 ‘지방분권국민운동’ 소속 9개 지역본부가 ‘한국지방신문협회’ 소속 9개 신문사와 손을 잡고 지방분권․지역균형발전 공약채택운동을 전개하였다. 여기에 동참한 지방분권국민운동 지역 본부는 부산본부, 대구경북본부, 강원본부, 충남본부, 충북본부, 대전본부, 경남본부, 광주전남본부, 경기본부 등이었다. 동참한 한국지방신문협회 소속 신문사는 부산일보, 매일신문, 강원일보, 경남신문, 경인일보, 광주일보, 대전일보, 전북일보, 제주일보 등이었다.

2008~2009년 이명박 정부 초기의 활동을 살펴보면, ‘지방분권국민운동’은 2010년 지방선거를 앞두고 한국YMCA전국연맹, 한국여성유권자연맹 등 시민사회단체와 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등 기초지자체협의회와 공동으로 ‘기초지방선거 정당공천폐지를 위한 국민운동본부’를 결성하였다. 전국시장군수구청장협의회는 정당공천폐지특별위원회를 구성하고, 부산분권혁신운동본부와 함께 정당공천폐지 국민운동본부의 공동사무처를 수임하였다. 각계 원로 55명은 2009년 7월1일 ‘기초지방선거 정당공천 폐지를 위한 원로선언’을 발표하고 지방분권운동에 가세하였다. 전․현직 교수 98명은 2009년 10월26일 ‘기초지방선거에서의 정당공천폐지를 위한 전문가 학계 선언’으로 지방분권운동에 가세하였다. 이들은 2010년 지방선거에서의 기초단체장․기초의원 정당공천 배제를 위한 공직선거법 개정을 목표로 ‘기초지방선거 정당공천폐지운동’을 전개하였다. 이를 위해 시민․국회의원․지방자치단체장 및 지방의원 대상 여론조사, 서명운동 등을 실시하고 국회의원 간담회, 국회 공청회 등을 통해 공천폐지 여론을 전달하였다.

2010년 이명박 정부 중기에는 ‘지방분권국민운동’과 ‘분권균형발전전국회의’가 연대해 대정부․대국회 활동을 전개하였다. 여기에 참여한 지방분권국민운동 지역본부로는 부산본부, 대구경북본부, 강원본부, 충남본부, 충북본부, 대전본부, 경남본부, 광주전남본부, 경기본부 등을 들 수 있다. 분권균형발전전국회의는 지방분권국민운동 8개 지역본부, 수도권과밀반대전국연대, 참여연대, 환경정의, 함께하는 시민행동, 서울녹색교통연합, 경기도환경운동연합 등으로 구성되었다. 이들은 2010년 지방선거를 앞두고 5월20일 각 정당에게 지방분권 개혁과제 10개 문항에 대해 정책질의를 하고 답변내용을 분석해 언론에 발표하였다.

<표 2> 지방분권운동의 전개과정과 주요 성과

시기	지방분권운동 전개과정	주요 성과
2002 제16대 대선 시기	-지방분권국민운동은 창립대회에서 지방분권10대의제발표, 선거후보자들에게 지방분권국민협약체결 촉구	-한나라당 이회창, 민주당 노무현, 민노당 권영길 등 후보와 지방분권국민협약을 체결함
2003 참여정부 초기	-지방분권국민운동은 2003년 8월 지방분권특별법안, 지역균형발전특별법안, 지방대학육성특별법안, 주민투표법안 등 지방분권 4대 법안 및 지방분권 10대 의제를 확정 -지방분권운동과 지방 4대 협의체는 지방분권특별법안 통합법안(합의안)을 마련하고 각 정당을 방문, 합의안통과를 촉구 -이후 지방분권특별법, 지역균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 등 지방살리기 3대 특별법 제정운동 전개	-2003년 12월 지방분권특별법, 지역균형발전 특별법, 신행정수도건설 특별조치법 등 3대 특별법 국회 본회의 가결
2007 제17대 대선 시기	-지방분권국민운동 소속 9개 지역본부는 한국지방신문협회 소속 9개 신문사와 연대하여 지방분권‧지역균형발전 공약 채택운동 전개
2008, 2009 이명박정부 초기	-지방분권국민운동은 2010 지방선거를 앞두고 시민단체 및 기초지자체협의회와 공동으로 기초지방선거 정당공천폐지를 위한 국민운동본부 결성 -각계 원로 55명은 2009년 기초지방선거 정당공천 폐지를 위한 원로선언을 발표 -전‧현직 교수 98명은 2009년 기초지방선거 정당공천폐지를 위한 전문가 학계선언으로 가세
2010 이명박정부 중기	-지방분권국민운동과 분권균형발전전국회의가 연대해 2010년 5월 지방선거를 앞두고 각 정당에게 지방분권 개혁과제 10개문항에 대해 정책질의를 하고 답변내용을 언론에 발표

자료: 지방분권국민운동. (2004); 부산분권혁신운동본부. (2007); 기초지방선거정당공천폐지국민운동본부. (2009); 분권균형발전전국회의. (2008); (2010).에서 재구성.

IV. 지방분권운동의 대내‧외적 환경: SWOT 분석

본 장에서는 지방분권운동의 대내‧외적 환경을 분석하기 위해 SWOT 분석을 수행한다. SWOT분석을 통해 지방분권운동 환경의 기회와 위협, 지방분권운동 추진 조직의 강점과 약점을 분석함으로써, 향후 지방분권운동을 활성화시킬 수 있는 전략을 도출하는 데에 필요한 정보를 얻을 수 있을 것이다.

1. 환경의 기회

향후 몇 년간에 걸쳐 시행될 선거가 지방분권운동의 기회가 될 수 있다. 2012년 4월 총선 및 12월 대선, 그리고 2014년 6월 전국 동시 지방선거 실시 시기를 지방분권운동의 기회로 최대한 활용할 수 있어야 할 것이다. 지방분권정책의 공식적 결정자인 중앙 및 지방의 선출직 정치인들이 민심에 가장 민감하게 반응하는 때가 선거 시기 이며, 따라서 지방분권운동의 주체들은 이와 같은 선거를 최고의 기회로 활용해야할 것이다.

2. 환경의 위협

이명박 정부의 효율성과 성장 중시 정책 및 반분권적 정책 지향성은 지방분권운동에 하나의 위협이 될 수 있다. 이명박 정부는 4대강사업 등 토목사업을 통한 경제성장 및 일자리 창출에 관심이 집중되어 있고, 따라서 참여정부에 비해 상대적으로 지방분권 및 주민참여 실현을 통한 민주주의의 가치를 실현하는 데에는 무관심하다는 평가를 받고 있다. 지방분권촉진위원회라는 기구가 중심이 되어 20대 분권과제를 선정하여 추진하고 있으나 그 성과는 지지부진한 실정이다.

지방분권에 대한 국민의 무관심 혹은 반발심리의 존재도 지방분권운동에 하나의 큰 위협이 될 수 있다. 중앙집권적 통치체제 하에서 권위적․신속한 의사결정 및 집행에 익숙해있는 일반 국민들은 지방분권과 주민자치 체제 하에서 이루어지는 민주적 의사결정 및 집행과정에서 나타나는 토론, 협상 등의 민주적 가치를 혼란과 무질서로 평가절하 하거나 문제시하는 경우가 종종 있다. 이들은 중앙정치 및 행정의 부정부패에는 익숙해져 있어 관대한 반면, 지방자치제 실시 이후 새로이 관찰되는 지방정치 및 행정의 부정부패나 시행착오는 견디기 힘들어 하는 경향이 있다.

최근 들어 시간의 흐름에 따라 지방정부의 재정자립도가 점점 약화되는 등 지방정부의 재정적 능력 및 상황이 악화되어 가고 있다는 점도 지방분권운동에 하나의 위협이 될 수 있을 것이다. <표 3>에 서 볼 수 있듯이, 지방세와 세외수입이 일반회계 총계에서 차지하는 비율인 지방정부 재정자립도가 최근 지속적으로 감소하고 있다. 지방정부의 재정자립도를 단순 산출하여 비교해 보면, 1995년 63.5%이던 것이 2005년에는 56.2%로, 2009년에는 53.6% 등 점점 감소하고 있는 실정이다.

<표 3> 지방재정자립도 추이

연 도	1995	1997	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
자립도	63.5	63.0	59.6	59.4	57.6	54.6	56.2	56.3	56.2	54.4	53.6	53.9	53.6

주: 일반회계 당초예산 기준.

자료: 행정안전부(2009).

최근 지방재정의 세입구조를 순계 예산규모로 파악하면 <표 4>와 같다. 2003년의 지방세수는 28조 8,165억 원으로 세입전체 78조 1,425억 원에서 36.9%를 차지하였으나 지속적으로 그 비중이 감소하여, 2007년에는 34.0% 수준까지 낮아졌음을 알 수 있다. 이러한 세입구조의 변화추이 속에서 국고보조금의 증가율이 가장 높게 나타난 것은 지방분권의 방향과는 상치되는 것으로 볼 수 있다.

<표 4> 지방세입 구조의 추이

(단위: 억원, %)

구 분	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
합 계	781,425 (100.0)	872,840 (100.0)	923,673 (100.0)	1,013,522 (100.0)	1,119,864 (100.0)	1,249,666 (100.0)	1,375,349 (100.0)
지 방 세	288,165 (36.9)	319,834 (36.6)	336,952 (36.5)	352,751 (34.8)	380,732 (34.0)	435,497 (34.8)	470,670 (34.2)
세 외 수 입	200,363 (25.6)	232,285 (26.6)	233,769 (25.3)	253,982 (25.1)	278,509 (24.9)	301,004 (24.1)	337,708 (24.6)
지방교부세	115,196 (14.7)	126,939 (14.5)	172,047 (18.6)	193,177 (19.1)	214,083 (19.1)	241,296 (19.3)	265,081 (19.3)
지방양여금	48,504 (6.2)	48,546 (5.6)	-	-	-	-	-
국고보조금	106,663 (13.6)	118,546 (13.6)	152,813 (16.5)	180,380 (17.8)	211,590 (18.9)	236,899 (19.0)	265,004 (19.3)
지 방 채	22,639 (2.9)	22,690 (2.6)	28,092 (3.0)	33,232 (3.3)	34,950 (3.1)	34,970 (2.8)	36,886 (2.7)

주: 순계 예산규모임.

자료: 손희준. (2009).

지역간 발전 수준의 격차 역시 지방분권운동의 위협요인이 될 수 있다. 지역간 불균형발전, 특히 자치단체간 재정불균형이 심각한 상태에서 재정분권을 추진할 경우 지역간에 ‘부익부 빈익빈’ 현상을 초래할 가능성이 높기 때문이다. 현재 우리나라의 지역간 재정불균형 현상은 대단히 심각한 실정에 있다. 지방세 수입의 약 60%가 수도권(서울과 경기도)에 집중되어 있어, 심각한 수도권 집중현상이 나타나고 있다(이삼걸, 2008). 2007년 기준으로 서울, 인천, 경기의 수도권이 차지하는 경제규모(GRDP)는 478조원(48.7%)으로 국가전체의 약 50%에 육박하며, 그 비중은 점점 증가하는 추세다(경향신문, 2009. 7. 30). 2007년 기준으로, 지방정부의 핵심재원인 지방세가 총지방세입에서 차지하는 비중이 특별․광역시는 약 40%, 도는 약 27%, 시는 약 17%, 군은 약 6%, 자치구는 약 15%로 지방자치단체간에 큰 편차를 보여준다(손희준, 2009). 지방자치단체간의 재정력의 격차는 특히 수도권과 비수도권 사이에서 심각하게 제기되고 있으며, 이것이 현재 한국에서 지방분권의 커다란 장애가 되고 있다(강윤호, 2009).

최근 동남권국제신공항, 과학비즈니스벨트 유치경쟁 등과 같이 각종 입지정책을 둘러싸고 전개되고 있는 지역간 갈등이 지방분권을 위협하는 하나의 요소가 될 수 있다. 지방분권이 심화되고 지역간 경쟁이 치열해질수록 이와 같은 지역간 갈등문제가 더 첨예화될 수 있을 것이기 때문에, 지역간 갈등이 지방분권의 위협요소가 될 수 있는 것이다.

3. 조직의 강점

전국적 조직인 지방분권국민운동이 각 지역별로 지역본부를 지니고 있어 전국적 연대체계가 형성되어 있다는 점이 하나의 장점이 될 수 있다. 서울본부를 포함하여 현재 전국에 10개의 지역 지방분권국민운동본부가 결성되어 있다. 즉 지역본부는 서울, 경기, 강원, 충북, 충남, 대전, 광주전남, 대구경북, 경남, 부산 등의 지역에 존재하고 있다(부산분권혁신운동본부 내부자료, 2010).

지방분권 운동을 주도하는 이들 시민단체는 대학교수, NGO 관련 전문가, 변호사, 지방정치인 등 다양한 전문가가 주축 회원으로 활동하고 있다는 점도 하나의 장점이 될 수 있다.

현재 지방분권운동의 명맥이 유일하게 유지되고 있다고 볼 수 있는 부산지역의 경우, 지방분권을 위한 거버넌스 기구로 공공기관과 시민단체가 연대한 부산지방분권협의회(2003년 4월 창립)가 구성되어 있다. 즉 부산광역시, 부산광역시의회, 부산광역시구청장․군수협의회, 부산광역시구․군의회의장협의회, 부산광역시교육청, 부산분권혁신운동본부 등 6개 단체가 부산지방분권협의회를 구성하고 있다. 그 기능은 지방분권 추진역량 제고, 지방분권 정책과제 및 실천전략 추진 사업과 역할에 대한 협의, 지방분권을 위한 범시민운동 및 범국민운동의 촉진 등이다(부산분권혁신본부 내부자료, 2010). 대구경북지역 역시 이와 유사한 거버넌스 조직으로 대구경북분권혁신민관협의회가 구성되어 있으나, 현재는 실질적으로 기능 수행이 중단된 상태로 보아야 할 것이다.

부산의 경우 부산본부인 부산분권혁신운동본부)가 부산 NGO포럼, 부산 노․사․민․정포럼, 부산대학교 NGO학 협동과정 등 기타 전문 조직들과 연대체계를 형성하여 지방분권관련 세미나와 워크샵 등을 정기적으로 수행 중인 점도 지방분권운동에 하나의 장점으로 작용될 수 있다.

전국의 지방자치단체 대표자 협의회가 존재하고 있으므로, 지방분권국민운동본부 등 지방분권운동 중심 주체인 시민단체들이 이들 지방정부 협의회들과 연대하여 지방분권운동을 전개할 수 있는 가능성이 존재한다는 것도 하나의 강점이 될 수 있다. 즉 전국 시․도지사협의회, 전국 시․도의회의장협의회, 전국 시장․군수․구청장협의회, 전국 시․군․자치구의회의장협의회 등 4개의 지방자치단체 대표자 협의회가 존재하므로, 지방분권국민운동은 이들과의 적극적 연대 가능성을 활용할 수 있는 강점을 지니고 있는 셈이다.

4. 조직의 약점

현재 전국조직인 지방분권국민운동과 10개 지역본부가 존재하고 있으나, 지역간 및 지역 내 지방분권운동 단체간 연대 및 응집력이 약하다는 것이 지방분권운동에 큰 약점이 되고 있다. 예를 들어, 부산시의 부산분권혁신운동본부와 부산참여자치 시민연대, 부산 경제정의실천연합회 등 사이의 연대 및 응집력 대단히 부족하다. 이들이 연대하여 세미나, 포럼 등을 개최하는 횟수가 대단히 적다.

민관 거버넌스 조직인 부산지방분권협의회와 대구경북분권혁신민관협의회의 기능도 적극으로 이루어지고 있다고 말하기는 어렵다. 현재는 실질적으로 전국의 모범사례로 꼽히고 있는 부산만 협의회가 소극적이나마 가동되고 있는 실정이며, 대구의 경우 그 활동이 질적으로 중단된 상태로 보아도 과언이 아닐 것이다.

전국 지역별 지방분권운동본부 사이에 네트워크(전국 지방분권운동본부)가 존재하지만, 이들 역시 지역간 연대 및 응집력이 부족하여, 이들이 연대하여 지방분권운동을 도모하는 횟수가 매우 적다. 최근에는 전국적 네트워크 활동이 대단히 미미한 수준에 그치고 있는 실정이다.

지역별 분권운동본부 산하 조직의 응집력이 부족하다는 것도 약점이 되고 있다. 예를 들어, 현재 지방분권운동이 가장 활발하게 전개되는 지역으로 꼽히고 있는 부산지역의 부산분권혁신운동본부의 지역별 모임이 2~3개의 자치구를 묶은 단위로 형성되어 있으나, 그들간 연대 및 응집력이 부족한 실정이다. 지역별 모임의 횟수도 적고 참가자 수도 소수에 그치고 있다(www.bsautonomy.or.kr).

우리나라 시민단체의 특징 중의 하나가 일반 대중의 회원참여가 대단히 부족하다는 것이다. 이러한 특징이 지방분권국민운동 단체에도 그대로 나타나고 있다. 즉 일반 대중, 특히 블루칼라 층의 지방분권운동 참여가 대단히 부족한 실정이다. 지방분권운동단체의 지도부는 거의 대부분 전문직 중심의 화이트 칼라층으로 구성되어 있다. 변호사, 대학교수 등 화이트칼라 중심의 지방분권운동은 일반 국민의 관심을 끌고 그들을 운동에 동참시키는 데에 한계가 존재한다. 지방분권운동이 가장 활성화되어 있는 부산지역 본부인 부산분권혁신운동본부의 정회원구성 현황이 <표 5>에 나타나 있다. 2010년 기준으로 정회원 693명(후원회원 61명 제외) 중 상공계가 232명(33%)으로 가장 많고, 이어서 학계 및 연구계가 110명(15%)으로 많다. 그 외 지방자치단체 및 공기업, 교육계, 지방의회 및 정계, 법조계, 언론계 등이 각 직업군의 인원에 비해 상당수 참여하고 있음을 알 수 있다. 반면 노동계는 14명(2%)에 불과함을 알 수 있다. 더 큰 문제는 학계, 법조계 등 전문직 종사자들이 조직의 대표 등 지도부를 거의 대부분 점하고 있다는 것이다.

<표 5> 부산분권혁신운동본부 정회원 현황

(단위: 명, %)

구분	인원	구분	인원
상공계	232(33)	학계 및 연구계	110(15)
시민사회단체	84(12)	지자체 및 공기업	51(7)
교육계	38(5)	지방의회 및 정계	31(4)
법조계	22(3)	보건의료계	22(3)
언론계	18(2)	문화계	16(2)
기타전문직(세무사, 노무사 등)	13(1)	기타	42(6)
노동계	14(2)	합계	693(100)

자료: 부산분권혁신운동본부. (2011a).

일반적으로 시민단체의 운영에서 부족한 재정이 문제가 되고 있듯이, 지방분권운동 단체들도 재정부족으로 조직운영과 사업수행에 많은 애로를 겪고 있다. 전국에서 가장 체계적 운영이 이루어지고 있는 부산지역 지방분권국민운동 본부인 부산분권혁신운동본부의 경우 총회원 754명(정회원 693명, 후원회원 61명) 중 매월 회비를 납부하는 CMS회원의 수는 약 250명에 불과하며, 이들이 납부하는 CMS회비는 2010년 기준으로 약 2천4백80여만원에 불과한 실정이다. 2010년 기준으로 민간경상 보조금은 부산광역시 보조금이 약 4천6백여만원, 기초지방자치단체 보조금이 1천800만원이다. 재정수입의 규모가 작아서 현재 직원 3명(전임사무 인력 2명과 인턴 1명)을 위한 총 인건비로 약 3천8백만원 정도 밖에 책정되지 못하고 있는 실정이다(부산분권혁신운동본부, 2011b). 타 지역의 재정상태는 더 열악하다. 부산에 이어 두 번째로 지방분권운동이 활성화되고 있다고 평가되는 지방분권국민운동 대구경북지역본부의 경우 연 4천만원(대구광역시와 경상북도청으로부터 각 2천만원)을, 그리고 경남지역본부도 경남도청으로부터 약간의 민간경상 보조금만을 보조받고 있는 실정이다. 이들 세 지역 외 기타 지역본부의 경우 민간경상 보조금이 없거나 있어도 대단히 미미한 수준에 그치고 있는 실정이다.

지방분권국민운동본부 관계자 면담(2011. 2. 3).

5. SWOT 분석결과 요약

지방분권운동의 내내‧외적 환경을 파악하기 위해 위에서 수행된 SWOT 분석의 결과는 <그림 2>와 같이 요약될 수 있다.

<그림 2> SWOT 분결결과 요약

약점				강점
□ 지역별 및 지역내 지방분권 운동 추진주체간 연대․응집력 약함 □ 시민단체 등 지방분권운동단체에 대중 참여 미약 □ 분권단체의 재정부족				□ 전국 및 지역별 지방분권 국민운동본부 존재 □ 지방분권운동 시민단체의 전문성이 높음 □ 공공기관과 시민단체간 연대조직(거버넌스) 존재 □ 전국에 4개 지방자치단체 대표자 협의회 존재
		SWOT
기회				위협
□ 선거(2012 총선 및 대선, 2014 지방선거)				□ 이명박정부의 반분권적 정책 지향성 □ 대중의 지방분권에 대한 무관심 □ 지방정부 재정력 악화 □ 지방정부간 불균형발전 □ 지방정부간 갈등

V. 지방분권운동의 문제점과 전략적 방안

본 장에서는 <그림 1>의 분석모형에 기초하여 지방분권운동의 문제점과 전략적 방안을 분석하고자 한다. 분석은 분석모형의 변수들을 중심으로 하되, SWOT분석을 통해 밝혀진 지방분권운동의 대내‧외적 환경을 고려하여 이루어진다. 즉 분석모형에 기초하여 지방분권운동의 문제점을 분석한 다음, 이와 같은 문제점을 극복하는 방향으로 지방분권운동의 전략을 수립하되, SWOT분석 결과를 통해 나타난 기회와 강점을 살리고 위협과 약점을 극복하는 방향으로 전략 수립이 이루어져야 할 것이다. 특히 2012년 총선과 대선 및 2014년 지방선거 등 선거시기에 투표권을 지닌 일반 대중의 지방분권운동에 대한 관심과 참여를 촉발시키고, 지방분권운동 단체들의 전문가 인력 풀을 활용하여 지방분권 의제를 이슈화 시키면서, 이명박 정부의 지방분권에 대한 무관심을 극복해 나가는 방향으로 기본 전략을 전개해 나가야 할 것으로 보인다.

1. 문제점

1) 선거의 소극적 활용

지방분권국민운동, 지방정치인 등 지방분권운동의 주체들은 그동안 선거기를 중심으로 지방분권운동의 이슈를 전개시켜온 듯하지만, 선거를 계획적이고 적극적으로 활용해왔다고 말하기는 어렵다. <표 2>에 나타나 있듯이, 지방분권국민운동이 중심이 되어 2002년 제16대 대선, 2007년 제17대 대선, 2010년 지방선거 시기에 지방분권과 지역균형발전 등을 위한 일정한 활동을 하였지만 그 내용과 성과 면에서 한계를 드러냈다.

<표 5>에서 보듯이, 무엇보다 지방분권 운동을 주도하는 지방분권국민운동의 구성원이 변호사, 대학교수 등 명망가 중심이어서 원로선언, 학계선언 등에 그치고 민중의 투표권력에 호소하고 그것을 이용하는 데에 큰 성공을 거두지 못하였다고 볼 수 있다. 2010년 지방선거기에 부산분권혁신운동본부에서 부산시장 후보자들에 대해 지방분권, 주민참여 등 분야별 의제들에 대한 공약채택 여부에 대한 질문을 하였으나, 일부 후보자가 답변을 회피하고 공약집으로 답변을 대체하는 행동을 보인 것은 지방분권운동이 민중의 투표권력을 동원하는 데에 한계를 보였기 때문으로 보인다. 투표권력을 지닌 일반 시민들이 적극 지방분권운동에 관심을 지니고 동참하였다면, 선거 후보자들이 그렇게 답변에 무성의한 태도를 보이기 어려웠을 것으로 보이기 때문이다.

또한 대선과 지방선거와는 달리 입법권을 지니는 국회의원을 선출하는 총선시기에 지방분권운동을 적극적으로 전개해 나가지 못한 것도 문제로 지적될 수 있는 부분으로 보인다.

선거시기에 지역균형발전 이슈로 인해 지방분권운동을 이슈화시키는 데에 있어서 일정부분 실패한 측면이 있다. 우리나라는 수도권과 비수도권 사이에 지역발전 수준 차이가 대단히 크기 때문에, 그동안 지방분권이 지역간균형발전과 같이 다루어져왔으며 지역균형발전에 대한 강조로 상대적으로 지방분권에 대한 관심이 멀어지는 경우가 많았다. 심지어는 지방분권과 지역균형발전(지역간 분산)을 같은 개념으로 착각하여 지역균형발전 논리의 강조로 인해 지방분권 논리가 실종되는 경우도 많았다. 이와 같이 지역균형발전이 지방분권운동의 핵심사안이었다는 사실은 <표 1>과 <표 2>의 내용을 통해서 알 수 있다.

이와 같이 지역균형발전이 지방분권과 같이 다루어질 경우, 지역균형발전이 강조될수록 손해를 보게되는 서울과 경기 등 발달된 수도권은 지방분권운동에 적극적으로 동참하기가 어렵다. 지방분권국민운동이 부산, 대구 등 비수도권 중심으로 전개되어왔으며, 수도권 지방자치단체들이 소극적 행태를 보여 온 것도 이와 관계가 있을 것으로 보인다. 또한 지방분권과 그로인한 지방간 경쟁심화가 지역간 발전의 격차를 더욱 크게 할 수 있다는 염려가 지방분권을 저해하는 하나의 요인이 되어 왔으며, 이와 같은 염려로 인해 비수도권 자치단체들이 지방분권에 소극적 자세를 보여 온 측면도 있다.

2) 지방분권운동 주체의 편향성 및 느슨한 연합구조(네트워크)

앞에서 <표 5> 등을 통해서 살펴보았듯이, 일반적으로 우리나라의 시민사회운동이 그런 것처럼, 우리나라 지방분권운동에서도 대학교수, 변호사 등 사회적 명망가 중심의 전문직 종사자들이 핵심주체가 되어 있고, 일반 시민의 참여와 활동이 부족한 것이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 이와 같은 상황에서 지방분권운동은 구호에 그치는 생색내기용으로 끝나게 될 가능성이 클 수밖에 없다.

지방분권운동 주체들의 지역간/조직간의 연대체계도 대단히 느슨하게 연계되어 있는 실정이다. 지방분권국민운동본부와 산하 12개 지역본부들 사이의 연대활동은 아주 간헐적으로 이루어지고 있으며, 민관협의기구도 형식적으로 연계되어 있는 실정이다. 예를 들어, 지방분권운동이 가장 활발한 부산지역의 경우도 앞에서 살펴본 바 있는 부산지방분권협의회라는 민관협의의 거버넌스 기구가 창립되어 있으나, 최근 몇 년간은 거의 협의회가 개최되지 못하고 있으며 형식적으로 존재하고 있는 실정이다.

각 지역 내의 지방분권운동조직간의 연대체계도 마찬가지로 느슨하며 활성화되지 못하고 있다. 부산지역의 지방분권운동본부인 부산분권혁신운동본부 경우도 2~3개 기초자치단체가 결합된 단위로(동래․연제지역모임, 해운대․기장지역모임 등) 지역별 모임이 구성되어 있지만, 앞에서 살펴본 것처럼 모임의 횟수 등에서 그 활동이 활성화되어 있다고 말하기는 어렵다.

3) 기업가적 정치인의 부재

현재 우리나라 지방분권운동 분야에서 적극적으로 여론을 형성하고 활동을 주도하는 대중적 인지도가 높은 기업가적 정치인으로서의 역할을 수행하는 지도자를 찾아보기는 어려운 실정이다. 지방분권운동 주체의 전국적 네트워크화의 비활성화, 일반시민의 지방분권운동에 대한 무관심과 비참여 등 지방분권운동이 활성화되지 못하고 있는 원인 중의 하나로 이와 같은 기업가적 정치인의 부재를 들 수 있을 것이다.

4) 인센티브의 부족

지방분권운동에 대해 관심을 지니고 참여하는 데에는 시간과 물질적 비용이 소요되지만, 이에 대한 보상이 제대로 부여되고 있지 않기 때문에 무임승차자 문제가 심하게 나타나고 있다고 볼 수 있다. 가장 지방분권운동이 활성화되어 있다는 부산분권혁신운동본부만 하더라도 1년에 1회 정도의 정기총회가 이루어지고 있으며, 지역 내 하위 지역별 모임도 그렇게 활성화되어 있지 않다. 조직의 회원과 비회원간의 경계가 명확치 않고 모임이 활성화되지 못하기 때문에, 회원들 사이의 소속감이나 연대감을 느끼는 데에 한계가 있다. 즉 지방분권운동 참여에 대한 연대적 편익이라는 인센티브가 제대로 부여되고 있다고 보기 어렵다. 부족한 재정력으로 인해 총회, 모임 등의 참여자들에 대한 물질적 인센티브의 부여를 기대하기는 더욱 더 어려운 상황이다.

5) 재정자원 부족

앞에서 살펴보았듯이, 부산분권혁신운동본부를 포함하여 기타 지역의 지방분권 관련 시민사회단체들은 민간경상보조금, 후원금, 회원의 회비 등이 부족하여 재정적 어려움을 겪고 있는 상황이며, 이것이 지방분권운동의 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 전국에서 가장 체계적 운영이 이루어지고 있는 지방분권국민운동 부산지역 본부인 부산분권혁신운동본부의 경우 2010년 기준으로 CMS회원이 납부하는 회비가 2천4백80여만원, 민간경상 보조금은 부산광역시 보조금이 약 4천6백여만원, 기초지방자치단체 보조금이 1천800만원에 불과한 실정이어서, 조직 운영에 많은 애로를 겪고 있다(부산분권혁신운동본부, 2011b). 부산에 이어 두 번째로 지방분권운동이 활성화되고 있다고 평가되는 지방분권운동 대구경북지역본부의 경우 연 4천만원(대구광역시와 경상북도청으로부터 각 2천만원)에 불과한 실정이다.

2. 전략적 방안

1) 선거에서 투표권력의 적극 활용

2012년 4월 총선과 12월 대선, 그리고 2014년 전국 동시 지방선거를 지방분권운동의 최대 기회로 활용하여야할 필요가 있다. 대통령, 국회의원 등 지방분권정책 결정권을 지닌 중앙의 선출직 정치인들과 지방자치단체장, 지방의회의원 등 지방분권 운동의 핵심 주체로서의 선출직 지방정치인들은 선거에서 득표 극대화(재선)를 목표로 하기 때문에, 이러한 선거 시기에 투표권력을 지닌 일반 국민들의 수요와 선호에 가장 민감하게 반응하게 된다. 따라서 이와 같은 선거기간에 각 선거별로 적절한 지방분권의제를 이슈화 시키고 그것을 선거공약으로 채택할 것을 요구함으로써, 지방분권운동의 효과를 극대화 시킬 수 있을 것으로 보인다. 또한 대선, 총선 및 지방선거에서 각 출마 후보자들의 정책공약을 평가하여 지방분권에 대한 의지 및 공약화 정도를 언론에 공개함으로써, 각 후보가 지방분권에 관심을 갖도록 하는 것도 하나의 전략이 될 수 있을 것이다.

이와 같이 선거를 활용한 지방분권운동을 전개하는 데 있어서, 지역균형발전과 지방분권의 차이를 분명히 인식하고 지방분권의제가 지역균형발전의제에 의해 희석되거나 방해를 받는 사태를 피하도록 해야할 것이다. 또한 지역균형발전과 지방분권을 동시에 확보할 수 있는 의제들을 개발하여 이슈화시킴으로써, 양자간의 상충관계를 해소할 수 있도록 노력해야할 것이다.

2) 지방분권운동 주체형성 및 연합구조(네트워크)의 활성화

지방분권운동의 개별 주체는 NGO, 언론, 일반시민(대중), 전문가, 지방자치단체장과 지방의회의원 등이다. 우리나라의 지방분권운동에서는 일반시민 중심의 새로운 지방분권운동 실천주체의 형성이 대단히 필요할 것으로 보인다. 일반시민의 참여 활성화를 통한 풀뿌리 민중 중심의 새로운 분권운동 실천 주체를 형성해야할 것이다. 일반시민의 지방분권운동 참여 활성화가 기존의 리더나 전문가 중심의 핵심주체와 결합될 경우, 지방분권운동에 큰 힘이 될 수 있을 것으로 보인다.

그렇게 되기 위해서는 일반시민에 대한 지방분권 및 주민자치 교육의 실시가 필수적으로 요구될 것으로 보인다. 일반 시민들이 지방분권 운동에 적극적으로 참여하지 않는 이유는 지방분권에 대한 이해부족으로 지방분권의 가치를 인식하지 못하거나, 그 가치가 지방분권운동 참여에 투입되는 경제적․시간적 비용을 보상해줄 정도로 크지 않다고 생각하기 때문이다. 따라서 일반시민 중심의 새로운 지방분권 실천주체를 형성하기 위해서는, 시민에 대한 지방분권 및 주민자치에 대한 교육을 통해 지방분권의 가치, 장점, 중요성 등에 대해 잘 인식하고 이해할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위해 시민단체 등에서 이해하기 쉬운 분권 관련 교재 등을 제작하여 교육에 적극 활용될 수 있도록 해야할 것이다.

지방분권 운동의 개별 주체들은 대규모의 잠재적 구성원을 지닌 대규모 집단으로 볼 수 있으므로, 이들의 집합적 행동을 유도하기 위해서는 소규모 단위의 연합구조를 형성하고 이를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 연합구조(네트워크)를 활성화시키기 위해서는, 우선 전국 지방분권국민운동본부의 각 지역별(광역단위) 본부의 지역 내 소모임(기초단위)을 확대 및 활성화하여 일반 시민들의 관심과 참여를 증대시킬 필요가 있다. 각 지역(광역)별 분권운동본부의 지역(기초)별 모임에서 출발하는 연합구조 형성의 하나의 방안으로, 시․군․자치구별 1개 모임으로 조직을 재편하여 당해 자치단체(자치단체장 및 공무원, 지방의회)와 네트워크를 형성하는 방안을 모색할 필요가 있을 것이다. 이들 소규모 지역모임의 활성화가 곧 지역(광역) 단위 지방분권국민운동본부의 활성화로 이어지고, 이것이 결국 전국단위 지방분권국민운동의 활성화로 이어질 것이기 때문이다.

선거 시기에 주요 지방분권의제에 대해서는 전국의 각 지역별 지방분권운동본부가 공동으로 연합하여 세미나 및 기자간담회 개최 등을 통해 의제의 전국적 이슈화를 시도하는 것이 중요할 것으로 보인다. 지방분권 관련 NGO, 지역 언론, 지역 대학, 지방정부 및 지역 정치인 사이의 네트워크 형성을 통한 접근 역시 무엇보다 중요할 것으로 생각된다.

3) 기업가적 정치인의 역할 강화

환경운동 등의 집합적 행동에서와 같이 지방분권운동에서도 활동을 주도하는 기업가적 정치인이 더 적극적 역할을 할 필요가 있다. 각 지역의 지역정치인(자치단체장이나 지방의회의원), 지방분권운동본부 등 NGO의 상임 또는 비상임대표 등이 기업가적 정치인으로서의 역할을 해줄 것을 기대할 수 있을 것으로 보인다. 기업가적 정치인에게는 선택적 인센티브를 활용하여 지방분권운동 조직을 구성하고 그 활동을 활성화시키는 역할을 기대할 수 있을 것이다. 지방분권에 관한 세미나 혹은 워크샵 개최 등 지방분권운동을 적극적으로 수행해 줄 것을 그들에게 기대할 수 있다.

4) 지방분권활동 참여에 대한 인센티브의 적극적 활용

지방분권국민운동 각 지역본부 등 지방분권운동 단체와 그 산하 지역별 모임 등의 회원과 조직 활동 참여자들에 대한 인센티브 부여가 적극적으로 이루어질 필요가 있다. 조직의 구성과 활동을 보다 활성화시키기 위해서는 다음과 같은 선택적 인센티브를 적극 활용할 필요가 있을 것으로 보인다.

첫째, 연대적 편익의 제공: 뉴스레터나 소식지를 활용한 회원 동정란 활성화, 인터넷 싸이트의 공간을 통해 회원간 만남과 대화 등 소통의 장을 제공하고, 지역(기초)별 모임단위의 야유회 등을 활성화시킴으로써, 회원들의 단체에 대한 소속감을 높이도록 해야할 것이다.

둘째, 정치적 편익의 제공: 뉴스레터 등을 통해 회원 중 선거 출마 회원들에 대한 광범위한 소개 및 표의 지지를 호소하는 것도 도움이 될 수 있다. 또한 뉴스레터 등을 통해 사업체 등의 개업회원에 대한 소개를 하는 것도 하나의 인센티브가 될 수 있을 것이다.

셋째, 물질적 편익 제공: 정기 및 임시총회 참석 회원들에 대한 소정의 선물 증정 같은 것도 인센티브 부여의 방법이 될 수 있을 것으로 보인다.

5) 재정자원 확보

지방분권운동의 조직화 및 활동(회원 확보, 인센티브 부여, 세미나 개최 등)에는 필수적으로 비용이 수반되므로 충분한 재정자원의 확보가 필요하다. 따라서 아래와 같이 각 지역의 지방분권국민운동 본부 등 분권운동의 핵심 주체인 시민사회단체들은 지방분권운동에 필요한 재정자원을 확보할 수 있는 다양한 방안들을 적극적으로 강구해야할 것이다.

첫째, CMS 회원 확대를 통한 회비모금을 활성화시키고 증대할 필요가 있다.

둘째, 시민사회단체의 대표 및 임원의 기부금을 확대할 필요가 있다.

셋째, 지방정부, 지방정치인(자치단체장, 지방의회의원 등) 등 공공기관을 지방분권운동의 파트너 혹은 후원자로 확보하여 보조금 모집을 증대시킬 필요가 있다.

넷째, 민간의 기업, 개인 등 후견인들로부터 기부금 모집을 활성화해야 할 것이다.

VI. 결 론

본 연구는 중앙집권적 전통이 강한 우리나라에서 지방분권 없이는 진정한 지방자치가 실현되기 어렵다는 문제의식 하에서, 지방분권을 촉진시킬 수 있는 한 방편으로써의 지방분권운동의 문제점과 전략적 방안에 관해 분석하였다. 적어도 지방분권을 희망하는 사람들(잠재집단)에게 지방분권이 초래하는 공통의 목표나 편익(집합재)은 공공재의 성격을 지니게 되므로, 무임승차자의 문제가 발생할 수 있을 것이며, 이와 같은 무임승차자 문제가 결국 일종의 집합적 행동으로서의 지방분권운동이 활성화되지 못하는 핵심 원인이 될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 이와 같은 무임승차자 문제들을 분석하는 데에 초점을 두어온 집합적 행동이론을 활용하여, 지방분권운동이라는 집합적 행동에 관한 분석이 수행되었다는 점에서 연구의 의의를 찾을 수 있을 것이다. 분석을 통해 지방분권운동을 활성화 시킬 수 있는 전략적 방안으로 선거라는 기회의 활용, 지방분권운동 주체의 연합구조화(네트워크화), 기업가적 정치인 양성, 선택적 인센티브의 적극 활용, 적극적 재정자원 확보 등을 제안하였다.

지방분권화를 통해 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해 무엇보다 중요한 것은 일반 시민들에게 지방분권과 지방자치의 본질과 가치를 이해시키고, 그들을 지방분권운동과 주민자치활동에 적극적으로 동참하게 만드는 것일 것이다. 그렇게 되기 위해서는 지방분권 관련 시민사회단체, 지방정부, 언론 등 사회의 여러 집단들간에 거버넌스적 지방분권 주체형성을 통해 상호 협조하는 방향으로 나가야 할 것으로 보인다.

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강윤호(姜閏鎬): 서울대학교 대학원 행정학과에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 지방정부 관료의 예산결정행태에 관한 연구, 1999)하고, 현재 한국해양대학교 해양행정학과 교수로 재직 중이다. 2007년 1월부터 2008년 7월까지 미국 Indiana University에서 한국연구재단 지원으로 객원교수를 역임하였다. 저서로는 Decentralization and Development(공저), 현대재무행정이론(공저) 등이 있다. 주요 관심분야는 재무행정론, 지방행정론, 지방재정론 등이다.

<E-mail: yhkang@hhu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 3. 14 / 심사개시일: 2011. 4. 18 / 심사완료일: 2011. 5. 21>