울산광역시의 SWOT이슈분석과 SWOT전략모델

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 75~95

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

Exploring the SWOT Strategy of the Ulsan Metropolitan Government with SWOT Analysis

류 재 현

지방정부의 전략경영체계로의 혁신과 기획에 있어서 흔히들 가장 먼저 접하게 되는 환경분석인 SWOT분석기법을 이용하여 실제적으로 울산광역시를 분석하였다. 즉, 울산광역시의 SWOT환경이슈와 SWOT전략을 도출하였다. 먼저 울산의 SWOT요소로서 강점, 약점, 기회 및 위협요소를 도출하여 이를 바탕으로 울산의 잠재력과 경쟁력 관련 SWOT이슈를 적시하였다. 다음으로 SWOT분석결과를 가지고 울산의 비전과 미래상을 설정함과 동시에 울산발전의 목표체계를 이미지와 벤치마크로 명확하게 표현하였으며, 그리고 제시된 발전목표를 달성하기 위한 울산광역시의 SWOT전략을 구상하였다. 그다음으로 울산광역시의 발전모델로서 SWOT전략맵을 작성하고, 구체적으로 비전전략으로서 ‘이데아폴리스 울산 구상’을, 그리고 가치전략으로서 SWOT전략방안을, 즉 S-O전략인 ‘동남권 메가시티 전략방안’을, S-T전략인 ‘그린 메카트로닉스 전략방안’을, W-O전략인 ‘창조적 인텔리전스 전략방안’을, W-T전략인 ‘동남권 문화관광클러스터 전략방안’을 제안하였다.

주제어 : SWOT분석, SWOT전략, 전략경영, 울산광역시

I. 서 론

지방정부는 이제 고객만족체계와 통합성과관리체계 및 전략경영체계로의 혁신을 단행하지 않으면 그 존재의의를 찾기 어렵게 되었고 이와 같은 혁신활동은 이제 메가트렌드가 되었다고 볼 수 있다. 울산광역시 역시 이러한 지방정부경영 환경의 메가트렌드에 직면했을 뿐만 아니라 최근 거대담론으로 떠오르고 있는 광역경제권과 메가시티(megacity)라는 아젠다에 그 중심이 되어야 한다.

지방정부경영(local government management)은 국가별, 관점별로 다양한 의미로 정의되지만, 대체로 경영행정, 도시경영, 도시정책 및 행정경영 등을 포괄하는 것으로 이해되고 있다. 즉 “지방정부부문에 기업경영기법, 기업가정신, 시장원리 및 경쟁요소 등을 도입하여 내부관리시스템을 혁신하는 동시에 지역경쟁력을 제고하고 지역주민의 욕구를 충족시킬 수 있는 공공서비스를 제공함으로써 주민복지의 극대화를 도모하는 혁신적 과정이자 정책전개과정”이다(이은구 외, 2001: 3-15).

금세기 들어 지방정부경영과 경쟁력강화에 있어서 고객지향, 성과지향 및 전략지향이라는 키워드의 당위성은 더욱 명확해졌다. 한국에서도 21세기에 접어들어 정부부문에서 고객지향 또는 성과지향이라는 정부혁신 활동과 노력이 목표관리, 성과관리, 성과관리예산, 자체평가제도, 행정서비스헌장, 민영화, 민간위탁 및 정책품질관리라는 명칭으로 다양하게 전개되어 왔다(류재현, 2010: 25-26).

정부혁신의 일환으로 1999년 1월부터 성과급제를 대폭적으로 보완하고 공직사회 내 경쟁을 보다 강화하기 위하여 목표관리제를 전면적으로 도입, 실시하게 되었고(박영강, 2005a: 86), 또한 예산제도개혁의 일환으로 2000년도부터 성과관리예산제도가 기획예산처 정부개혁실을 비롯한 9개 중앙부처와 행정자치부 정부기록보존소 등 7개 산하기관에서 시범적으로 실시되었다(박영강, 2005b: 13-17). 2005년부터는 ‘고객과 성과중심’이라는 비전하에서 지방행정혁신활동과 역량을 평가하였으며(행정자치부 편, 2006: 9), 일부 중앙부처와 자치단체에서는 통합적 성과관리체계의 하나의 모델인 BSC(Balanced Score Card)제도를 시범적으로 도입운영하고 있다(행정자치부 편, 2007: 38-39).

이러한 중앙부처와 지방정부의 경영혁신에서 가장 먼저 접하는 필수불가결한 활동이 환경분석이다. 한국에서는 공공부문에 대한 다양한 환경분석기법 중에서도 SWOT분석기법을 가장 널리 사용하였다. 그러나 SWOT분석기법의 실제 적용에서 그 형식만 흉내 낼뿐 지방정부의 환경현상을 정확하게 해석하고 있는 SWOT이슈의 도출이나 이를 기초로 하는 현실적이고 전략적인 SWOT전략의 구축으로까지는 개발하지 못하고 있는 실정이다.

SWOT분석이란, 다음 장에서 설명하겠지만, 대상조직의 환경을 시점(현재환경과 미래환경)과 역량(잠재력과 한계)에 따라 구분함으로써, 조직의 강점, 약점, 기회 및 위협요소라는 SWOT이슈를 발굴하고 이를 바탕으로 SWOT전략을 구성하는 기법이다.

본고는 이러한 동기에서, 첫째, 지방정부에 SWOT분석기법을 실제로, 울산광역시를 대상으로, 적용하여 지방정부 SWOT분석의 모범사례를 제시하고자, 둘째, 지방정부의 SWOT분석을 실시할 때에 SWOT이슈만의 적시가 아니라 SWOT전략까지 도출하는 모범사례를 보여주고자, 그리고 셋째, 그 결과로서 실제 적용할 수 있는 울산광역시의 발전전략을 도출하고자 하는 데에 주된 연구목적을 두고 있다.

이때에 연구방법으로서 가장 요구되는 것은 실증적 접근이다. 사례연구와 1차 자료 수집 및 분석이 그 방법이 될 것이다. 따라서 본 연구는 울산광역시를 대상으로 실제로 실용성 지향의 SWOT분석을 실시하여야 하나 지방정부를 대상으로 SWOT조사를 실시하는 데에는 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에 개인연구자로서는 무리이며 방법론적 한계에 직면할 수밖에 없다. 그래서 본 연구는 2002년 발간된 ‘울산중장기발전계획’과 2006년의 수정계획에 수록된 SWOT조사결과와 분석자료 등의 고찰을 통해 분석하였다. 따라서 실증적 접근이 여전히 빈약하다는 비난을 면하기는 어려울 것이다.

울산광역시의 SWOT이슈분석과 SWOT전략모델

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

먼저 7대 광역시의 경제지표 비교를 통해 울산광역시의 경제적 현실을 파악하고, 다음으로 SWOT분석을 통해 도출된 울산의 SWOT요소로서 강점, 약점, 기회 및 위협요소를 도출하여 이를 통하여 울산의 잠재력과 경쟁력 관련 SWOT이슈를 설정하고자 한다. 그다음으로 SWOT분석결과를 가지고 울산의 비전과 미래상을 설정함과 동시에 울산발전의 목표체계를 이미지와 벤치마크로 명확하게 표현하고자 하며, 그리고 제시된 발전목표를 달성하기 위한 울산광역시의 SWOT전략을 구상하고자 한다. 즉 체계적인 울산광역시의 SWOT전략맵을 작성하고, 구체적인 울산의 S-O전략, S-T전략, W-O전략 및 W-T전략을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 울산광역시의 SWOT분석에 관한 이론적 배경

1. 지방정부의 SWOT분석 적용사례

지방정부의 SWOT분석사례는 지방정부의 전략경영사례에서 자주 발견된다. 지방정부에서 전략경영을 도입하고 적용한 경우는 미국에서 1993년 GPRA의 제정 후 유타(Utah) 및 오리건(Oregon) 주정부, 그리고 캐나다의 온타리오(Ontario) 주정부가 전략경영을 채택한 대표적 사례이다. 또한 일본 요꼬하마(橫浜)시의 ‘유메하마(夢浜)’계획과 키타큐슈(北九州)시의 ‘르네상스’계획 및 각국 도시정부의 장기계획 등에서 전략경영적 요소 및 지향을 찾아 볼 수 있다.

Government Performance and Result Act; 정부성과 및 결과에 대한 법률.

연방정부와 중앙정부 차원에서도 신공공관리의 관점에서 이루어지는 다수의 정부혁신활동들, 그리고 각종 개혁예산제도 등이 포괄적 측면에서 보면, 전략경영 지향의 노력이라고 할 수 있다. 이러한 사례와 계획 및 활동 등에서는 중앙정부와 지방정부의 환경분석으로서 대부분 SWOT분석을 활용하고 있음이 발견된다.

한국의 경우에는 1997년에 발표된 부산광역시의 ‘SMART부산21’이라는 종합발전계획서에서 SWOT조사와 SWOT분석이 실시되었고 이후 각종 공공부문의 계획서들이 SWOT분석을 총론수준에서 소수가 다루고 있으며, 그리고 2004년 하반기부터는 빠른 속도로 공공부문에 BSC의 도입 및 확산이 이루어졌다.

2005년 이전에는 KOTRA, 조폐공사 및 한국전력 등 일부 정부투자기관을 대상으로, 2005년에는 해양경찰청, 행정자치부 및 특허청 등 중앙부처와 정부산하기관을 중심으로, 그리고 2006년 이후에는 6개 광역자치단체와 6개 기초자치단체 등을 시범적 대상으로 BSC가 도입, 운영되고 있다(행정자치부, 2007: 38-39). 또한 2005년부터는 지방행정혁신활동과 역량에 대하여 평가하기 시작하였다(행정자치부 편, 2006: 9).

이로써 지방정부에서는 자의든 타의든 혁신아젠다가 피해갈 수 없는 의미를 가지게 되었으며, 이러한 BSC시스템의 도입과 혁신활동 등에서 SWOT분석의 활용은 필수적인 것으로 간주되고 있다(류재현, 2008: 28). 그러나 엄밀한 의미에서, 한국 지방정부에서의 SWOT분석기법의 실제적용은 형식에 그쳐 아직까지 SWOT환경을 정확하게 반영하는 이슈나 전략의 도출은 하지 못하고 있다고 볼 수 있다.

2. 지방정부 SWOT분석의 의의와 특성

오늘날 조직환경분석의 중요성은 학술적으로나 현실적으로나 점차 증대하고 있다. 왜냐하면 복잡하고 급변하는 조직환경에서 조직관리의 최대 이슈는 조직내부적 관점이 아니라 조직외부적 관점에서의 환경변화대응능력이기 때문이다.

지방정부에 전략경영을 도입할 필요성과 SWOT분석의 중요성은 다음과 같은 전제와 함께 높다고 할 수 있다. 첫째, 지방정부는 사회적인 우선순위에 의해 탄생하였다. 둘째, 우선순위, 공공욕구 및 기대는 지방정부의 주변환경 변화에 따라 변화한다. 셋째, 변화에 대응하여 지방정부는 정기적으로 비전과 목적을 확인하고 재정비하며 갱신할 필요가 있다. 넷째, 변화한 환경 속에 변화된 비전을 달성하기 위하여 에너지를 집결해야 한다. 다섯째, 성과를 제고하기 위하여 지방정부는 내부지향적이고 수동적인 경영에서 외부지향적이고 능동적인 전략경영으로 변신하여야 한다. 이로써 전략경영과 SWOT분석은 지방정부의 지도자들이 당해지역의 밝은 미래를 건설하는데 도움을 줄 수 있는 프로세스이자 기법이다(Coopers & Lybrand, 1995: 6-7).

현재 전략기획이나 사업분석에서 자주 사용되는 환경분석기법을 보면 <표 1>과 같이 매우 다양하다. 물론 이러한 기법들을 분석대상이나 분석목적에 따라 몇 가지를 선택하여 복합적으로 사용하는 것이 바람직하지만, 특히 지방정부의 환경분석과 전략도출을 위해 가장 범용적으로 그리고 비교적 수월하게 사용되는 기법은 대체로 SWOT분석이라고 판단된다.

<표 1> 환경분석기법
분석목표	분석대상	분 석 기 법
거시환경예측기법	외부환경	PEST분석, 시나리오기법, 영향분석기법
수요예측기법	외부환경	델파이기법, 시계열분석기법, 인과분석방법
시장분석기법	외부환경	산업구조분석기법, 포지셔닝 맵기법, 고객만족도조사, 고객프로필조사, 주요고객지표비교법
경쟁력분석기법	내부환경	가치사슬분석기법, 벤치마킹, 7S모델분석기법
전략분석기법	내외부환경	포트폴리오분석기법, 제품전략분석기법, 시뮬레이션기법, 호신(Hosin)기법, SWOT분석
자료: 류재현, 2010: 88.

그러나 민간부문에서 발전되어 온 전략경영과 SWOT분석을 지방정부에 적용한다는 것은 쉽지 않다. 왜냐하면 기업경영과 정부경영에는 많은 차이점이 있기 때문이다.

첫째, 경영목적을 전자는 수익극대화에, 후자는 복지극대화에 두고 있다. 둘째, 경영원리가 전자는 이윤원리에 기초한 기업성을, 후자는 수요충족원리에 입각한 공공성을 추구하고 있다. 셋째, 운영원리를 전자는 기업회계방식에 기초한 수지계산에, 후자는 예산배분방식에 기초한 합의형성에 두고 있다. 넷째, 경영의식이 전자는 보상원리지배의 이익사회에, 후자는 희생원리지배의 공동사회에 기초하고 있다. 다섯째, 경영환경이 전자는 시장경쟁원리에 기초한 경쟁의 원리가, 후자는 공동경제원리에 기초한 상호의존의 원리가 작용하고 있다(김천영, 1995 ; 이은구 외, 2001 참조).

먼저 민간부문에 비해 지방정부를 SWOT분석할 때, 유의점으로 두 가지 특성을 생각할 수 있다. 측정가능성과 환경요인의 특성이 그것이다. 첫째, 지방정부의 환경분석이나 공공사업분석에서 비용편익의 추계는 금전적 요인과 비금전적 요인으로 구분할 수 있는데 대부분이 화폐단위로 간단히 전환할 수 없는 비금전적 요인이 많다(홍기용, 2002: 115). 비록 평가에 어려움이 따르지만 비금전적 요인이라도 가급적 가시적이고 측정가능한 것으로 표현되어야 할 것이다(Miller&Starr, 1969: 76). 둘째, SWOT분석의 환경요인 유형 중에서, 특히 민간부문에 비해 지방정부에 유의미한 환경요인으로서 거시환경요인, 정치적요인, 정부간관계요인, 법정요인, 기관접점요인, 재정적요인 및 비금전적요인 등이 상대적으로 중요하다고 할 수 있다.

환경요인의 유형을 보면 내부환경과 외부환경, 현재환경과 미래환경, 거시환경과 미시환경, 국내환경과 국제환경, 정치･경제･사회･기술적 요인, 경쟁요인과 협력요인, 기관접점요인, 상하위관계기관요인, 정부적요인과 비정부적요인, 법정요인과 비법정요인, 사실판단요인과 가치판단요인, 그리고 정치적 가치판단요인과 경제적 가치판단요인 등으로 구분할 수 있다.

다음으로 공공부문의 SWOT분석과정에서 예상되는 어려움과 특성을 민간부문과 상대적으로 비교해보면, 경영혁신의 필요성에 대한 낮은 인지도, 정량적 분석보다는 정성적 분석에의 의존, 장기적이고 종합적인 균형적 가치판단의 어려움, 고려해야 할 분석대상과 변수의 다양성과 크기, 그리고 경영환경에서의 종속성 등이 그것이다.

첫째, 사조직은 생존본능에 의해 경영혁신의 필요성에 대한 인식이 높은 반면 공조직은 상대적으로 약하여 혁신전략 도출에 구성원들이 소극적이며, 공무원들의 부서이기주의나 평가받기 싫어하는 성향 등이 보이지 않는 저항 또는 무관심으로 표출될 가능성이 높다는 점이다. 둘째, 지방정부의 SWOT분석에서는 정량적 분석대상이 적고 정성적 분석에 주로 의존해야 하며, 정치적, 윤리적 가치가 많아 사실판단보다는 가치판단에 의존해야 하는 어려움이 따른다는 점이다. 셋째, 민간부문에 비해 거시적, 장기적, 통합적 시각으로 지방정부의 SWOT분석에 임해야하기 때문에 높은 수준의 직관과 분석능력 및 종합적 판단능력이 요구되며, 또한  SWOT조사과정에서 참여인원과 소요시간 등이 많이 들어가기 때문에 조사비용이 과다할 수 있고 비용염출 또한 쉽지 않다는 점이다. 넷째, 지방정부의 SWOT분석은 분석대상의 규모가 크고 그 종류도 많으며 성격 또한 다양하기 때문에 고려해야 할 변수들이 너무 많다. 이러한 현상과 문제의 복잡성으로 SWOT요소 간 상호관계에 대한 이해가 어려울 뿐만 아니라 매트릭스 분석에서도 전략도출이 쉽지 않다는 점이다. 그리고 다섯째, 외부환경으로서 중앙･지방정부간 관계는 대단히 중요한데, 한국의 경우 수직적 모델로 볼 수 있어 지방정부는 전략형성과 실행에 본원적으로 한계를 지닐 수밖에 없다는 점 등이다.

그럼에도 불구하고 전략경영과 SWOT분석은 민간기업이나 공공부문에서 변화도모에 효과적인 방법이며, 경영을 지속적으로 우선순위에 따라 집중시키는 관리방법이자 도구이다. 지방정부에의 적용에 유용하다고 판단되는 SWOT분석기법의 내용을 정리해보면 <표 2>와 같다. SWOT분석과정을 지방정부의 SWOT이슈분석과 SWOT전략분석으로 크게 그 과정을 나눌 수 있다.

<표 2> 지방정부의 SWOT분석틀
지방정부의 SWOT이슈분석
시 점 역 량	현재환경 (내부환경)	미래환경 (외부환경)
잠재력과 경쟁력 (중점과제)	강점요소 (Strength)	기회요소 (Opportunity)
한계와 문제점 (극복과제)	약점요소 (Weakness)	위협요소 (Threat)
□
지방정부의 SWOT전략분석
내부역량 외부환경	강 점 (S)	약 점 (W)
기 회 (O)	S-O 이슈 (활용전략) : 강점으로 기회를 활용하는 전략	W-O 이슈 (탐구전략) : 약점이지만 기회를 탐구하는 전략
위 협 (T)	S-T 이슈 (대응전략) : 강점으로 위협에 맞서는 전략	W-T 이슈 (회피전략) : 약점과 위협을 회피하는 전략

먼저 지방정부의 SWOT이슈분석은 시점을 기준으로 현재환경과 미래환경으로 지방정부의 환경을 나눌 수 있고 이것은 각각 지방정부의 내부환경과 외부환경을 의미하기도 한다. 그리고 역량의 유무에 따라 잠재력과 경쟁력으로 표현되는 긍정적 역량과 한계와 문제점으로 표현되는 부정적 역량으로 나눌 수 있고 이것은 각각 지방정부가 중점을 두어야 할 과제와 극복해야 할 과제를 의미하기도 한다.

이들을 매트릭스로 만들면 네 가지 지방정부의 ‘SWOT이슈’를 구성할 수 있다. 첫째, 지방정부의 현재환경 또는 내부환경에서 지니고 있는 긍정적 역량, 즉 지방정부의 잠재력을 의미하는 ‘강점(strength)’요소를 정의하는 것이다. 둘째, 지방정부의 현재환경 또는 내부환경이 지니고 있는 부정적 역량, 즉 지방정부의 한계를 의미하는 ‘약점(weakness)’요소를 정의하는 것이다. 셋째, 지방정부의 미래환경 또는 외부환경에서 발현할 수 있는 긍정적 역량, 즉 지방정부의 경쟁력을 의미하는 ‘기회(opportunity)’요소를 정의하는 것이다. 그리고 넷째, 지방정부의 미래환경 또는 외부환경에서 발현될 수 있는 부정적 역량, 즉 지방정부의 문제점을 의미하는 ‘위협(threat)’요소를 정의하는 것이다. 네 가지 SWOT이슈 중에서, 지방정부는 강점과 기회요소 즉 잠재력과 경쟁력을 이용 또는 확대하는 전략적 중점과제를 도출할 수 있으며, 또한 약점과 위협요소 즉 한계와 문제점을 회피 또는 축소하는 전략적 극복과제를 도출할 수 있다.

다음으로 SWOT전략분석은 내부역량 변수로 지방정부의 강점과 약점요소를, 그리고 외부환경 변수로 기회와 위협요소를 구분하여 이를 매트릭스로 만들면 네 가지 지방정부의 ‘SWOT전략’을 도출할 수 있다. 첫째, 강점으로 기회를 활용하는 ‘S-O이슈’에 근거하는 지방정부의 활용전략이다. 둘째, 강점으로 위협에 맞서는 ‘S-T이슈’에 근거하는 지방정부의 대응전략이다. 셋째, 약점이지만 기회를 탐구하는 ‘W-O이슈’에 근거하는 지방정부의 탐구전략이다. 그리고 넷째, 약점과 위협을 회피하는 ‘W-T이슈’에 근거하는 지방정부의 회피전략이다.

3. 울산광역시 SWOT분석의 이상적인 절차와 방법

울산광역시의 SWOT분석 절차와 방법을 이상적으로 상정하여 보면 다음과 같다. 울산광역시의 SWOT분석절차를 6단계로 구분하고, 각 단계마다 활용할 수 있는 분석기법과 작성방법 및 강조점과 유의점을 살펴보고자 한다.

물론 이것은 이상형으로서 분석대상에 따라 실제 적용 시에는 그 절차와 방법이 변용될 수 있다.

울산광역시의 SWOT분석절차를 기본적으로 SWOT조사→SWOT분석과 SWOT이슈 탐색→미션과 비전 도출→목표체계와 벤치마크체계 설정→전략이슈 탐색→전략체계 설정 및 전략맵 작성이라는 6단계로 설정하고자 한다.

첫 번째, SWOT조사단계에서는 울산광역시의 SWOT요소와 미션 및 비전에 대한 델파이조사와 시민의식조사를 실시한다. 그 결과를 통계처리하여 울산광역시의 SWOT요소와 미션 및 비전 설정의 기초자료로 삼는다.

먼저 델파이조사 1차 라운드에서 전문가 및 공무원을 대상으로 주관식 설문을 면접과 질문지방법으로 실시하여 그 결과를 통해 몇 가지로 요약된 SWOT요소와 미션 및 비전을 도출한다. 이를 객관식 설문으로 만들어 델파이 2차 라운드와 시민의식조사를 질문지방법으로 실시한다.

두 번째, SWOT분석과 SWOT이슈 탐색단계에서는 울산광역시의 총체적인 환경분석을 다각적으로 실시한다. SWOT분석과 경쟁력분석 및 수요분석 등을 실시하여 그 결과를 가지고 BCG매트릭스분석기법 등을 통해 투자와 서비스 배분에 대한 전략적 결정의 자료로 삼는다.

먼저 SWOT분석을 통해 SWOT이슈, 즉 울산광역시의 강점, 약점, 기회 및 위협요소를 선정한다. 다음으로 경쟁자분석 등의 경쟁력분석을 통해 울산광역시의 잠재력을 인식하여 절대우위경쟁력과 비교우위경쟁력을 도출한다. 그다음으로 정책분야별 이해관계인 등을 대상으로 정책수요조사를 실시하여 수요분석을 실시한다.

세 번째, 미션과 비전 도출단계에서는 먼저 작성자들에게 SWOT이슈에 대해서 논의를 통해 인식을 각인시킨다. 다음으로 미션작성절차로서 작성자들에게 조직의 존재이유, 즉 무엇을 하는 곳인가, 왜 그 일을 하는가, 누구를 위해서 하는가 등에 대해 이해를 하도록 하고(류재현, 2008; 2010), 핵심단어를 도출시킨 뒤에 미션선언문을 작성토록 한다. 그다음으로 비전작성절차로서 작성자들에게 비전에 대한 개념, 즉 조직이 추구해야 할 바람직한 미래상을 이해시키고(행정자치부 편, 2007: 94) 핵심단어를 도출하여 비전선언문을 작성하게 한다.

미션과 비전작성에는 워크시트를 활용하도록 한다.

네 번째, 목표체계와 벤치마크체계 설정단계에서는 먼저 이미지로 표현되는 비전, 가치, 목표 및 실행목표를 순서대로 설정하는 목표체계를 작성한다. 다음으로 벤치마크지표 및 성과지표로 표현되는 비전, 가치, 목표 및 실행목표를 순서대로 설정하는 벤치마크체계를 작성한다.

이때 상하위목표간 계층제와 목표수단연쇄화가 이루어지도록 작성해야 한다.

다섯 번째, 전략이슈 탐색단계에서는 먼저 환경분석과 경쟁력분석 및 BCG매트릭스분석의 결과를 참조하여 SWOT전략을 도출하기 위한 S-O이슈, S-T이슈, W-O이슈 및 W-T이슈라는 전략이슈를 설정한다. 다음으로 도출된 SWOT전략이슈에 대해 포지셔닝 분석을 실시하여 포지셔닝 전략을 설정한다.

그리고 여섯 번째, 전략체계 설정 및 전략맵 작성단계에서는 먼저 전략사안별로 법제도, 재정 및 중앙･지방정부관계 등 옵션에 관한 개략적이고 거시적인 환경추세분석과 PEST분석 등을 통하여 전략의 타당성을 검토한다. 다음에는 전략사안별로 구체적인 대안분석, 옵션분석 및 시나리오기법 등 다양한 전략기획기법 및 사업분석기법을 활용하여 전략의 실행가능성과 우선순위를 탐색한다. 그다음으로 상기 분석결과를 종합화하여 비전전략, 가치전략, 목표전략, 실행전략 및 선도전략 등 전략체계를 완성한다.

4. 울산광역시의 SWOT이슈와 SWOT전략 분석틀

본고에서는 전술한 바 있는 이러한 이상적인 분석절차에 따라 연구를 수행하지 못하고 있다. 왜냐하면 이상적인 분석절차에 따를 경우 발생하는 조사권한과 시간적, 비용적, 지면적 어려움을 개인연구자로서는 감내하기가 어렵기 때문이다.

따라서 먼저 울산광역시의 SWOT이슈도출은 2002년 12월에 발간된 ‘울산중장기발전계획’과 2006년 12월에 발간된 ‘2021 새로운 울산의 비전-울산중장기발전계획 수정계획’에 수록된 SWOT요소를 주로 원용하고 최근 울산광역시의 업무보고와 업무계획 등에서 제시되는 내용을 참조하여, 이를 바탕으로 재해석함으로써 핵심적인 SWOT이슈를 도출하는 과정으로 이루어졌다.

다음으로 울산광역시의 SWOT전략모델 도출은 먼저 도출된 SWOT이슈에 근거하여 연구자의 직관과 타시도의 각종계획서를 참조하여 SWOT전략이슈를 제시하였고, 이를 기초로 SWOT전략체계를 구상한 뒤에 울산광역시 및 타 광역시의 백서와 업무보고 및 각종계획서를 참조하여 연역적 추론과 귀납적 검증을 통하여 울산광역시의 전략맵과 SWOT전략 등을 설정하였다.

비록 연구노력은 경주하였지만 원자료 구성상의 문제와 자료활용의 시차로 시의성과 적실성이라는 측면에서는 여전히 연구의 한계로 남는다. 이러한 어려움과 한계를 인식하면서 본 연구에서는 <표 3>과 같이 울산광역시의 SWOT이슈와 SWOT전략에 관한 분석틀을 구성하고자 한다.

첫째, 울산광역시의 일반환경 분석으로서 자연지리적 환경과 경제지리적 현실을 개관하고 그 특성을 분석한다. 둘째, 울산광역시의 SWOT환경요소 분석으로서 강점요소, 약점요소, 기회요소 및 위협요소를 적시한다. 셋째, 일반환경의 특성과 SWOT환경요소를 고찰하여 울산광역시의 SWOT환경이슈로서 강점이슈, 기회이슈, 약점이슈 및 위협이슈를 추론해낸다.

넷째, 이러한 SWOT환경 분석을 통해 울산광역시의 비전과 미래상 도출로서 비전과 가치 및 목표의 이미지와 벤치마크를 작성하고 이를 체계화한다. 다섯째, SWOT환경이슈를 관조하여 울산광역시의 SWOT전략이슈로서 S-O전략이슈, S-T전략이슈, W-O전략이슈 및 W-T전략이슈를 도출한다. 여섯째, 비전체계와 SWOT전략이슈를 종합하여 울산광역시의 SWOT전략모델로서 비전전략, 가치전략 및 SWOT전략을 연역적, 귀납적 추론과 검증을 통하여 체계화한다. 마지막으로 일곱째, 상기의 모든 분석과 연구결과를 참조하여 울산광역시의 SWOT전략방안으로서 S-O전략방안, S-T전략방안, W-O전략방안 및 W-T전략방안 등을 도출한다.

<표 3> 울산광역시의 SWOT이슈와 SWOT전략 분석틀
	일반환경분석	울산광역시의 자연지리적 환경과 경제지리적 현실 분석
	□
	SWOT환경요소분석	울산광역시의 강점요소, 기회요소, 약점요소 및 위협요소 분석
	□
	SWOT환경이슈분석	울산광역시의 강점이슈, 기회이슈, 약점이슈 및 위협이슈 분석
	□
	비전과 미래상 도출	울산광역시의 비전과 가치 및 목표의 이미지와 벤치마크 도출
	□
	SWOT전략이슈도출	울산광역시의 S-O, W-O, S-T 및 W-T 전략이슈 도출
	□
	SWOT전략모델도출	울산광역시의 비전전략, 가치전략 및 SWOT전략 도출
	□
	SWOT전략방안도출	울산광역시의 S-O, W-O, S-T 및 W-T 전략방안 도출

Ⅲ. 울산광역시의 SWOT이슈분석

1. 자연지리적 환경과 경제지리적 현실

울산광역시의 자연지리적 환경을 보면, 한반도 동남쪽에 위치하면서 태화강 수계를 포함하여 울산만 주변 일대에 자리 잡고 있으며, 동경 129도 20분, 북위 35도 35분에 위치하고 있다. 남쪽은 부산 기장군, 북쪽은 경북 경주시, 서쪽은 경남 밀양시 및 양산시와 접하고 있다. 울산광역시를 중심으로 경부고속국도와 동해남부선철도 및 부울고속국도(2008년 개통)가 운행되고 있으며, 울산공항에는 1일 40여회 운항의 항공편이 연결되어 있고, 울산항은 일본열도와 태평양 및 동남아로 진출할 수 있는 국제항만으로 기능하고 있다. 1995년에는 울산시와 울주군이 통합되면서 1997년 울산광역시로 승격하였으며, 이로써 총면적이 1,056㎢로 전국 7대 광역시 중에서 가장 넓어 서울특별시의 1.7배에 이르고, 항만과 어항구역을 포함하면 1,143천㎢가 된다(울산발전연구원, 2002: 32-33). 울산광역시의 자연지리적 특성을 요약하면, 울산광역시는 타 광역시에 비해 상대적으로 넓은 면적을 보유하고 있고, 육로와 해로 및 공로의 교통거점으로서 요충지라는 특성을 가졌으며, 그리고 유라시아 대륙권과 환태평양 해양권의 접점에 위치했다는 지정학적 위상을 가지고 있다고 볼 수 있다.

서쪽은 백두대간이 남쪽으로 종주하여 고헌산, 가지산, 신불산, 운문산 등이 고산준령이 밀양이나 청도 방향을 가로막고 있고, 가지산에서 발원하여 울산의 도심지를 가로 흐르는 태화강 하류에는 지금은 신시가지로 변한 삼산평야가 있고, 경주 방향에서 내려오는 동천강이 태화강과 합류하여 울산항으로 흘러드는데 항만의 양쪽에는 방어진과 장생포가 마주보고 있다. 삼면이 바다로 둘러싸여 해풍의 영향 아래 있으므로 기후는 대체로 온화한 편이고, 계절풍이 많이 부는 까닭에 여름은 우기, 겨울은 건기로 뚜렷하게 구별된다. 2000년 기준 연평균 기온이 14.3℃, 1월 평균 3.1℃, 8월 평균 26.0℃를 나타낸다. 연중 강수량은 1,027mm였다.

남쪽으로 부산이 64km, 북쪽으로 경주가 39km, 대구 80km, 서쪽으로 양산이 46km 상거(相距)에 있고, 일본은 대한해협을 넘어 160km 내외의 거리에 있다.

<표 4> 광역시의 경제지표 비교를 통한 울산의 현실
지 표	단 위	서 울	인 천	대 전	광 주	대 구	부 산	울 산	울 산 순 위
지역내총생산	십억원	248,383	47,827	23,218	21,745	32,714	56,182	52,408	3
1인당 지역내총생산	백만원	24.48	18.27	15.81	15.52	13.59	16.12	48.62	1
수출액 (전년대비증감비)	만불 (%)	29,425 (48.3)	13,344 (39.2)	2,248 (31.6)	7,180 (37.6)	3,313 (37.6)	7,830 (33.0)	45,790 (16.8)	1
신설법인수 (전년대비증감)	개	1,871	222	111	147	193	307	54	7
부도업체수 (전년대비증감)	개	45	4	4	6	7	12	0	7
소비자 물가지수	%	117.0	118.2	117.5	117.7	117.1	117.9	119.1	1
실업률 (전년동월대비증감)	%	4.3	4.2	3.4	3.4	3.1	3.0	2.8	7
실업자수 (전년동월대비증감)	천명	223	59	25	24	38	50	16	7
취업자수 (전년대비증감비)	천명	4,962	1,326	710	663	1,166	1,569	538	7
자료: 지역내총생산: 2008년 기준(통계청), 1인당 지역내총생산: 지역내총생산은 2009년 기준(통계청), 수출액: 2010년 8월 기준(한국무역협회), 신설법인수: 2010년 6월 신설법인수(한국은행), 부도업체수: 2010년 5월 기준(통계청), 소비자물가지수: 2010년 9월 기준(2005=100)(통계청), 실업률, 실업자수: 2010년 8월(통계청), 실업률=(실업자/경제활동인구)×100, 취업자수: 2010년 8월(통계청) 등의 통계자료일부를 발췌하여 재작성한 것임.

울산광역시의 경제지리적 현실을 보면, 1960년대 후반부터 경제개발5개년계획에 의해 국가주도의 공업도시로 개발되기 시작하여 현재 중화학공업도시 중심의 ‘한국 제1의 산업도시’라는 위상을 구가하고 있다. 그러나 현재 대기업 중심의 경제, 2차산업 중심의 경제, 공단위주의 지역개발로 인한 환경오염, 주변 광역도시들의 도전, 그리고 특히 수도권 위주의 국가개발 등으로 발전의 한계를 노정하고 있는 실정이다. 이러한 울산의 현실과 문제점은 <표 4>의 ‘광역시의 경제지표 비교’에서 명백히 볼 수 있다.

<표 4>는 독립변수로서 주요경제지표를 선정했으며, 종속변수로는 서울특별시와 6대 광역시를 선정하여 비교하였다. 경제지표는 좋은 상태(well-being)를 나타내는 긍정지표와 나쁜 상태(ill-being)를 나타내는 부정지표로 구성되어, 비교결과 긍정지표에서는 순위가 높을수록, 그리고 부정지표비교에서는 순위가 낮을수록 좋은 상태이다.

긍정지표로서 지역내총생산, 1인당 지역내총생산, 수출액 및 취업자수에서는 울산광역시가 모두 1위를 기록하였고, 부정지표로서 부도업체수, 실업률 및 실업자수에서는 모두 7위를 기록함으로써 지역경제력과 취업률에 상대적 경쟁력이 있음을 보여주고 있다. 반면 긍정지표로서 신설법인수와 취업자수에서는 울산광역시가 각각 7위를 기록하였고, 부정지표로서 소비자물가지수는 1위를 기록함으로써 경제성장가능성과 경제활력 등에서는 상대적 경쟁력이 매우 취약함을 알 수 있다.

결과적으로 현재적 관점에서 대부분의 긍정지표는 상위를 점하고 부정지표는 하위를 점함으로써 지역경제상황이 좋은 편이나, 미래적 관점에서는 신설법인수와 취업자수 및 소비자물가지수에서 부정적으로 나타나 경제성장과 활성화의 둔화나 쇠퇴를 예기할 수 있다. 또한 사회지표를 비롯한 각종 지표에서 울산광역시는 열위에 놓여 있다. 이제 울산광역시는 국가 중추거점산업의 중심지라는 자만심에 빠져 자구적 노력과 지역혁신을 이루어내지 못한다면 선진각국의 공업도시가 보여주었듯이 쇠락의 길로 빠져 들게 될 것이다.

울산광역시의 자연, 인문, 경제지리적 조건을 요약하면, 인구는 1,130천명이며 면적은 1,056㎢이고 GRDP는 52,408십억원이며, 산업별 총생산액 비율은 1차산업이 0.6%, 2차산업이 79.9%, 3차산업이 19.5%(2003년 기준)이다. 도시특성을 요약하면 다음과 같다. 울산광역시는 1997년에 광역시로 승격하였으며, 대기업 중심의 중화학공업도시로서 한국 제조업생산의 13.2%를 차지하고 있다. 현대자동차에 의한 자동차제조, 현대중공업의 조선, SK의 석유화학 등 3개 산업이 특징적이다. 전국비율에서 자동차가 31%, 조선이 41%, 석유화학이 61%를 각기 차지한다. 종업원 300명이상의 대기업은 41개사이며, ‘오토밸리조성사업’으로 자동차관련부품기업을 부품소재단지와 모듈화단지에 집적시켜 산업경쟁력강화를 추진하고 있다(www.pysih.net/kr).

2. 울산광역시의 SWOT분석과 잠재력

울산광역시의 SWOT요소, 즉 현재환경의 강점과 약점 그리고 미래환경의 기회와 위협 요소들을 개관해보면 <표 5>와 같다.

울산광역시의 강점요소로는 첫째, 비교우위에 있는 국가중추거점산업 중심지로서 산업경쟁력을 갖춘 지역이며, 특히 중화학공업의 집적과 특화로 타 지역과의 차별적 도시경쟁력의 확보기반을 선점하고 있다는 점이다. 둘째, 1995년에는 울산시와 울주군이 통합되면서 1997년 울산광역시로 승격하였고, 이로써 총면적이 1,056㎢로 서울특별시의 1.7배 정도의 넓은 행정구역과 자연자원 및 문화자원을 가진 잠재력 높은 도시가 되었으며, 도시기반으로 확대된 토지자원은 개발제한구역의 조정에 따라 가용토지로의 전환이 용이하다는 점이다.

셋째, 교통계획의 측면에서 보면 도로와 철도를 통하여 부산, 대구, 경주, 포항, 밀양 등 대도시 혹은 잠재력이 큰 영남권 도시와 연결되는 동남경제권의 교통요충지이며, 경부고속도로, 동해남부선, 울산공항, 울산항 등 다중적 광역교통체계를 구비하고 있다는 점이다. 넷째, 해양면적은 항만과 어항구역을 합쳐 1,143천㎢이며, 이러한 넓은 임계수면은 울산, 온산공단 등의 임해공단입지를 가능하게 하였을 뿐만 아니라 향후 개발에 있어 공단유치의 경제지리적 강점으로 작용한다는 점이다.

다섯째, 중화학공업의 집적과 특화는 대기업중심의 산업도시적 특성을 가지게 하며, 이들의 자본력은 곧 지역개발과 지역경제력의 잠재성을 의미하기도 한다는 점이다. 여섯째, 인근도시의 경우 인구규모가 감소함에도 불구하고 울산광역시는 여전히 인구증가율을 나타내고 있으며, 이는 취업기회와 경제활성화의 상승효과가 계속되는 산업도시라는 특성에서 기인하여 상대적으로 인구유입의 동인으로 이어진다는 인구학적 강점을 가졌다는 점이다.

일곱째, 도농통합으로 농촌지역의 면적이 넓고 해안에 접하여 개활성(open space)과 친수성(waterfront)을 확보함으로써 생활환경의 친환경적 개선이 용이하며, 울산시민과 공무원의 환경개선에 대한 의지와 적극적인 노력으로 에코폴리스 등 환경관련정책의 강력한 실천으로 친환경산업도시 모델을 지향하고 있다는 점이다. 여덟째, 자연인문지리적 측면에서 울산광역시는 산악과 해양에 걸친 천혜의 경관이 있으며, 풍부한 문화유산이 있고, 세계적 규모의 산업시설을 갖춤으로써 문화, 예술, 관광자원이 풍부하며, 인근의 부산, 경주 등과 연계된 문예와 관광진흥이 가능하다는 점이다.

아홉째, 세계적 규모의 기업이 다소 소재하고 있어서 높은 세수를 유지할 뿐만 아니라, 이에 따른 다수의 협력기업이 존재하고 이들의 기업활동은 생산과 소비의 부가가치를 높임으로써 도시재정능력이 상대적으로 우위에 있다는 점이다. 열째, 울산광역시에 소재하는 대기업이 직원과 가족을 위한 복지시설 제공뿐만 아니라 사회적 공헌 차원에서 지역사회에 다수의 복지시설을 기부함으로써 지역복지의 재정에 큰 도움이 되고 있다는 점이다.

<표 5> 울산광역시의 SWOT요소
강점요소(Strength)	기회요소(Opportunity)
∙ 국가중추거점산업중심지, 중화학공업의 집적 ∙ 넓은 면적과 개발제한구역해제로 풍부한 가용지 ∙ 동남권의 교통요충지로 도로, 철로, 항만 보유 ∙ 항만과 임해공단이라는 경제지리적 강점 ∙ 대기업중심의 산업도시로 경제개발자본력 잠재 ∙ 인근지역보다 상대적 인구유입 및 흡입력 높음 ∙ 넓은 수변공간과 에코폴리스 등 환경관련정책 ∙ 천혜의 경관과 풍부한 문화유산 ∙ 기업활동과 경제 활성화로 높은 시재정능력 ∙ 대기업이 제공하는 다양한 복지시설 소재	∙ 지방화시대의 지역혁신체제구축과 산업정책수립 ∙ 지역주력산업의 경쟁력과 단기전망 비교적 양호 ∙ 자유무역확대로 지역주력산업의 시장 확대 가능 ∙ 국제교류확대로 동북아 물류거점도시로의 성장 ∙ 동남광역경제권의 형성과 중심도시로의 부상 ∙ 광역권개발로 광역교통망 형성과 입지효율 증대 ∙ 삶의 질 개선과 친환경적 도시개발에의 공감대 ∙ 에코폴리스로의 도시이미지 변화와 환경정책 ∙ 기업의 지역사회에 대한 관심과 역할의 증대 ∙ 지역사회복지정책 수요증가와 대기업 역할증대
약점요소(Weakness)	위협요소(Threat)
∙ 공업도시이미지 고착으로 부정적 도시이미지 ∙ 유입인구 구성으로 지역정체성과 정주의식 부족 ∙ 대기업중심의 중화학산업에 편중된 지역경제구조 ∙ 산업공간중심의 도시개발로 시민생활공간 미흡 ∙ 울산항 배후지 협소 등 소극적 항만개발과 이용 ∙ 도심우회도로와 보조도로 부족으로 교통체증 ∙ 석유화학산업의 집중 등 환경분야 취약 ∙ 국제화기반 미흡과 국제화전략 부재 ∙ 전문인력, 교육, 금융 등의 지식사회기반 취약 ∙ 문화, 예술, 관광관련 시빌미니멈 부족	∙ 국가균형발전정책의 후퇴와 수도권의 비대 ∙ 인천경제자유규역 등 수도권에의 일극집중 ∙ 중화학공업의 산업경쟁력 약화 ∙ EU와 중국의 조선산업경쟁력 강화 ∙ 동남광역경제권의 도시간 협력과 경쟁 심화 ∙ 초광역경제권 등 국지적 경제통합에서의 소외 ∙ 도시서비스수요의 다양화와 고급화로 시재정압박 ∙ 국제적, 국가적 환경규제 강화 및 협력요구 ∙ 지식경제기반과 도시환경 미비로 인구성장 둔화 ∙ 문화, 예술, 관광 등 창조산업기반 경쟁
자료: ‘울산중장기발전계획(2002년)’과 ‘2021 새로운 울산의 비전-울산중장기발전계획 수정계획 (2006)’ 등을 일부 참조 또는 재해석하여 작성한 것임.

울산광역시의 약점요소로는 첫째, 근대화기간 동안의 공단집중은 1970년대부터 공업도시, 공해도시라는 이미지로 울산을 고착시켜, 아직도 여전히 부정적 도시이미지가 존재함으로써 관광 및 정주의 고려에서 매력이 떨어져 있다는 점이다. 둘째, 도시화와 산업화 과정에서 유입인구가 많아 지역정체성이 취약하고 시민의 정주의식 또한 부족하다. 따라서 커뮤니티 형성이 어려워 시민운동을 통한 지역발전이나 도시통합에 어려움이 많다는 점이다.

셋째, 대기업 위주의 2차 산업인 제조업에 편중된 산업구조와 도시개발로 도시의 균형성장에 한계를 지니고 있으며, 지역경제가 첨단기술산업, 서비스산업, 유통산업, 레저산업 등 신성장산업에 취약하다는 점이다. 넷째, 산업시설의 지원에 초점을 둔 산업공간중심의 도시개발로 산업인프라는 갖춘 편이나 시민생활공간의 편의나 쾌적성을 위한 정주인프라는 상대적으로 부족하다는 평가를 받는다는 점이다.

다섯째, 울산항의 입지는 국제간선항로에서 이탈해 있고, 컨테이너터미널 등 배후지가 협소하여 물류를 부산항으로 뺏기고 있으며, 여전히 항만개발권과 항만이용권이 중앙정부에 있어, 울산광역시는 항만유발비용만 부담하고 있을 뿐만 아니라 자율적 도시계획에서 많은 장애를 받고 있다는 점이다. 여섯째, 도심에 우회도로가 부족하고 보조도로 체계가 미흡하여 교통량의 대부분이 간선도로에 집중되면서 교통체증을 유발하고, 이를 해결하기 위해서는 막대한 정책비용이 소요된다는 점이다.

일곱째, 석유화학산업이 울산에 집중되어 오염물질이 지속적으로 배출되고 있어 다른 도시들에 비해 환경부담비용이 매우 높은 반면 환경전문인력, 환경정보시스템, 환경기초시설 등 환경인프라는 여전히 부족하기 때문에 미래지향적 도시발전에 심각한 애로로 작용하고 있다는 점이다. 여덟째, 세방화시대의 도시발전에서 국제화에 대한 필요성과 관심이 고조되고 있음에도 불구하고 국제화추진에 대한 울산시 차원의 중장기전략이나 계획이 마련되어 있지 않을 뿐만 아니라 국제화기반과 국제화추진체계 등이 매우 미약하다는 점이다.

아홉째, 지식사회를 맞이하여 울산광역시는 전문인력, 교육, 제도, 금융 등 소프트 인프라와 지식경제기반이 취약하여 부가가치창출의 극대화가 어렵고, 다품종소량생산방식이라는 패러다임에 적용되는 중소기업형 기술, 정보, 서비스산업 등에 취약하며, 하드웨어적인 정보화인프라는 양호하지만 지식경제를 위한 소프트웨어적 시스템은 미비하다는 점이다. 열째, 문화, 예술, 관광관련 기반시설의 부족과 함께 전문인력 및 안내시스템 등 소프트인프라가 열악하여 시빌미니멈(civil minimum)적 행정수요를 역시 충족시키지 못하고 있다는 점이다.

울산광역시의 기회요소로는 첫째, 세방화시대의 도래로 지역주도의 지역발전기회가 확대되고 있으며, 국제적인 환경변화에 능동적으로 대응하기 위하여 지방정부의 주체성이 부각되고 있다. 지역산업의 진흥을 위해 산업정책의 권한이 점차 지방정부로 다수 이양됨에 따라 독자적인 발전전략의 수립이 가능해진다는 점이다. 둘째, 자동차, 조선 등 주력산업의 중단기 전망이 비교적 양호하므로 지역산업의 고도화를 위한 시간을 벌 여지가 있고, ‘오토밸리’와 ‘정밀화학지원센터’ 등 지역혁신체제(RIS)의 구축을 위한 노력이 배가되고 있으며, 또한 기존산업의 기반을 바탕으로 보완 및 대체산업의 발달이 가능할 것이라는 점이다.

셋째, 시장개방화로 지역주력산업의 세계시장으로의 진출이 확대되고 있으며, 국제화 잠재력이 높은 대기업이 다소 소재함으로써 지역산업의 국제적 경쟁력 확보가 가능하리라는 점이다. 넷째, 통상자유화 노력이 가속화되고 국제교역이 활발해지고 있으며, 동북아지역 주요 항만도시 간에는 경제교류협력을 위한 논의가 활발하게 진행되고 있다는 점에서 경제지리적으로 울산은 입지적 강점을 가지며, 신항만 건설의 완료시 물류거점기능이 더욱 강화되어 동북아지역의 교역물류거점도시로서의 위상으로 성장할 가능성이 높다는 점이다.

다섯째, 동남광역경제권의 형성이라는 국가적, 지역적 주요 아젠다의 부각으로 특히 부산, 울산, 창원이라는 대도시를 연담화하려는 노력이 경주되고 있다. 여기에서 울산은 산업수도로서의 중추기능을 담당할 수 있는 경쟁력을 갖춘 메가시티로 발전할 수 있다는 점이다. 여섯째, 개발제한구역 조정에 따라 개발이 어려웠던 주변지역으로 도시교통축의 설정이 가능할 뿐만 아니라 이를 통해 동남광역권의 광역교통망 형성에 교통지리적으로 중추기능을 담당할 수 있는 입지효율이 증대된다는 점이다.

일곱째, 삶의 질 개선에 대한 요구는 주택 및 도시계획에도 영향을 미치고 있고, 울산의 넓은 가용지는 도시계획법의 개정으로 지역실정을 고려한 토지개발과 이용으로 이어질 수 있으며, 쾌적한 생활환경을 보장하는 친환경적 도시개발에 대한 시민들의 공감대가 형성됨으로써 고품격 도시개발이 가능할 수 있다는 점이다. 여덟째, 지구환경보전을 위하여 각급 국제기구에서는 환경보전과 무역을 연계하자는 논의가 진행되고 있어 이제 환경문제는 녹색성장의 아이콘이 되고 있다. 따라서 울산광역시의 에코폴리스로의 정책지향은 지속적인 환경도시로의 변모를 꾀하며 도시이미지 또한 긍정적으로 전환되고 있다는 점이다.

아홉째, 기업의 지역사회기여에 대한 관심과 메세나 역할이 증대되는 시대적 상황에서 지역내 대기업의 소재는 지역사회발전에 유의미한 소스로 작용할 수 있다는 점이다. 열째, 지역사회복지정책의 수요는 갈수록 증가하는데, 울산의 경우 세계적 규모의 기업이 다소 소재함으로써 사내복지 뿐만 아니라 지역사회복지에 대한 협조를 유도할 수 있는 역량을 갖추어 시당국은 정책부담을 분담할 수 있는 수단을 가졌다는 점이다.

그리고 울산광역시의 위협요소로는 첫째, 국가균형발전정책의 후퇴와 수도권에 대한 규제완화로 수도권과 지방의 발전역량에는 격차가 심화되고 있고, 수도권은 비대하기 때문에 그리고 지방은 허약하기 때문에 규모의 경제효과가 아니라 비경제효과가 나타나고 있는 실정이며, 울산광역시 또한 수도권에 비해 지역개발에의 상대적 박탈감과 역량부족이라는 한계를 느낀다는 점이다. 둘째, 국가지역개발전략이 인천경제자유구역 등 수도권으로 일극집중됨으로써 블랙홀 현상은 더욱 가속화되어 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 면에서 수도권 편중이 심화되고 있으며, 특히 울산광역시는 인천광역시와의 경쟁관계에서 상대적 경쟁력이 현저히 떨어진다는 위기에 봉착할 수 있다는 점이다.

셋째, 석유화학산업의 경쟁력이 약화될 우려가 있고, 자동차산업 또한 장기적으로 소수의 선도기업만이 세계시장에서 생존할 것이라는 염려에서 울산광역시의 산업구조가 취약성을 드러낼 수 있다는 점이다. 넷째, EU의 기술경쟁력과 중국의 가격경쟁력이라는 조선산업경쟁력 강화와 견제는 울산의 주력산업인 조선산업을 위해하는 요인으로 작용한다는 점이다.

다섯째, 산악과 하천 등의 자연지리적 조건으로 인하여 인근지역과의 연결성 및 생활권 형성에 어려움이 있는 울산광역시는 동남광역경제권의 도시간 협력과 경쟁에서 불리한 지정학적 경쟁력을 가졌다는 점이다. 여섯째, 국제적으로 도시간 경쟁이 심화됨에 따라 대응능력이 떨어지는 도시는 경쟁에서 뒤쳐질 가능성이 커지며, 향후 예상되는 환황해경제권 형성에서 울산광역시가 상대적으로 소외될 가능성이 있을 뿐만 아니라 해외경영전략의 부재로 초광역경제권이라는 국지적 경제통합에도 선제적으로 대응하지 못하고 있다는 점이다.

일곱째, 삶의 질에 대한 관심고조와 거버넌스의 확대로 도시서비스수요는 더욱 다양화, 고급화되어 내쇼날미니멈(national minimum)이 아니라 시빌미니멈을 요구하게 되고 이는 시재정을 압박하는 요인으로 작용한다는 점이다. 여덟째, 국제적, 국가적 환경규제의 강화 및 협력이 더욱 거세게 요구되는 시대적 상황에서 울산광역시는 국가산업단지가 위치하여 지속적으로 오염물이 유출될 가능성이 높음에도 오히려 중앙정부의 예산지원은 부족하고, 지역개발에의 요구는 증대하는 반면 그린벨트 규제완화로 자연환경파괴는 촉진될 위협성이 있다는 점이다.

아홉째, 지식경제기반인 교육환경의 미비는 출산율 저하에 따른 인구성장의 둔화와 함께 정주환경의 주요한 기준이 되고, 이는 다시 지역경제성장의 잠재력 약화로 악순환된다는 점에서 울산광역시는 큰 약점을 지니게 된다는 점이다. 열째, 문화, 예술, 관광 등 창조산업기반 경쟁에서 공업도시이미지와 문화관광도시로서의 낮은 인지도와 여건을 가진 울산광역시는 국내외 경쟁도시에 비해 열위에 처해 있다는 점이다.

이상과 같은 SWOT분석을 통해 도출된 울산광역시의 SWOT요소를 키워드하여 보면  SWOT이슈를 추론할 수 있다. 현재환경이슈로 강점이슈로는 ‘국가거점 중화학산업중심지’라는 경제지리적 장점과 ‘항만 및 임해의 넓은 가용지 보유’라는 자연지리적 이점으로, 약점이슈로는 ‘시빌미니멈기반 취약’과 ‘국제화기반 미비’로 요약할 수 있다. 그리고 미래환경이슈로 기회이슈로는 ‘세방화로 지역주력산업시장의 확대가능성’과 ‘동남광역경제권 중심도시로의 잠재성’으로, 위협이슈로는 ‘국내외 도시간의 협경 심화’와 ‘지식창조산업기반의 열위’ 등으로 추론할 수 있다.

3. 울산광역시의 비전과 미래상

울산광역시의 자연지리적 환경과 경제지리적 현실 및 SWOT이슈 검색을 통해 “산업도시, 중화학공업, 해양항만, 가용토지, 해륙교통축, 에코폴리스, 동북아시대, 지식사회, 창조도시, 지역경쟁력 및 국제화경쟁력” 등을 키워드로 도출할 수 있다. 이러한 잠재력과 경쟁력을 토대로 목표계층제를 고려하여 울산광역시의 비전과 가치 및 목표 등에 관한 이미지와 벤치마크목표 및 지표를 연역적으로 구성하고 귀납적으로 검증한 결과, 울산광역시의 비전과 미래상을 <그림 1>과 같이 제시하고자 한다.

먼저 울산광역시의 비전으로서 ‘위대한 창조산업도시 울산’을 상정하며, 비전의 벤치마크로 뮌헨을 타깃으로 삼고자 한다. 울산을 미래지향의 창조도시로서 한국을 넘어 ‘동북아 산업중심도시’로 가고자 하는 것이다.

뮌헨은 1960년대에 자동차와 기계 등 제조업을 지역의 핵심산업으로 가진 도시였으나, 1970년대와 1980년대에 와서는 녹색성장산업과 지식산업으로 지역산업의 발전모델을 전환시켜 우수대학과 레크레이션 및 R&D 기반을 확충하였다. 그 결과 1990년대에 와서는 문화예술도시, 디자인센터 및 R&D센터 부문에서 독일의 가장 풍부한 도시(richest city)로 평가받았고 동시에 지식산업경쟁력 1위와 우수대학경쟁력 1위라는 위상도 갖게 되었다(박성조, 2009: 22). 따라서 울산광역시도 환태평양해양권과 유라시아대륙권의 접점에 위치하고 있으며 그리고 지역산업기반과 경쟁력을 가지고 있다는 점 등의 경제지리적 강점으로 충분히 달성할 수 있는 비전이라고 할 수 있다.

다음으로 비전을 달성하기 위한 가치체계로서의 미래상을 네 가지로 집약하고자 한다. 그다음으로 미래상을 달성하기 위한 실행목표로서 가치목표마다 세 가지의 실행목표와 세 가지의 벤치마크지표를 각각 제안하였다.

첫 번째 가치목표는 ‘대한민국 산업수도(Industry Ulsan)’이며, 미래상의 벤치마크로 상하이를 타깃으로 하고 있다. 이는 국가경제력의 70%이상을 점유하면서 중국의 경제수도 역할과 책임을 다하는 것에서, 그리고 항만도시라는 공통점에서 비롯된 것이다. 첫 번째 실행목표로는 ‘동남권 리딩코아’, ‘메카트로닉스 허브’, ‘동북아 게이트웨이’를, 그리고 벤치마크지표로는 2020년을 목표연도로 시민소득 5만불시대 구가, 지역소득 한국1위 달성, 세계100대기업 20개 투자유치 등을 설정하였다.

<그림 1> 울산광역시의 비전과 미래상
비 전 VISION					이미지/벤치마크 IMAGE/BENCHMARK
				"위대한 창조산업도시 울산" GREAT CREA-INDUSPOLIS ULSAN
				뮌 헨
				□
가 치 VALUE	대한민국 산업수도 Industry Ulsan		환태평양 블루오션 Blue-Ocean Ulsan				동북아 인텔리전스 Intelligence Ulsan					동남권 에코폴리스 Ecopolis Ulsan
	한국의 상하이		환태평양의 스톡홀름				동북아의 헬싱키					동남권의 벤쿠버
	□		□				□					□
목 표 GOAL	1.동남권 리딩코아 2.메카트로닉스 허브 3.동북아 게이트웨이		1.해양조선블루테크센터 2.자동차그린테크메카 3.중화학융합콤플렉스				1.테크노컨실런스허브 2.산업디자인서버 3.산업교육혁신클러스터					1.동남권관광콤플렉스 2.동북아리딩에코시티 3.동남권문화거버넌스
	1. 시민소득5만불시대 구가, 2020 2. 지역소득 한국1위 달성, 2020 3. 세계100대기업 20개 투자유치, 2020		1. 조선산업 세계1위 달성, 2014 2. 자동차산업 세계1위 달성, 2030 3. 중화학공업 세계1위 달성, 2030				1. 산업기술경쟁력 세계3위 입지, 2030 2. 산업디자인경쟁력 세계3위 진입, 2020 3. 창조도시화 세계1위 달성, 2030					1. 세계100대 관광도시 진입, 2025 2. 에코도시 세계3위 달성, 2030 3. 창조문화도시 세계3위 입지, 2030
자료: 울산과 타시도의 도시발전관련 보고서 및 계획서 등을 일부 참조하여 독창적으로 작성.

두 번째 가치목표는 ‘환태평양 블루오션(Blue Ocean Ulsan)’이며, 미래상의 벤치마크로 스톡홀름을 타깃으로 하고 있다. 이는 자원이 빈약하면서도 기술경제와 녹색경제라는 아이콘에서 세계1위로 인정받는 것에서 비롯된 것이다. 두 번째 실행목표로는 ‘해양조선블루테크센터’, ‘자동차그린테크메카’, ‘중화학융합콤플렉스’를, 벤치마크지표로는 2014년 조선산업 세계1위, 2030년 자동차산업 세계1위, 2030년 중화학공업 세계1위 달성 등을 선정하였다.

세 번째 가치목표는 ‘동북아의 인텔리전스(Intelligence Ulsan)’이며, 미래상의 벤치마크로 헬싱키를 타깃으로 하고 있다. 이는 창조도시화의 선두주자로 평가받고 있다는 점에서 비롯된 것이다. 세 번째 실행목표로는 ‘테크노컨실런스 허브’, ‘산업디자인서버’, ‘산업교육혁신클러스터’를, 그리고 벤치마크지표로는 2030년을 목표연도로 산업기술경쟁력 세계3위 입지, 산업디자인경쟁력 세계3위 진입, 창조도시화 세계1위 달성 등을 지정하였다.

그리고 네 번째 가치목표는 ‘동남권 에코폴리스(Ecopolis Ulsan)’이며, 미래상의 벤치마크로 벤쿠버를 타깃으로 하고 있다. 살고 싶은 도시 1위의 위상으로서 친수적, 친환경적 정주공간을 가진 것에서 비롯된다. 네 번째 실행목표로는 ‘동남권 관광콤플렉스’, ‘동북아 리딩에코도시’, ‘동남권 문화거버넌스’를, 그리고 벤치마크지표로는 2025년 세계100대 관광도시 진입, 2030년 에코도시 세계3위 달성, 2030년 창조문화도시 세계3위 입지를 제시하였다.

Ⅳ. 울산광역시의 SWOT전략

1. 울산광역시의 SWOT전략이슈

울산광역시의 SWOT환경 분석을 통해 도출된 SWOT이슈들이 내포하는 잠재력과 경쟁력, 그리고 한계와 문제점들은 각각 전략적인 중점과제와 극복과제를 선정하는 자료가 된다. 요약컨대 울산광역시는 비록 시빌미니멈기반과 국제화기반 및 지식창조산업기반 등이 미비하지만, 국가중추산업거점으로 지역산업경쟁력을 갖추었으며 해륙교통요충지라는 경제지리적 잠재력과 경쟁력을 활성화시켜 국내외 경쟁도시의 도전에 응전하면서 FTA시대와 동북아시대라는 호기를 맞이해야 하며, 전략적 사고로 지역발전에 그 역량을 응집해야 할 것이다.

<표 6> 울산광역시의 SWOT전략이슈
외부환경 내부역량	기 회 ∙ 지역주력산업 세계시장 확대 ∙ 동남광역경제권 중심도시로 부상	위 협 ∙ 국내외 도시간의 협경 심화 ∙ 지식창조산업기반 열악
강 점 ∙ 국가거점 중화학산업중심지 ∙ 항만과 임해의 넓은 가용지	S-O활용전략 (지역개발의 메가시티화 전략)	S-T대응전략 (산업경제의 녹색기술고도화 전략)
약 점 ∙ 시빌미니멈기반 취약 ∙ 국제화기반 미비	W-O탐구전략 (도시미래의 지식창조화 전략)	W-T회피전략 (시빌미니멈의 거버넌스화 전략)

울산광역시의 SWOT이슈를 토대로 <표 6>과 같이 전략이슈를 도출하였다. 강점전략으로서 첫째, 강점으로 기회를 활용하는 S-O전략이슈로는 ‘국가거점 중화학산업중심지’라는 경제지리적 장점과 ‘항만 및 임해의 넓은 가용지 보유’라는 자연지리적 이점이라는 강점이슈로 ‘세방화시대 지역주력산업시장의 확대가능성’과 ‘동남광역경제권 중심도시로의 잠재성’이라는 기회이슈를 적극 활용해야 한다는 점에서 ‘지역개발의 메가시티화 전략’을 상정할 수 있다. 둘째, 강점으로 위협에 맞서는 S-T전략이슈로는 상기의 강점이슈로 ‘국내외 도시간의 협경 심화’와 ‘지식창조산업기반의 열위’라는 위협요소에 정면으로 대응해야 한다는 점에서 ‘산업경제의 녹색기술고도화 전략’을 추진할 수 있다.

약점전략으로서 첫째, 약점이지만 기회를 탐구하는 W-O전략이슈로는 ‘시빌미니멈기반 취약’과 ‘국제화기반 미비’라는 약점이슈가 있음에도 불구하고 상기의 기회이슈를 탐색해야 한다는 점에서 ‘도시미래의 지식창조화 전략’을 채택할 수 있다. 둘째, 약점과 위협을 피해나가는 W-T전략이슈로는 상기의 약점과 위협이슈를 피할 수 있는 우회적 방안으로 인근도시들과 ‘시빌미니멈의 거버넌스화 전략’을 도모할 수 있다.

2. 울산광역시의 SWOT전략모델

울산광역시의 SWOT분석을 통해 도출된 비전과 미래상을 달성하기 위하여 구성된 전략체계를 도식화하면 <그림 2>와 같다. SWOT환경과 SWOT이슈 분석을 통해 전략이슈를 파악하여 이를 토대로 목표수단연쇄화를 고려하여, 즉 연역적 추론과 귀납적 검증의 반복을 통해 울산광역시의 비전전략과 가치전략 및 SWOT전략이라는 SWOT전략맵을 구성하였다.

<그림 2> 울산광역시의 SWOT전략맵
비전전략 VISION STRATEGY						"위대한 창조산업도시 울산" GREAT CREA-INDUSPOLIS ULSAN			⇦		도시이념
											∙ 미래적 관점 ∙ 경제적 관점 ∙ 해양적 관점 ∙ 시민적 관점 ∙ 전략적 관점
						이데아폴리스 울산 구상 Ideopolis Ulsan Scheme
						□
가치전략 VALUE STRATEGY		대한민국 산업수도 Industry Ulsan		환태평양 블루오션 Blue-Ocean Ulsan				동북아 인텔리전스 Intelligence Ulsan					동남권 에코폴리스 Ecopolis Ulsan
		동남권 메가시티 전략		그린 메카트로닉스 전략				창조적 인텔리전스 전략					동남권문화관광클러스터전략
						□
전략이슈 STRATEGY ISSUE		S-O활용전략이슈		S-T대응전략이슈				W-O탐구전략이슈					W-T회피전략이슈
		지역개발의 메가시티화 전략		산업경제의 녹색기술고도화 전략				도시미래의 지식창조화 전략					시빌미니멈의 거버넌스화 전략
						□
환경분석 SWOT ANALYSIS		강점이슈(S) ↑		약점이슈(W) ↓				기회이슈(O) ↑					위협이슈(T) ↓
		∙국가중화학산업중심지 ∙넓은 항만, 임해가용지		∙시빌미니멈기반 취약 ∙국제화기반 미비				∙지역주력산업시장확대 ∙동남광역권중핵도시					∙국내외도시간 경쟁 ∙지식창조산업기반 열악
자료: 울산 및 타시도의 도시발전관련 보고서 및 계획서 등을 일부 참조하여 독창적으로 작성.

먼저, 비전전략으로서 ‘위대한 창조산업도시 울산’이라는 비전을 달성하기 위하여 ‘이데아폴리스 울산 2030 구상(Ideopolis Ulsan, 2030 Scheme)’이라는 전략을 상정하였다. 이는 시대적 메가트랜드와 앞장의 SWOT분석과정에서 도출할 수 있는 울산의 도시발전이념인 미래적 관점, 경제적 관점, 해양적 관점, 시민적 관점 및 전략적 관점을 추구하는 전략이다.

다음으로 가치전략으로서 네 가지의 메가 프로젝트를 제시하고자 한다. 첫째, 강점으로 기회를 활용하는 S-O전략이슈인 ‘지역개발의 메가시티화 전략’으로 ‘대한민국 산업수도’를 지향하는 ‘동남권 메가시티 전략’을 제안한다. 둘째, 강점으로 위협에 맞서는 S-T전략이슈인 ‘산업경제의 녹색기술고도화 전략’으로 ‘환태평양 블루오션’이 되기 위한 ‘그린 메카트로닉스 전략’을 설정한다. 셋째, 약점이지만 기회를 탐구하는 W-O전략이슈인 ‘도시미래의 지식창조화 전략’으로 ‘동북아 인텔리전스’로 기능할 수 있는 ‘창조적 인텔리전스 전략’을 구상한다. 그리고 넷째, 약점과 위협을 피해나가는 W-T전략이슈인 ‘시빌미니멈 거버넌스화 전략’으로 ‘동남권 에코폴리스’를 형성하는 우회적 방안으로 ‘동남권 문화관광콤플렉스 전략’을 도모한다.

3. 울산광역시의 SWOT전략방안

울산광역시의 비전전략으로서 ‘위대한 창조산업도시 울산’이라는 비전을 달성하기 위한 ‘이데아폴리스 울산 2030 구상’은 전술한 바와 같이 4개의 가치목표와 전략, 그리고 12개의 실행목표를 설정하고 있다. 이는 두 가지 메가트랜드에 그 배경을 두고 있다. 하나는 미래도시의 경쟁력이 녹색성장과 고령화사회 및 다문화성이라는 환경적 아젠다에 대응하여 지식도시(knowledge cities)와 창조도시(creation cities)로서의 이데아폴리스를 지향하느냐에 달려 있다는 점이다. 다른 하나는 환태평양시대를 맞이하여 유라시아 대륙권역과 환태평양 해양권역의 접점에 위치한 한국이 ‘환태평양중심국가’로의 비전을 가진다면, 국가발전의 축은 당연히 지정학적으로 유리한 위치를 점한 동남광역경제권으로 이동해야 하며, 이때 국가중화학산업중심지로서의 경쟁력과 경제지리적 강점을 가진 울산광역시는 동북아 산업중심도시로 그 위상과 역할을 높일 수 있다는 점이다.

지식도시 이데아폴리스를 향한 접근법으로는 인프라접근법과 과학기술접근법 및 예술문화접근법이 있다(박성조, 2009: 17-20).

‘수도권 대응거점으로서의 동남광역경제권 건설’이 필요하며, 동남광역경제권은 환태평양중심국가 선도거점, 산업경제무역중심 체계거점 및 국가균형발전전략 경쟁거점으로 역할을 하게 될 것이다(류재현, 2008: 43).

울산광역시의 가치전략으로서 먼저, S-O전략인 ‘동남권 메가시티 프로젝트’는 가치목표로 ‘대한민국 산업수도’를, 벤치마크목표로 ‘상하이’를, 그리고 실행목표로 ‘동남권 리딩코아’, ‘메카트로닉스 허브’, ‘동북아 게이트웨이’를 설정하였다. 동 프로젝트의 배경은 첫째, 동남광역경제권의 형성과 발전이 국가균형발전과 국가발전동력의 주요 아젠다라는 점이다. 둘째, 울산광역시는 동남광역경제권을 이끌어갈 수 있는 지역경제력과 지역산업경쟁력이라는 잠재력을 가지고 있다는 점이다. 셋째, 이제 광역도시발전은 이너시티(metropolis)의 관점에서가 아니라 거대광역권(megalopolis)과 초광역권(cross-border mega region)의 관점에서 방향과 전략을 선택해야 한다는 점이다. 동 프로젝트의 추진방안으로는 ‘동남광역경제권 종합발전계획’ 수립 및 계획계약, ‘동남광역경제권 트라이포트 메가프로젝트’ 추진, ‘울산메가시티플랜’ 수립, ‘산업특별도시’ 지정과 ‘울산산업수도특별법’ 제정, ‘부울창 경전철’ 건설, ‘울산특별자치외국인공단’ 지정, ‘남부신공항’ 조기건설, 그리고 부유인공섬의 ‘울산복합신항’ 건설과 ‘동남권항만공사’ 설립 및 ‘부산-울산신항 물류선사컨퍼런스’ 발족 등이 있다.

동 프로젝트를 비롯한 다른 프로젝트들의 추진방안은 SWOT분석, 경쟁력분석, 수요분석, BCG매트릭스분석, 포지셔닝분석, 환경추세분석, PEST분석, 대안분석, 옵션분석 및 시나리오분석 등을 통하여 타당성과 실행가능성 및 우선순위를 탐색한 뒤에 제시되어야 하나, 개인연구자로서의 시간적, 비용적, 지면적, 권한적 한계로 구체적 방안을 제시할 수 없는 애로를 가지고 있다. 따라서 세부방안들은 후속연구의 과제로 남긴다.

동 프로젝트의 추진내용 및 방안을 제안하면 다음과 같다. 먼저 3대 기능과 지역을 포괄한다는 의미에서 ‘트라이포트’라 명명하고, 그 추진방향을 보면 울산, 부산신항만(seaport)-남부신공항(airport)-대륙간철도(trainport)가 연계되는 중심으로서의 트라이포트 동남광역경제권을 건설하는 것이고, 울산-부산-창원을 집적화하는 산업클러스터로서의 트라이포트 동남광역경제권을 건설하는 것이며, 그리고 환태평양-한국-유라시아를 잇는 새로운 실크로드 수도로서의 트라이포트 동남광역경제권을 건설하는 것이다(류재현, 2008: 42-43).

다음으로, S-T전략인 ‘그린 메카트로닉스 프로젝트’는 가치목표로 ‘환태평양 블루오션’을, 벤치마크목표로 ‘스톡홀름’을, 그리고 실행목표로 ‘해양조선블루테크센터’, ‘자동차그린테크메카’, ‘중화학융합콤플렉스’를 설정하였다. 동 프로젝트의 배경은 첫째, 코드 그린(code green)이라는 메가트랜드가 녹색성장이라는 아젠다를 제기했으며, 미래의 지역발전은 결국 성장의 양보다도 발전의 질과 지속가능성에 초점을 두어야 한다는 점이다. 둘째, 해양은 미래적 관점에서 개발의 여지와 고부가가치의 대상이 되고, 또한 해양산업은 녹색성장의 블루오션이며, 블루 패러다임은 그린 패러다임에 가장 부합하는 영역이기에 넓은 해역을 가진 울산광역시는 해양에서 청사진을 찾아야 한다는 점이다. 셋째, 중화학, 조선, 자동차산업이라는 현재적 경쟁력을 갖춘 메카트로닉스 산업도시인 울산은 미래성장동력으로서 새로운 산업분야의 개척 보다는 메카트로닉스 산업의 기술고도화, 고부가가치화, 특성화 및 융합화라는 전략적 선택이 도시경쟁력 강화에 우선적 방안이 될 수 있다는 점이다. 동 프로젝트의 추진방안으로는 ‘해양산업특구’ 지정, ‘해양조선융합과학센터’와 ‘해양조선산업박물관’ 건립, ‘해양산업 EXPO' 개최, ‘자동차그린기술연구컨소시엄’ 설립, ‘국가중화학융합산업진흥에 관한 특별법’ 제정과 ‘중화학융합콤플렉스단지’ 지정, ‘메카트로닉스 특별회계’ 조성, 그리고 ‘해양신재생에너지 R&D센터’ 설립 등이 있다.

그다음으로, W-O전략인 ‘창조적 인텔리전스 프로젝트’는 가치목표로 ‘동북아 인텔리전스’를, 벤치마크목표로 ‘헬싱키’를, 그리고 실행목표로 ‘테크노컨실런스 허브’, ‘산업디자인서버’, ‘산업교육혁신클러스터’를 설정하였다. 동 프로젝트의 배경은 첫째, 지식사회(intelligence society)의 도래로 말미암아 지식경제(knowledge economy)와 지식도시라는 신조어가 만들어졌고, 결국 도시경쟁력은 이러한 조류를 어떻게 선제적으로 지향하느냐에 달렸다는 점이다. 둘째, 지식사회에서의 도시정부는 지역사회가 앞으로 어떻게 창조적 지식과 융합적 지식(consilence science)을 창출하도록 정책경영을 할 것인가에 막대한 고심을 하고 있다는 점이다. 셋째, 지역주력산업의 세계시장 확대 기회와 시빌미니멈 부족이라는 약점을 가진 울산광역시는 이데아폴리스 전략으로서 메카트로닉스 산업과 기술 분야를 인프라접근법과 과학기술접근법으로 고도화하는 동시에 동 분야를 문화예술접근법으로 창조화해야 한다는 점이다. 동 프로젝트의 추진방안으로는 ‘울산광역시 창조산업도시본부’와 ‘창조산업컨퍼런스’ 창설, ‘울산시민인텔리전스회관’ 건립, ‘테크노컨실런스 R&D센터’ 설립과 기금조성, ‘메카트로닉스 벤처인큐베이터 센터’ 건립과 기금조성, ‘메카트로닉스 디자인센터’ 건립, ‘해양문화디자인클러스터’의 구축, ‘메카트로닉스 기술교육혁신센터’ 설립, 그리고 ‘산업의학 R&D단지’ 조성과 ‘산업의학종합병원’ 건립 등이 있다.

마지막으로, W-T전략인 ‘동남권 문화관광콤플렉스 프로젝트’는 가치목표로 ‘동남권 에코폴리스’를, 벤치마크목표로 ‘벤쿠버’를, 그리고 실행목표로 ‘동남권 관광콤플렉스’, ‘동북아 리딩에코도시’, ‘동남권 문화거버넌스’를 설정하였다. 동 프로젝트의 배경은 첫째, 시민들은 삶의 질로서 쾌적한 정주공간과 시빌미니멈을 요구하는데 울산은 넓은 가용지와 임계수면을 가지고 있어 에코도시와 창조도시로서의 잠재력이 풍부하다는 점이다. 둘째, 국제화시대에서 도시브랜드의 제고와 경쟁이 가속화되는 가운데, 공업도시라는 부정적 이미지를 가진 울산광역시는 유입인구의 정주와 외국인의 관광에서 제일 중요한 선택준거가 되는 상기의 조건들을 시급히 갖추어야 한다는 점이다. 셋째, 울산광역시는 국내외 도시들에 비해 시빌미니멈과 창조도시기반이 약하기 때문에 항만경쟁력과 관광경쟁력 및 문화경쟁력 부문들에서 직접적인 개발전략보다는 동남광역권과의 협경전략을 구사하는 것이 효율적이라는 점이다. 동 프로젝트의 추진방안으로는 ‘울산신항종합개발계획’ 수립과 ‘동북아 랜드브릿지(Land Bridge) 프로젝트’ 수행, ‘항만, 도심 연계개발계획’ 수립, ‘울산경관계획’과 ‘울산워터프런트계획’ 수립과 추진위원회 결성, ‘신중구르네상스프로젝트’ 계획수립과 동 구역의 주상복합재개발, ‘동남광역관광루트’ 개발, ‘울산해양관광벨트’ 개발, ‘동남권문화관광클러스터추진위원회’ 설립과 ‘동남광역문화센터’ 건립, ‘울산문화진흥기금’ 조성과 ‘울산문화콘텐츠컴플렉스’ 건립, ‘울산국제에코박람회’ 개최와 ‘울산에코아카데미’ 설립, 그리고 ‘울산시민플라자’ 건립과 ‘울산시민방송’ 설립 등이 있다.

Ⅴ. 결  론

고객관리, 성과관리 및 전략관리 체계로의 혁신과 기획에 있어서 가장 먼저 접하게 되는 환경분석, 즉 SWOT분석을 울산광역시를 대상으로 실시하여, 그 SWOT이슈와 SWOT전략을 도출하였다. 분석결과의 실현을 위하여 결론으로서 울산광역시의 SWOT분석과 발전전략에 관하여 몇 가지 정책제언을 하고자 한다.

먼저 울산광역시의 SWOT분석은 고객지향, 성과지향 및 전략지향의 관점에서 이루어져야 하며, 소극적 분석이나 형식적 검토에만 그칠 것이 아니라 적극적으로 타당성과 실현가능성이 있는 전략을 도출하여 지역발전의 에너지를 결집시키고 지방정부를 혁신함으로써 지역사회의 밝은 미래를 열어가는 활동으로 이어져야 한다.

다음으로 울산광역시가 SWOT분석의 과정과 결과를 성공적으로 이끌기 위한 고려요소로서는 적합한 SWOT분석모델의 구축과 분석적 도구 및 방법의 개발, 목표와 전략의 계층제와 측정가능한 지표개발, 미래옵션에서의 적극적 정부간 관계모델 채택, 그리고 SWOT분석과정에의 시민참여와 이해관계인 투입관리 및 리더십의 의지 등이 필요하다.

그다음으로 울산광역시의 발전전략도출과 과정 및 실현에 관한 것으로 전략경영체제 모델의 후속개발과 계속적인 혁신활동, 목표통합형 자원관리체계화 작업, 전략이슈관리와 변화관리를 위한 평가통제모델 운용, SWOT분석결과에의 시민통합을 위한 정치적 과정, 리더십의 확고함과 혁신인센티브제 도입, 그리고 액션방안의 후속적 개발 등이 요구된다.

마지막으로 본고의 연구결과로서 기존의 울산발전관련 계획서 및 보고서 등에서 잘 나타나지 않았던 핵심적인 전략이슈를 적시하고자 한다. “울산광역시는 지정학적 강점과 경제지리적 비교우위를 가진 국가거점산업도시로서의 위상을 가졌다. 따라서 치열한 도시간 경쟁이라는 위협과 국제화 및 시빌미니멈 기반의 미비라는 취약점에 역발상의 도전과 혁신의지로 정면 대결하여 ‘위대한 창조산업도시 울산’을 반드시 이룩하여야 할 것이다.”

참 고 문 헌

동아일보 미래전략연구소. (2009). ｢미래의 경쟁력 메가시티｣. 서울: 동아일보사.

류재현. (2010). 지방공기업의 SWOT이슈와 전략에 관한 비교분석. ｢한국자치행정학보｣, 24(1): 83-106.

박성조. (2009). 미래지식기반도시 부산 2030. ｢초국경 광역경제권 발전의 조건과 미래｣. 부산발전연구원 국제세미나 발표자료집(2009. 10. 20): 8-22.

박영강. (2005a). 지방정부의 목표관리제 시행 경험과 과제. ｢지방정부의 발전과 정책과제｣. 한국지방자치학회 2005년도 춘계학술대회자료.

박영강. (2005b). 부산광역시 성과관리예산의 발전방향. ｢2006년 성과관리예산 편성을 위한 교육 및 자문위원 회의자료｣. 부산광역시. 2005. 7. 11.

박종화. (1996). ｢도시경영론｣. 서울: 박영사.

박홍윤. (2009). ｢전략적 기획론｣. 서울: 대영문화사.

부산광역시. (1997). ｢SMART부산21종합발전계획｣. 부산: 부산광역시.

부산광역시･부산발전연구원. (2006). ｢부산발전 2020 비전과 전략｣. 부산: 부산광역시.

신홍철･변지석･이경주 역. (1993). 그레고리 왓슨 저. ｢전략적 벤치마킹｣. 서울: 사계절.

울산광역시, 부산광역시, 인천광역시. (2009). ｢시정백서｣.

울산발전연구원. (2002). ｢울산 중장기 발전계획｣. 울산: 울산발전연구원.

울산발전연구원. (2006). ｢2021 새로운 울산의 비전｣. 울산: 울산발전연구원.

이학종. (1997). ｢전략경영｣. 서울: 박영사.

이은구 외. (2001). ｢지방정부경영전략론｣. 서울: 법문사.

조동성･신철호. (1996). ｢경영혁신기법의 통합모델｣. 서울: 아이비에스 컨설팅그룹.

행정자치부 편. (2006). ｢지방자치단체 고객만족행정 실행매뉴얼｣. 서울: 행정자치부.

행정자치부 편. (2007). ｢지방자치단체 통합성과관리체계 구축 매뉴얼｣. 서울: 행정자치부.

홍기용. (2002). ｢공공사업분석론｣. 서울: 형설출판사.

Moore, Mark H.. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Oregon Progress Board. (1994). The Oregon Option. www.Connie.C.REVELL@state.or.us.

Steiss, Alan Walter. (2003). Strategy Management for Public and Nonprofit Organizations. New York: Marcel Dekker.

The Coopers & Lybrand Consulting Group. (1995). Strategy Management: An Introduction for the Executive and Legislative in City Governments. New York: The Coopers & Lybrand Consulting Group.

Thompson, Arthur A. Jr. and A. J. Strickland Ⅲ. (1996). Strategic Management: Concepts & Cases. Boston, MA.: Irwin/McGraw-Hill.

류재현(柳在賢): 동아대학교 대학원에서 행정학 박사학위(학위논문명: 한국농지개혁의 정책과정에 관한 연구, 1990년)를 취득했으며 현재 신라대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 도시정책, 도시혁신, 지방자치, 지방정부 등이며 논문으로는 “부산시 해외경영의 목표와 수단”(세계통상포럼, 1995), “지방정부의 기획기능에 관한 연구”(시정연구, 1996), “지방정부의 정책지향형 교육훈련에 관한 연구”(지방과 행정연구, 1997), “지방정부의 거버넌스형 시장리더십 모색”(한국지방자치학회보, 2002), “지방정부의 분권화 논리와 과제”(지방정부연구, 2002), “지방정부의 전략경영에 관한 연구”(한국행정연구, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jhryu@silla.ac.kr / 논문접수일: 2011. 4. 10 / 심사개시일: 2011. 4. 15 / 심사완료일: 2011. 5. 15>