지방정부간 협력의 영향요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 97～117

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: 경기도 동부권 광역자원회수시설 설치사례를 중심으로

* 제1저자

** 교신저자

A Study on Factors Influencing Inter-local Governmental Collaboration

: The Case of Regional Resource Recovery Facility in Eastern Gyeonggi-Do

채 경 진*

채 원 호**

본 논문은 지방정부간 협력의 영향요인을 실증적으로 밝혀내는 데 연구의 목적이 있다. 이를 위해 성공적인 지방정부간 협력사례로 알려진 ‘경기도 동부권 광역자원회수시설’ 사례를 대상으로 지방정부간 협력의 영향요인을 설정하였으며, 구조모형을 작성하여 요인간 관계를 검증하였다. 분석결과 제도 요인은 지방정부 능력 및 참여, 그리고 신뢰를 매개로 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 아울러 지방정부 능력과 참여는 신뢰를 매개로 지방정부간 협력에 긍정적 영향을 미치고 있음이 밝혀졌다. 또한 신뢰는 그 자체로 지방정부간 협력에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다.

주제어 : 지방정부간 협력, 신뢰, 참여, 지방정부 능력, 제도

I. 머리말

지난 20년간 지배적이었던 신공공관리(New Public Management)는 시민에게로의 대응성이 주된 테마였다. 하지만 새로운 시대(new generation)에는 시민들을 거버넌스와 행정의 한 축을 구성하는 파트너로서 인식해야 하며, 공공서비스 전달에 있어서도 지방정부들은 경쟁적 관계에서 벗어나 협력적 관계로 인식을 전환해야 한다(Vigoda, 2002).

특히 생활권의 광역화, 정보화가 가속화됨에 따라 지방정부가 처리하는 업무 중에는 그 영향이 당해 지방정부의 행정구역을 넘어서 다른 지방정부에까지 미치는 것이 있으며, 두 개 이상의 지방정부가 협력하여야만 처리할 수 있는 경우가 있다. 또한 지속적으로 추진되고 있는 행정구역 개편은 광역행정수요를 증가시키고 있고, 지방자치권의 확대는 지역간에 발생하는 외부효과 혹은 분출효과(spill-over effect)로 지역사회에 민감한 반응을 가져오게 된다(이종화, 2001: 14). 이와 같은 환경 변화는 지방정부로 하여금 협력을 통하여 광역 수요에 대응하게 하고 있으며, 지방 정부의 입장에서는 재정적 부담을 경감하기 위해서도 지방정부간 협력은 중요한 의미를 가진다.

그러나 지역이기주의의 팽배로 지역내(간) 갈등문제가 빈번히 발생하면서, 정부의 조정능력이 중요해지고 있다. 광역폐기물처리시설과 같은 비선호시설 혹은 혐오시설의 입지와 관련한 갈등은 중앙정부와 지방정부간, 지방정부간, 지방정부와 시민단체간 등 다양한 유형에서 나타나고 있다. 따라서 지방화시대에 끊임없이 발생하는 갈등을 해결할 수 있는 동인으로써 지역의 협력적 거버넌스 구축은 매우 중요하며, 지방정부간 협력의 영향요인을 규명하는 일은 지역갈등 해결의 실마리를 제공하고, 과소 공급의 우려가 있는 비선호 시설의 적정 공급에도 일조할 수 있을 것으로 기대된다.

지방정부간 협력의 영향요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

그러나 지역이기주의의 팽배로 지역내(간) 갈등문제가 빈번히 발생하면서, 정부의 조정능력이 중요해지고 있다. 비선호시설 혹은 혐오시설의 입지와 관련한 갈등은 중앙정부와 지방정부간, 지방정부간, 지방정부와 시민단체간 등 다양한 유형에서 나타나고 있다. 특히 광역적 수요에 대응하기 위한 비선호시설의 입지선정 및 설치와 관련해서는 지방정부간 이해를 조정하고 협력하는 것이 필수적인 조건인데 성공사례는 그다지 많지 않다.

전술했듯이 비선호시설 입지와 관련하여 갈등을 사전에 예방할 수 있는 유효한 수단 중 하나가 바로 협력이다. 협력이란 각각의 단위들이 개별적 목적달성을 위해 상호작용에 기초한 교환 및 협상을 통해 자원, 권한 및 역할 등을 교환함으로써 상호이익을 증진시키는 것을 의미한다(한표환 외, 2002: 8). 지방정부간 협력은 최근 들어 광역적 행정수요에 대응하면서 재정 부담을 경감할 수 있는 유력한 수단으로 부각되고 있지만, 적지 않은 기존 연구들은 대개 이론적 근거를 통한 규범적, 제도적 접근에 치우치고 있다. 하지만 최근에는 기존의 규범적, 제도적 접근에서 갈등해소 및 해결방안에 대한 연구 외에 지방정부간 협력에 대한 경험적 접근으로 연구의 지평이 확대되고 있다(강성철 외, 2006; 김순은 외, 2009; 우양호·강성철, 2006; 한표환·김선기, 2003; 홍석균·김장기, 2002; LeRoux & Carr, 2007; Legler & Reischl, 2003; Sears & Lovan, 2006; Thurmaier, 2006; Weiss, 1987; Zeemering, 2008).

본 논문에서는 전술한 지방정부간 협력에 대한 연구 경향을 반영하여 지방정부간 협력의 영향 요인이 무엇이었는지 실증적으로 밝혀내고자 한다. 특히, 지방정부간 협력의 성공사례로 평가받고 있으며 2008년 행정안전부에서 상생협력우수사례로 지정된 바 있는 ‘경기도 동부권 광역자원회수시설’ 설치와 관련하여 5개 지방정부 공무원을 대상으로 협력의 영향요인이나 요인 경로관계를 실증적으로 규명하고자 한다. 이를 통해 본 연구는 지방정부간 협력모델의 형성에 일정한 함의를 제공할 수 있을 것이다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 지방정부간 협력의 개념 및 관련이론

일반적으로 협력(collaboration)은 다양한 측면에서 정의될 수 있으나(Wood & Gray, 1991), 주로 대인 혹은 조직간 관계적 측면에서 정의를 내릴 수 있다. Gray(1989: 227)는 협력을 “미래에 발생될 문제와 관련된 핵심 이해관계자들(key stakeholders) 간의 공동 의사결정 과정(a process of joint decision making)”으로 정의하고 있으며, 사득환(2002: 127)은 협력을 “자율적인 조직들 간의 각 개별적 목표의 공동적 성취를 위한 긴밀한 관계(deliberate relations)”로 정의내리고 있다. 그동안 지방정부간 관계와 관련된 연구에서는 분석의 초점이 협력보다는 갈등에 맞추어져 왔다. 일반적으로 갈등은 “복수의 당사자들이 양립 불가능한 목표 또는 가치를 추구하는 상황에서 표출되는 대립적 상호작용”으로 정의된다(임정빈․장우영, 2004: 294-295). 이러한 갈등은 협력과 서로 상반되는 개념이 아니다. 갈등과 협력은 별개의 차원으로 같은 당사자 사이에 갈등과 협력이 병존할 수도 있다(김병섭 외, 2008: 278). 실제로 몇몇 선행연구에서도 갈등과 협력을 함께 논하는 연구들이 종종 있어 왔다(강인호․안병철, 2004/2005, 권경득 외, 2004 등). 따라서 중요한 것은 하나의 현상을 어떠한 시각(갈등 혹은 협력)으로 바라보는가의 문제이며 이것에 따라 분석의 함의 또한 다양하게 도출될 수 있을 것이다. 더불어 갈등 해결이 협력의 동인(動因)으로 작용한다고 가정하고 접근한 연구들도 적지 않게 발견된다. 이렇듯 협력의 개념은 복합적이면서도 다차원적인 개념으로서 이해할 필요가 있다.

하지만 기존 문헌들에서 나타난 협력의 공통적 속성은 둘 이상의 행위자, 상호의존성, 상호이익의 증진을 주요 개념으로 설명하고 있다. 협력에 있어서 상호의존성이 핵심으로 작용하는 이유는 협상의 조건이 된다는 점 때문이며, 이러한 조건이 충족되지 못하면 협력관계는 이루어질 수 없기 때문이다(안용식․김천영, 1995: 21-22). 따라서 협력이란 “행위자들의 상호이익 증진을 위해 공동목표 달성을 지향하는 동태적 과정”으로 이해될 수 있다.

이러한 맥락에서 지방정부간 협력이란 “지방정부들이 시설설치, 경제 및 개발, 교류 및 행사, 행정서비스제공 등의 분야에서 각 개별적 목표의 공동적 성취를 위해 긴밀한 상호 보완관계를 유지하는 가운데 공생적인 사업관계를 도모함으로써 상호이익을 증진시키는 행위”로 정의할 수 있다. 지방정부간 협력은 참여 자치단체가 동일한 목표를 설정해 놓고 각각의 한정된 자원과 역량을 동원하여 목표지향적인 상호보완작용을 통한 공동생산적 참여과정을 거쳐 최종 생산물 혹은 성과를 창출함으로써 공동이익을 향유하는 이른바 “공동생산적 접근(co-productive approach)”의 속성을 지니고 있다(한표환 외, 2002: 8).

지방정부간 협력의 이론적 근원을 명확하게 단정 짓기는 어렵다. 다만 다양한 이론을 통해서 지방정부간 협력의 이론적 특성을 유추할 수 있으며, Levin & White(1961)의 교환이론(exchange theory)은 그 시초가 되었다고 볼 수 있다(한경원, 2009: 66). 이후 자원의존 이론(resource dependance theory), 정부간 관계론(inter-

governmental relations), 거래비용 이론(transaction theory), 사회자본 이론(social capital theory), 협력적 거버넌스 이론(collaborative governance)이 등장하였고 이들을 통해 주요 요인을 도출할 수 있을 것이다.

지방정부간 협력은 이론적 근원이 명확하지 않기 때문에 다양한 이론을 통해 영향요인을 구성할 수 있다. 우선 고전 경제학 이론 중 교환이론은 지방정부간 협력관계를 지방정부가 자기이해에 따라 운영됨을 전제하여 상호이익이나 공동이익 혹은 소득을 얻을 수 있다고 판단할 때 협력관계가 형성된다고 보고 있다(김선기 외, 2003). 자원의존이론에서는 지방정부간의 협력이 발생하려면 서로 상이한 자원의 보완과 이동의 촉진, 다른 지방정부 자원과의 상호보완을 통한 지속적 이익 창출, 상호교환에 대한 합의 전제 등이 충족되어야 한다고 전제한다(Rogers & Whetten, 1982; 권희재 외, 2003). 거래비용이론에서는 지방정부간 거래 혹은 비용의 내부화를 통해 불확실성 문제를 해결할 수 있기 때문에 협력이 일어난다고 보고 있다(Williamson, 1975). 또한 정부간관계 이론에서 지방정부간 관계는 중첩모형로서 설명이 가능하며, 이때 연방정부, 주정부, 지방정부간 관계를 상호의존적 관계로 보고 있고, 중요한 매개로서 협상이 강조된다(Wright, 1978: 16-29). 특히 지방정부간 협력을 위한 게임규칙의 존재, 공정한 게임규칙의 설정 등이 강조되며, 협력관계는 동등한 상호비용 및 상호편익 개념에 기초한다(김천영, 1991). 따라서 이들 이론을 통해 지방정부의 협상력, 자원동원 능력, 리더십 등 지방정부의 능력이 중요한 요인임을 유추할 수 있다.

지방정부간 협력을 설명하는 현대이론으로는 사회자본 이론, 협력적 거버넌스 이론을 들 수 있다. 우선 사회자본 이론에서 사회자본을 구성하는 주요 요인은 네트워크, 규범, 신뢰이다. 네트워크는 사회적 상호작용 및 지식교환에 참여할 수 있는 동기부여를 제공하며, 네트워크의 형성은 신뢰에 긍정적 영향을 미친다. 다음으로 규범 혹은 제도는 정치적·법적 제도와 연계되며 역시 신뢰의 형성에 영향을 미치게 된다. 마지막으로 신뢰는 인과적 설명에서 주로 종속변수로서 간주되며, 주로 지식과 정보의 교환 및 공유, 의사소통의 원활화 등을 통해 형성될 수 있다(김승현, 2008; 박희봉, 2002; Putnam, 1993).

이러한 사회자본은 거버넌스의 형성에 긍정적 영향을 미치기 때문에(이숙종 외, 2008), 지방정부간 협력은 사회자본 이론을 통해서도 설명될 수 있지만 거버넌스 이론의 틀 안에서도 적용될 수 있다. 최근 들어 ‘협력적 거버넌스'에 대한 논의가 활발하게 나타나고 있는데(정문기, 2009; 조만형·김이수, 2009; 채종헌·김재근, 2009; 한승준, 2006; Ansell & Gash, 2007; Newman et al., 2004), 이는 “하나 혹은 그 이상의 공공기관이 공식적· 합의지향적·숙의적이며, 공공정책의 집행 혹은 공공 프로그램 및 자산을 관리하는 목적을 지닌 집단적 의사결정과정에 비정부적 이해관계자들을 직접적으로 참여시키는 통치방식”으로 정의된다(Ansell & Gash, 2007: 2). 따라서 다양한 행위자들의 협력을 통해 사회가 직면한 여러 문제를 해결하는 방식으로 이해될 수 있으며, 이들 이론을 통해 제도, 참여, 신뢰가 지방정부간 협력의 영향요인임을 유추할 수 있다.

요약하면 지방정부간 협력을 설명하기 위해서는 하나의 이론을 통한 설명보다는 여러 이론들의 복합적, 보완적 측면에서 접근이 시도되어야 한다. 본 논문은 앞선 제 이론들을 기초로 지방정부간 협력의 영향요인을 제도 요인(행‧재정적 유인), 지방정부 능력, 참여, 신뢰로 설정하였다.

2. 지방정부간 협력의 영향요인

지방정부간 협력의 영향요인은 다양한 측면에서 논의될 수 있는데, 본 논문이 설정한 요인 외에도 정치적 요인, 경제적 요인, 지역적 요인 등을 통해서도 나타날 수 있다(Krueger & McGuire, 2005; LeRoux & Carr, 2007). 하지만 본 논문에서는 설문대상 및 조사설계상 한계 등을 고려하여 주요 요인을 한정하여 선정하였다.

1) 제도 요인: 행‧재정적 유인

제도 요인은 지방정부에 의해 추진되는 정책이나 사업에 의해 생기는 갈등을 해결하고 협력 동기를 제공하는데 있어서 제도적 장치가 유용하게 활용될 수 있다는 입장이다(강성철 외, 2006: 94-95). 지방정부의 입장에서는 정부가 제정한 법률의 테두리 내에서 어떤 사업을 추진할 수밖에 없다. 따라서 광역행정도입을 위한 법적인 규정은 지방정부의 입장에서 사업추진 시 강제력으로 작용할 수 있다. 특히 경기도 동부권 광역자원회수시설의 경우 이천시가 단독으로 소각장 설치를 추진하다 타 지방정부와의 협력을 통한 광역설계로 전환하게 된 이유도 법률의 개정과 상위정부의 권고가 적지 않은 영향력을 미쳤다. Weiss(1987) 역시 법적인 강제여부가 협력 사업을 추진하는데 동력으로 작용할 수 있다고 지적한바 있다.

이와 더불어 지방정부간 협력 사업 추진 시 중요한 추진동기로 작용하는 것은 지방정부의 재정 자원의 문제이다. 특히 분권형 사회에서 지방정부는 행정 기능의 확대와 주민의 행정수요 증대로 인해 재정력이 매우 취약한 상황에 놓여 있다. 이는 앞서 살펴본 자원의존 이론에서처럼 지방정부의 재정적 원인이 다른 지방정부와의 협력을 발생시키는 동기로서 작용한다는 점과 맥락을 같이 한다. 경기도 동부권 광역자원회수시설 역시 지방정부간 비용분담을 통해 편익을 극대화하려는 전략에 의해 이루어졌으며, 중앙정부 혹은 광역지자체의 재정적 인센티브는 지방정부의 재정적 부족함을 보완하는데 중요한 부분을 차지하였다. 현행 폐기물관리법에 의하면 소각시설의 경우 시군공동시설로 추진시 50%의 국고보조가 가능하며, 이 경우 ｢폐기물처리시설설치촉진및주변지역등지원에관한법률｣에 의해 설치비용의 10/100 범위 내에서 주민편익시설 설치, 주변지역 주민의 소득함양 및 복지사업 지원(주민기금을 설치 지원)의 인센티브 지급이 가능하다. 경기도 동부권 광역자원회수시설의 경우 총 사업비 약 928억원 중 국비 50%, 도비 25%의 재정적 보조를 받았다.

행정안전부는 매년 모든 지방정부를 대상으로 재정력 지수를 측정하고 있는데, 본 논문의 사례와 관련된 지자체의 경우 2010년 기준 모두 1 미만(이천 0.81, 여주 0.55, 광주 0.83, 양평 0.31, 하남 0.69)으로 나타났다. 재정력 지수는 1보다 크면 자체 수입으로 지자체 운영이 가능하다는 것을 의미하며, 대표적 파산사례인 유바리시의 경우 재정력 지수가 0.23이었다.

마지막으로 강재호 외(2005)는 지방정부간 협력시 협의기구의 부재가 갈등을 발생한다고 지적하면서, 이러한 기구의 구성 및 실질적인 운영을 강조한바 있다. 경기도 광역자원회수시설의 경우에도 ‘광역화 추진협의회’를 구성하여 사업을 추진하였고, 이를 통해 각 지방정부간 역할과 기능의 적절한 분담체계를 갖추었다.

2) 지방정부 능력

지방정부 능력은 다른 지방정부와의 협력이 진행되는데 있어서 영향력을 행사할 수 있는 능력을 의미한다. 이러한 지방정부 능력은 한국적 맥락에서 이해하는 경우, 기관장의 능력이 중요하다는 의미로 해석되기도 한다(강성철 외, 2006). 하지만 지방정부 능력은 개인적 능력에 한정되기보다는 조직의 전반적 능력을 의미하는 것으로 이해되어야 한다. Tseng(2004)과 Glowacki-

Dudka(1999)에 의하면 지방정부는 다른 지방정부를 리드할 수 있는 모체(parent) 조직으로서의 리더가 되어야 한다고 강조한바 있다. 따라서 다른 지방정부와의 협력관계에서 리더가 되기 위해서는 조직 내‧외부적으로 다양한 능력이 필요하게 된다. 우선 기관장의 의지는 필수적이다. 기관장은 해당 지방정부 공무원의 가치관, 행태 등에 영향을 미칠 수 있으며, 지방정부간 갈등 및 협력을 변화시키는데 있어서 기관장의 비중은 매우 크게 작용한다(강성철 외, 2006).

또한 지방정부는 다양한 방면에서의 전문성을 보유하고 있어야 한다. 광역자원회수시설처럼 갈등이 필연적으로 발생할 확률이 높은 사업을 추진할 때에는 이를 해결하고 갈등 당사자들을 설득하여 사업을 추진하기 위해서는 다양한 분야의 객관적 전문 지식이 더욱 요구될 수밖에 없다. 이와 더불어 타 지방정부와의 협력을 위한 공동 노력이 요구되는 사업에서 협상 능력, 갈등관리 능력 등 사업추진 동력을 확보하는 것이 중요하다. 왜냐하면 갈등발생 상황에서 협상능력 및 갈등관리능력이 높을수록 갈등이 협력으로 이어질 가능성이 크기 때문이다(Augsburger, 1992). 이 경우 협상능력은 개인적 수준의 협상능력을 포함한 개념이며, 협상능력의 수준은 곧 갈등관리 능력과도 직결된다.

이 밖에 지방정부는 자원을 동원하는 능력을 지니고 있어야 한다. 왜냐하면 지방정부에게 있어서 자원은 자치능력과 추진능력을 강화시키는 중요 수단이기 때문이다(Bruijn & Heuvelhof, 1997: 129). 특히 여기서의 자원이란 인적·물적 자원뿐만 아니라 지식, 정보, 기술, 시간, 정치적 지지를 포함한 자원을 의미한다. 따라서 지역사회로부터의 정치적 동원, 상위 정부로부터의 자원동원 노력, 지역의 물적·인적 동원 노력이 필요하다(강성철 외, 2006).

3) 참여

참여는 지방정부간 협력과정상의 민주성 및 절차적 정당성을 확보할 수 있다는 점에서 매우 중요하다. Putnam(1993)은 시민의 참여가 신뢰, 협력 등의 사회자본을 증가시키고 민주주의를 발전시킨다고 보고 있다. 따라서 참여는 협력을 발생시키는 동인으로서 작용할 수 있다. 특히 광역자원회수시설처럼 비선호시설의 설치를 위해서는 지역주민의 참여가 매우 중요하다. 이미 폐기물관리법 등에서는 주민참여를 위한 조항을 구비하고 있으며 이에 따라 사업추진 시 실질적인 주민참여가 이루어졌는가에 대한 부분이 중요한 의미를 갖는다.

아울러 지역주민의 참여뿐만 아니라 협력사업과 관련된 다양한 이해관계자 및 반대단체들을 참여시켜 정보를 공개하고 제공함으로써 사업추진에 있어서 신뢰를 확보하는 것도 중요하다. 왜냐하면 이러한 참여가 배제될 경우에는 다양한 요구가 의사결정 과정에 반영되는 것을 방해하며, 추진사업이 각종 이해관계자 및 주민들에게 불리한 경우에도 오류를 시정할 수 있는 기회를 봉쇄하게 되어 정책불신을 가져오게 되고 더 나아가 협력에도 부정적 영향으로 작용할 수 있기 때문이다(손호중, 2005). 이러한 이해관계자에는 지역주민 외에도 인근주민, 지역NGO, 인근 지방정부 및 행정기관 등이 포함되며, 따라서 공공부문, 민간부문, 제3섹터 부문간 네트워크를 구성하는 것이 중요하며, 이들 행위자들이 파트너십 활동이 가능한 환경이 조성되어야 한다.

4) 신뢰

신뢰의 개념은 다차원성을 내포한 개념으로 관점과 학문분야에 따라 다양하게 정의되고 있다. Gambetta(1988)는 신뢰를 “상대방이 적어도 나에게는 손해를 끼치지 않도록 할 확률이 높은 상태”로 정의하였다. 이러한 정의를 기초로 다른 관점으로 접근해보면 신뢰라는 개념 속에는 상호 호혜적인 속성을 내포하고 있음을 유추할 수 있다. 특히 본 논문의 사례에서 지역주민들의 관심은 환경적 안정성과 재산상 피해 여부이다. 따라서 지방정부는 이들의 신뢰를 얻고자 정보공유 노력과 사업추진 시 절차와 과정에서의 민주성을 확보하고 사업추진 과정에서의 약속사항을 최대한 이행하는 모습을 보여왔고 이러한 노력의 결과, 주민들로부터 신뢰를 확보할 수 있었다. 따라서 본 논문에서 관심을 가지는 신뢰의 초점은 지방정부간 협력을 이끌어낼 수 있는 신뢰이며, 지방정부, 주민 및 이해관계자에 의해 생성된 신뢰를 의미한다. 따라서 이들간 수평적 의사소통을 통한 신뢰구축이 무엇보다 중요하다.

특히 지방정부간 신뢰관계는 Putnam(2000: 288)이 주장한 특수한 신뢰관계로서 설명될 수 있는데, 특수한 신뢰란 자신과 비슷한 사람에게 보이는 신뢰를 의미한다. 즉, 자신과 같은 집단에게는 긍정적이지만 그렇지 않은 집단에게는 부정적 태도를 보이며, 자신과 공유된 가치를 가진 사람들에게만 의존적이며 주로 일상적으로 접촉하는 계급, 집단에게만 집중되어 동질적이며 배타적 특징이 나타난다(김승현, 2008: 74).

지방정부간 협력에 관한 연구에서 신뢰라는 용어의 등장은 그리 빈번하지 않다. 왜냐하면 상대를 신뢰하지 않아도 자신이 필요한 상대방의 행동을 이끌어 낼 수 있는 경우에는 협력이 가능하다는 입장이 수용되어 왔기 때문이다(Gambetta, 1988; 박통희, 1999). 하지만 신뢰는 협력을 이끌어 내는데 긍정적 동인으로서 작용하며(Feiock, 2007), 상호이익을 위한 협력의 추진동인으로서 작용하게 된다(Glowacki-Dudka, 1999: 243). 신뢰는 윤활유와 접착제의 역할을 동시에 갖게 되며 이들을 통해 협력을 지속시키거나 촉진시키게 되며, 협력파트너들은 정보와 지식을 공유하고, 절차 및 과정을 적합하게 진행하며, 능력, 선의, 마무리를 입증함으로써 신뢰가 구축된다(Merrill-Sands & Sheridan, 1996).

이미 외국의 지방정부간 혹은 조직간 연구에서 신뢰의 개념은 매우 중요하게 다루어져 왔다(Ansell & Gash; Glowacki-Dudka, 1999; Marrone, 2005; Sandfort & Brinton, 2006; Sears & Lovan, 2006; Thurmaier, 2006). 최근 들어 국내에서도 몇몇 문헌에서 신뢰의 중요성을 지적하고 있었다(정문기, 2009; 조만형·김이수, 2009). 이렇듯 신뢰는 지방정부간 협력의 핵심요인으로 작용하고 있음을 알 수 있으며, 본 논문에서도 매개적 요인으로서 신뢰를 주요 요인으로 설정하였다.

Ⅲ. 연구모형의 설정

1. 동부권 광역자원회수시설 설치 사례의 개요

동부권 광역자원회수시설의 유치는 우리나라 환경정책의 변화와 맥락을 함께 한다. 과거 폐기물처리는 주로 매립에 의존하였지만 토양 및 지하수의 오염 등 2차적 오염이 문제되면서 민선 자치가 실시된 1995년부터 폐기물처리는 소각 방식으로 정책이 변화되었다. 환경부는 1998년 폐기물촉진법 시행령을 강화하고 자원회수시설을 광역화하는 것을 권장하고 이를 위한 각종 인센티브를 부여하였다. 또한 1997년 개정된 ｢폐기물처리시설설치촉진및주변영향지역지원등에 관한법률｣에 따라 지자체가 다른 지방자치단체의 경계근처에 입지를 선정할 경우 해당 지방자치단체와 협의를 해야 하는 상황에 처하게 되었다.

1995년 이천시는 단독으로 일반폐기물 소각장 건설공사 기본계획을 수립하였다. 1996년 환경성 검토 용역을 거쳐 1997년 입지선정 및 토지보상 협의가 완료되었지만, 1998년 입찰과정에서 소각장 위치가 인근 여주군과의 경계에 위치하여 주민반대에 봉착하였다. 여주군은 탄원서 제출, 소각장 부지이전 촉구, 건의문 등을 제출하였지만 이천시는 이를 계속 추진하였고 결국 ｢폐기물처리시설설치촉진및주변영향지역지원등에 관한법률｣ 및 환경정책기본법 규정을 위반하게 되어 결국 1주일 만에 공사를 중지하게 되었다. 1999년 3월부터 11월까지 이천시는 여주군 및 지역주민과의 협의를 위해 방문협의 47회, 주민설명회 및 간담회 12회를 실시하는 등의 노력을 다하였으나, 인근 여주군 및 주민의 반대가 더욱 거세지자 결국 추진 중인 사업을 중단하고 매립시설과 재활용시설을 포함하는 종합처리시설 설치계획을 세우게 되었다.

2000년 4월에 이천시는 시의회, 주민대표, 시민·환경단체, 전문가 등 총 47명이 참여한 ‘이천시 범시민 폐기물처리시설 추진협의회(이하 범폐추협)’을 구성하고 이들에게 권한을 위임하고 지원자의 역할을 하였다. 이후 2000년 5월부터 입지후보 공모를 실시하여 2002년 호법면 안평리에 유치하기로 결정하였다. 하지만 부지선정 과정에서 인근지역 주민들의 반발로 해당지역에서 시설유치를 포기하는 결과를 가져왔다. 2003년부터 환경적 안정성을 위한 광역시설의 필요성이 대두됨에 따라 주민의견 수렴을 거쳐 광역자원회수시설을 적극 추진하게 되었다. 이천시는 처음 단독으로 유치하려던 계획을 변경하여 2003년 광역화로 전환을 시도하게 된 것이다. 그리하여 같은 해 4월 인근의 광주시, 하남시, 여주군, 양평군과 협력하여 ‘광역화 추진협의회’를 구성하고 광역자원회수시설 유치를 진행하였다.

이 시기에도 각종 이해관계자들의 격렬한 반대는 계속되었다. 호법면과 마장면 주민들은 50여 곳에 반대 현수막을 내걸고 반대 집회를 가졌으며, 한국불교 태고종 관음사에서 104명, 호법면과 마장면 주민 약 80명, 표교초등학교장 등이 입지선정에 대한 반대를 표명하면서 사업 철회를 요청하였다. 10월 10일에는 주민 약 1,000명에 의해 집단민원이 제기되기도 하였다. 또한 2003년 7월부터 실시한 입지후보지 공모에서 5개 시군 모두 단 한곳도 후보지를 신청하지 않았고, 광역화 추진협의회에서 2003년 11월 제3차 공모를 실시한 끝에 오직 이천시의 4 곳에서만 신청서를 제출하였다. 이후 입지선정위원회의 검토에 따라 2004년 1월 이천시 호법면 안평리 일대가 최종 부지로 선정되었다.

이천시는 2004년 1월 16일 최종 입지후보지로 이천시 호법면 안평리 산98번지를 후보지로 확정짓게 된다. 그러나 입지공모 계획에 준하여 자발적 입지신청에 의해 후보지를 선정하였음에도 불구하고 호법면에서는 반대 움직임이 발생하였다. 특히 호법면 이장단 17명은 입지후보지 신청에 반대하면서 일괄 사퇴하게 되었고, 2004년 1월 호법면 안평 3리 마을에서 집회를 개최하였다. 이후 이러한 분위기는 더욱 확산되어 2004년 2월 6일 호법면 기관단체장, 이장단, 지역유지, 새마을지도자회 등이 주축이 된 광역자원회수시설 반대대책위원회가 구성되면서 결의문이 채택되었다. 2월 18일 제1차 반대집회에는 호법면 주민 약 700명이 참가하였고, 5월까지 총 15차에 걸쳐 반대집회가 열렸으며, 이를 이천 시민 전체로 확대하려고 시도하였다. 또한 입지신청 철회를 거부하였던 안평 3리에서는 입지 반대 주민에 의해 새마을 지도자가 가해되는 사건까지 발생하게 되었다.

그럼에도 불구하고 이천시는 주민들을 대상으로 남해군 매립시설, 수원시 영통소각장, 구리시 자원회수시설 등의 견학을 통해 광역자원회수시설의 안전성과 환경성을 체험하게 하였고, 약 16,000 여명의 주민을 대상으로 지속적인 홍보물을 배포하였으며, 시장 및 국․과장과의 70회에 걸친 면담을 실시함으로써 반대하는 주민의 인식을 점차 긍정적으로 돌릴 수 있게 되었다. 물론 이 시기에도 반대대책위원회에서는 대책회의 및 대규모 집회를 실시하고 자체적인 홍보물을 제작하여 배포하는 등 광역자원회수시설에 대해 반대적 입장을 취하였다. 하지만 2004년 7월 주민지원사업비 1,000억 원을 지원하고 19개의 건의서 채택을 조건으로 내걸게 되고, 이천시 역시 최대한의 요구사항을 수용하고 적극적인 지원을 약속하게 됨에 따라 반대대책위원회도 결국 광역자원회수시설의 설치에 찬성하였다. 이러한 과정을 거쳐 경기도 동부권 광역자원회수시설은 2005년 11월 착공에 이르게 되며 2008년 11월 20일에 준공되었다.

동부권 광역자원회수시설의 사례는 다음과 같은 시사점을 제공해 준다. 첫째, 광역시설에 대한 제도적 장치이다. 이천시는 일반폐기물 사업이 법률을 위반함에 따라 무산된 경험을 살려서 광역자원회수시설 설치와 관련된 법령의 규정들을 잘 준수함으로써 법적 분쟁을 피할 수 있었다. 또한 폐기물촉진법시행령의 강화로 폐기물 처리에 있어서 매립에서 소각으로 정책이 변동되었고 중앙정부 및 광역지자체는 지자체에 광역시설을 권장하기 위해 각종 인센티브를 부여하고 행정적, 재정적 지원을 아끼지 않았다. 특히 동부권 광역자원회수시설과 관련된 5개 지방정부는 성공적 사업의 추진으로 2006년 정부로부터 ‘상생협력․갈등관리 특별교부금’ 명목으로 1억 6천만원씩 총 8억원의 특별 인센티브를 받기도 했다. 이밖에 5개 지방정부간 협의기구를 구성하고 사업의 실무역할을 부여하고 기능분담체계 등을 논의함으로써 협력사업 추진을 위한 기초를 마련하였다.

둘째, 지방정부의 의지 및 능력이다. 이천시장은 반대대책위원회, 지역주민 등이 극심하게 반대하는 상황에서도 사업에 대한 의지를 확고히 함으로써 협력이라는 결과를 가져올 수 있었다. 또한 이천시는 계속된 간담회 마련 등 문제해결에 있어서 협상을 통해 타 지방정부와 의견을 조율하고 이들 및 주민과의 갈등조정을 위해 노력하였다. 이와 더불어 사업담당자에게도 업무의 연속성을 확보하여 전문성을 확보가 가능한 분위기를 제공하였다.

셋째, 참여에 의한 시설 추진이다. 이천시는 시민들이 주도적으로 시설설치를 추진하게 하기 위해 시의회, 주민대표, 시민·환경단체, 전문가 등 총 47명이 참여한 ‘이천시 범시민 폐기물처리시설 추진협의회(이하 범폐추협)’을 구성하고 이들에게 행정적, 제도적 지원을 아끼지 않았다. 특히 공청회 및 간담회를 자주 개최하고 지역주민, 이해관계자, 반대단체 등을 참여시킴으로써 민주적 절차를 확보할 수 있었다. 또한 입지선정 과정에 있어서 공모방식을 선택하고 이들에게 정보를 공개함으로써 신뢰를 얻을 수 있는 계기를 마련하였다.

마지막으로, 신뢰구축이다. 이천시는 두 번의 사업중단으로 인한 시행착오를 통해 학습하는 경험과 노하우를 축적했다. 광역자원회수시설 사업을 추진하는데 있어서 앞서 지적된 문제점이었던 주민참여의 배제, 절차 및 과정상 문제점, 정보공유의 미비, 의사소통의 부재를 잘 관리함으로써 신뢰를 회복할 수 있었다. 특히 타 지방정부 및 주민과의 관계에서 호혜적 관계를 유지하기 위해 노력했으며, 정보공유 노력과 수평적 의사소통을 통해 문제를 해결하고자 하였다. 또한 사업추진시 절차와 과정에서의 민주성을 확보하고 사업추진과정에서의 약속사항을 최대한 이행하는 모습을 보여 주민으로부터의 신뢰도 확보할 수 있었다.

2. 연구 가설 및 분석 모형

본 연구에서는 지방정부간 협력의 영향요인 모델을 설정하고 이를 구성하는 요인간 영향관계를 실증적으로 분석하고자 한다. 이를 위해 앞서 지방정부간 협력의 영향요인으로 제도 요인, 지방정부 능력, 참여, 신뢰를 설정한 바 있다. Segageldin & Grootaert(2000)는 사회자본이 사회구성원의 상호이익을 위해 조정과 협력을 촉진한다고 주장하고 있으며, Putnam(1993)은 사회자본이 구성원간 상호작용을 통해 협력을 가능케 한다고 지적하고 있다. 또한 박희봉(2002)은 상호간 신뢰는 자발적 협력을 형성하는데 도움을 주고 이러한 행위를 통해 다시 신뢰가 증진된다고 지적하고 있다. 이렇듯 사회자본이 협력의 동인으로서 작용할 것이라는 가정은 여러 연구자들에 의해 이론적 혹은 경험적으로 증명되고 있다(김승현, 2008; 박희봉, 2002; Putnam, 1993; Segageldin & Grootaert, 2000). 따라서 이를 지방정부간 수준에 대입해보면 사회자본의 구성적 속성인 제도 요인, 참여, 신뢰 요인은 지방정부간 협력에 긍정적 영향을 미친다고 유추할 수 있다.

Bryson, Crosby and Stone(2006)은 제도 요인, 참여, 신뢰 뿐만 아니라 지방정부 능력 역시 협력의 형성에 영향을 미친다고 설명한바 있는데, 이를 통해 지방정부 능력과 지방정부간 협력 사이에도 긍정적 영향관계가 존재할 것이라고 유추할 수 있다. 이에 따라 본 논문은 제도적 요인, 지방정부 능력, 참여, 신뢰와 지방정부간 협력간의 가설을 다음과 같이 설정하였다.

가설 1-1. 제도 요인은 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 1-2. 지방정부 능력은 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 1-3. 참여는 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 1-4. 신뢰는 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미친다.

다음으로, 제도 요인, 지방정부 능력, 참여, 신뢰 요인간의 영향관계를 설정하는데 있어서 Bryson, Crosby and Stone(2006)은 일반적 환경 및 직접적 선행조건으로서의 제도 요인이 정부 능력, 참여, 그리고 신뢰에 영향을 미친다고 설명한바 있는데, 이를 통해 제도 요인은 지방정부 능력, 참여, 신뢰 요인에 모두 영향을 미친다는 사실을 발견할 수 있다. 전술했듯이 본 논문의 사례에서도 광역시설을 위한 법제, 중앙정부 및 광역지자체의 행재정적 유인요인은 협력사업을 추진하는데 중요 유인(誘因) 요인으로서 작용하고 있음을 알 수 있다. 따라서 제도 요인은 모든 요인의 선행요인으로서 영향관계를 설정할 수 있을 것이다.

신뢰는 사회자본 이론에서 인과적 설명의 종속변수로 취급되어 제도, 참여 등이 영향을 미치는 요인임을 알 수 있다(김승현, 2008). 또한 Segageldin & Grootaert(2000)은 공식적 혹은 비공식적 제도, 정부의 조정 및 의사결정 등이 구성원간 신뢰형성에 영향을 미친다고 강조하고 있으며, 손호중(2005)은 지방정부 능력과 참여를 신뢰의 영향요인으로 보고 있다. 특히 손호중(2005)은 이들 요인간 관계를 구조모형을 설정하여 실증적으로 분석한 결과 지방정부 능력과 참여는 신뢰에 영향을 긍정적인 영향을 미친다는 사실을 발견하였다. 이렇듯 지방정부 능력과 참여가 신뢰에 영향을 미친다는 결과는 여러 연구를 통해 이미 입증된바 있다(손호중, 2005; Butler, 1991; Putnam, 1995; Segageldin & Grootaert, 2000). 따라서 본 논문은 이러한 결과를 수용하여 제도적 요인, 지방정부 능력, 참여, 신뢰 요인간 영향관계에 관한 가설을 다음과 같이 설정하였다.

하지만 지방정부 능력과 참여와의 직접적 영향관계는 존재하지 않는 것으로 나타났다(손호중, 2005).

가설 2-1. 제도 요인은 지방정부 능력에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 2-2. 제도 요인은 참여에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 2-3. 제도 요인은 신뢰에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 2-4. 지방정부 능력은 신뢰에 긍정적인 영향을 미친다.

가설 2-5. 참여는 신뢰에 긍정적인 영향을 미친다.

전술한 관계가설을 통해 인과모형을 구성하고 영향관계를 도식화하여 연구 모형을 다음의 <그림 1>과 같이 제시하고자 한다.

<그림 1> 연구 모형

지방정부 능력

신뢰

참여

제도 요인

협력

3. 자료 수집

본 논문에서 분석단위는 지방정부인 기초자치단체로 한정한다. 특히 행정안전부, 환경부 등 중앙정부로부터 지방정부간 협력의 성공사례로 평가받고 있는 ‘경기도 동부권 광역자원회수시설’ 설치와 관련된 5개 지방자치단체인 경기도의 이천시, 광주시, 하남시, 여주군, 양평군이 그 대상이다. 따라서 표본은 5개 지방자치단체인 공무원을 대상으로 하였다.

표본추출은 무작위 추출방식(random sampling)을 통해 이루어졌으며, 본 논문의 대상인 지방정부에 연구자가 직접 방문하여 관련 공무원의 협조를 통해 조사를 실시하였다. 또한 설문기간은 2010년 10월 18일부터 11월 16일까지 30일간 실시되었으며, 조사의 신뢰성 및 타당성을 확보하고 표본의 증가를 위해 기간을 두고 비설문자에 대해 몇 차례에 걸친 설문응답 요청을 실시하였다. 또한 설문결과를 보완하기 위하여 담당공무원과의 면담을 몇 차례 실시하였다. 설문지는 이천시, 광주시, 하남시, 여주군, 양평군에 각각 200부씩 총 1,000부를 배포하여 이 중 586부를 회수하였다(회수율 58.6%). 이 중 불성실하게 응답한 1부를 제외한 585부가 분석에 사용되었다. 본 논문의 분석에 있어서 기술통계, 요인분석 등은 사회조사통계패키지 프로그램인 SPSS 16.0을 사용하였고, 인과모형 검증에는 AMOS 16.0 프로그램을 사용하였다.

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 설문의 인구통계학적 특성

본 논문에서 설문응답자의 인구통계학적 특성은 다음과 같다. 우선 설문대상자의 근무지의 경우 이천시 108명(18.5%), 광주시 109명(18.6%), 하남시 102명(17.4%), 여주군 118명(20.2%), 양평군이 148명(25.3%)로 나타났다. 성별은 남성이 전체 응답자의 62.7%(367명)를 차지하고 있으며 여성이 37.32%(218명)를 차지하고 있다. 연령은 30대 응답자가 239명(40.9%)으로 가장 많았고 40대가 217명(37.1%), 50대 이상이 92명(15.7%), 20대가 37명(6.3%)로 나타났다. 직급은 7급이 206명(35.2%)으로 가장 많았고, 6급이 143명(24.4%), 8급이 132명(22.6%), 9급이 92명(15.7%), 5급 이상이 12명(2.1%)으로 나타났다.

<표 1> 설문응답자의 인구통계학적 특성

구 분		빈 도	퍼센트(%)
근무지	이천시	108	18.5
	광주시	109	18.6
	하남시	102	17.4
	여주군	118	20.2
	양평군	148	25.3
성 별	남	367	62.7
	여	218	37.3
학 력	고졸 이하	106	18.1
	대졸	451	77.1
	대학원 석사 이상	28	4.8
연 령	20대	37	6.3
	30대	239	40.9
	40대	217	37.1
	50대 이상	92	15.7
직 급	9급	92	15.7
	8급	132	22.6
	7급	206	35.2
	6급	143	24.4
	5급 이상	12	2.1
근무연한	1년-5년	126	21.5
	6년-10년	128	21.9
	11년-15년	62	10.6
	16년-20년	115	19.7
	20년 이상	154	26.3
직 렬	행정직	305	52.1
	기술직	41	7.0
	기타	239	40.9

2. 측정도구의 신뢰성과 타당성 검토

지방정부간 협력의 영향요인들의 영향구조를 분석하기 위해서는 설문조사 항목들에 대한 타당성 및 신뢰성 분석이 선행되어야 한다. 이를 위해 본 연구에서는 주성분 분석(principle component analysis) 중 varimax 회전방식을 사용하여 탐색적 요인분석을 실시하였으며 고유값(eigen value)이 1 이상인 요인만을 추출하였다.

본 논문의 KMO and Bartlett 테스트 결과 KMO 값은 0.939로서 판단기준(>=0.5)보다 매우 높게 나타났고, 유의도 역시 매우 적합(.00)한 것으로 나타났다. 공통성(communalities) 역시 모든 문항이 일반적 판단기준인 0.4 이상으로 추출되어 설득력이 있는 것으로 나타났으며, 헤이우드 케이스(heywood case)는 나타나지 않았다.

요인적재값이 0.5 이상인 값들을 기준으로 탐색적 요인분석(exploratory factor analysis)을 실시하여 분석한 결과 고유값(eigen value)이 1 이상인 요인이 4개로 추출되었으며, 모든 관측변수들이 측정하고자 하는 요인으로 수렴되었다.

<표 2> 요인분석 결과

관측변수	제도 (행재정적유인)	지방정부 능력	참여	신뢰	Cronbach's Alpha()
광역행정 도입을 위한 법제화	.733				.902
중앙정부의 제도적 지원	.825
광역지자체의 지원체계	.810
협의기구의 수준	.730
상위정부의 재정적 인센티브	.780
타 지방정부와의 기능분담체계	.725
기관장의 의지		.637			.827
자원동원능력		.581
전문성		.681
협상능력		.712
갈등조정능력		.656
지역 주민의 참여			.737		.846
이해관계자 참여			.790
반대단체의 참여			.761
행정정보의 공개수준			.578
네트워크의 구축			.563
호혜적 관계의 형성				.768	.877
정보공유 노력				.728
절차 및 과정의 적합성				.787
수평적 의사소통				.723
협력분위기의 확산				.532
고유값	4.432	3.523	2.297	2.832
기여율(%)	21.107	16.777	14.141	13.485
누적기여율(%)	21.107	37.884	52.025	65.509

주. 5번 회전하여 얻은 결과이다.

0.5 이상의 결과들만 제시하도록 옵션 값을 설정하였다.

KMO(유의확률) : 0.939(.00)

3. 지방정부간 협력의 영향요인 분석

기초인과모형의 분석결과 X²/df값이 3.84로 나타났고, RMR, IFI, CFI, RMSEA를 제외한 다른 모든 지수들이 수용기준에 부합하지 못하고 있었다. 따라서 기초인과모형의 적합도는 매우 낮은 것으로 판단된다. 한편 모형에서 제시된 가설을 검증한 결과 9개의 가설 중 4개의 가설이 유의수준 0.01 이하, t값 1.96 이상의 기준에서 가설이 지지되었고, 하나의 가설이 0.1 수준에서 통계적 유의미성을 보였다. 반면 4개의 가설은 통계적 유의미성이 나타나지 않아 기각되었다. 다만 ‘신뢰 → 협력’의 경우 모형의 수정에 의해 유의수준 0.1에서 통계적 유의미성을 보일 여지가 있어 수정모형 제안시 경로를 삭제하지 않고 관찰하기로 판단하였다.

또한 이론적인 논리를 해치지 않으면서 또 다른 수정모형을 개발해야 하는데, 이 때 AMOS결과의 수정지수(modification indices)를 사용하여 논리적 근거 하에 유사한 문항 혹은 오차항간의 공분산 추가를 고려할 수 있다. 본 논문은 변수 혹은 오차항을 고려하여 수정모형을 제시하였다.

본 논문은 최적의 결과를 얻기 위해 앞서 기각된 하나의 가설경로를 삭제하고 수정모형을 제시하였다. 수정모형의 적합도 결과를 살펴보면 X²/df값은 0.83로 나타나 기초모형보다 더 적합한 값을 보였고, 유의확률이 0.935로 도출되었다. 또한 GFI, AGFI, NFI, CFI 등 대부분의 지수 값이 기초모형보다 향상된 값을 보였다. 따라서 기초모형과 비교하여 매우 향상된 적합성 지수 결과를 얻을 수 있었다.

<표 3> 모형의 적합도

비교기준			수용기준	기초모형	수정모형
모형적합도	절대 적합 지수	X²(df)	X²/df < 3 p>0.05	933.604 (243) .000	130.199 (156) .935
		GFI	＞0.9	.881	.982
		AGFI	＞0.9	.853	.965
		RMR	p＜0.05	.050	.013
	증분 적합 지수	NFI	＞0.9	.880	.983
		IFI	＞0.9	.909	1.003
		CFI	＞0.9	.908	1.000
	간명 적합 지수	PGFI	＞0.9	.800	.565
		RMSEA	p＜0.05	.070	.000

또한 수정모형의 가설검증 결과를 살펴보면, 모든 가설이 유의수준 0.01 이하, t값 1.96 이상에서 지지되고 있음을 알 수 있다. 우선 제도적 요인은 지방정부능력에 0.683의 인과계수 값을 나타내 가장 큰 영향력을 보였고, 참여에 대해서도 0.607의 계수 값을 나타냈다. 또한 신뢰에 대해서 지방정부 능력은 0.464, 참여는 0.446의 계수 값이 도출되었고, 신뢰가 협력에 미치는 영향력은 0.204로 나타났다.

따라서 모든 결과를 종합적으로 고려하여 본 논문은 수정모형을 최적의 모형으로 제시하고자 한다. 최적의 모형으로 도출된 지방정부간 협력의 영향구조 및 영향력을 도식화하면 다음의 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 지방정부간 협력의 영향요인 구조모형

지방정부 능력

신뢰

참여

제도 요인

협력

.683

.464

.446

.204

.607

주: 모든 회귀계수는 p<0.01에서 채택

지방정부간 협력의 영향구조를 분석한 결과, 협력에 직접적 영향을 미치는 요인은 신뢰임을 확인할 수 있었고, 지방정부 능력 및 참여의 경우에는 신뢰를 매개로 하여 협력에 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 또한 제도 요인은 지방정부 능력 및 참여와 신뢰를 매개로 하여 협력에 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 따라서 신뢰의 매개적 역할이 매우 중요하다는 것을 발견할 수 있었다.

인과효과를 고려한 분석결과를 살펴보면 우선 제도 요인의 경우 지방정부 능력과 신뢰를 매개로 하여 협력에 미치는 영향은 0.065였고, 참여와 신뢰를 매개로 하였을 때 0.055의 효과를 나타내 0.120의 총 효과가 나타났다. 지방정부 능력의 경우 신뢰를 매개로 하여 협력에 미치는 영향력은 0.095로 나타났으며, 참여는 신뢰를 매개로 하여 0.90의 영향력을 협력에 미치고 있었다. 따라서 전체 효과를 고려하면 종속변수인 지방정부간 협력에 신뢰가 가장 큰 영향력을 미치며(0.204), 제도적 요인(0.120), 지방정부 능력(0.095), 참여(0.090)의 순으로 영향력을 미치는 것으로 나타났다.

<표 4> 지방정부간 협력의 영향요인 효과분석

직접효과		간접효과			전체 효과
독립변수	효과	매개변수	효과	총계
제도 요인	-	→지방정부능력→신뢰→	.065	.120	.120
		→참여→신뢰→	.055
		-	-
지방정부 능력	-	→신뢰→	.095	.095	.095
참여	-	→신뢰→	.090	.090	.090
신뢰	.204	-	-	-	.204

4. 분석결과의 함의

본 논문에서는 이상의 분석결과를 통해서 지방정부간 협력의 영향요인과 경로를 파악할 수 있었다. 본 논문은 지방정부간 협력에 영향을 미치는 요인이 9개의 경로를 통해 영향관계가 존재할 것이라는 가설을 설정한바 있다. 하지만 구조방정식 모형을 통한 분석결과 5개의 가설이 채택되고, 4개의 가설은 기각되었다. 분석결과는 다음과 같은 함의를 제공한다.

첫째, 참여는 신뢰를 매개로 긍정적 영향을 주고 있다. 따라서 지역주민, 이해관계자, 반대단체의 참여를 유도하는 것이 중요하다. 이러한 참여는 일반적으로 비선호시설의 유치 및 지방정부간 갈등 해결에 있어서도 핵심 요인으로 작용한다. 특히 사회적 자본 및 협력적 거버넌스의 한 축으로서 참여는 현대 행정에서 점점 더 강조되고 있는 추세이다. 따라서 지방정부는 협력의 기획 단계에서부터 참여를 활성화시킬 수 있는 여러 유인책을 마련하고 다양한 행위자와의 네트워크 구축에 노력해야 할 것으로 생각된다(배응환, 2005; Newman et al., 2004). 다만 참여는 종속변수에 직접적 영향을 미치지 않았는데, 이것은 지방정부간 협력에 있어서 여러 이해관계자들의 참여 그 자체의 중요성 보다는 이들의 참여가 복수 지자체간 신뢰에 영향을 미쳐 간접적으로 협력 요인에 긍정적 영향을 주는 것으로 해석할 수 있다.

둘째, 지방정부 능력은 신뢰에 긍정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 따라서 기관장의 강력한 의지, 자원동원능력, 전문성, 협상능력, 갈등조절능력이 제고되면 신뢰를 형성하는데 긍정적 영향을 미치며 이는 곧 협력에도 긍정적 영향으로 작용할 것이다. 우리나라의 지방자치구조로 보았을 때 지방정부 능력을 좌우하는데 있어서 자치단체장의 영향력은 절대적이다. 정문기(2009)는 협력수준에 영향을 미치는 요인으로 자치단체장의 특성을 강조한 바 있지만, 지방정부의 능력은 기관장의 능력뿐만 아니라 조직 전체의 능력까지 포함된 개념이다. 따라서 협상과 토론 문화를 정착하고 궁극적으로 지방정부간 협력에 있어서 타 지방정부를 리드할 수 있는 모체(parent) 조직으로서의 역할이 요구된다(Glowacki-Dudka, 1999; Tseng, 2004). 다만 지방정부 능력 역시 참여와 마찬가지로 그 자체로는 협력에 영향을 미치지 않는 것을 알 수 있었다. 이것은 결국 협력을 이끌어내기 위해서는 다양한 타 지방정부 및 이해관계자와의 신뢰가 형성되어야 하며 지방정부 혼자의 힘으로는 지방정부간 협력관계의 형성에는 한계가 나타난다는 것으로도 해석될 수 있다.

셋째, 제도 요인은 지방정부 능력 및 참여, 그리고 신뢰를 매개해서도 협력에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 따라서 제도 요인은 지방정부간 협력을 형성하는데 가장 기초가 된다고 할 수 있다. 특히 기초자치단체의 경우 자체 예산의 부족, 행정적, 법제도적 한계로 인해 타 지방정부와의 협력 사업을 추진하는데 적지 않은 어려움에 부딪치고 있다. 지방정부의 입장에서 볼 때 중앙정부 및 광역지자체의 행‧재정적 지원이라는 요인은 협력에 매우 중요한 요인일 수밖에 없다. 이는 분권 정도가 취약한 우리나라 지방자치의 현실을 생각할 때, 불가피한 외생적 요인으로, 지자체의 자율 역량을 제약하는 역설도 성립한다고 볼 수 있다. 따라서 중앙정부 및 광역지자체는 지방정부간 협력을 통해 공익성과 효율성을 담보할 수 있는 사업에 대해서는 행정적, 제도적 지원을 확대해야 하지만, 장기적으로는 지방정부의 자율 능력을 제고시킬 수 있는 방향으로 제도가 설계될 필요성도 있다고 생각된다. 특히 분석결과를 바탕으로 유추하였을 때 제도 요인은 다른 요인의 선행조건으로 작용하면서 지방정부 능력 및 참여 요인을 강화시켜주는 요인으로서 작용하고 있음을 알 수 있었다.

마지막으로, 신뢰의 중요성은 본 논문에서 가장 큰 발견이라 할 수 있다. 신뢰는 다른 요인의 매개변수로서도 중요하지만 그 자체로도 협력의 형성에 상당히 긍정적인 영향력을 미치는 것으로 나타났다. 1980년대 이전에는 지방정부간 협력관계를 경제적 이해관계에 기초한 거래적 관점에서 접근하여 협력파트너로서의 인식이 많이 부족했지만 최근에 와서는 이들간 관계를 거버넌스적 차원, 사회자본 차원에서 이해함으로써 그 중요성이 더욱 커지고 있는 상황이다. 특히 상대를 신뢰하지 않아도 자신이 필요한 상대방의 행동을 이끌어 낼 수 있는 경우에는 협력이 가능하다는 Gambetta(1988)의 논의와 대비되는 결과여서 더 주목할 만하다. 최근에는 적지 않은 연구자들 역시 신뢰를 지방정부간 협력의 핵심 동력으로서 파악하고 있다(정문기, 2009; Sears & Lovan, 2006; Thurmaier, 2006). 역설적이게도 신뢰는 윤활유와 접착제의 역할을 동시에 갖게 되며 이들을 통해 협력을 지속시키거나 촉진시키게 된다. 협력파트너들은 정보와 지식을 공유하고, 절차 및 과정의 적합성을 확보하고 협력파트너와의 수평적 의사소통을 위해 노력하며 상호간 호혜적 관계를 통한 문제를 해결함으로써 신뢰를 구축하여야 한다(권경득·임정빈 외, 2004; Merrill-Sands & Sheridan, 1996).

Ⅴ. 맺음말

본 논문은 지방정부간 협력의 영향요인이 무엇이었는지를 실증적으로 밝혀내는 데 연구의 목적이 있었다. 이를 위해 지방정부간 협력의 성공사례로 언급되고 있는 ‘경기도 동부권 광역자원회수시설’ 사례를 대상으로 협력의 영향요인을 밝혀내고 구조모형을 통해 가설적 경로를 실증적으로 검증하였다.

우선 제도 요인(행‧재정적 유인)은 지방정부 능력과 신뢰를 매개로 하여 지방정부간 협력에 긍정적으로 작용하고 있음을 알 수 있었다. 따라서 제도 요인은 지방정부간 협력에 가장 기초가 되며 이는 본 논문을 통해 다시 한 번 증명되었다.

또한 지방정부 능력과 참여는 지방정부간 협력에 직접적 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 즉, 지방정부의 능력이 아무리 높거나, 참여가 활성화되어 있어도 이것이 지방정부간 협력에는 직적접인 영향을 미치지 않았다는 것이다. 이들 요인들은 신뢰라는 매개변수를 거칠 때에 지방정부간 협력에 긍정적 영향력을 행사하는 것을 알 수 있었다.

본 논문에서 가장 큰 이론적 발견은 바로 신뢰이다. 신뢰는 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미치고 있음이 증명되었고, 제도적 요인, 지방정부 능력, 참여의 매개요인으로서 이론적 중요성이 확인되었다. 특히 상대를 신뢰하지 않아도 자신이 필요한 상대방의 행동을 이끌어 낼 수 있는 경우에는 협력이 가능하다는 기존의 논의와 대비되는 결과여서 더 주목할 만하다.

이러한 구조모형의 결과는 동부권 자원회수시설의 설치사례와도 잘 부합된다. 이천시가 단독으로 폐기물처리장을 추진했던 1995년부터 광역자원회수시설이 준공된 2008년까지 제도적 장치의 확보는 지방정부의 사업추진에 중요한 동기로서 작용하였고, 여러 이해관계자들의 참여를 이끌어내는 데에도 적지 않은 기여를 하였다. 또한 이들 요인은 신뢰를 형성하는데 긍정적 기여를 하였고 이것을 통해 지방정부간 협력을 달성할 수 있었다.

경기도 동부권 광역자원회수시설 사례를 대상으로 지방정부간 협력의 영향요인에 대해 실증적으로 분석한 본 연구의 결과를 다른 사례에 일반화시켜 적용하는 데는 일정한 한계가 있을 것이다. 또한 공무원 개인의 의견을 바탕으로 전체 집단의 속성을 설명하였고, 설문결과를 바탕으로 결론을 판단하였기 때문에 대부분의 계량논문이 범할 수 있는 방법론상 한계가 나타난다. 민선 자치의 실시 이후 다양한 광역적 행정수요에 대응하기 위하여 지방정부간 협력이 필요한 정책 사례에는 나름대로 기여하는 바가 있을 것으로 생각한다. 특히 민선 지방자치 이후 문화예술회관이나 복지회관 등 선호시설의 경우 경쟁적으로 추진하여 과잉투자가 발생하는 반면 쓰레기처리장, 장시시설 등 비선호시설의 경우 지역이기주의 등 기피경향으로 공급이 수요를 못 따라가는 과소투자 현상이 발생하는 현실을 상기하면 성공사례에 대한 실증적 분석은 적지 않은 함의를 제공한다고 생각된다.

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채경진(蔡慶珍): 가톨릭대학교 행정학과에서 박사학위를 취득하였으며, 주요 관심분야는 지방행정, 문화정책, 규제정책 등이다. 주요논문으로는 “도시경쟁력 제고를 위한 문화도시 구축방안에 관한 연구"(정책분석평가학회보, 2010), “다문화정책의 전략적 우선순위에 관한 탐색적 연구”(한국사회와 행정연구, 2009), “하도급거래공정성 평가틀 구축을 위한 시론적 연구”(규제연구, 2009) 등이 있다.

<E-mail: hotdogg@catholic.ac.kr / 논문접수일: 2011. 4. 13 / 심사개시일: 2011. 4. 21 / 심사완료일: 2011. 5. 24>

채원호(蔡源互): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 동경대학교 대학원(국제사회과학전공) 박사과정을 수료하였다. 현재 가톨릭대학교 정경학부 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 관료제 및 지방자치, 문화 정책 등이다. 최근의 주요 저서로 ｢새한국정부론｣(공저, 2006), ｢한국지방자치의이해｣(공저, 2008), ｢일본 행정론｣(공저, 2009) 등이 있다.

<E-mail: whchai@naver.com>