DMZ일원 국가사업에 있어 주민참여 현황과 과제*

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 163～186

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* 본 연구는 2010년 한국지방정부학회 하계 정기학술대회에 발표된 내용을 수정 ‧ 보완된 것입니다. 주민참여의 분석단계에 대해 소중한 의견을 주신 부경대학교 서재호 교수님과 세 분의 심사위원에게 감사드립니다.

Current status and issues of local participation in the major DMZ projects of Gangwon Province

최 성 록

DMZ일원은 과도한 관심과 사업 추진으로 정부 부처 사이에 그리고 관련 지자체 사이에 경쟁적인 양상을 보여주고 있다. 본 연구의 목적은 강원도 DMZ일원의 사업 추진 상황을 분석하고, 이에 대한 지역주민들의 참여와 이해정도, 마을수준에서의 사업추진 역량을 정성적으로 검토하여 개선을 위한 과제를 명확히 하고 그 해법을 모색해보는 것이다. 연구방법은 문헌조사와 함께 강원도 DMZ일원 지자체를 직접 방문하여 주민 대표자를 인터뷰하는 것으로 정성적인 함의 도출에 중점을 두었다. 분석 결과 (1) 강원도 DMZ일원의 사업들은 여전히 물리적 시설사업 위주로 진행되고 있어서 지역주민의 참여와 관심의 대상이 되지 못하고 있어서 사업의 계획과 추진과정에 체질개선이 요구된다. (2) 대부분 사업의 구상과 준비단계에서 인근 마을주민들이 배제되거나 모든 결정이 이루어진 후에 설명회가 진행되고 있어서 근본적인 접근법의 개선이 요구된다. 또한, (3) 지역공동체의 역량강화를 위해서 공동체사업의 육성과 주민교육, 전문인력 양성 및 일자리 창출, ‘강원도 DMZ 마을협의체(가칭)’의 구성과 운영이 필요하다.

주제어 : DMZ일원, 주민참여, 강원도

I. 연구의 배경 및 목적

비무장지대(DMZ)는 남북한의 정치군사적 갈등에 대한 완충지대 역할을 하고 있을 뿐만 아니라 ‘20세기가 남긴 냉전 유적지’로서 그리고 ‘생태계 보고’로서 모두에게 중요한 대상이 되었다. 현 정부는 2008년 2월 ‘DMZ 생태평화공원 조성’과 ‘비무장지대의 평화적 이용’을 국정과제로 선정하고 내부 생태계조사 계획을 수립하여 조사 중에 있다. 이에 따라 각 부처에서도 2009년 말에 다양한 정책을 내놓았는데, 한국관광공사는 ‘평화생명지대(PLZ) 관광자원화 방안’을 제시하였고, 행안부는 ‘남북교류 및 접경권 초광역개발 기본구상’을, 환경부는 ‘DMZ 생태 ‧ 평화공원 조성’을 위한 기본계획을 발표하였다. 특히, 2010년 3월에 국가경쟁력강화위원회는 ‘한반도 생태평화벨트 조성방안’을 통해 각 부처별 사업을 총괄 ‧ 조정하는 협의회 및 자문기구를 국무총리 산하에 구축하고 종합적인 관점에서 사업의 추진을 천명하기도 하였다.

DMZ일원에 대한 관심은 관련 지자체에서도 다양한 형태로 실현되고 있고 관련 연구도 진행되고 있다. 강원도 인제군은 ‘평화생명동산’, 철원군은 ‘평화문화광장’, 화천은 ‘평화의 종 공원’, 고성군은 ‘DMZ박물관’을 전략사업으로 추진하고 있다. 최근에는 DMZ보전과 활용에 대한 정책 연구도 활발하게 진행되고 있다. 강원발전연구원에서는 접경지역지원사업(황규선, 2005; 김범수, 2006), DMZ관광 활성화(이봉희, 2006), 세계유산 지정 타당성 검토(박상헌, 2006), 평화적 이용방안(손기웅, 2009) 등에 대한 연구가 있었다. 경기개발연구원(2008, 2009)에서는 평화생태공원 조성 및 생태관광을 위한 연구, 생태체험프로그램 개발 연구 등을 진행하였고, 성현찬(2007)의 자연환경보전 및 생태관광 추진방안을 비롯하여 박은진(2008)의 재원확보방안과 관련한 정책연구가 있었다. 더불어, 강원발전연구원과 경기개발연구원이 공동으로 DMZ일원 주요 자원의 보전가치를 추정하는 연구를 최근 진행하기도 하였다(최성록 ‧ 박은진, 2010).

하지만, 이렇게 여러 부처와 지자체에서 다양한 정책과 사업 추진을 표방하고 있음에도 그 중심에 있어야할 지역차원의 고려가 충분치 않다는 점들이 지적되고 있다(박은진, 2009). 대부분의 사업에서 지역주민의 참여와 소득증대를 표방하고 있음에도 실제 사업이 준비되고 진행되는 단계에서 이러한 참여적 기반이 다져지고 있는가에 대한 검토가 필요한 상황이라고 하겠다. 그 동안의 연구도 대부분 DMZ의 생태자원에 대한 관리(생태지평, 2007) 혹은 관광활성화나 그 활용(이봉희, 2006; 박상헌, 2006)에 중점을 두고 있다. DMZ일원의 생태관광 활성화에 있어서도 지역주민의 참여와 소득증대의 중요성과 그 상황에 대한 연구는 제한적으로만 이루어져 온 것이 사실이다.

생태관광 활성화에 있어 지역주민의 참여와 관련된 선행연구로는 최영국 ‧ 임상현(2005)의 연구가 대표적이다. 이들의 연구에서는 지역주민의 참여를 유도하기 위해서 (1) 생태관광의 개념을 정립하고 다양한 프로그램을 개발, (2) 생태관광에 대한 지역주민의 인식제고와 정보제공, (3) 정부와 마을지도자와 같은 추진 주체의 전문성 및 추진력 강화, (4) 이해관계자들의 갈등해소와 협력의 강화와 같은 실천과제를 제시하고 있다.

DMZ일원 국가사업에 있어 주민참여 현황과 과제

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

본 연구의 목적은 (1) 강원도 DMZ일원에서 추진되고 있는 주요 사업들을 개략적으로 파악하여 분석하고, (2) 이에 대한 지역주민들의 참여와 이해정도, 마을수준에서 사업추진 역량을 살펴보는 것이다. 특히, (3) 지방정부를 위한 향후 대응방안을 제시하고자 한다. 이러한 목적을 위해 문헌조사를 실시하고 강원도 DMZ일원 지자체를 직접 방문하여 관계자의 의견을 청취하여 정리하였다. 본 논문의 구성에 있어서, 우선 ‘주민참여’라는 개념적 의미와 선행연구를 살펴보았다(II장). 이어서, 강원도 DMZ일원 5개 지자체를 대상으로 주요 사업의 진행상황을 분석하고(III장) 지역주민과의 면담을 통해 이러한 사업에 대한 이해정도와 주민참여 현황을 고찰하였다(IV장). 또한, 지역주민 참여기반 마련을 위한 향후 개선방안을 모색하며(V장) 결론으로 정리하였다(VI장).

본 연구의 연구방법은 문헌조사와 함께 국내 사례지역 두 곳과 강원도 DMZ일원 지자체를 직접 방문하여 관계자를 인터뷰하는 것으로 정성적인 함의 도출에 중점을 두었다. 인터뷰는 미리 준비된 질문 3개-4개를 가지고 진행했는데, 응답자의 대답에 대해 관련된 후속 질문을 사용하였다.

II. 주민참여의 의미변화 및 관련 선행연구

최근까지 DMZ일원과 같은 국가 공간계획에 있어서 정부가 주도하고 일부 주민이 참여하는 형태로 사업들이 추진되어 왔는데, 그 가장 큰 이유는 주민참여가 효과적으로 실현되지 않으면 지역의 정비와 관리에 더 많은 비용이 장기적으로 지출되기 때문이다(김만송, 1994; 윤병구 1994). 참여정부를 통해서 대규모 개발방식에서 소규모 생활정비사업으로의 전환이 가시화되었고 주민참여의 중요성은 더욱 강조되었다. 즉, 정부 주도의 대규모 사업방식에서 지역의 문제와 특성을 가장 잘 아는 지역주민이 주도하는 형태로의 패러다임 변화가 이루어졌다(김덕현, 2007). 이러한 흐름 속에서(<그림 1> 참고) 지역주민의 참여와 역량강화라는 목표가 국가 공간정책 사업에서 강조되는 새로운 현상이 자리를 잡았다(이영아, 2009).

<그림 1> 정부 공간정책과 계획주체의 변화 과정

* 출처 : 이영아(2009)의 그림을 저자가 수정.

이렇게 강조되고 있는 지역의 역량은 개인역량, 민간조직 역량, 공공서비스 역량, 물리적 역량, 지역경제 역량으로 구분해 볼 수 있다(ABCD 연구소, 2005). 지역역량의 강화는 이들 구성 역량 모두가 동시에 강화되거나 또는 일부 역량이 강화되는 것을 의미한다. 이영아(2009)에 의하면 과거 성장시대에는 공공서비스와 물리적 시설, 지역경제 요인들이 중시되었지만, 최근에는 주민 개인과 지역 조직의 역량을 강화하여 전체적인 지역역량 강화를 실현해야 한다는 점이 강조되고 있다. 이러한 변화를 지역역량이 강화되는 흐름으로 설명해보면(<그림 2> 참고), 우선 시설 및 경제역량을 기반으로 지역의 공공서비스 제공역량이 강화되고 결과적으로 개인 및 민간조직의 역량이 강화된다는 것이다. 또한, 이러한 역량의 강화는 독립적으로 발생하는 것이 아니라 서로 긍정적인 영향을 주고받는 상호의존적 관계라고 할 수 있다.

개인역량은 개인이 가지고 있는 경험과 기술, 열정, 시민의식을 의미한다. 지역 민간조직의 역량은 시민단체나 부녀회, 동호회 같은 자발적 모임을 의미하며, 공공서비스 역량에는 학교, 병원, 박물관, 경찰서 등이 포함된다. 물리적 역량은 지역이 가지고 있는 토지, 건물, 공원, 교통인프라와 같은 사회간접자본을 의미한다. 경제역량은 소비자, 기업, 은행, 상공회의소 등이 포함된다.

<그림 2> 지역역량을 결정짓는 5개 세부역량의 관계

출처 : 이영아(2009)의 그림을 저자가 수정하고 보완하였음.

한편, 대부분의 주민참여가 이해관계자들 사이의 소통과 합의를 위한 기회이기 보다는 형식적인 요식행위로 진행된다는 지적도 나오고 있다(박현찬 ‧ 유나경, 2001). 주어진 제도적 틀 속에서 간담회 혹은 공청회를 통해 절차적인 정당성을 확보하는 수준에서 주민참여가 이루어진다는 것이다(최영국 ‧ 임상현, 2005). 김상욱 ‧ 김길중(2010) 그리고 최영국 ‧ 임상현(2005)이 사용하고 있는 ‘진정한 주민참여’의 정의에 의하면 사업 계획의 주체뿐만 아니라 그 관리와 운영의 주체도 지역주민이어야 한다. 더불어, Putnam(1993)에 의하면 지역사회에서 주민들 사이의 적극적인 상호작용은 민주주의와 경제발전의 초석이 되는 ‘사회자본(social capital)’ 형성의 기제가 되기도 한다. 또한, 지역주민의 참여를 확대하고 지역역량을 강화시켜주는 것은 ‘사회적 공공재’로 인식하여 적극적인 정부의 역할이 필요하다(한국개발연구원, 2007).

관련된 지역주민, 전문가, 행정당국 등의 이해관계자들이 서로 의견을 나누고 합의를 만들어가는 기법의 연구와 관련하여 최목화 ‧ 최병숙(2004)의 연구가 대표적이다.

최영국 ‧ 임상현(2005)의 연구에서는 주민참여의 개념에 대한 다양한 해석을 제공하고 있다.

DMZ일원에서 추진하는 사업에 지역주민의 참여가 필요한 이유는 크게 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 직접 혹은 간접적으로 발생하는 소득이 낙후지역으로 분류되어 있는 인근 지역의 주민에게 돌아가야 한다는 것이다. DMZ일원의 생태평화적인 이용의 가장 큰 수혜자는 사업을 운영하는 주체이기 보다는 그 지역에 거주하는 주민들이어야 한다는 정치적 정당성이 있는 것이다. 둘째 이유는 DMZ일원에 산재해 있는 다양한 자원들을 훼손하거나 혹은 보전하는데 가장 직접적인 이해당사자 중의 하나가 지역주민이기 때문이다. 즉, 지역주민이 생태자원과 문화자원 등 지역이 가진 자원의 중요성을 이해하고 그 보전노력에 함께 참여했을 때 가장 효과적으로 DMZ 관련 정책을 추진할 수 있는 것이다.

DMZ일원의 사업 추진에 있어서 고려해야 하는 가장 대표적인 이해관계자는 (1) 자원의 관리자인 정부 혹은 전문가 그룹, (2) 해당 인근지역에 거주하는 지역주민들, (3) DMZ일원이 가지고 있는 다양한 공적 가치를 향유하는 대다수의 직간접 이용자 혹은 방문자들로 구분해 볼 수 있겠다. DMZ일원의 사업 추진에 있어서 이해관계자들 사이의 균형이 중요하기 때문에 한쪽으로 지나치게 치우치지 않도록 모두가 함께 참여하고 협력하는 방향으로 진행되어야 하는 것이다.

문헌에 의하면 주민참여를 위한 조직의 개념에 있어서 지역사회(neighborhood)와 지역공동체(local community)를 같은 개념으로 사용하거나(Bercowitz, 2000) 혹은 다르게 구분하고 있다(Warren, 1977). 본 연구에서 다루는 ‘주민참여’는 지역사회라는 동일한 공간에서 발생하는 구성원들의 상호작용을 의미하는 것으로 전자의 접근을 따를 것이다. 여기에서 지역공동체는 “작은 지리적 단위에 근거를 두고 있으면서 어느 정도는 자발적 이타성을 보여주는 공식적 비영리집단을 의미하며 근린지구에 형성된 자생적 성격을 띠고 있으나 일부는 지방정부의 필요에 의해 조직되어 활동하는 관변조직”을 의미한다(김일석 ‧ 곽현근, 2007).

지역사회는 물리적 공간으로 연결된 지역에 거주하여 발생하는 주민들의 친밀성을 강조하는 개념인 반면, 공동체는 구성원의 상호작용과 관심의 공유 등을 부각시키는 개념이다(Warren, 1977).

III. 강원도 DMZ일원의 사업 현황 분석

1. 사업별 유관 중앙부처 및 그 비중

강원도 DMZ일원의 사업들은 행안부의 접경권 초광역사업과 문광부의 평화생명지대(PLZ), 환경부의 생태평화공원 사업과 관련하여 지자체에서 제한했던 사업들이 중심을 이루고 있다. 우선, 강원도 DMZ일원에서 추진 중인 사업들을 유관부처별로 구분해 보면 <표 1>과 같이 정리해 볼 수 있다. 전체 38개 사업 중에 행안부가 21개 사업으로 가장 많이 관련되어 있으며, 뒤를 이어 환경부가 9개 사업, 문광부가 8개 사업과 직 ‧ 간접적으로 관련되어 있다. 각 부처별 총예산을 계산해보면(<그림 3> 참고), 행안부가 전체 총예산의 54.5%인 8,908억 원으로 가장 큰 비중을 보여주고 있는 반면 환경부는 그 비중이 10.5%인 1,714억 원의 규모이다. 문광부의 경우 총사업비가 5,735억 원으로 35.1%의 예산 비중을 보여준다.

현재 대부분의 사업들이 중앙부처들 사이에 협의 대상이 되고 있다. 본 연구에서는 이미 확정되었거나 지자체에서 전략사업으로 추진하고 있어서 실현가능성이 높은 사업만을 선별하여 정리하였다.

<표 1> 관련 중앙부처별 사업 현황

사업	행정안전부	환경부	문화체육관광부
사업 개수	21	9	8
총예산(억 원)	8,908	1,714	5,735
예산 비중(%)	54.5	10.5	35.1

주 : 한 개 이상의 중앙부처가 관련된 사업은 사업조서에 표시된 부처로 통합하여 사업 개수와 총예산을 계산하였음.

<그림 3> DMZ일원 사업의 관련 중앙부처별 예산 비중

이러한 분석 결과를 바탕으로 평가해 볼 때, 행안부가 DMZ일원의 사업에 대한 주도권을 쥐고 있는 상황이라고 평가할 수 있다. 반면, DMZ일원에서 생태자원의 보전과 생태평화공원 지정을 위해 정책을 펼치고 있는 환경부의 입지가 가장 약하다고 볼 수 있다. 문광부는 PLZ사업을 통해 그 사업영역을 확장하고 있어서 앞으로 그 규모가 더 커질 것으로 기대해도 무리가 없을 것이다.

2. DMZ일원 사업의 유형화 분석

강원도 DMZ일원에서 추진되고 있는 주요 사업들의 유형을 나누기 위해서는 그 근거가 되는 사업별 특징의 비교가 우선되어야 한다. 논문의 서두에서 제시되었던 정부 공간정책의 전략 변화와 지역역량의 5개 세부역량을 기초 틀로 사용하여 유형화 분석을 시도하였다. DMZ일원이라는 공간계획에 어떠한 전략들이 사업으로 연결되었고 지역역량을 강화시키는 사업으로 구체화 되었는지 구분해 보겠다.

정부 공간정책의 전략변화는 그 계획주체가 ‘정부주도’에서 ‘정부주도/시민참여’, ‘시민주도/정부참여’로 바뀌면서 관련 전략의 내용도 ‘물리적 환경개선’에서 ‘물리적 환경개선과 주민역량 강화’로 진화하는 패러다임의 변화를 의미한다. 이러한 변화 속에서 사업 내용도 대규모 개발사업과 시설사업 위주에서 생활정비사업과 주민참여를 기반으로 하는 지역역량을 강화하기 위한 사업으로 바뀌고 있다. ABCD 연구소(2005)에서 제시하고 있는 지역역량의 5개 세부역량을 살펴보더라도 이러한 변화와 밀접하게 연결되어 있음을 알 수 있다. 즉, ‘물리적 역량’, ‘경제역량’, ‘공공서비스 역량’은 지역의 물리적 환경개선과 밀접한 관련이 있는 반면 ‘개인역량’과 ‘민간조직 역량’은 주민참여와 직접적으로 연결된다.

이러한 관계를 바탕으로 DMZ일원에서 추진되고 있는 주요 사업들을 역량별로 구분해 보면 <표 2>와 같다. 대부분의 사업들이 ‘물리적 역량’에 관련되어 있고 일부 사업들이 ‘공공서비스 역량’에 포함되었다. 주민참여와 직접적으로 연결될 수 있는 ‘개인역량’과 ‘민간조직 역량’의 특징을 가지고 있는 사업은 평화빌리지 조성사업이 있다. ‘경제역량’에 관련된 사업은 부재했는데, DMZ일원에서 추진되는 사업들이 은행과 상공회의소와 같은 기관이나 소비자의 경제활동 강화에 직접적으로 영향을 주기 보다는 지역의 소득증대를 통해 간접적인 영향을 주는 관계라고 생각해 볼 수 있다.

<표 2> 정부 공간정책의 전략변화와 지역역량을 근거로 한 사업 분류

정부 공간정책 전략의 변화	관련 지역역량	사업 특징	관련 사업
물리적 환경개선	물리적 역량	건물, 공원, 교통인프라 등	평화 자전거누리길, 동서녹색평화도로, 생태탐방로, 평화문화광장, 지구촌 평화 두루미파크, 천년수도&한국근대문화역사촌, 평화의 종 공원, 평화생태공원, UNESCO 접경생물권 보전지역, 생태특구, Geo-Park, 생태평화공원, 에코타운
	경제역량	소비자, 은행, 기업, 상공회의소 등	-
	공공서비스 역량	학교, 병원, 경찰서, 박물관 등	UN평화대학, 희귀동물 복원센터, 평화생명동산(교육마을), 용늪생태학교, DMZ박물관
주민참여	개인역량	개개인의 경험과 열정, 시민의식 등	평화빌리지
	민간조직 역량	마을회, 부녀회, 동호회, 민간단체 등

DMZ일원 주요 사업의 유형화를 위해 분류된 역량별 관련 사업들을 추가적으로 세분화 하였다. 특히, ‘물리적 역량’에 많은 사업들이 몰려 있어서 관련 사업의 특징을 비교하여 두 개 유형으로 분리하였다. 우선, 자전거누리길과 녹색평화도로를 중심으로 생태탐방로와 관련된 사업들을 ‘접근성개선형’으로 묶었다. 나머지 사업들은 대부분 공원과 파크, 생태특구, 에코타운 등의 성격을 가지고 있어서 ‘공원 ‧ 관광시설형’으로 구분하였다. 세 번째 유형은 ‘공공서비스 역량’으로 구분되었던 사업들로 DMZ일원의 다양한 자원을 연구하거나 보전 및 교육활동을 수행하는 전문기관을 설립하고 운영하는 성격을 가지고 있다. 이 유형은 ‘보전 ‧ 연구 ‧ 교육기관형’으로 명명하여 이런 특징을 반영하였다. 마지막 유형은 ‘개인역량’과 ‘민간조직 역량’과 관련된 사업들로 해당지역의 주민들이 직접적으로 관련되거나 참여하는 성격으로 ‘주민참여형’으로 구분하였다.

이렇게 도출된 네 가지 유형을 바탕으로 DMZ일원에서 진행되는 사업을 분석해 보면 <표 3>과 같다.

<표 3> 강원도 DMZ일원 주요 사업의 유형별 구분

지자체	사업명	유관 부처	관련 비용(억 원)			사업유형별 구분
			총사업비	국비	국비 비중 (%)	접근성 개선형	공원/관광시설형	보전/연구/교육기관형	주민 참여형
철원	평화 자전거누리길 조성	행안부	420.0	294.0	70.0	○
	동서녹색평화도로 연결	행안부	300.0	210.0	70.0	○
	평화문화광장	문광부	264.0	63.0	23.9		○
	UN평화대학 유치	문광부	4,126.0	4,126.0	100.0			○
	평화빌리지 조성	행안부	300.0	210.0	70.0				○
	지구촌 평화 두루미파크	행안부	130.0	91.0	70.0		○
	천년수도 & 근대문화역사촌	문광부	350.0	245.0	70.0		○
	쇠둘레 평화누리길	문광부	1.0	0.5	50.0	○
화천	평화 자전거누리길 시범사업	행안부	210.0	147.0	70.0	○
	평화 자전거누리길 조성	행안부	418.0	293.0	70.1	○
	동서녹색평화도로 시범사업	행안부	50	35	70.0	○
	동서녹색평화도로 연결	행안부	950.0	665.0	70.0	○
	평화의 종 공원	문광부	40.0	17.0	42.5		○
	화천 평화생태공원	환경부	400.0	280.0	70.0		○
	DOP(DMZ Otter Project)	환경부	200.0	140.0	70.0			○
	UNESCO 접경생물권 보전지역	환경부	50.0	35.0	70.0		○
	생태특구 조성사업	문광부	340.0	238.0	70.0		○
	북한강 수달 생태탐방로	문광부	169.0	84.5	50.0	○
양구	평화 자전거누리길 시범사업	행안부	40.0	28.0	70.0	○
	평화 자전거누리길 조성	행안부	410.0	287.0	70.0	○
	양구 녹색평화도로 연결	행안부	410.0	287.0	70.0	○
	Geo-Park 조성사업	행안부	284.0	227.0	79.9		○
	파로호 수변 생태문화 탐방로	환경부/문광부	21.0	10.5	50.0	○
인제	평화 자전거누리길 조성	행안부	300.0	210.0	70.0	○
	인제 녹색평화도로 연결	행안부	429	299	69.7	○
	인제 세계 생태평화공원	행안부/환경부	150	105	70.0		○
	평화생명동산(교육마을)	환경부	165	60	36.4			○
	평화빌리지 조성 시범사업	행안부	44	31	70.5				○
	평화빌리지 조성	행안부	383	268	70.0				○
	희귀동물 복원센터	환경부	380	266	70.0			○
	용늪생태학교 정비	환경부	40	0	0.0			○
	평화생명동산 콘텐츠 제작	환경부	40	0	0.0			○
고성	DMZ박물관	문광부	445.0	220.0	49.4			○
	평화 자전거누리길 시범사업	행안부	100.0	70.0	70.0	○
	평화 자전거누리길 조성	행안부	420.0	294.0	70.0	○
	동서녹색평화도로 연결	행안부	3060.0	3060.0	100.0	○
	화진포 에코타운(생태공원) 조성	환경부	418.0	292.0	69.9		○
	화진포 평화빌리지 조성	행안부	100.0	70.0	70.0				○
합계			16,357.0	13,258.5	81.1	17	10	7	4

유형별 사업의 구성을 살펴보면, 전체 38개 사업 중 가장 많은 17개 사업이 ‘접근성개선형’에 속했고, 10개 사업이 ‘공원 ‧ 관광시설형’으로 분류되었다(<표 4> 참고). ’보전 ‧ 연구 ‧ 교육기관형’과 ‘주민참여형’은 7개 사업과 4개 사업을 각각 포함하였다. 사업의 개수를 기준으로 분석해 보았을 때, 강원도 DMZ일원에서 진행 중인 사업들은 대부분 접근성의 개선을 위하거나 대규모 관광시설, 공원시설과 같은 물리적 환경개선을 위한 사업이라고 할 수 있다.

<표 4> 강원도 DMZ일원 사업의 유형분류

유형	사업 개수	총사업비 (억 원)	사업비 비중 (%)	부처별 사업 개수
				행안부	환경부	문광부
접근성개선형	17	7,708.0	47.1	14	1	2
공원 ‧ 관광시설형	10	2,426.0	14.8	3	3	4
보전 ‧ 연구 ‧ 교육기관형	7	5,396.0	33.0	0	5	2
주민참여형	4	827.0	5.1	4	0	0

사업비 기준으로 사업유형을 비교해보면(<그림 4> 참고), ‘접근성개선형’이 총사업비 7,708억 원으로 가장 큰 비중을 보여주고 있다. 그 주된 사업으로는 자전거누리길 조성과 동서녹색평화도로 건설이 주를 이루고 있다. 특히, 고성에서 진행되는 동서녹색평화도로의 사업비는 3,000억 원 이상이어서 이 유형의 비중에 큰 기여를 하고 있다.

<그림 4> DMZ일원 사업의 유형별 규모 및 비중

사업비 기준으로 두 번째로 비중이 큰 유형은 ‘보전 ‧ 연구 ‧ 교육기관형’으로 총사업비는 5,396억 원에 해당한다. 여기에는 UN평화대학, 동식물 복원센터, 평화생명동산 등이 포함된다. 이 중에 UN평화대학은 4,000억 원 이상의 사업비를 가지고 있어서 강원도 DMZ일원에서 가장 큰 규모의 사업이다. ‘공원 ‧ 관광시설형’과 ‘주민참여형’은 각각 2,426억 원과 827억 원의 총사업비를 보여주고 있다. ‘공원 ‧ 관광시설형’ 사업에는 평화문화광장과 평화의 종 공원 등이 포함되었고, ‘주민참여형’ 사업에는 평화빌리지 사업이 관련되었다. 특히, ‘주민참여형’ 사업의 사업비 비중은 전체의 5% 정도에 그치고 있어서 지역주민의 참여확대와 관심에 대한 현실적 필요를 잘 반영해주고 있다.

주민참여형으로 분류된 평화빌리지 사업은 주민들의 직접적인 참여를 통해 특용작물을 재배하고 체험관광을 강화하여 지역소득 증대와 일자리 창출을 표방하고 있다. 즉, 지역의 마을과 주민들을 사업의 핵심요소로 설정하여 결과물을 도출하도록 설계된 구조이다. 이와 같은 이유로 주민참여형 사업을 물리적 환경개선을 목적으로 하는 유형에서 구분하였다. 한편, 본 연구의 범위를 고려할 때 사업의 진행과정에서 실현되는 유형별 주민참여의 의미와 기대효과의 차이에 대한 논의는 별도의 분석을 통해서 평가할 문제이다.

평화빌리지 조성 사업은 강화, 김포, 파주, 연천, 철원, 양구, 인제. 고성에 2012년에서 2018년까지 조성하도록 계획되었으며 6,900억 원의 사업규모 이다. 강원도에는 철원군 ‘소통의 문 마을’(철원읍 대마리), 양구군 ‘생명의 숲 마을’(해안면 후리), 인제군 ‘생명의 작 마을’(서화면 서화리), 고성군 ‘경관의 미 마을’(현내면 명파리)가 제안되었다.

이와 같은 분석 결과를 바탕으로 평가해 볼 때, 강원도 DMZ일원에서 추진되고 있는 주요 사업들은 그 사업 개수와 사업비 편중을 함께 고려하더라도 지역의 주민참여와 소득증대에 직접 기여하기 보다는 대규모 시설사업 위주로 물리적 환경개선을 위한 사업의 형태라고 결론지을 수 있다.

IV. 강원도 DMZ일원의 주민참여 현황 분석

주민참여 현황을 파악하기 위하여 해당 시 ‧ 군의 협조를 통해 민간인통제선 인접 행정리의 이장을 지자체별로 3~5명 추천받아서 심층면접을 진행하였다. 면접의 진행은 사전에 준비된 개방형 질문을 순차적으로 제공하였다. 준비된 질문의 내용은 ‘진행 중인 사업에 대한 인식 정도’, ‘관련 협의 또는 자문활동 참여 경험’, ‘국가사업에 참여가 가능한 형태 및 준비상황’, ‘마을공동체의 협의구조 및 사업경험’을 묻는 것이며 필요한 후속질문들을 상황에 맞게 제공하였다. 면접 소요시간은 대략 1시간에서 1.5시간 이었다.

민통선 일원에 위치한 주요 마을의 이장을 대상으로 정부나 지자체가 진행하고 있는 DMZ일원 관련 사업에 대한 이해정도와 참여여부를 물었다. 더불어, 마을 내부에서 운영 중인 공동사업이나 협의체가 있는지 여부와 사업수행 역량에 대해서 의견을 청취하여 지역역량을 고찰해보았다.

1. 철원군

마을 이장들은 그 마을이 처한 위치에 따라서 DMZ일원의 사업과 관련하여 제한된 내용을 인지하고 있었지만, 철원군에서 진행되고 있는 주요 사업에 대해서는 신문을 통해서 접하기는 했지만 대부분 잘 모른다는 반응이었다(<표 5> 참고). 철원읍 대마1리(두루미평화마을)에서는 평화문화광장에 대해서 관심을 표명하였고 김화읍 생창리에서는 환경부에서 진행했던 생태평화공원의 시범마을 대상지역으로 2009년 4월을 전후하여 관계자들의 방문이 있었다고 한다. 또한 2010년 4월쯤에 김화읍 14개 마을을 대상으로 철원군이 주최했던 이장단회의에서 동송읍의 공원조성과 관련하여 김화읍 부락의 마을 발전계획에 관련된 의견을 청취하였다고 한다. 반면, 갈말읍 정연리(금강산철교마을)의 경우에는 전혀 모른다는 반응이었다. 그 외 진행 중인 자전거누리길이나 평화문화광장 등의 관련 사업에 대해서는 협의회 혹은 설명회 등이 전혀 없었다고 한다.

현재 마을에서 진행 중에 있는 사업을 살펴보자면, 대마1리에서는 새농촌건설사업(2005) 지원금으로 두루미평화관을 짓고 전통테마마을 사업을 5년째 진행하고 있다. 두루미평화관에서는 체험프로그램과 숙박(40명 수용), 공동 식사가 가능하다. 사무장 1인이 체험프로그램을 운영하고는 있지만 장소가 협소하고 기초시설과 프로그램이 열악하여 어려운 상황이라는 설명이다. 방문자들도 두루미평화관을 위주로 방문하고 그냥 돌아가고 있어서 마을 소득으로 연결되지 못하고 있으며, 운영에서 오는 전체 소득은 미비한 상황이었다. 정연리는 2007년에 새농어촌건설사업 지원을 받아 체험관 부지를 마련하였고, 2010년에는 녹색농촌체험마을에 도전하고 있다. 이러한 과정에서 2009년에는 마을주민 모두가 참여하는 금강산영농조합법인도 만들었다. 또한, 작목반을 중심으로 5-6개 농가에서 약초재배(흰민들레)를 진행 중에 있다. 하지만, 아직 체험관도 없고 체험프로그램도 체계화되지 않은 상황에서 활성화를 기대하고 있다.

생창리에는 특별한 마을 공동사업이 없는 상황이어서 부녀회에서는 폐비닐을 수거하여 운영비를 마련하는 상황이지만, 앞으로 생태관광 프로그램이 활성화되기를 기대하고 있었다.

<표 5> 철원군 사례마을 현황

마을이름	가구 수 (농가)	DMZ일원 사업 참여도	공동 사업 및 협의체 현황	숙박시설
철원읍 대마1리 (두루미평화마을)	100(100)	없음	새농어촌건설사업(2005), 전통테마마을(사무장)	마을 두루미평화관 (40명 교육/숙박/식사), 민박 4가구
김화읍 생창리	97(90)	일부	근남면 취수장 이용 태양광 발전소 사업 계획 중	민박 없음
갈말읍 정연리	96(60)	없음	새농어촌건설사업(2007) 체험관 부지 마련, 금강산영농조합법인(2009), 사무장 없음, 녹색농촌체험마을 활성화 노력	민박 5가구

2. 화천군

화천군에서는 2009년과 2010년에 일부 관련 사업에 대한 설명회를 지역간담회 형태로 1차례씩 개최하였고 대부분의 이장들이 백암산 특구 개발과 평화의 종 공원에 관련된 내용을 어느 정도 숙지하고 있었다(<표 6> 참고). 반면, 이 설명회에 참석했던 이장들은 사업 내용이 피부에 와 닿지 않고 지역주민의 소득증대에 기여하기 보다는 지나가는 손님들을 위한 사업으로 느껴졌다고 설명한다. 일부 이장들은 설명회에 초대받은 적이 없었거나 참석하지 않았기 때문에 매스컴을 통해서만 관련 사업들에 대해서 들어봤다는 반응이다.

마을에서 현재 운영하고 있는 공동사업과 관련하여, 화천읍의 풍산1리는 정보화마을(2004)과 산촌생태마을(2006)을 정부지원으로 운영하고 있으며 마을체험관(새농어촌사업)에 펜션식 방 6개를 마련하여 70명에게 동시에 숙식을 제공할 수 있는 시설을 갖추고 있다. 화천군의 산천어축제 기간 동안(1월-2월) 송어축제를 마을 행사로 주관하고 있으며 여름에는(6월-7월) 민물고기잡기와 옥수수 따기 등의 체험프로그램을 운영하고 있다. 하지만, 전반적인 소득은 일시적이어서 운영비 충당을 겨우 하고 있다는 설명이다. 마을에서는 64농가를 중심으로 법인을 만들었으나 운영의 어려움으로 2008년에 종료했던 경험이 있다. 마을 체험관에는 사무장 2명이 근무하고 있었는데, 생태마을 사무장은 화천읍의 지원으로 올해부터 근무하고 있었다. 반면, 풍산2리는 주민의 반대로 새농어촌사업에 참여하지 않았다는 것이다. 그 주된 이유는 마을 전체가 아니라 소수 인원이 중심이 되어 사업이 진행되기 때문에 이권다툼이 심해지고 결국 마을에는 빚만 남게 되는 것을 우려했기 때문이라는 설명이다. 결국, 현재 풍산2리에서 운영하는 공동사업은 없으며 산천어축제 기간 동안 개별 농가에서 농특산물을 판매하고 있다.

<표 6> 화천군 사례마을 현황

마을이름	가구 수 (농가)	DMZ일원 사업 참여도	공동 사업 및 협의체 현황	숙박시설
화천읍 풍산1리	120(120)	설명회	정보화마을(2004), 산촌생태마을(2006), 송어축제 개최 등, 사무장 2인	마을체험관(펜션식 방 6개), 민박 10가구
화천읍 풍산2리	80(30)	설명회	-	민박3가구(식당)
상서면 산양2리	209(5)	없음	-	여관 5개
상서면 산양3리	42(25)	없음	-	없음
상서면 봉오1리	105(30)	없음	-	여관 3개
상서면 봉오2리	25(13)	없음	-	2가구

상서면의 산양2리는 칠성전망대에 가장 가까이 위치한 마을로 대부분의 주민들이 군인과 그 방문자들을 대상으로 하는 상업에 종사하는 곳이다. 이렇다 보니 전통적인 마을회가 운영하는 농어촌 사업보다는 번영회를 중심으로 상가 위주로 논의가 진행된다고 한다. 산양3리의 경우에도 영농활동은 주로 노인들이 하기 때문에 농가 수의 지속적인 감소가 예상되는 상황이며 마을회관 2층을 활용하여 단체 숙박을(15명) 할 수는 있지만 식사는 제공하지 못하는 상황이다. 공동사업은 없었고 젊은 사람들이 없어서 사업구상 자체가 힘들다는 설명이다. 봉오리는 작은 계곡을 끼고 있는데, 봉오1리도 군부대 장병들과 그 방문객의 소비에 의존하고 있어서 민박보다는 여관 형태의 숙박이 제공되고 있었다. 일반 방문객이 증가한다면 많은 주민들이 민박에 관심이 있겠지만, 현재는 소득 될 만한 것이 없다는 것이다. 봉오2리는 비교적 작은 마을로 여름 휴가철에 주로 사용되는 25인을 수용할 수 있는 집이 2채 있다. 더불어, 화천군에서 2009년부터 추진하고 있는 산약초재배단지에 마을 주민 15명이 일당을 받으며 참여하고 있는 상황이지만 그 외 공동사업은 없는 것으로 보인다.

3. 양구군

해안면(현2리), 방산면(오미마을), 양구읍(정림2리)의 이장 3명을 대상으로 정부나 지자체가 진행하고 있는 DMZ일원 관련 사업에 대해서 얼마나 인지하고 있는지, 지역에서 주민의 역할과 참여가 어떤 식으로 가능한지에 대한 의견을 물었다(<표 7> 참고).

<표 7> 양구군 사례마을 현황

마을이름	가구 수	DMZ일원 사업 참여도	공동 사업 및 협의체 현황	숙박시설
해안면 현2리	130	없음	공동사업 없음 (사무장 없음)	민박 1가구 (해안면 총 6가구)
방산면 오미마을	120	없음	전통테마마을(2005), 정보화마을, 산촌생태체험마을(2010), 개별 소득 10% 적립(사무장 3명)	펜션 8채 포함 총 25가구 민박, 폐교 활용 공동숙박시설(5실) 및 공동식당(100명 수용)
양구읍 정림2리	160	없음	-	-

DMZ일원의 사업에 대해서는 신문이나 방송을 통해서 대충 접했기는 했지만 특별한 설명회나 협의회 등에 참석한 경험은 거의 없었다. 대부분 말로만 무성하고 주민설명회도 없었다는 것이 지배적인 반응이다. 단지, 해안면의 경우 마을을 통과하는 5km의 숲길 조성에 대해서 주민설명회가 한 차례 있었지만 관련 사업이 지역 주민에게 도움을 줄 수 있을지, 오히려 힘만 더 들게 하지 않을지 우려하고 있었다. 오미마을의 경우에는 화천과 양구를 연결하는 생태관광에 대한 주민설명회가 2-3회 있었고, ‘나폴리’라고 불리는 생태탐방 산책로(파로호 수변 생태문화 탐방로 조성)와 관련된 설명회가 2010년 5월에 있었다. 해안면의 경우 을지전망대와 제4땅굴과 관련하여 방문객을 맞이하고 있어서 소규모의 민박은 가능하겠지만 대규모 숙박은 불가능한 상황이다. 방산면의 경우 장병들에 대한 방문자 숙박이 주를 이루었으나 그 수요가 꾸준히 줄어드는 상황이다. 방산면의 지리적 위치를 고려할 때, 비록 왼쪽에는 화천 평화의 댐과 평화의 종 공원이 있어서 많은 사람들이 방문하고 있고 오른쪽 위로 두타연이 있지만 방문객들이 방산면으로 오지 않아서 주민들과 관련 없는 방문자로 인식하고 있는 상황이다.

마을 내부에서 운영 중인 공동사업이나 협의체가 있는지 물었을 때, 해안면 현2리에서는 마을에서 운영하는 공동사업이 없었고 새로운 사업을 추진할 여력이 없다는 것이다. 반면, 방산면 오미마을에는 사무장이 3명이나 고용되어 전통테마마을과 정보화마을, 산촌생태체험마을 사업들이 진행되고 있었다. 이러한 사업에는 마을주민 전체 120가구가 모두 공동으로 참여하고 있었다. 마을에서는 폐교를 리모델링해서 공동숙박시설(5개 실)과 공동식당을 운영하고 있다. 체험프로그램과 민박의 소득은 해당 농가에서 90%를 가지고 10%는 공동기금으로 적립하고 있었다. 공동식당에서 일하는 주민들은(5명) 일당(4만 원)을 지급받는다. 현재 체험프로그램에는 11농가가 참여하고 있으며 펜션 청소는 마을주민 2명이 담당하고 있다. 이러한 활동에도 불구하고 방문자가 제한되어 있어서 모든 수익은 사업운영비로 대부분 소비되고 있는 상황이다.

4. 인제군

인제군 민통선 일원에 거주하고 있는 서화면과 북면의 이장들과 주민들을 대상으로 인터뷰를 진행하였다(<표 8> 참고). 우선 DMZ일원에서 진행 중인 사업에 대한 인지도를 물었을 때, 서화1리와 2리의 이장들은 평화생명동산과 평화빌리지 조성사업과 관련하여 직접 대상지역으로서 잘 알고 있었으나 대부분의 다른 사업에 대해서는 언론매체를 통해서 접하고 있는 정도였다. 주민들 대부분은 사업에 대한 정보를 접할 기회가 거의 없다는 것도 지적되었다. 북면의 경우에는 이러한 사업에 대해서 알 수 있는 기회가 거의 없었던 것으로 보인다.

<표 8> 인제군 사례마을 현황

마을이름	가구 수 (농가)	DMZ일원 사업 참여도	공동 사업 및 협의체 현황	숙박시설
서화면 서화1리	80(69)	밀접	백두대간 사업(파프리카) 3년(사무장 없이 대동회 운영)	-
서화면 서화2리	100(80)	밀접	새농어촌우수마을(2005), 산촌체험마을 시설 완료, 영농법인(2005) 78가구 참여(사무장 없음)	마을 펜션 4채(통나무집), 군부대 대상 민박과 여관 다수
북면 월학1리 (냇강마을)	97(63)	없음	전통테마마을(2003), 새농어촌건설(2003), 마을회와 동일한 법인 (2004, 사무장), 농촌체험마을 (뗏목축제 주최)	민박 10가구, 마을 펜션 1채

마을주민들과 이장들이 사업과 관련된 협의체 혹은 설명회에 참여했던 경험을 살펴보면, 평화생명동산이 서화면에 위치하고 있다는 특수성에 기인하여 서화리의 이장들은 10년 전부터 이곳의 설립목적과 운영과 관련된 협의에 참여해 왔으나 군수가 바뀌면서 그 목적도 농업지원에서 체육공원, DMZ 관련 기관으로 변천되었다는 것이다. 그리고 주요사업에 대한 주민참여도 모든 계획이 결정된 다음에 그 사업에 대해서 주민들에게 주지시켜주는 형태로 대부분 이루어지고 있는 상황이라는 것이다. 평화생명동산에서는 청장년층을 대상으로 그 역할과 의미에 대해서 설명회를 개최하는 등 주민과의 소통과 의견수렴을 위해 노력은 하고 있지만, 주민들은 대부분 일방적인 사업추진과 원활한 소통의 부재, 참여기회의 부재에 강한 문제의식을 가지고 있었다.

평화생명동산의 위원회나 자문 등에 공식적으로 참여하고 있는 주민은 하나도 없었다. 단지, 3명이 식당직원과 공공근로, 회계로 일하고 있는 상황이다. 결국, 평화생명동산은 주민과 상관없는 ‘개인사업’을 하고 있다고 비춰지고 있을 정도이고 이장을 제외한 대부분의 주민들은 평화생명동산이 무엇을 하고 있는지 잘 모를 수밖에 없다는 것이다. 최근에는 평화빌리지 조성과 관련하여 3-4차례 정도 주민설명회가 있었다고 한다. 하지만, 대부분의 사업들이 지나치게 형식적이고 시설위주에 치중되어 있다고 이장들은 지적하고 있었다. 이장들은 주민들의 필요가 반영되지도 않고 주민소득과 연계되지도 않는 상황이 개선되기를 희망하고 있었다. 북면의 경우에는 서화면과 같은 논의 참여나 설명회가 거의 없었던 것으로 보인다.

마을에서 운영하고 있는 사업과 협의체 현황과 관련하여, 서화1리의 경우에는 마을에서 공동으로 백두대간 사업(파프리카)을 운영하여 일정한 소득을 만들어 공동기금으로 사용하고 있었다. 하지만, 운영은 1인이 하고 있고 마을에서는 임대소득을 받고 있어서 마을 전체가 참여하는 공동의 사업조직이나 협의구조가 활성화되어 있는 것은 아니었다. 서화2리의 경우, 새농어촌우수마을 상금으로 2005년에 부지를 구입하며 만들어진 영농법인을 가지고 있지만 운영프로그램은 없었고 사무장도 부재한 상황이었다. 특히, 법인의 대표이사는 별도로 있는 상황에서 법인 부지를 이용해서 마을회에서 산촌생태마을을 유치하다보니 세부 사업에 대한 운영주체와 소득분배의 문제가 지속적인 숙제로 남겨져 있었다.

현재, 마을에서는 법인과 마을회를 통합하거나 완전히 분리하는 문제에 대해서 고민하고 있는 것으로 보인다. 마을 주민의 의견에 의하면, 산촌생태마을도 시설만 되어있지 운영할 수 있는 프로그램과 능력이 없어서 소득은 거의 없기 때문에 소득분배에 대한 특별한 갈등의 소지가 없다고 한다. 하지만, 앞으로 소득규모가 커지면 관련된 마을주민들 사이의 갈등이 심각해질 것으로 보이는 상황이었다.

한편, 북면 냇강마을(월학1리)의 경우에는 전통테마마을과 새농어촌건설 사업을 진행하며 사무장을 두고 ‘뗏목축제’와 같은 체계적인 사업운영을 하고 있는 것으로 보인다. 냇강마을의 전 이장은 인제군 체험마을 16개 마을이 참여하는 연구회의 회장을 역임하며 평화생명동산에서 진행하는 해설사 양성 프로그램에도 적극적으로 참여하고 있었다. 이 마을의 가장 큰 장점은 사업을 위해서 설립한 법인과 마을회가 동일하다는 것이다. 요즘에는 7월에 진행하는 ‘뗏목축제’를 중심으로 5월에서 10월까지 손님들이 찾아오는 곳이 되었고, 대략 연중 1만 명의 방문객 이 마을을 찾고 있다. 특히, 서화리의 농업과 서흥리의 용늪 자원, 냇강마을의 관광기반과 경험을 통합하여 마을의 수익구조를 개선하고 사업을 확대하는 방안에 대해서 많은 관심을 가지고 있었다. 이러한 취지에서 마을들을 연계하는 협력사업에 대해서 고민하고 있었으며 그 중심에 평화생명동산이 구심점 역할을 해주기를 기대하고 있었다. 마을에서는 펜션 1채를 공동으로 운영하고 있으며 체험프로그램 참여 기여도에 따라서 소득이 차별화되고 있다. 민박의 소득은 10%를 공동기금으로 조성한다. 그럼에도 불구하고 마을소득이 증가하며 직접 참여하지 않는 주민들의 불만이 조금씩 두드러지고 있어서 앞으로의 마을 수익 운영에 대해서 고민하고 있었다.

냇강마을은 마을 소득을 활용하여 해외마을(네팔) 지원 등의 사업까지 진행하고 있었다. 2009년에는 농진청과 농림부에서 선정한 전국 1등 마을로 선정되기도 하였고 많은 상금(2007년 3천만 원, 2008년 1억, 2009년 1억) 혜택도 경험하였다.

5. 고성군

고성군의 민통선 일원 대부분의 마을 이장들은 DMZ일원에서 다양하게 진행되고 있는 사업에 대해서 DMZ박물관 사업을 포함해서 대부분 언론매체를 통해서 접하거나 고성군 전체 이장단회의를 통해서 접하고 있으나 대체로 잘 모른다는 반응이었다(<표 9> 참고). 자전거누리길에 대해서는 대부분이 들어보지도 못했다는 것이다. 특히, 거진읍 송정리는 현재 계획상 고성군의 남북 자전거누리길(1구간)과 동서 자전거누리길(2구간)의 분기점에 위치하고 있음에도 관련 사업에 대해서 잘 모르고 있었다. DMZ박물관에 대해서는 건물 위주로 만들어져서 볼거리가 없고 근본적인 대책을 도에서 마련해야 한다는 것이 지배적인 의견이었다. 또한, DMZ 혹은 민통선지역 관련 사업 설명회나 협의회에 참여한 경험은 전혀 없다고 같은 목소리로 답했다. 고성군 이장협의회 회장도 같은 반응을 보여주었다.

단지, 간성읍에서는 1년 전에 설명회를 1회 개최했었다고 하는데 그 내용에 대해서는 기억하지 못했다.

<표 9> 고성군 사례마을 현황

마을이름	가구 수 (농가)	DMZ일원 사업 참여도	공동 사업 및 협의체 현황	숙박시설
간성읍 장신2리 (소똥령마을)	41(36)	없음	전통테마마을(2004, 사무장)	마을체험관(30-50명), 민박 4가구, 펜션 3채
간성읍 진부리	39(34)	없음	고로쇠 작목반(14명), 유원지 관리, 공동사업 없음	민박 5가구, 펜션 5채
거진읍 송정리	63(42)	없음	누리길 분기마을, 평화빌리지 관련 중심적인 역할 기대, 진행 공동사업 없음	펜션 3채
현내면 철통리	33(25)	없음	민박제공(여름철), 공동사업 없음	피서철 한시적 민박 다수
현내면 초도1리	90(40)	없음	정보화마을(2006), 어촌체험마을, 초도리 해수욕장 운영, 사무장 없음	민박 17가구, 펜션 3채
현내면 명파리	161(97)	없음	새농어촌사업, 고사리작목반(11명), 유기농단지(14명), 마을회관 숙박(8칸), 명파해수욕장 운영(비치하우스 2채), 사무장 없음	피서철 한시적 민박 다수(30가구)

마을에서 운영하고 있는 사업을 보자면 간성읍의 장신2리(소똥령마을)는 2004년부터 전통체험마을로 지정되어서 요즘은 한해 2만 명이 넘게 방문하고 있다. 마을체험관이 있고 민박과 펜션(7농가), 체험프로그램, 농특산물의 판매(개인 소득)를 통해서 마을 소득을 발생시키고 있다. 사무장 1인(마을주민)이 프로그램을 전담해서 관리하고 있고 부녀회를 중심으로 체험관을 관리하고 있는데, 민박 소득의 5%와 체험프로그램의 3분의 1 정도가 마을 공동소득으로 안정적으로 적립되고 있었다. 이 마을은 7년간의 경험을 바탕으로 대동회를 통해 법인화하는 방안을 결정하였고 소득 배분에 대한 고민도 하고 있다고 한다. 특히, 자전거누리길이 마을 뒤로 통과하도록 노선이 만들어지고 있어서 앞으로 마을의 방문수요가 증가할 수 있는 상황으로 보인다.

진부리는 진부령 첫 번째 마을로 최근 10년 동안 진부유원지를 운영하고 있으며 향로봉을 중심으로 활동하고 있는 고로쇠작목반(14명으로 구성)의 소득사업이 큰 규모로 이루어지고 있었다. 이 작목반은 백두대간소득사업의 일환으로 산림청의 지원을 받아 안정적인 사업기반을 마련했다고 한다. 두 번째로 마을 소득에 기여하는 것은 임농산물 소득이었고, 반면 숙박운영은 상대적으로 별로 도움이 주지 못하고 있었다. 진부리에는 마을 공동사업보다는 고로쇠작목반을 중심으로 고로쇠축제를 개최하는 등 특화사업을 계획하고 있었다.

거진읍 송정리의 경우에는 건봉권역종합개발사업 지원비를(총46억) 활용하여 북강4개리(송정리, 송강리, 용하리, 산북리)의 종합개발사업 센터를 건립하고 관광기초시설(쉼터)을 만드는 사업을 마을회(개발위원회)에서 추진하고 있었다. 이들 마을에서는 각 마을별로 이장을 위원장으로 4명의 위원이 참여하는 종합개발위원회를 구성하여 사업에 대한 논의를 진행한다고 한다. 그럼에도 불구하고 아직까지는 뚜렷한 마을 공동사업이나 협의구조가 자리를 잡고 있다고 보기는 어려울 것이다.

현내면의 경우 금강산 육로관광이 단절되면서 대부분의 마을에서 소득에 타격을 입은 곳이다. 철통리에는 피서철에 찾아오는 손님을 대상으로 하는 민박과 농산물 판매를 개별 가구에서 알아서 하고 있고 그 외에 특별한 공동사업은 없었다. 초도1리는 금강산 집결지가 있는 곳으로 화진포를 연계하여 초도리해수욕장을 마을회에서 운영하며 공동기금을 안정적으로 적립하고 있다. 연중 숙박 손님을 받고 있고 낚시 손님도 즐겨 찾는 곳이다. 더불어, 2006년에 정보화마을로 지정되어 인터넷을 활용하여 손님맞이에 힘쓰고 있고 어촌계에서는 어촌체험마을 사업에 선정되어 수산자원개발도 진행 중이다. 이곳에는 방문자가 많고 이권이 크다보니 민박손님의 유치와 관련하여 적지 않은 갈등이 있다는 설명이다. 이 마을의 주민들은 대부분 농사와 어업을 함께 하고 있다(반어반농). 명파리는 최북단의 마을로 명파해수욕장이 위치하고 있어 피서철을 위주로 한시적인 민박을 운영하고 있는 곳이다. 마을에서는 마을회관 상층을 활용하여 8칸 원룸과 명파해수욕장의 비치하우스 2채를 마을공동사업으로 관리하며 공동기금을 안정적으로 적립하고 있는 상황이다. 또한, 마을주민들은 고사리작목반(11명)과 유기농단지(14농가)에도 활발하게 참여하고 있다.

V. 주민참여 평가 및 향후 개선방안 모색

1. 지자체별 사업 운영과 주민참여 평가

강원도 DMZ일원에서 각 지자체별로 현재 진행 중인 대부분의 사업들은 대규모 관광시설 위주로 진행되고 있다. <표 10>에서 볼 수 있듯이, 대표적인 주요 사업을 대상으로 시군별 사업 총예산액만 살펴보아도 평균 3,200억 원이 넘는 상황이며 제일 작은 시군도 1,000억 원이 넘는 비용이다. ‘생태공원’, ‘평화공원’, ‘특구’라는 이름으로 많은 공사를 진행하며 시설물들을 민통선 일원에 설치하려는 것이다. 특히, 일부 사업을 제외하고는 지역주민의 참여와 직접적인 연계성을 찾기 어려운 경우도 많은 것이 사실이다. 공원처럼 만들어진 전망대에 한번 들렸다가 지나가는, 체류하지 않고 소비하지 않는 관광의 수요가 지역주민에게 어떠한 도움을 줄 수 있는지에 대해 더 많은 고민을 해봐야 할 것이다.

사업비 규모가 가장 큰 곳은 철원군이지만, 총사업비 5,900억 원의 70%에 달하는 4,100억 원 이상이 UN대학 유치에서 발생하고 있다. 이 항목을 제외한 나머지 사업비 총액은 1,765억 원이다.

이러한 주요 사업 중에 현재 주도적으로 추진되고 있는 가장 대표적인 것이 DMZ 평화 자전거누리길 조성을 위한 2010년 시범사업이다. 자전거누리길 사업이 2011년부터 5년 동안 진행되도록 계획된 사업이라고 한다면, 시범사업은 이와는 별도로 2010년부터 3년 동안 추진되고 있다. 2010년 6월 현재 자전거누리길 시범사업이 추진되고 있는 곳은 화천, 양구, 고성 세 곳이다.

참고로, 2010년에 진행 중인 다른 형태의 시범사업으로는 화천의 동서녹색평화도로 시범사업과 인제의 평화빌리지 조성 시범사업이 있다.

<표 10> 지자체별 총사업비 개요

지자체	총사업비, 억 원	국비, 억 원
철원군	5,891.0	5,239.5
화천군	2,827.0	1,934.5
양구군	1,165.0	839.5
인제군	1,931.0	1,239.0
고성군	4,543.0	4,006.0
합계	16,357.0	13,258.5

이러한 국가사업의 추진에 있어서 주민참여의 문제점을 몇 가지로 정리해 볼 수 있다. 첫째, 강원도 DMZ일원의 지역주민들은 이렇게 큰 규모로 추진되고 있는 다양한 사업에 대해서 대부분 잘 알지 못할 뿐만 아니라 그 관계성에 있어서 문제점을 지적하고 있었다. 둘째, 사업의 추진기관과 주민들 사이에 소통의 문제가 폭 넓게 제기되고 있다. 일부 지역에서 진행되었던 설명회의 성격도 모든 것이 결정된 이후에 지역주민에게 홍보하기 위한 일방적이고 형식적인 형태라는 지적이 있다. 셋째, 지역주민의 사업 참여에 대한 기대가 사업 추진기관의 운영목적 및 방향과 맞지 않아서 갈등을 초래하는 경우도 있다. 마지막으로, 대부분의 지역에서는 마을단위 사업경험이 없거나 운영능력이 부족하여 큰 규모의 관광수요가 새롭게 발생할 경우 효과적으로 대응하기 힘든 상황이다.

양구군 방산면의 오미마을, 인제군 북면의 월학1리(냇강마을), 고성 간성읍의 장신2리(소똥령마을)와 같은 곳은 일정 기간의 마을 공동사업 운영 경험을 가지고 있으면서 공동체 구성원 대부분이 참여하도록 법인을 조직하여 공동기금을 조성하고 객관적으로 수익을 배분할 수 있는 기반을 마련하고 있었다. 반면, 나머지 대부분의 민통선 인근 마을들은 사업역량과 공동협의체 구조가 취약하여 근본적인 대책마련이 요구된다.

결론적으로, 김상욱 ‧ 김길중(2010)과 최영국 ‧ 임상현(2005)이 정의하고 있는 ‘진정한 주민참여’의 개념을 근거로 평가해 볼 때, 강원도 DMZ일원의 해당 지역에서는 사업 계획과 그 관리와 운영에 있어 지역주민들의 주체적 역할은 미약하다고 결론내릴 수 있다. 또한, 지역역량을 구성하는 개인의 경험과 공동협의체 운영에 대한 상황을 고려했을 때, 개인역량과 민간조직 역량 부분이 특히 취약한 상황이다. 더불어, ‘사회자본(Putnam, 1993)’과 ‘사회적 공공재(한국개발연구원)’ 형성의 근간이 되는 주민참여 확대를 위한 정부의 적극적인 역할이 미흡하다는 결론을 내릴 수 있다.

2. 지역주민 참여기반 개선을 위한 주요 과제 및 개선방안

본 논문에서 분석한 결과를 바탕으로 주민참여 확대를 위한 과제를 네 가지로 정리하고 과제별 대응방안을 제시해 볼 수 있다. 첫째, 중앙부처의 개별 사업추진에 의한 중복투자 문제 해결과 국가적 효율성 제고가 필요하다. 특히, 강원도 DMZ일원에 속한 지역의 특징과 능력에 대한 체계적인 분석과 함께 장기 발전을 위한 전략과 비전을 명확하게 제시하고 이해관계자 사이에 공유하는 작업이 시급하다. 강원도 DMZ일원에서 추진되고 있거나 계획 중인 다양한 사업들이 장기적으로도 꼭 필요한 사업들인지 여부를 검증하고 다양한 이해관계자들의 소통과 협력적 역할 정립이 시급히 필요하다.

참고로, 강원도 DMZ일원이 지속가능한 ‘명소’가 되기 위해서는 안보관광과 같은 ‘접경지역 특수’가 아니라 생태자원과 문화자원, 그리고 지역의 특징을 살려서 자생력을 높이는 방향으로 선회할 필요가 있다.

세부적인 대응방안으로 주요 이슈와 함께 단기적으로 요구되는 결과물을 정리하면 <표 11>과 같다. 즉, DMZ일원에 대한 협력적 관리(co-management)가 필요한 것이다. 협력적 관리는 특정 지역이나 자연자원의 관리에 있어서 복수의 이해당사자들이 관리 기능과 역할, 책임과 권한의 공정한 배분에 대해 협의하여 결정하고 그 효력을 보장하는 상황을 의미한다(Borrini-Feyerabend et al., 2000). 협력적 관리는 자연자원에 관련된 여러 이해관계자들이 다양한 역할수행과 자원보전의 이익에 대한 공평한 분배를 실천하는 다원적 접근법이다.

협력적 관리와 관련된 주요 개념은 ‘적응형 관리(adaptive management), 다원주의(pluralism), 통치(governance), 갈등관리(conflict management), 사회적 의사소통(social communication) 등 이다. 이 접근법은 사회정의와 민주적 참여, 이해관계자의 정보공유를 보장하는 방식으로 성숙한 사회라는 것을 상징적으로 보여주는 관리방식이다. 반면, 협력적 관리는 시간이 오래 소요되고 그 과정이 복잡하고 때로는 혼란스러울 뿐만 아니라 상반되는 정보와 잦은 변화에 대응해야 한다.

<표 11> 협력적 관리를 위한 협의체 구성 및 장기 비전의 제시

주요 이슈	책임 주체	참여 기관	주요 결과물
국가적 협의체 구성	총리실	행안부, 문광부, 환경부, 국방부, 산림청, 강원도, 경기도 등	- DMZ 국가위원회 - DMZ 지역위원회(강원도, 경기도) - 국가협의체 및 지역협의체
장기 비전 및 전략	총리실	행안부, 문광부, 환경부, 강원도, 경기도 등	- DMZ 마스터플랜 및 전략 - 장기(10년) 목표 및 성과지표 - 중기(5년) 목표 및 성과지표 - 단기(3년) 목표 및 성과지표
강원도 DMZ일원 보전정책	강원도	환경부, 경기도	- 생물권보전지역 지정을 위한 지역특성 연구 결과 - 전이지역 활용방안

협력적 관리를 위해서는 관련 중앙부처를 중심으로 국가적 협의체의 통합적 구성이 우선되어야 한다. 국가적 협의체는 총리실을 중심으로 ‘DMZ 국가위원회(가칭)’와 ‘DMZ 지역위원회(가칭)’로 구성될 수 있으며 다양한 이해관계자들이 포함된 자문기구를 각각 운영하는 것이 바람직하겠다. DMZ 국가위원회의 주된 역할은 지역의 특성을 반영한 ‘DMZ 마스터플랜’을 마련하고 장기, 중기, 단기 목표와 성과지표를 제공하는 것이다(<표 11> 참고). DMZ 지역위원회는 정해진 목표와 성과지표에 따라서 지역의 참여가 보장되고 그 특성이 반영되는 방향으로 국가사업을 집행하는 주체적 역할을 수행해야 한다.

두 번째 과제는 강원도 DMZ일원에서 현재 진행 중이거나 계획하고 있는 대부분의 사업들이 대규모 시설사업 위주여서 지역주민의 참여와 소득증대에 대한 충분한 고려가 부족하다는 점이다. 앞으로 관련 사업의 계획과 집행에 있어서 주민들의 필요를 반영하고 그 역할에 대한 명시가 요구되는 상황이다. 또한, 대부분의 관련 지역주민들은 DMZ일원에서 진행되고 있는 관련 사업에 대해서 잘 모르고 있거나 관심이 없다고 할 수 있다. 사업설명회의 경우에도 이미 결정된 사항을 홍보하는 성격으로 진행되는 경우가 대부분이고 지역주민과의 소통이 원활하지 않다는 지적이 폭 넓게 제기되고 있다. 이러한 상황의 개선을 위해서는 관련된 사업의 계획과 추진에 있어 다양한 지역별 상황과 의견수렴을 반영할 수 있는 근본적인 체질개선이 요구된다. 즉, 현재 복잡하게 얽혀있는 부처와 지자체의 이해관계를 수평적으로 수직적으로 통합시키는 작업이 시급하다.

<그림 5> DMZ일원의 수평적・수직적 협의 구조

이를 위해서는 세부적으로(<그림 5>참고) (1) 관련된 중앙 부처들 사이의 수평적 협의구조를 개선하고, (2) 사업의 준비과정에 지역의 특색을 조사하고 주민의견을 수렴하여 반영하는 절차를 의무화 하며, (3) 관련된 이해관계자들의 수직적 협의구조를 효율적으로 구축하는 것이 필요하다. 또한, (4) 사업 준비기간을 충분히 배정하여 체계적인 논의와 참여적 의사결정을 실현하고, (5) 주어진 사업의 타당성 평가에 지역주민의 이해관계와 요구를 최대한 반영하는 등의 변화가 요구된다고 하겠다. 더불어, (6) 이러한 고려 없이 추진되어 이미 마무리단계에 있는 사업들에 대해서는 인근 지역주민들과의 관계성 개선을 위한 다양한 프로그램 개발이 가능하도록 사후적 모색을 의무화하는 제도적 장치가 필요하다.

주민들의 참여기반 확대를 위한 세 번째 과제는 DMZ 평화 자전거누리길의 경우 가장 상징적인 DMZ 국가사업의 하나로서 많은 국비가 투자될 예정이지만 지역주민의 역할과 참여, 소득증대에 대한 고려가 거의 없어서 ‘DMZ 세계 MTB 대회' 등 행사용 사업이라는 비판을 피하기 어려워 보인다. 대안적으로 지리산 숲길과 같은 주민참여형 사업에 대한 신중한 고려가 절실한 상황이다. 우선, DMZ에 대한 접근용이성을 이유로 등장한 자전거 중심에서 ‘걷기문화’를 위한 보행 중심으로 전환하는 것이다. DMZ의 생태적 우수성에 대한 보전을 위해서는 ‘걷는 숲길’을 중심으로 전체 노선을 설계하는 것이 더 설득력이 있다. 이 경우, 제한된 일부 구간에서 자전거 운행을 고려할 수도 있다. 하지만, DMZ일원에서 민통선구역의 생태적 중요성을 고려한다면 ‘세계 MTB 대회’와 같은 특정 대회를 유치하는 것이 과연 타당한 것인지 신중한 검토가 이루어져야 할 것이다. 강원도 민통선 일원의 생태 ‧ 문화적 특수성을 살려서 인근 마을과 연계되는 숲길(가칭 ‘DMZ 숲길’)을 만든다면 민박과 식사제공을 통해서 적지 않은 농외소득을 확보할 수 있는 것이다. 물론, 이 경우 마을협의체의 효과적인 구성과 운영이 전제되어야 한다.

산림청에서는 2010년에서 2014년까지 DMZ일원 동서를 연결하는 트레일을 조성할 계획에 있다. 2010년에는 양구군 해안분지를 중심으로 2개 구간, 25km에 대한 사업이 진행 중에 있는데, 다른 중앙부처와 협의가 없어서 사업 간의 연계성과 국가적 투자 효율성에 문제가 있을 수 있다. 특히, 행안부에서 추진하고 있는 자전거누리길과 DMZ 트레일이 별개의 사업으로 동시에 추진되는 상황에 대해서 범부처적으로 신중한 고민이 수반되어야 하겠다.

네 번째 과제로, 다양한 사업이 진행되고 있는 지역의 인근마을들은 대부분 사업 운영능력이 없거나 마을협의체의 구조가 취약해서 새로운 관광수요에 효과적으로 대응할 수 있는 상황이 아니다. 마을의 공동협의와 공동기금 조성 및 분배를 실현하기 위한 외부 지원이 절실하다. DMZ일원의 다양한 사업들이 성공적으로 추진되어 지역의 관광수요가 외생적으로 발생하기 이전에 지역주민 역량강화에 대한 특단의 조치가 필요하다. 즉, 관광소득의 증대가 지역공동체의 붕괴와 내부갈등으로 이어지지 않도록 체계적인 지원책 마련이 요구된다.

이를 위해서는 <그림 6>에서 보여주고 있는 것과 같이 마을 수준에서 이루어지는 지원과 외부에서 이루어지는 지원이 협력적으로 진행되어야 한다. 우선, (1) 마을주민 전체가 참여하는 마을협의체를 주체적으로 구성할 수 있는 주민교육이 필요하다. 또한, (2) 공동체사업(커뮤니티 비즈니스) 육성을 위한 교육프로그램 개발, (3) 외부에서 농산촌에 지원할 수 있는 전문인력의 양성 및 일자리 창출 지원, (4) 마을협의체를 단위로 하여 인근 지역 및 지자체, DMZ일원의 성공사례와 경험을 공유할 수 있는 ‘강원도 DMZ 마을협의체(가칭)’의 구성과 운영이 필요하겠다. 특히, 이와 같은 역량강화 작업이 실효성 있게 지속적으로 추진되기 위해서는 지방정부의 주도적인 역할이 강조된다.

<그림 6> 지역주민 역량강화를 위한 지원체계

VI. 결 론

본 논문에서는 강원도 DMZ일원에서 진행되거나 계획되어 있는 주요 사업들의 현황을 파악하고, 이러한 사업들이 ‘주민참여’를 어떻게 실현하고 있는지를 정성적으로 고찰하였다. 분석 결과에 의하면 강원도 DMZ일원에서 추진 중에 있는 대부분의 사업들은 대규모 시설사업 성격이 강한 것이 사실이며 지역주민에 대한 참여와 직접적인 소득증대를 위한 고려가 부족하였다. 사업이 진행되는 인근 지역의 주민들은 대부분의 사업에 대해서 잘 모르고 있었다. 일부 지역에서 주민들에 대한 설명회나 의견청취가 제한적으로 있었지만, 형식적이거나 일방적인 홍보의 장으로 활용되고 있어서 주민들의 관심과 참여로 연결되지 못하는 한계를 보여주고 있다.

지역의 마을주민들이 가지고 있는 공동사업 운영 경험과 공동협의체의 상황을 살펴보았을 때, 대부분의 마을들이 취약한 상황이라고 평가할 수 있다. 여러 마을에서 다양한 정부의 지원 프로그램을 통해서 마을체험관이나 기타 시설물을 보유하고 있었으나 그 운영 프로그램과 참여 인력의 부족 등을 이유로 운영의 어려움을 호소하였다. 그럼에도 불구하고 양구의 오미마을과 인제의 냇강마을, 고성의 소똥령마을과 같은 일부 마을에서는 대부분의 주민들이 참여하는 법인을 조직화하고 DMZ일원에서 추가적인 관광수요가 발생하기를 기대하고 있다.

이러한 분석결과를 바탕으로 지역의 주민참여 확대를 위한 정책 대응방안을 네 가지로 제시하였다. 첫째, 현재 추진되고 있거나 추가적으로 고려되고 있는 다양한 계획들에 대해서 장기적인 관점에서의 타당성 검증과 함께 국가적 협력체계 구축이 시급하다. 이를 위해서는 강원도 DMZ일원의 지역적 상황에 대한 객관적인 분석을 바탕으로 명확한 목표와 전략을 제시하고 모든 이해관계자들이 공유하고 협력하는 작업이 우선되어야 한다. 둘째, DMZ일원에서 진행되는 사업의 준비와 진행 과정에 지역의 현실과 필요를 반영하고 주민참여를 보장해주는 제도적 장치를 마련해야 한다. 세 번째 대응방안은 DMZ일원에서 대표적으로 추진되고 있는 ‘자전거누리길’ 사업에 대한 대안사업으로 인근 마을들이 참여할 수 있고 좀 더 많은 국민들을 잠재 관광객으로 할 수 있는 ‘DMZ 숲길(가칭)’을 조성하는 것이다. 마지막으로, 지역 수준에서 주민들의 주체적 역량을 강화해 줄 수 있는 정책들이 마련되어야 한다. 이를 위해서는 공동체사업의 육성과 주민교육, 전문인력 양성 및 일자리 창출, ‘강원도 DMZ 마을협의체(가칭)’의 구성과 운영을 통해 다양한 이해관계자들과의 협력적인 관계형성과 소통이 필요하다.

본 연구는 강원도 DMZ일원의 사업 운영과 주민참여 현황을 개략적으로 살펴서 문제점을 도출하고 그 정책 대응방안을 기초적으로만 제시하는 한계를 가지고 있다. 앞으로는 제시된 대응방안의 구체적인 내용들을 후속 연구과제로 도출하여 DMZ일원 지역주민의 참여기반을 다지고 지역소득 증대와 건강한 지역공동체 개발에 기여할 수 있는 연구가 계속 이어지기를 기대한다. 특히, DMZ일원에 대한 강원도 차원의 보전정책을 제시하거나 지역주민의 역량강화를 위한 구체적 방안을 마련하는 작업이 시급히 요구된다. 또한, 국가사업이 집행되는 과정에서 주민참여와 역량강화 문제가 어떻게 실현되는지에 대한 평가가 요구된다.

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<E-mail: kecc21@hanmail.net / 논문접수일: 2011. 4. 6 / 심사개시일: 2011. 4. 20 / 심사완료일: 2011. 5. 18>