잉글랜드 광역경제권 정책의 전환

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 187～214

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: RDA의 폐지와 LEP 창설을 중심으로

Transition of Regional Development Policy in England

: From the Abolition of RDA to the Creation of LEP

김 재 홍

광역경제권 형성을 위한 제도적 원형으로 가장 많이 논의된 해외 사례 중의 하나인 RDA는 1999년 설립 후 지금까지 수행한 많은 성과에도 불구하고 2009년 출범한 캐머런 정부 공약이행의 일환으로 2012년까지 폐지되고 그 일부 기능은 30∼40개 정도의 LEP(Local Enterprise Partnership)로 전환된다. 2011년 2월 현재 57개의 LEP 제안서 중 30개의 LEP가 승인되었고 런던권역 전체를 하나의 LEP로 설정하는 제안서가 제출된 상태이다. 잉글랜드의 LEP 정책은 범세계적으로 광역경제권을 확대 개편하는 추세 속에서 새로운 지역정책의 실험이라고 할 수 있다. 본고에서는 지난 10년간 RDA의 성과와 함께 RDA 운영상의 문제점과 폐지의 원인 및 LEP로의 전환과정에 대한 면밀한 분석과 진단을 통하여 정책적 시사점을 제시하고 향후 한국의 광역경제권이 나아가야 할 방향을 모색한다.

주제어 : 광역경제권, RDA(Regional Development Agency), LEP(Local Enterprise Partnership)

I. 서 론

잉글랜드의 지역개발청(RDA: Regional Development Agency)은 노무현 정부에서는 산업 클러스트 활성화를 위한 시도별 테크노파크 설립의 기능적 원형으로서, 이명박 정부에서는 광역경제권 형성을 위한 제도적 원형으로서 가장 많이 벤치마킹해 온 해외 사례 중의 하나이다. 그러나 RDA는 1999년 설립 후 지금까지 수행한 많은 성과에도 불구하고 2009년 출범한 캐머런 정부의 공약이행의 일환으로 2012년까지 런던개발청을 제외한 8개의 RDA가 폐지되고 그 일부 기능은 30∼40개 정도의 지방산업협의회(LEP: Local Enterprise Partnership)로 전환된다. 또한 RDA가 폐지되면 초광역경제권의 전범으로 등장했던 잉글랜드 북부 3개 RDA의 연합체인 the Northern Way도 그 기능이 상실될 것으로 예상된다.

그러나 RDA의 폐지가 잉글랜드 광역경제권 정책의 실패를 의미하는 것은 아니다. 실제로 영국감사원(NAO: National Audit Office)과 영국 공공부문의 평가를 담당하는 민간컨설팅기관인 PwC(PricewaterhouseCoopers)에서 수행한 2002/03∼2006/07년까지의 RDA에 대한 성과분석결과는 <표 1>과 <표 2>에서 보는 것처럼 대부분의 RDA가 목표기준을 초과 달성한 것으로 나타났으며, £1 지출당 £4.5의 누적부가가치를 창출하였으며 잠재적 부가가치를 포함한 총 누적 부가가치는 £6.4로 공공부문 중 가장 성과가 우수한 기관 중의 하나로 평가되고 있다(DBIS, 2009).

<표 1> RDA의 기준대비 성과지표(2002/03∼2006/07)

구분	일자리 창출	창업기업	도시재생(ha)	교육훈련자	자금지원
DTI/BERR 기준	381.041	39,852	4,781	757,584	3,970
성취수준	502,174	56,785	5,657	1,270,406	5,711
기준충족도	42/45	42/45	43/45	44/45	34/36
자료: DBERR(2009). p10. <표 13>: BERR and PwC 분석 주: 기준충족도의 분모는 RDA 개수(9)x5년을 의미함(자금지원은 4년)

<표 2> RDA 지출 1￡당 부가가치(GVA) 창출 규모(2002/03∼2006/07, ￡)

구분	연평균 부가가치	누적 부가가치	잠재적 총부가가치
Business	2.8	7.3	11.6
Place	0.7	3.3	8.0
People	0.9	2.5	2.5
SRB	1.9	4.5	4.5
기타	0.9	2.3	3.2
계	1.6	4.5	6.4
자료: DBERR(2009). p23. <표 18>: PwC 분석

그럼에도 불구하고 RDA가 폐지되게 된 가장 근본적인 원인은 인위적으로 구성된 RDA 관할구역에 지역주민 대표성을 가진 지역정부가 창설되지 않았다는 점이다. 지역정부가 형성되어 있는 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드는 물론이고 잉글랜드에서도 지역정부가 형성되어 있는 광역런던의 경우 런던개발청(LDA: London Development Agency)의 폐지와 LEP 창설 여부는 런던시장과 런던의회에서 결정하도록 하였다는 사실이 이를 반증하며, 잉글랜드 RDA와 유사하게 출발한 프랑스의 레종(Region)이 1972년 영조물법인을 거쳐 1982년에 광역경제권 지방정부로 정착하게 된 것과 대조를 보이고 있다.

잉글랜드 광역경제권 정책의 전환

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

영국에서는 중앙과 지방 간 정치권력의 지형과 관련하여 보수당은 소지역주의를, 노동당은 대지역주의를 선호하는 경향이 있다(정준호, 2008: 35). 그러나 2009년 집권한 보수당 연립정부에서도 전 세계적인 광역화와 분권화 추세를 거부할 수는 없으며, 유럽연합의 신지역주의 확산과 더불어 RDA를 창설하여 잉글랜드의 경제적 공간단위를 국가단위에서 광역권 지역단위로 조정했던 노동당 정부에서도 RDA와는 별도로 대도시를 중심으로 한 자연발생적인 도시지역(city region) 차원의 광역화와 RDA 권역 내외에서 도시지역 간의 연계협력이 태동하고 있었고 중앙정부에서는 이러한 현상을 장려하는 입장이었다(ODPM, 2006: 35-36). 이러한 측면에서 중앙정부 지역정책의 공간적 도구인 RDA보다는 도시지역 차원의 광역화가 잉글랜드에서 나타나고 있는 실질적 광역화의 추세라고 할 수 있으며, 이러한 현실적 여건 속에서 캐머런 정부는 노동당 정부에서 추진한 대지역주의 정책의 산물인 RDA를 폐지하고 도시지역 차원의 광역화에 기반을 둔 지역정책인 LEP로 전환하게 된 것이다. 그러나 독일, 프랑스, 일본, 미국 등 대부분의 경제대국들이 현재의 광역경제권을 확대 개편하는 추세라는 점에서 광역경제권을 축소한 잉글랜드의 LEP 정책은 새로운 지역정책의 실험이라고 할 수 있다.

한국의 5+2 광역경제권의 평균면적(14,261km2)이 잉글랜드 9개 RDA의 평균면적(14,491km2)과 유사하고, 한국 광역경제권의 발전방향이 잉글랜드 RDA를 벤치마킹 해왔다는 점에서 잉글랜드 RDA의 폐지는 이제 막 시작된 한국 광역경제권 정책의 정착에 커다란 난관으로 작용할 수도 있다. 그러나 지난 10년간 RDA의 성과와 함께 RDA 운영상의 문제점과 폐지의 원인 및 LEP로의 전환과정에 대한 면밀한 분석과 진단은 향후 한국의 광역경제권이 나아가야 할 방향을 설정하는데 중요한 단서를 제공해 줄 것이다.

한국의 경우 잉글랜드 RDA의 설립 이후부터 광역경제권 정책의 도입과 더불어 RDA의 소개와 한국 광역권 정책에의 시사점을 제시한 대표적인 기존연구로는 정준호(2008), 최영출(2008), 정성훈·남기범(2009), 하혜수·김남일(2009), 이희연(2009) 등을 들 수 있다. 그러나 RDA 폐지와 LEP 창설에 관해서는 개략적인 소개(김재홍, 2010) 외의 본격적인 학술적 연구는 현재까지 국내외에서 전무한 실정이다. 이에 따라 본고에서는 잉글랜드 RDA의 설립과 운영 그리고 폐지 과정에서 나타난 장단점을 진단하고 신설되는 LEP의 개요와 예상되는 문제점을 소개하며 이러한 영국의 지역개발정책의 변화가 한국 광역경제권 정책에 미치는 함의를 제시한다.

본고는 다음과 같이 구성되어 있다. Ⅱ절에서는 선행연구를 검토하고 연구의 분석틀을 제시한다. Ⅲ절에서는 영국의 지역구분과 RDA 설립부터 폐지에 이르기까지 RDA의 구조, 역할과 기능 및 운영상의 문제점을 기술한다. Ⅵ절에서는 새로 발족된 LEP의 개요와 현황을 소개하고 LEP 체제로 이행과정에서 예상되는 문제점을 제시한다. 마지막으로 Ⅴ절에서는 RDA 폐지와 LEP 창설의 논리를 비판적 시각에서 요약하고 정책적 시사점을 제시한다.

Ⅱ. 선행연구 검토 및 분석틀

1. 선행연구 검토

잉글랜드 RDA는 현재와 같은 광역경제권 차원에서가 아니라 노무현정부에서 추진한 지역혁신체제와 산업클러스터 정책 및 지역균형발전정책의 벤치마킹 대상으로 김선배(2001), 정준호(2004), 김재홍 외(2005) 등이 한국에 소개하기 시작하였다. 그 후 이명박정부에서 광역경제권 정책을 추진하면서 잉글랜드 RDA는 한국 광역경제권 정책의 해외 벤치마킹 대상의 하나로 부각되었고 이에 따라 국내에서도 RDA의 현황과 특징 및 동향 등을 소개하는 학술적 연구가 진행되었다. 광역경제권 차원에서의 RDA에 관한 국내 연구로는 RDA의 현황과 기능을 개괄적으로 기술한 이희연(2009), RDA의 포괄적 예산지원제도와 잉글랜드 지역발전정책의 분권화 현황을 소개한 변필성·김광익(2008), 영국 광역경제권 정책의 변화 과정을 연구한 정준호(2008), RDA의 현황과 특징 및 한국에의 시사점을 제시한 최영출(2008), RDA의 권한과 재원, 거버넌스 형태, 정책성과 분석과 더불어 RDA 정책이 한국 광역경제권 정책에 시사하는 정책적 함의를 제시하고 있는 하혜수·김남일(2009) 등이 있다. 해외에서는 RDA의 운영, 기능변화, 정책성과 등에 대한 세부적인 분석을 수행한 수많은 연구가 있으나 본 절에서는 개별적인 검토는 생략하며 본고의 내용에 기술된 문헌을 참고하기 바란다.

RDA의 거버넌스와 정책성과분석에 관한 최근의 대표적인 연구로는 Pearce et al(2008)과 Pearce and Ayres(2009)를 들 수 있다.

그러나 국내에서 RDA에서 관한 체계적인 분석이 이루어지기도 전에 최근 잉글랜드 RDA가 폐지되고 LEP로 전환됨에 따라 국내에서는 물론이고 영국에서 조차 RDA 폐지와 LEP 창설에 관한 학술적 연구와 평가는 전무한 실정이다. 이에 따라 현재까지 LEP에 관한 공식적인 정보는 영국정부(HM Government)의 백서 및 보고서(HM Government, 2010a, 2010b)와 지역정책 담당부서인 기업혁신기술부(DBIS: Department for Business, Innovation, and Skills)와 지방행정부(DCLG: Department of Communities and Local Government)의 홈페이지에 게재된 LEP 관련 기술이 있을 뿐이다(대표적 자료로는 DBIS, 2010, 2011; DCLG, 2010 참조). 그 외 LEP에 관한 정보는 언론매체의 각종 칼럼(참고문헌의 http:// 부분 참조), 정부 관료와 전문가의 기고문(Cook and Marrs, 2010; Hayman, 2010; Lopes, 2011; Mellow-Facer, 2010), 지방자치단체를 포함한 각종 관련기관의 자료(참고문헌의 http:// 부분 참조) 등이 있다. 국내에서 LEP의 개요를 최초로 소개한 김재홍(2010)의 연구는 2010년 11월 말까지 자료를 이용하였으며, 본고에서는 2011년 2월 말까지 인터넷으로 검색 가능한 대부분의 자료를 검토하였다.  LEP의 권역과 기능 등은 완성된 상태가 아니고 현재도 진행되고 있기 때문에 향후 계속적인 자료의 검토가 요청된다.

영국정부는 일반적으로 Whitehall 또는 HM Government(Her Majesty's Government)로 표기된다.

2. 분석틀

영국(잉글랜드)에서 광역경제권 추진기구인 RDA가 폐지되고 LEP로 전환된 것은 잉글랜드의 광역경제권 설정과 운영 측면에서 다양한 쟁점을 제공할 뿐만 아니라 향후 한국 광역경제권의 발전과정에도 중요한 시사점을 제공한다. 모든 제도는 장단점을 동시에 가지고 있다. 잉글랜드 RDA가 한국을 포함한 많은 국가의 광역경제권 정책에 의미있는 시사점을 제공한 것은 사실이지만 권역 설정을 포함하여 광역권정책의 추진과정에서 많은 내재적 문제점이 도출된 것도 사실이다. 영국정부의 입장에서는 RDA의 문제점을 보완하기 위하여 LEP를 발족시켰겠지만 LEP도 역시 완벽한 제도는 아니며 해결해야 할 문제점을 내포하고 있다. 본고에서는 RDA와 LEP의 특성과 문제점을 광역경제권 정책의 추진과 관련하여 두 기관의 설치 목적, 권역설정, 거버넌스 구조와 운영방식, 재원 및 기능이라는 준거 기준의 측면에서 비교 분석하고 두 기관의 대체성과 보완성을 중심으로 한국 광역경제권에의 시사점을 논의한다.

첫째, 영국 광역경제권 추진기구의 설치 목적에 관한 쟁점이다. 광역경제권 추진기구의주요 설치목적은 지역균형개발, 지방분권의 촉진, 지역경제의 경쟁력 확대 등이다. 영국정부는 기존의 RDA가 이러한 설치목적을 충분히 달성하지 못했다고 인식하여 RDA를 폐지하고 LEP를 창설했다고 주장한다. 즉, RDA 설치 이후 지역격차가 오히려 심화되었으며 RDA의 성과는 공공부문 투자에 의존하기 때문에 지역의 경쟁력 강화를 위해서는 지역 산업계 중심의 LEP를 통하여 민간부문의 확대를 도모할 필요가 있다는 것이다. 그러나 RDA가 광역경제권 추진 목적달성에 어느 정도 기여했는가는 RDA의 성과에 대한 면밀한 분석에 의거하여야 할 것이며, LEP 체제로의 전환이 민간부문의 경쟁력 확대를 위해서는 어떠한 조건이 필요한가를 분석해야 할 것이다. 지방분권의 문제는 광역경제권 추진기구의 거버넌스와 운영방식에서 보다 심도 있는 논의가 필요할 것이다.

둘째, 광역경제권의 권역 설정문제이다. 영국정부는 RDA의 권역이 기존 지역청(Regional Office)의 행정관할 구역을 기반으로 인위적으로 설정되어 동일경제권의 분리현상과 권역 내 상이한 하위경제권 간의 갈등이 RDA 폐지의 주요한 원인인 것으로 진단하고 있다. 이에 따라 권역 내 산업연계와 지방정부 간의 협력을 도모하기 위하여 산업계와 지방정부가 중심이 되어 기능적 경제권을 형성하기 위한 시도가 LEP의 발족이다. 어떠한 권역 설정의 경우에도 경계지역의 기능적 경제권 불일치 문제는 항상 존재한다. 이러한 측면에서 RDA 권역 설정이 RDA를 폐지할 정도로 심각한 문제인가와 RDA를 폐지하지 않고서는 권역의 조정이 불가능한 것인가에 대한 논의는 필요하다. 또한 범세계적으로 광역경제권의 권역이 확대되는 추세 속에서 기존의 RDA보다 현격하게 축소된 LEP의 권역은 비록 권역 내 하위지역 간의 갈등은 어느 정도 해소할 수 있다고 하더러도 광역경제권의 기능을 충분히 수행할 수 있을 것인가와 권역 규모와 경제력의 편차가 LEP 간의 성과분석은 어떻게 수행할 것인가의 문제도 분석의 중요한 준거 기준이다.

셋째, 광역경제권 추진기구의 거버넌스와 운영방식의 문제이다. RDA의 문제점으로 지적되어 온 것이 RDA의 의결기관과 집행기관이 주민대표성 없이 중앙정부에서 임명되어 특별지방행정기관 형태로 운영되어 왔다는 점이다. 이와 더불어 RDA의 관료제적 성격과 권역 내 하위지역 및 기관과의 파트너십의 결여 및 갈등 때문에 지방분권의 촉진보다는 중앙정부 의존성이 강했다는 점도 부인하기는 어렵다. 그렇다면 과연 기존 RDA 체제에서는 이러한 문제점을 완화할 수 있는 방안은 없는 것인가? 신설되는 LEP 체제에서는 거버넌스 구조에 대한 법적 형태를 정하지 않고 지역 산업계에서 선발하는 경제인 위주로 이사회를 구성하게 된다. 이에 따라 LEP의 거버넌스는 중앙정부와 지방정부 모두로부터 독립성을 보유할 수는 있고 지역 산업계의 대표성은 가질 수 있지만 과연 지역경제정책의 주민대표성은 어떻게 담보할 수 있는가는 쟁점이 될 수 있다.

마지막으로 재원과 기능의 배분문제이다. 기능 측면에서 정책기획 및 예산집행권의 보유와 재원 측면에서 포괄보조금 방식의 단일예산제도(single pot)는 RDA가 광역경제권 정책의 가장 중요한 벤치마킹 대상으로 부각된 점이다. 그러므로 RDA의 폐지에도 불구하고 RDA의 권한과 기능 및 예산배분에 대해서는 여전히 심도 있는 분석이 요구된다. 한편 LEP는 중앙정부로부터 직접 재원을 배분받지 못하며 경쟁적 공모형태의 사업별 예산을 지역성장기금으로부터 지원받는 형식이고 지역성장기금 연간 예산이 과거 RDA 예산의 1/3 수준에 불과할 뿐만 아니라 한시적 예산이기 때문에 향후 잉글랜드의 지역발전정책은 이전보다 중앙집권적이고 지역 간 격차문제는 심화될 가능성이 있다. 또한 권한과 기능의 배분측면에서 기존 RDA의 기능 중 일부는 중앙정부에 귀속되기 때문에 예산과 더불어 지역 차원의 권한과 기능은 축소될 수밖에 없다. 이러한 재원과 기능의 배분문제는 광역경제권 정책의 중요한 준거 기준으로서 논의의 쟁점이 된다.

Ⅲ. 영국의 지역구분과 잉글랜드 RDA

1. 영국의 지역구분과 RDA 설립 과정

영국은 역사적으로 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드로 구성된 통합왕국이며, 잉글랜드는 1939년 이래 9개 지역으로 구분되어왔다. 1946년 잉글랜드 9개 지역은 국민경제 재건을 위한 표준지역으로 설정되었으며, 1964년 노동당 정부에서는 런던을 South East 지역에 포함시켜 8개의 계획지역(Planning Region)으로 구분하고 각 지역에 지역경제위원회(REPC: Regional Economic Planning Council)과 지역경제계획협의회(REPB: Regional Economic Planning Board)을 설치하여 운영해 왔다(정준호, 2008: 28-29). 1985년 대처 보수당 정부에 의해 런던과 6개 광역도시(metropolitan Council)가 해체되면서 광역권 행정의 필요성이 대두되었고, 이에 따라 1994년 존 메이저 보수당 정부에서 중앙부처의 지방행정기관을 통합하여 런던과 머지사이드(Merseyside) 및 잉글랜드 8개 지역에 중앙정부의 통합특별지방행정기관인 지역청(GOs: Government Office of the Region)을 설치하였으며 1998년 RDA법이 통과되면서 RDA 권역과 지역청의 관할구역을 일치시키기 위하여 머지사이드 지역청이 Northwest에 통합되어 9개의 지역청이 RDA 권한 외의 지역 내 중앙정부 업무를 수행하게 되었다.

1997년 신노동당 정부의 유럽지방자치정부헌장(European Charter of Local Self-Government) 비준 이후 지방분권법(Devolution Act)에 의해 스코틀랜드(the Scotland Act, 1998), 웨일즈(the Government of Wales Act, 1998), 북아일랜드(the Northern Ireland Act, 1998)에 의회가 창설되었고, 잉글랜드에서는 1998년 RDA법(the Regional Development Act)으로 1999년 4월 8개의 RDA가 창설되었으며, 2000년에는 런던개발청(LDA: London Development Agency)이 설립되어 잉글랜드에는 9개의 RDA가 각 지역의 지역경제개발과 도시재생사업 등과 함께 2006년부터는 런던올림픽 준비업무와 유럽연합 구조조정기금 관리 등의 업무도 수행하게 되었다(Turpin, 2002: 308; DBERR, 2009: 5). 그러나 2010년 RDA 폐지선언과 함께 2012년까지 RDA(LDA의 운명은 런던시장과 런던의회에서 결정됨)는 30∼40개 정도의 LEP로 전환되며, 이와 더불어 RDA 권역의 지역의회 역할을 했던 LALB(Local Assembly Leaders' Board)는 2010년까지 완전히 폐지되고, 2010년 5월 런던지역청의 폐지선언을 시작으로 7월 22일 8개 지역청의 폐지원칙이 의회에 보고되었다. 이에 따라 영국의 NUTS1 권역인 잉글랜드의 역사적 9개 지역구분이 사라지게 되었으며 이는 자치정부 없는 광역권의 운명을 여지없이 보여주는 사례가 되었다.

스코틀랜드의 경우 주민투표에 의해서 직선의원으로 구성되는 의회(Scottish Parliament)를 창설하였으며, 소득세의 3% 범위 내에서 증감이 가능한 조세변경권과 12개 관할영역에 대한 법률제정권을 보유하고 있다(하혜수‧김남일, 2009: 182-183). 웨일즈와 북아일랜드에서는 주민투표에서 직선제 의회 창설이 부결되어 비직선의회(Assembly)가 구성되어 있으며 조세권과 법률제정권은 없다.

런던의 경우 1999년 주민투표에 의하여 시장-의회제의 광역정부가 형성되었고, 2000년에 발족된 런던개발청(London Development Agency)은 다른 RDA와는 달리 중앙정부 산하가 아닌 런던시장 산하 기관이다.

NUTS(Nomenclature of Units for Territorial Statistics)는 유럽연합에서 지역통계의 수행 목적으로 만들어서 관리하고 있는 국가의 하위지역을 표시하는 지역단위의 표준으로서 하위지역의 규모에 따라 3개 수준으로 구성되어있고 NUTS1은 각 국가의 최상위 광역권을 의미한다(http://en.wikipedia.org, 2010. 10. 30).

2. 영국의 중앙-지방 간 권한 배분 구조와 RDA의 설립 배경

잉글랜드 RDA 설립은 세계적인 추세인 분권화와 광역화의 맥락 속에서 영국의 중앙정부와 지방정부 간의 기능 및 권한 배분관계의 구조적 변화과정이라고 할 수 있다. 영국에서는 중앙정부와 지방정부 간의 영역을 확정하는 성문화된 법률은 없지만 지방정부는 중앙정부에서 부여된 권한의 범위 내에서만 행위를 수행할 수 있다는 ultra vires principle에 따라 전통적으로 경제발전과 사회복지의 책무는 중앙정부의 소관이었으며 이러한 영역에 대하여 지방정부는 국가정책을 지원하도록 요청하고 있으며, 중앙정부는 지방서비스에서의 획일적인 표준(uniform standard)을 유지하기 위하여 지방정부를 행위를 통제·감독해 왔다(Turpin, 2002: 309-319). 유럽의 타 국가에서는 분권화가 진전되고 있었음에도 불구하고 영국에서는 재정적 위기 시절인 1980년대와 1990년대 중반까지 교육, 주택, 대중교통, 계획, 소방 등의 지방정부(local authorities) 기능을 삭감하고 이러한 지방기능을 다양한 단일목적 준자치지방기구(QUANGOs: Quasi-Autonomous Non-Government Organizations)와 비정부부서공공기관(NDPBs: Non-Departmental Public Bodies)을 설립하여 운영해 왔다. 이에 따라 1980년대 이래 지방분권의 요청이 거세지면서 지방정부는 재정적 민주화를 요구했지만 1990년대까지 중앙정부는 지방정부재정을 엄격히 통제해 왔다. 1997년 유럽지방자치정부헌장 비준 이후 영국 내 지방분권을 강화하는 각종 법령의 통과와 더불어 지방정부의 재정 자유가 어느 정도 증진되었으나 여전히 중앙정부 각부의 규제와 칙령, 승인사항 등으로 지방정부의 재정지출 및 활동은 여전히 제한적인 실정이었다.

1999년 지방자치법(Local Government Act) 개정 이후 지방정부 지출제한(capping)의 완화 등 지방정부의 재정적 자유가 어느 정도 완화된 2002년에도 지방정부의 재정재량권은 지방세(council tax, local rate, poll tax) 수입에 국한되어 지방재정의 20%에도 미치지 못하였으며 나머지는 중앙정부의 교부금(grant)와 법인세(business rate)의 분배에 의존하는 수준이었다. 교부금 규모도 지방정부의 필요지출액에 대한 중앙정부의 평가에 의해서 결정되었으며 지방세 증액 제한, 지방정부 지출 제한, 지방채 상한 제한 등 다양한 지방정부의 재정적 제약이 지속되고 있었다.

그러나 범지구적 분권화와 광역화의 추세 속에서 영국 중앙정부(노동당 정부)는 지방정부의 분권문제를 고민할 수밖에 없었고, 이에 따라 정치적 분권과 경제적 이슈를 분리하여 지방정부의 권한을 강화하기보다는 여전히 중앙정부 관할 내에 있으면서 광역차원의 분권적 성격을 가진 경제개발기구인 RDA를 창설하는 잉글랜드 분권 방안을 도출하게 된 것이다. 즉, 기존의 지방정부에 지방경제개발 관련 기능과 재정적 재량권을 이양하기보다는 잉글랜드의 각 지역에 개선된 제도적 역량을 제공하여 지역경쟁력과 혁신역량을 강화하고, 이를 통하여 지역격차와 사회적 배타성을 해소하기 위하여 지방정부와 기존의 다양한 지방 QUANGO 및 중앙정부 지역청 등의 업무를 파트너십 형태로 통괄하는 법적 기구인 RDA를 창설하고 지역 차원의 재정적 재량권, 계획권 및 집행권을 부여하게 된 것이다(Fuller et al., 2002).

이와 더불어 유럽연합의 구조기금(EU Structural Fund) 배분과정도 RDA 설립에 큰 영향을 미친 것으로 판단된다. 지역의 정체성은 유럽연합 기금 확보의 중요한 요소 중의 하나이며, 유럽연합 기금 신청자격 요건으로서의 지역단위는 지역 내 지방정부 간의 협력에 기반을 두어야 한다. 이러한 측면에서 잉글랜드 지역에서도 대도시가 주도하는 지방정부 간의 지역협의회들은 스코틀랜드개발청(Scottish Enterprise) 및 웨일즈개발청(Wales Development Agency)과 같은 지역개발청의 설립을 노동당 정부에 요청하였고 이의 성사를 위하여 강력한 로비활동을 전개해 왔으며, 이러한 활동의 결과는 지역경제개발 촉진을 위한 행정개혁의 일환으로 잉글랜드 지역에 RDA가 설치될 수 있는 계기를 마련해 준 것이다(Herrschel and Newman, 2000: 1192).

3. RDA 관할구역 설정과 문제점

RDA 관할구역은 지역의 정의에 대한 장황한 논쟁을 피하기 위하여 단기간에 설정하는 것이 중앙정부의 목표였고, 이에 따라 1998년 RDA법이 통과된 직후 기존의 일부 지역청(GOs)의 관할구역을 조정한 다음 1999년 4월 지역청 관할구역을 기준으로 인위적인 RDA 구역이 설정되었다(Herrschel and Newman, 2000: 1193). 1994년에 중앙정부에서는 10개의 지역청을 설립하였으나 1998년 RDA 법이 통과되면서 RDA와 지역청의 관할구역을 일치시키기 위하여 리버풀 중심의 머지사이드(Merseyside)에 설치되어 있던 지역청이 North West에 통합되어 9개 지역청 관할구역으로 재편되었다. 1999년 4월 RDA 발족 당시 런던지역에는 RDA가 설립되지 않고 South East 지역 RDA(SEEDA)에 포함되어 있었으나, 1999년 광역런던정부(GLA)가 발족되면서 2000년 런던시장에게 책임을 지는 런던개발청(LDA: London Development Agency)이 설립되어 잉글랜드 전역에는 지역청 관할구역과 일치하는 9개의 RDA가 설치되었다. 각 RDA의 공간적 관할구역의 범위와 인구, 1인당 GVA(Gross Value Added), 직원수는 다음의 <표 3>과 같다.

<표 3> RDA 관할구역별 기초통계지표(2008년 기준)

지역	RDA 명칭	면적(km2)	인구(천명)	1인당GVA	직원수
North EAST	ONE*	8,592	2,575.5	15,887	347
North West	NWDA	14,165	6,875.7	17,555	357
Yorkshire & Humber	YF**	15,400	5,213.2	17,090	350
East Midlands	EMDA	15,627	4,433.0	18,041	176
West Midlands	AWM+	13,004	5,411.1	17,463	274
East of England	EEDA	19,120	5,728.7	19,473	141
South East	SEEDA++	19,096	8,380.1	21,688	324
South West	SWRDA	23,289	5,209.2	18,782	238
London	LDA	2,129	7,619.9	34,786	212
England (RDA 평균)		130,422 (14,491)	51,446.2 (5,716.2)	21,020 (20,085)	2,419 (269)
자료: Office of National Statistics, 2009, 2010: 2008년 기준 주: * ONE North EAST, ** Yorkshire Forward + Advantage West Midlands, ++ South East Economic Development Agency

잉글랜드의 지역개발은 중앙정부 주도적이었기 때문에 RDA의 설치는 지역개발에 있어서 이전보다 지역에 초점을 맞추어 지역의 목소리를 높이기 위한 것임은 자명하다. 그러나 RDA의 운영이 구성원인 하위지역의 다양한 기관 간의 거버넌스에 기반을 두어야 함에도 불구하고 RDA의 권역이 잠재적인 하위지역 구성기관의 의사와 관계없이 기능적인 권역에 대한 고려보다는 행정적 편의에 의하여 기존의 지역청 관할구역으로 설정되었다. 이에 따라 런던 주변의 지방정부들은 광역런던 경제권에 포함됨에도 불구하고 East of London, South East, East Midland 등의 RDA 권역에 포함됨에 따라 지금까지 하나의 지역으로 간주되던 자연적 기능권역이 인위적으로 나누어지는 결과를 초래하였다(Herrschel and Newman, 2000: 1193). 이러한 자연적 경제권의 분리에 따른 하위지역의 문제는 RDA 권역 곳곳에서 빈번히 나타나고 있다. 또한 지역위원회(LALB)와 RDA 이사회(RDA Board)의 위원이 중앙정부에 의해서 임명되고 예산의 한계 때문에 1980∼1990년대에 형성된 기존의 비공식 지역 또는 하위지역 연합체는 RDA의 잠재적 역량에 대하여 회의적이었다. 특히 RDA 발족 초기부터 RDA와 하위지역 파트너십(SRP: Sub-Regional Partnership) 간의 정책 갈등, RDA 구역 내의 하위지역 간의 갈등, 개별 하위지역 간의 주도권을 둘러싼 갈등, RDA 사무소 입지와 관련된 갈등 등이 첨예화되기도 하였으며(Liddle, 2001), 이러한 지역 내부의 갈등문제는 현재까지 계속되어 왔다. 이질적인 기능적 하부경제권[리즈(Leeds) 중심의 북부요크셔, 셰필드(Shefield) 중심의 남부요크셔, 험버권]으로 구성된 요크셔-험버권에서는 RDA 설립 이전부터 전체 지역 차원의 정책수립에 문제가 야기되었으며 보다 국지차원의 지역정책을 요구해 왔다(Mawson, 1997). 특히 유럽연합의 구조기금 대상지역이 아닌 리즈권의 경우 RDA로부터 얻을 것이 거의 없었기 때문에 리즈권의 배후지역 범위를 넘어선 광역권 차원의 정책은 거의 무시하는 경향이 농후하였으며(Herrschel and Newman, 2000: 1193-1196), 현재도 리즈권은 RDA 권역과 별개의 독립된 도시지역(city-region)으로 간주하는 실정이다. 웨스트미들랜드에서는 ‘유로시티 지방정부 네트워크(Eurocity Local Authority Network)’의 창립도시로서 강력한 도시지역의 구축으로 유럽중심도시를 지향하는 버밍햄(Bentley and Shutt, 1997)과 그 외 지역 간의 갈등 등이 RDA 구역 내의 하위지역 간 갈등의 예이다.

RDA 설립 이후 노동당 정부 내부에서는 잉글랜드 지역의 정치적 분권에 대한 갈등이 있었음에도 불구하고 유럽 대륙의 전반적인 지역의 광역화와 분권화에 따라 영국정부는 RDA 권역에 주민직선에 의한 광역적 지역의회(Regional Assembly)를 구성하여 민주적 책무성을 가진 광역지방정부로서의 기능을 하도록 의도하였다(Cabinet Office and DTLR, 2002). 그러나 2004년 North East 지역에서 실시된 주민투표에서 압도적인 다수(78%)가 직선의회를 반대하여 무산된 후 1999년에 발족한 런던광역정부 외의 8개 RDA 권역에서는 주민직선의 광역적 지역의회가 구성되지 못하고 중앙정부의 임명직 지역위원회(LALB)와 RDA 이사회(RDA Board)의 형태로 운영됨에 따라 최근 RDA 폐지의 빌미를 제공하게 된 것이다. 실제로 North East 지역의 주민투표 결과는 RDA 권역이 지역정부로서의 정체성과 정통성을 가지는 데는 한계가 있음을 시사하는 사례이다. North East 지역은 런던개발청 외의 8개 RDA 권역 중 하위지역파트너십(SRPs: Sub-Regional Partnerships)을 포함한 이해관계자의 거번너스와 지역정체성이 가장 높은 지역으로 간주되어 왔기 때문에 중앙정부에서는 먼저 이 지역에 주민직선 지역의회를 창설하고 2005년까지 North West와 Yorkshire & Humber 지역에도 주민투표를 실시할 예정이었다. 그러나 North East 지역에서의 참담한 실패 이후 RDA 권역에 주민직선 지역의회 설립하려는 중앙정부의 계획은 2005년에 폐지되었다(http://en.wikipedia.org, 2010. 11.20). 이러한 잉글랜드 RDA의 경험은 상충된 이해관계를 가진 다양한 국지적 하위지역을 대상으로 인위적으로 설정된 광역권이 얼마나 분절적인가를 여실히 보여주고 있다.

2004년 North East 지역에서 주민직선의 지역의회(Regional Assembly) 구성이 무산된 후 North West와 Yorkshire and Humber 지역에서 실시하기로 한 주민투표를 포기한 이후 지역협의회(Regional Chamber) 형태로 운영되어 온 지역의회를 2007년에 법적으로 폐지하고 2008년부터 지역의회의 기능을 축소하여 RDA 권역 내의 지방의회의원으로 구성된 지역위원회(Local Assembly Leaders' Board)를 설립하여 운영해 왔다.

4. 잉글랜드 RDA의 지역개발 거버넌스 구조와 재정규모의 문제점

RDA의 주관 중앙부서가 한국의 국토해양부와 유사한 환경교통지역부(DETR: Dept. of Environment, Transport and Region)에서 2002년 통산부(DTI: Dept. of Trade and Industry)로 바뀌면서 RDA는 이전보다 경쟁과 생산성에 초점이 강화된 반면, 지역청(GOs)은 지역 내 사회적 통합에 보다 많은 책무를 가지게 되었다(Fuller et al, 2002: 427; Pearce and Ayres, 2009: 540). RDA의 주관부서는 2007년 기업규제개혁부(DBERR: Dept. of Business, Enterprise and Regulatory Reform)로 바뀌었다가 2009년 캐머런 보수당 정권의 부처개편에 따라 2009년 7월부터는 기업혁신기술부(DBIS: Dept. of Business, Innovation and Skills)가 관장하게 되었다(www.bis.gov.uk). 한편 교육기술부(DfES: Dept. for Education and Skills)가 교육부(DfE: Dept. for Education)로 바뀌면서 이전 DfES 산하의 기술관련 기관들이 DBIS 산하로 이관되어 RDA의 관련 중앙정부 기관과의 연계구조가 상대적으로 단순해졌다(LSDA→LSIS, LSC→SFA 등, <그림 1>와 <표 2> 참조).

<그림 1> 2010년 현재 RDA와 잉글랜드의 지역개발 거버넌스 구조

National														UK Government
		DECC			DEFRA			DCMS			UKCES							DBIS														DCLG
											ASSC				SFA							UKTI			LSIS			EBS						RCU
Regional
																		RDAs							ROs			RTs			LALBs			GOs
Local											SSCs				SFA local			SRPs										BLs local
																		LSPs

주: 회색표시 기관은 RDA 예산지원기관임

자료: Goodwin et al(2005: 426)의 <그림 1>을 토대로 2010년까지의 변경 사항 추적

<표 4> 잉글랜드 RDA와 중앙정부기관의 지역개발 거버넌스 참여기관

기관약자	기관명	설립년도	변경전 기관/향후 변경계획
DECC	Df Energy & Climate Change 에너지기후변화부	2008.3	DBERR(energy part) DEFRA(climate change part)
DEFRA	Df Environment, Food & Rural Affairs 환경식품농촌부	2001.7	-
DCMS	Df Culture, Media & Sport 문화홍보체육부	1997	-
UKCES	UK Commission for Employment & Skills 영국고용기술위원회	2008.4	SSDA 일부: Sector Skills Devlt Agency
DBIS	Df Business, Innovation & Skills 기업혁신기술부	2009.6	DBERR: Df Busi.Entp.& Reg. Ref.
DCLG	Df Communities & Local Government 지방행정부: SP, WAG, NIE와 동격	2006.5	ODPM(부수상실) (Office of Deputy Pr. Min.)
ASSC	Alliance of Sector Skills Councils 부문별 기술위원회 협의회, 25개 SSCs 총괄	2008.4	SSDA 일부: Sector Skills Dev'lt Agency
SFA	Skill Funding Agency 기술자금청, DfES에서 DBIS 산하로 이관	2009.6	LSC Nat'l: Learning & Skills Council
UKTI	UK Trade & Investment 영국무역투자청	1999.5	-
LSIS	Learning & Skills Improvement Service 학습기술개선청: DfES에서 DBIS 산하로 이관	2008.10	LSDA: Learning & Skills Development Agency
EBS	Enterprise & Business Support: 기업지원청	2008.4	SBS: Small Business Support
RCU	Regional Coordination Unit 지역관리청, 잉글랜드 8개 GORs 관리, LDA는 GLA이 관장	1994	2010.5 London GO 폐지선언 2010.7.22. 8개 GOs 폐지원칙 국회에 보고
GOs	Government Office of the Regions 지역청,	1994
RDA	Regional Development Agency 지역개발청, 2000년 LDA 설치	1999	LEP으로 변경예정, LDA 제외
SSCs	Sector Skills Council 부문별 기술위원회		-
BL	Business Link 기업연계지원	1992.12	-
RO	Regional Office: LSIS 지역사무소(9개 지역)	1994	2010년 폐지
RT	Regional Team: EBS 지역실무팀(9개 지역)	1994	2010년 폐지
LALB	Local Assembly Leaders' Board	2008	Regional Assembly/2010년 폐지
자료: 각 기관의 홈페이지

RDA의 예산지원부서는 2009년의 부처개편으로 현재 DBIS, DCLG, DECC, DEFRA, DCMS, UKTI 등 6개 중앙정부기관이고 DCLG의 지원예산이 총예산의 3/4 정도, 주관부서인 DBIS의 지원은 1/5 정도이며 나머지 부서의 지원예산은 미미한 수준이다(Pearce and Ayres, 2009). RDA의 예산은 2002년부터 단일예산(Single Pot)으로 운영되어 왔으나 그 규모는 <표 5>에서 보는 것처럼 2002/3년부터 2006/7년의 5개 회계연도 동안 잉글랜드 지역공공지출액의 0.7% 수준의 액수이며 RDA별로는 0.3~1.5% 수준에 불과하다. 그나마 <표 6>에서 보는 것처럼 2005/6년도부터 2009/10년도까지는 RDA 예산의 변화가 크지 않았으나 2010/11년도 RDA의 긴축예산은 당초예산보다 £380million 삭감되었으며 확정예산은 긴축예산보다도 £345million 삭감된 £1,415million으로 당초예산의 66.2%에 불과하며 이에 따라 일인당 RDA 예산액은 2007/8년도의 £50에서 £28로 급격하게 감소하였다. 이러한 RDA 예산삭감은 캐머런 정부가 RDA를 LEP로 전환시키려는 계획과 연계되어 있었던 것으로 판단된다.

<표 5> 기관별 공공지출 비교(2002/03∼2006/07, ￡m)

구분	RDA(A)	지방정부	중앙정부	총공공지출(B)	A/B (%)
AWM	1,503.6	50,300	117,701	168,002	0.9
EEDA	521.6	46,451	106,156	152,607	0.3
EMDA	857.8	36,358	88,924	125,282	0.7
LDA	2,116.0	106,943	178,553	285,496	0.7
NWDA	1,697.9	68,432	168,568	237,004	0.7
ONE	1,334.3	26,721	65,191	91,912	1.5
SEEDA	873.3	68,394	158,383	226,777	0.4
SWERDA	765.9	42,162	106,834	148,997	0.5
YF	1,564.0	46,449	117,407	163,855	1.0
계	11,234.4	492,212	1,107,717	1,599,930	0.7
자료: DBERR(2009). p7. <표 10>: PwC 분석

<표 6> RDA별 예산(2005/06∼2010/11) (단위: ￡million)

구분	2005/6	2006/7	2007/8	2008/9	2009/10	2010/11			2010/11 1인당예산(￡)
						당초예산	긴축예산	확정예산
AWM	272	284	291	279	275	269	200	163	30
EEDA	129	134	137	132	130	127	101	78	14
EMDA	156	163	171	159	158	154	123	95	21
LDA	373	391	386	390	385	376	350	275	36
NWDA	382	400	395	391	386	377	286	234	34
ONE	240	251	277	248	244	239	219	186	72
SEEDA	157	163	163	160	158	154	124	96	11
SWERDA	153	159	156	157	155	151	143	115	22
YF	295	310	304	303	299	292	214	174	33
합계	2,157	2,256	2,280	2,219	2,190	2,139	1,760	1,415	28
자료: BIS(2010), RDA Finance (www.bis.gov.uk): 2010/11 www.webarchive.nationalarchives.gov.uk: 2005/06∼2009/10

RDA 설립 이후 지난 10년 동안 RDA와 중앙부처와의 관계는 우리가 생각하는 것만큼 원만하지는 않았던 것으로 평가된다. Whitehall(영국정부)은 RDA보다는 기업과 성장지역에 관심을 집중해 왔으며 권한과 자원의 지역전환에 대하여 회의적 시각을 가지고 있었다(Pearce and Ayres, 2009: 546). 중앙부처 중 RDA 예산의 대부분을 지원하는 DCLG와 DBERR는 적극적으로 RDA를 지원했으며 RDA 이사회 위원과 집행부 책임자들과의 개인적 친분을 강화하고 RDA 활동에 영향을 주는 중앙부처로부터의 장애요소를 극복할 수 있는 정치적 조언을 제공해 왔다(Pearce et al., 2008) 그러나 RDA 활동과 관련된 다른 중앙부처의 실무자들은 RDA를 우회하고 부처의 지역청이나 지방 QUANGO 또는 지방정부와 직접 연계하는 경향이 농후했으며, PSA(Public Service Agreement) 목표, DBIS 목표 등 중앙정부의 목표와 RDA 목표와의 괴리는 RDA 성과평가에 문제를 야기해 왔다(Pearce and Ayres, 2009; Fuller et al, 2002).

RDA의 지역정책 우선순위를 조절할 수 있는 주민직선 지역의회의 부재 때문에 RDA는 지역정책의 결정과 집행과정에서 지역수준에서는 지역청 및 지역위원회(LALB), 지방수준에서는 지방정부, 하위지역 파트너십(SRPs), 지방 QUANGO, 고용주 및 고용자 대표, 시민단체 등 다양한 역내 구성원과의 광범위한 거버넌스 구조가 필수적이다.

지역수준의 거버너스 측면에서는 RDA와 지역청 및 지역의회의 관계가 중요한 요소이다. 지역청은 중앙정부와 RDA의 연결고리로서 RDA 활동을 지원하는 협력기관인 동시에 RDA의 지역전략을 심사하고 지역과 지방기관의 성과를 모니터링하는 준사법적 기능을 동시에 수행하고 있다. 그러나 지역청은 중앙정부 소속기관이기 때문에 RDA에 우호적인 협력기관의 역할보다는 중앙정부에서 결정된 기준을 강조하는 RDA에 대한 규제기관으로서의 성격이 강하다. 한편 RDA 관할구역 내에서도 경제발전에 중점을 두는 RDA와 사회적 통합에 중점을 두는 지역청(GO)의 기능분리로 인해 도시재생사업 대상지역, 농촌지역 등 RDA의 사업 우선순위에서 누락되는 지역은 RDA의 역할에 회의적일 수밖에 없기 때문에 RDA와 지역청 기능의 유기적 연계가 요청되고 있다(하혜수·김남일, 2009).

지역의회(Regional Assembly)는 RDA의 의결기구로서 RDA의 기능수행을 감독하고, 정책개발을 통합하며, 지역수준의 파트너십을 강화하는 역할을 담당하며(최영출, 2008), 예산은 중앙정부에서 배정한다. 그러나 런던을 제외한 8개 RDA에서는 지역의회의 의원이 주민직선이 아닌 중앙정부의 임명방식이기 때문에 권한이 제한적이고 RDA의 결정에 대한 지역의회의 심사결과에 RDA가 따라야 할 공식적인 의무조항이 결여되어 있기 때문에 RDA에 대한 통제기능이 미약한 수준이다(Blackman and Ormston, 2005: 377). 이러한 지역의회의 미약한 권한에도 불구하고 East of England 지역에서는 RDA가 작성한 지역경제전략(RES: Regional Economic Startegy)을 지역의회에서 승인하지 않은 사례에서 보는 것처럼 다양한 논제에서 RDA와 지역의회의 관점이 다른 경우도 나타나 두 기관 간에 긴장관계가 나타나기도 하였다(Pearce and Ayres, 2009: 550). 그럼에도 불구하고 지역의회가 지방의원, 시민단체대표, 기업인, 노동조합대표, 교육계 인사 등 지역의 다양한 이해관계자들로 구성되기 때문에 중앙정부로부터 어느 정도 자율성을 확보할 수 있을 뿐만 아니라 지역 내의 정부-기업-시민사회 간 거버넌스 체제의 구축에 기여한 것은 사실이다(하혜수․김남일, 2009: 188). 중앙정부는 주민직선 형태의 지역의회 구성을 의도하였으나 전술한 것처럼 2004년  North East 지역에서의 주민투표 결과 주민직선 형태의 지역의회 구성이 좌절된 이후 지역의회의 기능과 권한이 이전 보다 더 축소되어 2008년부터 지방정부의 선출의원으로 구성되는 지역위원회(LALB: Local Assembly Leaders' Board) 형태로 운영되어 왔으나 2010년에 폐지되었다.

하위지역(지방) 차원의 거버넌스에서는 RDA와 하위지역 파트너십(SRPs)의 관계를 조명할 필요가 있다. RDA는 4∼5개의 SRP로 구성되어 있으며, SRP는 여러 개의 지방전략파트너십(LSP: Local Strategic Partnership)을 포함하고 있다(하혜수․김남일, 2009: 188). SRP는 단일 또는 2개 이상의 지방정부 집단을 기반으로 구성되는데 각 SRP는 대체로 지방기업인이 의장직을 수행하며 지방정부, 지방공공기관, 산업계, 시민단체의 대표로 구성된다. RDA 권역 내의 SRP들은 행정구역을 넘어서 권역 내의 지식, 자원을 공유하고 상호협력을 도모한다. 즉, SRP는 RDA가 지역전략과 지방에서의 집행을 연계하는 필요 기제이며 지역에서 RDA의 역할을 강화하는 수단으로 간주된다. SRP는 하위지역의 우선순위와 기회요인 등을 RDA와 주요 지역 기관(지역청, 지역의회 등)에 전달하고 조언하는 기능을 수행하며, RDA는 RES의 수립과 추진에 있어서 SRP 및 LSP와 유기적 협력 및 네트워크 체제를 유지하고 있다. 실제로 RDA 사업예산의 70% 이상이 SRP와 LSP 산하의 지방정부 및 기타 집행기관에 배정되기 때문에 SRP와 LSP 등의 하위지역 파트너십은 RDA 활동의 중심적인 역할을 수행한다. SRP 활동은 중앙정부와 지방정부 간의 지방지역협정(Local Area Agreement)에도 반영되어 있으며, 최근 도시지역과 다지역협정에 대한 관심이 증폭되면서 그 중요성이 높아지고 있다. 그러나 한편으로는 SRP의 국지적 이해관계 때문에 경제개발의 구심점이 지역 차원보다는 도시지역 등 국지적 차원으로 이행함으로써 SRP 간의 협력보다는 갈등을 유발하는 경향이 높아졌다. 이와 더불어 지방정부 단위의 LSP와 SRP 간에도 이해관계가 대립되는 사례가 빈번해지고, 또한 파트너십 자체가 과도하게 관료제화되어 의사결정의 지체를 유발하는 경향이 있어서 지방정부를 포함한 잠재적 이해관계자들 모두가 적극적으로 참여하는 것도 아니기 때문에 RDA는 SRP와 LSP의 권역을 행정구역 단위보다는 기능적 단위로 통합하여 파트너십의 수를 줄여나가도 한다(Pearce and Ayres, 2009: 551).

Ⅵ. RDA에서 LEP로의 전환

1. LEP 체제의 창설

캐머런정부는 2009년 출범 이전부터 RDA의 폐지와 LEP의 창설을 공약으로 발표하였고, 보수당-자유당 연합정부 출범 이후 2010년 여왕의 연두교서와 공공기관개혁법(안)에서 RDA의 폐지와 LEP의 창설을 입법예고하였다. 캐머런정부가 주장하는 RDA 폐지와 LEP 창설의 주요 이유는 다음의 세 가지 정도로 요약될 수 있다. 첫째, 기존 RDA 권역은 인위적이고 정치적으로 형성되어 개별 지방경제가 직면하는 문제해결이 어렵기 때문에 지방차원의 기능적 경제권역의 형성이 필요하다. 둘째, RDA의 상위하달식 처방방식과 관료제적 운영으로는 다양한 지방차원의 이해관계를 결집하기 어렵기 때문에 지방정부의 권한을 강화하는 실질적인 분권화의 확대가 필요하다. 셋째, RDA 설치 이후 지역간 격차나 지역내 지방간의 격차가 완화되지 않았을 뿐만 아니라 RDA의 성과가 대체로 공공부문의 확대에 기인하기 때문에 지방 산업계를 중심으로 한 민간부문의 성장이 필요하다는 이유이다.

그러나 RDA 폐지의 근본적인 원인은 2008/2009년의 금융위기에 따른 국가 재정문제인 것으로 판단되며, LEP의 창설은 노동당 집권 동안 해체된 대도시지역의 부활과 RDA 권역 내의 도시지역 간의 갈등문제를 완화하고자하는 정치적 의도도 포함되어 있다고 판단된다. 실제로 2010/11년 예산결정과정에서 RDA의 당초 예산은 £2,190million이었으나 긴축예산 결정으로 인하여 £1,760million으로 삭감되었고 확정예산은 £1,415million으로 당초예산의 33.8%가 삭감되었으며, 2010년 6월에 공표된 2010/11년 영국예산에서 RDA의 폐지와 LEP 창설이 공식적으로 발표되었다. 이에 따라 2010년 6월 29일 지방행정부(DCLG: Dept. of Communities and Local Government)와 기업혁신기술부(DBIS: Dept. for Business, Innovation and Skills)에서 2010년 9월 6일까지 LEP 제안서 제출을 요구하는 공문을 지방정부와 산업계의 리더들에게 발송했고, 이에 따라 런던을 제외한 잉글랜드 지역에서 62개의 LEP 제안서가 제출되었으나 서류미비와 지방정부의 협력 등이 미진한 5개 제안서가 철회되어 최종적으로 57개의 제안서가 접수되었다. LEP의 구역은 당초 통상적인 기능적 경제지역인 통근권을 중심으로 2개 이상의 상위계층 지방정부(upper tier authority)로 구성되는 30개 정도로 예상하고 있었으나 이보다 훨씬 많은 57개의 LEP 제안서가 최종 제출되었고 이 중 22개의 제안서가 2010년 10월 6일 보수당 전당대회에서 조건부로 채택되었으며, 2010년 10월 28일 영국정부의 지방성장백서(Local Growth White Paper)에서 24개 LEP의 설치가 승인되었다(부록 참조). 이후 2010년 12월 13일 Black County, New Anglia, Worcestershire 등 3개 LEP가 추가로 승인되었으며, 2011년 1월 13일 현재의 RDA 기반의 LEP 설치를 추진하였던 North East 지역에서 이미 승인된 Tees Valley LEP 구역을 제외한 North East 지역 전체가 North Eastern LEP가 승인되었고, 2월 10일에 York & North Yorkshire LEP와 Enterprise M3 LEP가 승인되어 2011년 2월 현재까지 30개의 LEP가 승인되었으며(DBIS, 2011), 이에 따라 <표 7>에서 보는 것처럼 별도의 LEP 제안과정을 거쳐 2011년 3월에 시행될 런던권역을 제외하면 인구기준으로 87% 정도의 잉글랜드 지역에 LEP 설치가 완료된 상태이다.

캐머런정부에서는 잉글랜드의 12개 지역대도시에 주민투표의 결과에 따라 선출시장제도의 도입, 세금증액권, 교통투자 우선권, 성장의 장애요인 해소를 위한 계획체제 개혁 등의 도입을 추진하고 있다(HM Government, 2010).

영국정부에서는 LEP를 지역에서 자발적으로 구성하도록 함으로써 지역에서 LEP 제안서를 제출하도록 하고 중앙정부에서 제안서의 적절성을 심사하여 승인하는 형태를 취하고 있다. 최종 접수된 LEP 제안서는 North West 8개, North East 6개, Yorkshire & Humber 5개, West Midland 7개, East Midland 4개, South East 20개, South West 7개, South East 14개, East 6개, South West 7개이며 이들 제안서의 일부는 기존의 RDA 경계와 중복되어 있다(Hayman, 2010).

한편 LEP 제안서를 요청받지 않은 런던권역에서도 2010년 9월 6일까지 4개의 제안서가 제출되었으나 런던권역의 LEP 제안서는 8개 RDA 지역과는 별도의 과정을 거쳐 2010년 11월 19일까지 제출하도록 계획하였기 때문에 공식적인 리스트에 포함되지 않았다(Mellows-Facer, 2010). 그러나 2011년 2월 18일 런던권역 전체를 하나의 LEP로 형성하고 런던시장과 산업계 지도자가 공동 의장직을 수행하는 제안서를 제출하여 승인을 요청한 상태이다(Lopes, 2011).

<표 7> LEP 비승인지역의 인구, 기업, 공공부문고용(2011년 2월 기준)

지역	인구(천인, %)	기업수(천개, %)	공공부문고용(천인, %)
North East	0 (0%)	0 (0%)	0 (0%)
North West	1,446 (21%)	45,730 (22%)	137 (21%)
Yorkshire & Humber	423 (8%)	14,096 (9%)	37 (8%)
East Midlands	161 (4%)	6,015 (4%)	7 (2%)
West Midlands	0 (0%)	0 (0%)	0 (0%)
East	0 (0%)	0 (0%)	0 (0%)
South East	360 (4%)	16,864 (5%)	22 (3%)
South West	3,616 (69%)	141,525 (72%)	312 (68%)
London	7,410 (96%)	321,575 (97%)	670 (96%)
England outside London	6,006 (13%)	224,220 (16%)	515 (14%)
England	13,416 (26%)	545,795 (30%)	1,185 (26%)
자료: Office of National Statistics(2009). Mid-2009 population estimates Office of National Statistics(2010). UK Business: Activity, Size, and Location DBIS(2008). Sub-regional Public and private Sector Employee Job Estimates 주: Mellows-Facer(2010). p8. 27개 LEP 기준의 표를 30개 LEP를 적용하여 수정

2. LEP의 권역

LEP 제안서의 주요 평가기준은 산업계의 지원, 자연적 경제지리, 지방정부의 지원, 부가가치 및 발전목표 등의 4가지이며(DBIS, 2010.10.28), 권역 측면에서는 하나의 LEP가 2개 이상의 상위계층 지방정부(upper tier authority)로 구성되도록 권고하였으나 단일 카운티가 기능적 경제권을 대표한다면 단일 카운티 LEP도 가능하며, 산업계와 민간지도자들이 기존의 RDA 지역을 기능적 경제권으로 확신한다면 하나의 지역경계 LEP 설정도 가능하도록 하고 있다. 궁극적으로 영국정부가 의도한 LEP의 권역 범위는 단일 카운티나 단일 도시지역은 기능적 경제권으로는 협소하고 기존의 RDA 권역은 실질적인 기능적 경제권을 반영하지 못한다는 인식에서 출발하고 있다(Mellows-Facer, 2010). 그러므로 LEP의 권역 측면에서 자연적 경제지리의 평가기준은 권역 내 주요 도시의 통근권을 중심으로 한 기능적 경제권의 형성 여부가 되며, 이러한 권역 내에서는 권역 내 산업 간 연계나 지방정부 간의 협력체제 구축이 필요하기 때문에 다른 주요 평가기준인 산업계와 지방정부의 지원을 도모할 수 있다.

당초 접수된 57개의 LEP 제안서는 지방정부 주도, 산업계 주도, 또는 지방정부와 산업계의 협력 등 다양한 형태로 제출되었으며 어떤 경우에는 동일권역에서 2개 이상의 제안서가 제출되기도 하였다. South East 지역의 일부 LEP 제안서(Bexley, Dartford and Gravesham; Coast to Capital; Gatwick Diamond)에서는 LEP 제안 권역이 아닌 런던의 버러(borough)를 포함하기도 하며, Kent-Essex(East와 South East), Sheffield City Region(East Midlands와 Yorkshire & Humber), South East Midlands(East, East Midlands, South East) 등의 경우에는 기존의 RDA 권역이 겹치는 형태가 나타나기도 한다(Wikipedia, 2011). 또한 동일한 카운티의 하위지역인 디스트릭트들이 분할되어 다른 LEP 권역에 소속되는 사례도 많이 나타나고 있는 것으로 미루어 볼 때 지방차원에서도 행정구역과 기능적 경제권역이 불일치하는 지역이 많았다는 것을 의미한다.

South East, North East, West Midlands 지역에서는 기존의 RDA 권역 전체를 하나의 LEP로 구성하는 제안서가 제출되기도 하였으나 채택되지는 않았다. 그러나 North East 지역의 경우 전술한 것처럼 이미 승인된 Tees Valley LEP 구역을 제외한 North East 지역 전체가 2011년 1월에 하나의 LEP로 승인되었으며, North East 지역의 산업계 지도자들은 North East 지역의 2개 LEP(Tees Valley LEP와 North Eastern LEP)를 통합하여 정부의 지원을 받는 독립 포럼 형태의 North East Economic Partnership(NEEP)을 창설하였으나 그 자체는 LEP가 아니기 때문에 정부의 승인은 요구되지 않는다(DBIS, 2011).

당초 제출한 57개 제안서 중 승인되지 않은 일부 지역들은 기 승인된  LEP에 편입되기도 하고 일부 지역은 기존의 LEP 권역을 조정하여 승인받기도 함으로써 2011년 2월 현재까지 30개 LEP가 승인되어 런던을 제외한 잉글랜드 지역의 인구기준 87% 지역에 LEP가 설치되었다. 현재까지 승인되지 않은 지역은 70% 정도의 South West 지역, Lancashire(North West), Humberside

(Yorkshire and the Humber) 등이며 이들 권역은 중앙정부의 조정과정을 거쳐 적절한 규모의 LEP 관할구역이 설정될 것이지만 기준을 충족하지 못할 경우 모든 지역에 LEP가 설치되는 것은 아니다. 현재까지 승인된 LEP의 권역은 <그림 2>와 같다.

<그림 2> RDA와 LEP(승인지역)의 권역

주: 진한 실선은 RDA 권역이며, 음영이 들어 간 부분은 승인된 LEP 권역을 표시함

자료: HM Government(2010b). p39. Annex A의 그림을 2011년2월 자료로 저자가 수정

3. LEP의 거버넌스 구조와 기능 및 재원

LEP는 당초 지방정부가 주도하는 것으로 디자인되었으나 현재는 지방산업계가 주도적 역할을 하는 지방정부-산업계 협력기구의 형태로 전환되었다. 향후 예상되는 LEP의 지배구조와 기능 및 재원의 개요는 다음과 같다(HM Government, 2010).

LEP의 지배구조(governance)는 이사회의 50% 이상을 산업계 인사로 구성하고 지방 기업인이 의장직을 수행하며, 산업계 위원은 지방정부가 임명하지 않고 실제 산업 부문에서 활동하는 경제인 위주로 선발되어 운영된다. 또한 LEP는 대학, 평생교육기관, 사회적 기업 등의 주요 경제적 이해관계자와의 협력이 강조된다. 그러나 중앙정부는 LEP의 구조를 법적으로 정의할 의도가 없으며 지방의 환경과 기회를 가장 잘 충족시킬 수 있는 다양한 운영형태와 기능을 허용하고 있다. 이에 따라 LEP의 지배구조는 중앙정부나 지방정부로부터 독립성을 보유할 수 있고 지역 산업계의 대표성을 견지할 수는 있으나 지역발전정책의 결정과 집행에 있어서 지방정부의 역할과 주민대표성은 여전히 미약한 상태로 남게 되는 문제가 예상된다.

LEP의 중심 기능은 지방경제의 우선권을 설정하기 위한 전략적 리더십을 제공하는 것이며, 기존 RDA 기능이 전체적으로 LEP에 이전되는 것은 아니라 LEP 기능과 중앙정부 기능으로 분리되어 전환된다. LEP로 전환되는 기능으로는 권역계획, 주택, 지방교통 및 사회간접자본, 고용증진, 인적자원개발, 중소기업 및 창업지원, 저탄소경제성장, 관광, 도시재생 등이며 투자유치, 국제무역, 혁신, 부문별 리더십, 기업투자지원 등의 기능은 국가주도로 전환된다. 그러나 LEP에 투자유치(inward investment) 기능이 제외되었다는 사실은 논란의 여지가 많으나 중앙정부는 LEP가 UKTI(UK Trade and Investment)와 파트너십을 형성하여 투자유치 기능을 수행할 수 있는 가능성을 열어두고 있다(Cook and Marrs, 2010). LEP로 전환되는 대부분의 기능은 과거 지방정부 차원에서 보유하지 못했던 기능이기 때문에 지방의 역할이 증대된 것은 사실이지만 LEP 기능은 대부분이 중앙정부와의 연계 속에서 수행되는 것이며 실제로 RDA가 보유했던 기능보다는 작기 때문에 RDA 폐지와 더불어 전반적으로 중앙정부의 권한이 증가할 것으로 예상된다.

LEP는 중앙정부로부터 직접 재원을 제공받지 못하며 운영경비는 자체적으로 조달해야 하지만, 중앙정부는 LEP가 민간부문의 투자를 증진시킴으로써 공적자금을 확보할 것을 장려한다. 중앙정부는 2010/11년도 예산편성 시에 공공지출예산 삭감으로 인하여 심각한 영향을 받게 되는 위기지역을 지원하기 위하여 2011/12년도와 2012/13년의 2개 회계연도에 £1.0billion의 지역성장기금(Regional Growth Fund)을 책정하였으며, 이 기금은 2013/14년 회계연도로 1년간 확장되어 총기금 규모는 £1.4billion 파운드로 확대되었다. LEP는 사업계획을 제안하여 지역성장기금으로부터 지원받을 수 있으나 다른 민간 또는 공공민간 파트너십에 우선하여 특혜를 받지는 못한다. 즉, 모든 LEP에 지역성장기금이 배분되는 것은 아니다. 그러므로 LEP는 지역성장기금의 지원에 있어서 단일 LEP의 제안보다는 다른 지방 파트너 또는 LEP 간의 공동제안을 통하여 지원 가능성을 높일 수 있다. 이러한 조치는 LEP 권역 내 파트너들 간의 협력과 LEP 간의 협력을 높이기 위한 방책의 하나라고 판단된다. 그러나 지역성장기금의 규모가 향후 3년 동안 £1.4billion에 불과할 뿐만 아니라 지역경제가 상대적으로 취약한 북부지역에 재원의 대부분이 지원될 것으로 예상되기 때문에 동남지역에의 지원은 RDA 시절보다 급격히 낮아질 것으로 예상된다. 또한 지역성장기금 지원 제안서 제출이 2011년 1월 21일에 마감되므로 현재 LEP 승인을 받지 못한 지역은 지원 자체가 어렵기 때문에 지방간의 형평성 문제가 제기될 가능성이 매우 높은 실정이다(Mellows-Facer, 2010). <표 8>에서는 권역, 지배구조, 재원 및 기능 측면에서 RDA와 LEP의 차이를 요약하여 비교하고 있다.

<표 8> RDA와 LEP의 특징 비교
구분	권역	지배구조	재원	기능
RDA	잉글랜드 9개 지역: 한국 5+2 광역권과 유사	RDA 이사회(Board)와 지역위원회(LALB)위원을 중앙정부에서 임명	6개 중앙정부 부처의 예산을 포괄보조금 형태로 각 RDA에 중앙정부가 배정	권역계획, 고용 및 인적자원개발, 교통 등 포괄적 지역경제개발 기능
LEP	통근권 중심의 기능적 경제권: 잉글랜드 내 30~ 40개 권역: 한국 3~4개 시군통합 규모	LEP 이사회(Board) 위원의 50% 이상을 지역기업인 중에서 선출, 기업인이 의장직 수행	LEP가 신청한 사업계획을 심사하여 지역성장기금에서 경쟁적으로 배정(2011~14년 한정)	기존의 RDA 기능 중 해외투자유치, 국제무역, 혁신, 기업투자지원 등은 중앙정부 주도로 전환

4. LEP 체제로의 이행과정의 문제점

영국정부는 RDA로부터 LEP로의 원활한 이행을 위해서 현실적으로 극복해야 할 많은 문제점을 안고 있다. 그러한 문제점으로는 첫째, 현재까지 South West 지역의 70% 정도를 포함하여 North West 등 일부지역에서는 LEP 구역이 승인되지 않았으며 향후 LEP 구역 설정과정에서 이해관계 집단 간의 갈등이 예상된다. 둘째, RDA 보유 자산과 직원의 처리문제, RDA와 다른 공사조직과의 장기계약 사항의 이행문제, RDA의 기존 지역경제전략과 진행 중인 핵심사업의 집행문제 등 RDA 폐지와 LEP 이행과정에서 해결해야할 수많은 문제점이 대두된다. 셋째, RDA가 관리했던 유럽지역개발기금(ERDP) 및 잉글랜드농촌개발사업(RDPE)과 같은 EU구조조정기금은 2011년 중앙정부에서 후속 관리방법을 제시하기로 하였으나 대응자금과 관리비용 때문에 지방정부나 LEP가 관리하는 것은 역부족이며 중앙정부가 관리하기에는 너무 지역 분산적인 업무이다. 셋째, 시작단계에서부터 LEP에 지원할 재원이 전혀 마련되어 있지 않다는 점이다. 제도정착지원금과 핵심 사업기금이 전혀 지원되지 않으며 지역성장기금의 지원도 불명확하고 새로운 법적 권한도 없는 상태에서 어떻게 LEP가 적절한 기능을 수행할 수 있을지는 의문이다. 마지막으로 이해관계의 변화에 따라 LEP의 권역이 매우 유동적으로 변할 수 있으며 소규모 LEP 권역의 특성상 투자유치 등 대규모 사업의 수행에는 한계가 있을 수밖에 없고 공동 사업에 지역성장기금의 우선권을 준다고는 하지만 기금의 규모 자체가 작고 현실적으로 기금의 1/3은 주택, 교통 등 특정 사업 등에 국한된다는 점을 고려한다면 실질적인 LEP의 필요사업이나 LEP 간의 광역적 협력은 쉽지 않다. 이러한 문제점의 극복 여부가 잉글랜드 LEP 정착의 과제가 될 것이다.

Ⅴ. 결론: LEP 창설 논리의 비판적 고찰과 한국 광역경제권 정책에의 함의

1. RDA 폐지와 LEP 창설 논리의 비판적 고찰

캐머런정부 출범 이후 영국정부의 지역개발체제는 광역경제권 단위의 RDA를 폐지하고 기능적 경제권 단위의 LEP를 창설하는 급진적인 변화를 추구하고 있다. 영국정부가 주창하고 있는 지방 성장을 위한 새로운 접근법(a new approach to local growth)은 성장의 동인은 지방이며 의사결정은 지방차원에서 이루어져야 한다는 논리를 기반으로 중앙정부의 권한을 지방공동체와 민간부문으로 이양한다는 것이다(HM Government, 2010b). 이러한 지방성장의 새로운 접근법으로 등장한 것이 RDA의 폐지와 LEP의 창설이다. 캐머런정부의 LEP 창설은 궁극적으로 RDA가 소기의 목적을 충분히 수행하지 못했으며 지방 성장의 장애요인 또는 비효율적 체제라는 인식에서 출발한다. 본 절에서는 캐머런정부가 주장하는 RDA 폐지와 LEP 창설의 논리적 적절성과 문제점을 전술한 내용을 바탕으로 요약하고 이러한 영국 지역개발체제의 변화가 한국 광역경제권 정책에 미치는 정책적 함의를 제시한다.

첫째, RDA는 지역 간 격차를 완화하는데 역부족이며 지역 간 격차는 오히려 심화되었다고 주장한다. RDA 권역 간의 (소득 및 고용)격차, 특히 런던 및 South East 지역과 그 외 지역 간의 격차가 다소 심화된 것은 사실이지만 이러한 결과는 RDA의 성과문제라기 보다는 경제지리적 측면에서 성장지역과 정체 및 쇠퇴지역 간의 자연적인 현상이며 RDA가 없었더라면 지역 간 격차는 더 심화되었을 수도 있다. 영국감사원(NAO)과 민간컨설팅기관인 PwC의 RDA 성과분석 결과 대부분의 RDA가 목표기준을 초과달성한 것으로 나타났으며 공공부문 중 가장 성과가 우수한 기관 중의 하나인 것으로 평가되었다는 점에서 지역 간 격차가 RDA에 기인한 것이라고 치부할 수는 없다. 지방 단위는 지역 단위보다 경제적 기반이 더욱 다양하고 편차도 크다. 특히 도농 간 격차를 고려할 때 국가 전체적인 성장은 가능하다하더라도 공공부문의 개입 없이는 지방간의 부익부빈익빈 현상은 더욱 심화될 가능성이 높다. 이러한 측면에서 LEP는 과연 어떻게 지역격차를 완화시킬 수 있을 것인지 귀추가 주목된다.

둘째. RDA는 관료제적 성격 때문에 정책결정과 예산 획득 및 지출에 있어서 많은 시간을 소비하며, 운영비 지출이 과다하다고 주장한다. RDA 기능의 확대와 더불어 조직규모가 확대되었으며 이에 따라 공공부문의 관료제적 병리현상이 나타난 것이 사실이다. 또한 발족 초기부터 RDA와 지역청(ROs) 간의 갈등, RDA와 하위지역 파트너십(SRPs) 간의 정책갈등, RDA 권역 내 지방정부 간의 갈등 등으로 정책결정이 지연되기도 하고, RDA 예산지원 중앙정부 부처의 회의적 시각 때문에 예산의 획득과 정책집행에서의 어려움이 존재한 것도 사실이다. LEP는 성격상 단일 기능적 경제권이기 때문에 RDA의 이러한 문제점은 크게 나타나지 않을 것으로 판단된다. 한편 RDA 운영비는 예산의 10% 정도로 제한되어 있기 때문에 근본적으로 과다지출의 문제는 크지 않다고 판단된다. 오히려 LEP의 경우 운영비는 중앙정부의 지원 없이 자체적으로 조달해야하기 때문에 과연 출범 초기부터 조직운영의 문제점이 대두될 것으로 판단된다.

셋째, RDA는 지방경제의 필요보다는 중앙정부와의 관계에 집중한다고 주장한다. RDA는 제한된 예산으로 권역 내 지역개발의 우선권을 결정하고 집행하기 때문에 개별 하위지역의 요구를 모두 수용할 수는 없다. 또한 RDA 이사회와 지역위원회(LALB: Local Assembly Leaders' Board)의 위원이 중앙정부에서 임명되고 RDA 자체가 중앙정부의 특별지방행정기관적인 성격을 가지고 있기 때문에 정책결정과 예산 및 지출에 있어서 RDA가 권한과 자원의 지역전환에 회의적인 시각을 가진 중앙정부에 의존적인 경향이 강했던 것이 사실이지만 RDA를 스코틀랜드나 웨일즈의 지역개발청 형태로 전환하였다면 이러한 문제는 최소화될 수 있었을 것이다. 한편 LEP의 경우 단일 기능적 경제권으로 구성되기 때문에 RDA보다는 지방경제의 필요를 반영하기가 수월할 것이다. 그러나 지역성장기금 외에는 중앙정부로부터 예산지원이 없는 LEP의 경우 재원조달을 위하여 RDA보다 더 경쟁적으로 중앙정부에 의존하게 될 것으로 판단된다.

넷째, 인위적인 RDA 구역의 획정 때문에 자연적인 기능적 경제권역이 훼손되어 지방경제의 실질적인 생산성이 떨어진다고 주장한다. RDA 권역이 기능적 경제권에 대한 고려 없이 행정편의에 의하여 기존의 지역청 관할구역으로 획정되었기 때문에 자연적 경제권의 분리에 의한 문제점과 권역 내 하위지역 간의 갈등이 높은 지역들이 존재해 왔다는 점은 부인할 수 없다. 그러나 기능적 경제권으로의 조정은 RDA 체제에서도 불가능한 것은 아니다. 또한 LEP 권역의 설정과정에서조차 기능적 경제권의 범위문제는 지역에 따라 상당한 의견 차이를 보이고 있는 실정이며 이에 따라 현재까지 LEP가 설립되지 않은 지역이 다수 나타나고 있다.

다섯째, RDA의 성과는 공공지출에 의존하는 경향이 크기 때문에 민간주도의 경제로 이행하여 지방의 경쟁력을 강화해야 한다고 주장한다. 런던과 South East 지역 외의 다른 지역에서는 공공부문의 고용이 전체 고용 증가의 중요한 요인으로 나타난 것은 사실이다. 적어도 경쟁력을 보유한 도시지역에서는 민간주도의 경제 이행과 LEP 간의 경쟁강화로 지방경제의 경쟁력이 증진될 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 낙후지역의 경우 공공지출 없이 민간부문만으로 경쟁력을 증진시킬 수 있는가는 여전히 의문이며, 단순히 LEP 간의 경쟁체제로 모든 지방의 경쟁력이 증진된다는 것은 환상일 뿐이다. 또한 산업계 중심의 LEP 운영 특성상 산업계의 이해관계가 대립될 경우 사업 우선권 설정 등의 정책조정이 어려울 수도 있고 장기적인 비전보다는 단기적인 이익에 집착할 수도 있다.

여섯째, 주민대표성 없는 지역차원보다는 지방단위의 분권이 더 필요하기 때문에 RDA보다는 LEP 체제가 더 적절하다고 주장한다. 그러나 잉글랜드의 경우 지방차원과 지역차원 모두에서 분권이 더 강화될 필요가 있다. RDA 권역에서 주민투표를 통한 지역의회의 구성이 실패했을지라도 프랑스의 레종처럼 영조물법인 설치 후 향후 추이에 따라 지역정부 창설이 가능할 수도 있었다. 영국정부는 LEP 설치로 중앙정부의 권한을 지방 단위로 이양한다고 주장하지만 실제로 LEP와 지방정부로 이전되는 권한은 RDA가 보유했던 기능과 권한보다는 적으며, LEP로 이전되지 않은 많은 권한과 기능이 중앙정부에 귀속되어 지역개발과 관련된 중앙정부의 권한이 이전보다 확대되는 결과를 초래하고 있다.

2. 한국 광역경제권정책에의 함의

잉글랜드 RDA의 폐지와 LEP의 창설 과정에서 나타난 여러 가지 논점들이 한국 광역경제권 정책에 주는 시사점은 다음과 같다.

첫째, RDA 폐지의 주요 원인 중의 하나가 RDA 권역이 행정편의 위주로 구성되어 기능적 경제권을 제대로 반영하지 못했다는 점이다. 한국의 광역경제권도 시도단위 행정구역으로 설정되었기 때문에 광역 산업클러스터에 기반을 둔 기능적 경제권을 반영하지 못하는 사례가 다수 나타난다. 예를 들면 대경권 남부지역(특히 경주, 포항지역)과 동남권, 충청권 북부지역(당진, 천안지역 등)과 수도권, 호남권 북부지역(군산지역 등)과 충청권(장항지역 등), 강원 영서지역(원주, 춘천지역 등)과 수도권 및 충청권, 호남권과 동남권의 지리산권역 등의 경우 현재의 광역권 경계 내에서보다 인접 광역권과 산업클러스터 측면에서 밀접한 산업연관 관계를 가지고 있다. 이와 더불어 광역경제권 내의 시도경계도 현재의 행정구역이 기능적 경제권을 적절하게 반영하지 못하고 있는 사례가 다수 존재한다. 이러한 측면에서 광역경제권의 내의 행정구역뿐만 아니라 광역경제권의 권역을 새로이 조정할 필요가 제기된다.

둘째, 잉글랜드 RDA 폐지의 또 다른 주요 요인 중의 하나가 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드와는 달리 광역 지방정부가 형성되지 않고 중앙정부의 특별지방행정기관 형태로 운영되었다는 점이다. 이에 따라 RDA의 주요 성과에도 불구하고 지역의 의사와는 관계없이 중앙정부의 결정에 의하여 폐지될 수 있었다. 한국의 광역경제권은 잉글랜드 RDA가 보유했던 기능과 예산권도 가지고 있지 못한 상태이기 때문에 언제든지 해체될 수 있는 상황이다. 광역경제권 정책이 소기의 목적과 성과를 달성하기 위해서는 적어도 10년 이상의 시간이 요구되기 때문에 광역경제권의 제도적 정착을 위해서 광역자치단체 수준을 아니더라도 프랑스 레종의 전초단계인 영조물법인 형태로의 전환이 요구된다.

마지막으로 RDA의 정책결정과 집행에서의 비효율성과 권역 내 하위지역 간의 갈등문제가 RDA 폐지와 LEP 창설의 주요 원인 중의 하나로 지목된다. 광역경제권 정책이 개별 도시권 중심의 기능적 효율성을 저해할 수도 있으나 광역경제권은 규모와 범위의 경제 측면에서는 유리한 측면도 분명히 존재한다. 그러므로 광역경제권의 장점을 극대화하면서 소규모 기능적 경제권의 장점을 보완하기 위해서는 중앙정부, 광역경제권, 기존의 시도 및 기초자치단체 간의 적절한 기능배분과 지방행정구역의 조정이 필요하다. 영국 RDA의 경우에는 지방정부가 보유하지 않은 중앙정부의 지역경제 관련 권한을 위임한 형태였으나 한국의 경우 광역자치단체인 시도 및 기초자치단체에 상당한 정도의 지역경제 관련 권한이 부여되어 있는 상태이기 때문에 이들 지방정부의 기능을 광역경제권으로 이양하기는 쉽지 않다(하혜수·김남일, 2009). 그러므로 중앙정부가 관장하는 광역경제권 사업권한과 광역자치단체의 권한이 중복되지 않는 범위 내에서의 협력사업과 관련된 권한과 중앙정부의 특별지방행정기관의 기능 및 권한의 일부를 광역경제권에 위임할 경우 광역경제권의 장점과 광역경제권 내 지방정부의 기능적 효율성도 함께 증진시킬 수 있는 가능성이 존재한다.

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김재홍(金宰弘): Carnegie Mellon University에서 정책학/도시계획학박사를 취득하고 현재 울산대학교 사회과학부 행정학전공 교수로 재직하고 있으며, 도시정책, 지역개발, 환경정책 등이 주요 연구 분야이다. 최근 논문으로는 “다항선택형 조건부가치측정법을 이용한 태화강 수질개선의 경제적 가치 추정,” 지방정부연구 13(2), 2009, “An Analysis of Road User Charging and Road Pricing at the Upper Derwent Valley, UK," IRPA 14(2), 2009, ”태화들 생태공원의 경제적 가치추정에 관한 연구: 선호불확실성을 고려한 조건부가치측정법의 적용“, 환경정책연구 9(1), 2010, “울산지역 산업체의 온실가스 감축 대응활동 분석,” 국토연구 제68권, 2011 등이 있다.

<E-mail: jhkim@ulsan.ac.kr / 논문접수일: 2011. 3. 21 / 심사개시일: 2011. 4. 18 / 심사완료일: 2011. 5. 17>

<부록> LEP 권역 제안내용과 채택여부
LEP	Region/RDA	지방정부 구역	2010년 10월 6일 1차 승인	2010년 10월28일 2차 승인
Bexley, Dartford, and Gravesham	London, South East	Greater London(part): Bexley, Kent(part): Dartford, Gravesham	N	N
Greater Birmingham	West Midlands	West Midlands(part): Birmingham and Solihull Staffordshire(part): East Staffordshire, Lichfield, Tamworth	Y	Y
Blackpool and Fylde Coast	North West	Blackpool(unitary), Lancashire(part): Fylde, Wyre	N	N
Bournemouth, Dorset and Poole	South West	Bournemouth(unitary), Dorset(all), Poole(unitary)	N	N
Cheshire and Warrington	North West	Cheshire East(unitary), Cheshire West and Chester(unitary), Warrington(unitary)	Y	Y
Coastal West Sussex	South East	West Sussex(part): Arun, Adur, Chichester, Worthing	N	N
Coast to Capital	London, South East	Greater London(part): Croydon, Surrey(part): Mole Valley, Reigate and Banstead, Tandridge, West Sussex(all), Brighton and Hove(unitary)	Y	Y
County Durham	North East	County Durham(unitary)	N	N
Coventry and Warwickshire	West Midlands	Warwickshire(all), West Midlands(part): Coventry	Y	Y
Cross Roads of England	East Midlands	Northamptonshire(all)	N	N
Cumbria	North West	Cumbria(all)	N	Y
Derby, Derbyshire, Nottingham, Nottinghamshire	East Midlands	Derby(unitary), Derbyshire(all), Nottingham(unitary), Nottinghamshire(all)	Y	Y
Devon, Plymouth and Torbay	South West	Devon(all), Plymouth(unitary), Torbay(unitary)	N	N
East Anglia	East	Norfolk(part): Norwich, Suffolk(all)	N	N
East Sussex	South East	East Sussex(all)	N	N
Empowering Enterprise	South West	Cornwall(unitary), Isles of Scilly	Y	Y
Enterprise M3	South East	Hampshire(part): Basingstoke and Deane, Hart, Rushmoor, Test Valley, Surrey(part): Surrey Heath	N	N
Gatwick Diamond	London, South East	Greater London(part): Croydon, Surrey(part): Mole Valley, Reigate and Banstead, Tandridge, West Sussex(part): Crawley, Horsham, Mid Sussex, Brighton and Hove(unitary)	N	N

Gloucester, Swindon and Wiltshire	South West	Gloucestershire(all), Swindon(unitary), Wiltshire(unitary)	N	N
Greater Cambridge and Greater Peterborough	East	Cambridgeshire(all), Hertfordshire(part): North Hertfordshire, Norfolk(part):King's Lynn and West Norfolk, Suffolk(part): Fenland, Forest Heath, Peterborough(unitary), Rutland(unitary)	Y	Y
Greater Lincolnshire	East Midlands	Lincolnshire(all), North Lincolnshire(unitary), North East Lincolnshire(unitary)	N	Y
Greater Manchester	North West	Greater Manchester(all)	Y	Y
Hampshire	South East	Hampshire(all, except Havant), Portsmouth(unitary), Southampton(unitary),	N	N
Heart of the South West	South West	Somerset(all, except Mendip)	N	N
Hertfordshire	East	Hertfordshire(all)	Y	Y
Hull, East Riding and Scarborough	Yorkshire and the Humber	North Yorkshire(part): Scarborough, East Riding of Yorkshire(unitary), Kingston upon Hull(unitary)	N	N
Humber	Yorkshire and the Humber	East Riding of Yorkshire(unitary), Kingston upon Hull(unitary), North Lincolnshire(unitary), North East Lincolnshire(unitary)	N	N
Kent and Medway	South East	Kent(all), Medway(unitary)	N	N
Kent-Essex	East, South East	Essex(all), Southend-on-Sea(unitary), Thurrock(unitary), Kent(part): Canterbury, Dover, Shepway, Thanet	Y	Y with East Sussex
Lancashire	North West	Lancashire(all)	N	N
Leeds City Region	Yorkshire and the Humber	West Yorkshire(all), South Yorkshire:Barnsley, North Yorkshire(part): Craven, Harrogate, Selby, York(unitary)	Y	Y
Leicester and Leicestershire	East Midlands	Leicester(unitary), Leicestershire(all)	Y	Y
Merseyside	North West	Merseyside (all), Halton (unitary)	Y	Y
Newcastle- Gateshead	North East	Tyne and Wear(part): Newcastle, Gateshead	N	N
Norfolk	East	Norfolk(all)	N	N
North East Economic Partnership	North East	North East England(whole region)	Y*	N
Northumberland and North Tyneside	North East	Northumberland(unitary), Tyne and Wear(part): North Tyneside	N	N
Oxfordshire City Region	South East	Oxfordshire (all)	Y	Y

Pennine Lancashire	North West	Lancashire(part): Burnley(borough), Hyndburn, Pendle, Ribble Valley, Rossendale, Blackburn with Darwen(unitary)	N	N
Sheffield City Region	East Midlands, Yorkshire and the Humber	South Yorkshire(all), Derbyshire(part): Bolsover, Chesterfield, North East Derbyshire, Nottinghamshire(part): Bassetlaw	Y	Y
Solent	South East	Hampshire(part): East Hampshire, Eastleigh, Fareham, Gosport, Havant, New Forest, Test Valley, Winchester, Portsmouth(unitary), Southampton(unitary), Isle of Wight(unitary)	Y	Y
South East Midlands	East, East Midlands, South East	Buckinghamshire(part): Aylesbury Vale, Oxfordshire(part): Cherwell, Northamptonshire(part): Corby, Daventry, Kettering, Northampton, South Northamptonshire, Bedford(unitary), Central Bedfordshire(unitary), Luton(unitary), Milton Keynes(unitary)	N	Y
South Somerset and East Devon	South West	Somerset(part): South Somerset, Devon(part): East Devon	N	N
South Tyneside and Sunderland	North East	Tyne and Wear(part): Sunderland, South Tyneside	N	N
Surrey Connects	South East	Surrey(all)	N	N
Tees Valley Unlimited	North East	Darlington(unitary), Hartlepool(unitary), Middlesbrough(unitary), Redcar and Cleveland(unitary), Stockton-on-Tees(unitary)	Y	Y
Thames Valley Berkshire	South East	Bracknell Forest(unitary), Reading(unitary), Slough(unitary), West Berkshire(unitary), Windsor and Maidenhead(unitary), Wokingham(unitary)	N	Y
Thames Valley Buckinghamshire	South East	Buckinghamshire(part): Chiltern, South Bucks, Wycombe	N	N
The Black Country	West Midlands	West Midlands(part): Dudley, Sandwell, Walsall, Wolverhampton	Y	N
The Marches Enterprise Partnership	West Midlands	Herefordshire(unitary), Shropshire(unitary), Telford and Wrekin(unitary)	Y	Y
The Potteries	West Midlands	Staffordshire(all), Stoke-on-Trent(unitary)	N	Y
Visitor Economy Southern England	South East	South East England(whole region)	N	N
West Midlands	West Midlands	West Midlands(whole region)	N	N
West of England	South West	Bristol(unitary), North Somerset(unitary), Bath and North East Somerset(unitary), South Gloucestershire(unitary)	Y	Y
Worcestershire	West Midlands	Worcestershire(all)	Y	N
York and North Yorkshire	Yorkshire and the Humber	North Yorkshire(part): Hambleton, Richmondshire, Ryedale, Scarborough, York(unitary)	N	N

주: * excluding Tees Valley Unlimited area