지방선거에 있어서

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 233～251

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정당공천제의 한계와 개선방안에 관한 연구

A Study on the Limits and Alternatives of Party Denomination in Local Election

허 철 행

한국 지방선거에서 정당공천제는 많은 한계점에도 불구하고 현재까지 실시되어 오고 있다. 정당공천제는 시민들의 정치참여를 독려하며 정당발전의 기초로 작용되어 궁극적으로는 정치발전에 기여할 것으로 여겨졌다. 그러나 정당공천제는 지방정치의 중앙정치에 대한 예속화, 공천과정에서의 정치부패, 유능한 정치신인들의 배제, 시민들의 정치에 대한 혐오감 증진 등의 문제점을 안고 있으며, 나아가 지방자치제 자체에 대한 회의감의 원인이 되었다.

본 연구는 지방선거에 있어서 정당공천제의 한계점과 이를 해소하기 위한 세 가지 방안을 모색해 보는데 목적이 있다. 첫째는 정당공천제를 기초자치단체 선거에만 부분적으로 적용하거나 지역주의 정당체제라는 문제점이 개선될 때까지 한시적으로 시행하는 방안이다. 둘째는 가나가와 네트워크와 같이 지역 정치연대운동을 하나의 방안으로 보고 검토해 보았다. 셋째는 당내민주화와 공천과정의 투명성을 높이는 정당 내 개혁과 지역정치와 시민참여 활성화를 위한 법제도적 장치의 개선방향을 점검해 보았다.

기성 정치인들의 의지가 없으면 이런 방안들의 실현가능성이 약화되지만 시민들의 자각과 정치참여에의 의지가 강하게 부각된다면 정당공천제의 문제점을 극복할 가능성도 높아질 수 있을 것으로 예상된다.

주제어 : 정당공천제, 가나가와 네트워크, 지방선거. 지방자치

I. 문제의 제기

한국에서 지방자치제가 실시될 당시에 지방선거에 있어서 정당공천제는 다소 긍정적으로 받아들여졌다. 1991년 지방의회가 성립될 당시 지방자치제는 민주화의 성과물로 여겨져 한국정치발전의 기반으로 작용할 수 있을 것으로 생각되었다. 지방자치제는 시민들에게 ‘민주주의의 학습장’으로 기능하여 정당발전과 정치발전을 이룰 수 있게 만드는 제도적 장치로 인식되었기 때문에 정당공천제는 필수적인 것으로 인식하였던 것이다. 중앙정치 차원에서의 민주화로 인하여 정치의 과정과 절차가 민주화 되었다면 이제 ‘민주주의 공고화’ 내지 더욱 차원 높은 민주정치의 발전을 실현하기 위하여 시민들의 정치참여를 기반으로 하는 대의제 민주주의 내지 의회민주주의의 발전이 필요하였다. 지방자치제는 시민의 참여와 대의제 민주주의의 발전을 위한 정당을 강화시키기 위하여 필수적인 장치로 여겨졌다(최장집, 2009). 지방자치제가 민주적 정치발전의 핵심적 제도이라면 정당정치가 현실이기 때문에 지방선거에 있어서 정당의 참여가 필수적이라고 여겨졌다. 정당참여에 의한 지방자치는 시민들의 정치참여증진과 시민의식제고를 동시에 달성할 수 있을 것이며, 나아가 정당발전의 기반을 이루어 대의제 민주주의 발전, 정치발전을 완성시킬 수 있을 것이라는 ‘장밋빛 청사진’이 가능했던 것이다.

그러나 지방자치제 실시 20년 동안 지방선거를 실시해 오면서 이러한 생각은 그대로 실현되지 않았다. 오히려 여러 번의 지방선거를 치루면서 지방자치제에 대한 회의론이 심각하게 대두되었다. 특히 정치발전을 가져다 줄 것으로 기대되었던 지방자치제는 한국정치의 고질적 폐해인 ‘지역주의 정치’를 고착화시키는 요인으로 작용하였다. 정당공천제로 인하여 지방자치제의 민주정치발전에 미치는 긍정적 효과는 나타나지 않으면서 정치적 병폐만 심화시키는 결과를 가져오게 되었다. 지방선거 정당공천제로 인하여 시민들의 정치참여가 활성화되면서 정당의 지역적 기반이 튼튼해져 대중정당화가 진행되고 곧바로 정당발전, 정치발전으로 이어질 것이라고 하는 단선적인 청사진은 실현되지 못하였다. 현재 정당공천제는 지역주의 정당의 고착화, 공천과정에서의 정치적 부정과 부패의 심화와 또 그로 인한 시민들의 정치혐오, 정치참여기피현상, 대중정당화의 한계, 지역정치의 중앙정치에의 예속 등과 같은 문제점으로 인하여 한국 정치발전과 민주주의의 공고화에 걸림돌로 작용하고 있다(강경태, 2009;송광태 외 2010;육동일, 2009;이동윤, 2010;이부하, 2008; 김남철, 2007).

‘지역주의 정치’는 한국 정치에 있어서 호남과 영남으로 구분하여 어느 한 지역에 기반을 둔 정당이 선거에서 우세하게 되는 현상을 말한다. 한국의 정당들은 ‘지역주의’ 색채로 인하여 계층과 다양한 집단들의 이익반영의 기제로서 이념정당, 다원적 정당 이라는 근대적 대중정당의 성향이 매우 부족하다.

지방선거에 있어서 정당공천제의 한계와 개선방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

본 연구는 지방선거에 있어서 정당공천제의 한계점을 살펴보고, 이를 어떻게 개선할 수 있는가에 대한 대안을 제시하고자 한다. 우선 정당공천제를 둘러싼 이론적 공박을 살펴보고자 한다. 정당공천제의 많은 한계점에도 불구하고 여전히 정당공천제가 한국정치발전에 중대한 초석이 될 수 있다고 주장하는 논의들을 정리하는 한편 정당공천제의 지방자치제, 지방정치, 지방선거, 한국정치발전 등에 미치는 부정적 영향을 살펴보고자 한다. 또한 본 연구는 정당공천제의 부정적 효과를 근거로 이를 해소할 수 있는 대안의 제시를 시도하였다. 특히 본 연구가 주목하고 있는 것은 일본의 가나가와 네트워크와 같은 새로운 정치시도이다. 가나가와 네트워크는 정치적 연대기구로 기성 정당조직과는 다른 지방선거, 지역정치에 있어서 새로운 정치현상이라고 할 수 있을 것이다. 정당공천제를 둘러싼 기존의 정치제도와 관행으로 문제를 해결 할 수 없다면 이와 같은 새로운 시도들을 검토하고 그 추진가능성을 살펴보는 것도 중요하다고 하겠다.

Ⅱ. 한국지방선거에 있어서 정당공천제 의의와 한계

한국지방선거에 있어서 정당공천제는 여러 번의 변형을 거쳐 시행되었다. 1990년 지방의회 구성을 위한 지방선거를 앞두고 1988년 제정 지방의회의원선거법에서 정당의 선거참여에 관하여 아무런 규정을 두지 않음으로써 사실상 정당참여를 허용하였다. 1990년에 이르러 지방의회의원선거법을 개정하고 지방자치단체장 선거법을 제정하였는데 광역자치단체의 의원선거 및 단체장 선거에서 후보자의 정당공천제 채택을 천명하였다. 이후 1994년에 제정된 공직선거 및 선거부정방지법에서 광역 및 기초자치단체의 의원 및 단체장 선거 모두 정당공천제를 채택하였는데, 실제로는 1995년과 1998년의 지방선거에서 지방자치단체장의 정당공천은 허용하고 기초지방의회의원의 정당공천은 배체하도록 하는 선거법으로 시행되었다. 2002년에 비례대표선거를 위한 정당투표제가 실시되어 정당의 의한 지방자치 운영이 더욱 강화되었으며, 2005년 기초지방의회의원선거에서도 정당공천을 허용하는 것으로 변경되어 2006년과 2008년 일부 국회의원들이 기초자치단체 선거에 있어서 정당공천제를 폐지하는 법안을 제출하였으나 국회를 통과하지 못하여 무산되었다. 2009년과 2010년 정당공천제 폐지를 위한 시민운동과 서명운동, 학술세미나 등 활발한 활동이 펼쳐졌으나 기초자치단체 선거까지 정당공천제가 적용되어 2010년 6월 지방선거가 시행되었다.

지난 20여 년 동안 정당공천제를 둘러싼 많은 논쟁과 공방이 있었으나 결국 정당공천제가 전면적으로 시행되는 방향으로 지방선거관련 법령이 시행되고 있다. 정당공천제와 관련된 찬반논쟁은 지속적으로 진행되었는데 이와 관련된 주요 내용은 아래와 같다.

1. 지방선거 정당공천제의 의의(찬성론)

한국의 지방선거에 정당공천제가 시행되어온 데에는 다음과 같은 찬성논의의 기반을 가지고 있었다.

첫째, 앞서서 논의하다시피 정당공천제를 실시함으로써 한국의 정치발전과 지방자치발전에 적극 기여할 것이라고 주장하고 있다(황아란, 2010;박광주, 2006;주용학․황아란, 2002;조성대, 2003;안순철, 2001;강경태, 2009). 정당공천제는 지역의 정당기반을 강화시켜 대중정당화로 진행될 것이기 때문에 정당발전으로 이어지며, 이는 의회민주주의 내지 대의제 민주주의의 발전을 가져오고 결국 정치발전에 기여할 것이라고 주장되었다(가상준, 2009;강경태, 2009;김남철, 2007; 황아란, 2010).

둘째, 정당공천제는 중앙정치와 지방정치를 연계하여 정치의 효율성을 증가시켜주는 장치라고 하고 있다. 정당공천제는 정당을 통한 정치지망생들의 정치입문의 통로로 작용한다. 정당공천제로 인하여 정계에 입문한 초보정치인들이 정치적 역량을 연습하여 쌓을 수 있는 장치라는 것이다. 한국의 경우 정당공천제가 없다면 자질이 부족한 많은 정치신인들을 양산하여 난립하게 되는데, 이는 심각한 정치적 비용의 원인이 된다고 하고 있다. 정당공천제는 이러한 무분별한 정치신인의 난립을 방지하는 일종의 ‘거름망’ 역할을 한다. 즉 자질이 부족한 정치인들을 걸러내지 못함으로써 발생할 수 있는 정치적 비효율을 극복할 수 있게 해 준다는 것이다. 많은 후보군 중에서 어려운 선택을 하여야 하는 시민들에게도 분명한 정보를 주게 됨으로써 선거과정상 매우 효율성을 높이게 된다고 하고 있다(이동윤 2010: 83;김병준, 2002: 271).

일부 학자(우성호, 외, 2010; 63; 이동윤, 2010: 84;황아란, 2010: 31)들은 정당의 합리적 선발과정에 의한 정치‘거름망’은 지역의 토호세력이나 연고주의에 입각한 정치인들의 등장을 막아줄 수 있다고 주장한다. 즉 정당은 ‘근대적 기제’로서 전근대적 사고에 입각한 정치인들을 걸러줄 수 있다고 한다.

셋째, 정당공천제에 의하여 형성된 지방의회는 지방자치 단체장에 대한 전횡에 대하여 강력한 견제기능을 발휘할 수 있을 것으로 예상하고 있다. 정당공천제가 실시되지 못한 상태로 선출된 지방의원은 소속 정당이 없기 때문에 적극적이고 체계적으로 단체장의 전횡을 막기 어렵다. 특히 한국 지방자치제는 단체장의 활동과 권한을 강화시킨 ‘강시장형’이기 때문에 지방의원 개별적으로는 단체장의 전횡을 막기 어렵다.

넷째, 정당공천제는 정치참여를 활성화시켜 ‘탈정치화’현상으로 인한 한계를 극복하게 해 준다는 것이다. 정당공천제의 폐지를 주장하는 것은 오랫동안 한국에서 진행되었던 탈정치화의 한 단면을 보여주는 것이라고 하고 있다(박광주, 2006). 현대정치의 요체가 정당정치이고 한국의 경우 과거 권위주의적 국가운영으로 인하여 정치에 대하여 국민들의 인식이 좋지 않았기 때문에 지나치게 탈정치화 되어 있거나 정치혐오증이 심화되어 있다. 정당공천제는 정치참여를 유도함으로써 탈정치화 되어 있는 한국의 상황을 개선하고 정치혐오증을 해소할 수 있는 제도적 장치라고 여겨지는 것이다.

다섯째, 정당공천제를 통하여 지역의 정치인재를 충원할 수 있다고 주장한다. 정당중심으로 지방에서 새로운 정치지망생들을 발굴하고 양성하여 경험을 쌓도록 하고 이들의 활동이 성숙되면 역시 정당을 통하여 중앙정치무대로 진출할 수 있다는 것이다(가준상, 2009: 224;김봉채, 2010: 465;우성호 외, 2010:63;이동윤, 2010:83). 특히 인적, 물적 자원이 부족한 정치신인의 경우 정당의 체계와 제도를 이용함으로써 정치권에 쉽게 진입할 수 있다고 한다(송광태 외, 2010:19;육동일, 2009: 42). 인지도가 낮은 정치신인들은 자신을 알리기 위하여 많은 자금과 인력을 동원해야 하는데 정당을 표방함으로써 이를 줄일 수 있다는 것이다. 정당의 추구 이념과 정책이 이미 기존의 정당홍보체계를 통하여 알려져 있는 상황이기 때문에 정치신인 개인이 따로 부담하는 개인적 인지를 높이기 위한 노력을 절약할 수 있다고 한다.

여섯째, 현재 주장하고 있는 정당공천제 폐지론에 대해서도 반박이 있을 수 있다. 먼저 정당공천제폐지론의 핵심 근거였던 정당공천제로 인하여 지역주의정치가 심화되고 있다는 주장은 문제의 원인을 잘못 분석한 것이라고 한다. 공천비리, 정치부패, 지역주의 정치 등 전반적으로 일어나고 있는 정치적 문제점은 한국 정치의 특수성에 기인한 문제이지 정당공천제로 인하여 발생된 것은 아니라는 것이다. 한국의 정치체제의 문제점이 개선되지 않는 한 정당공천제를 폐지한다고 하더라도 이런 문제는 여전히 남아 있을 수 있다는 것이다. 오히려 정당공천제를 제대로 실시하여 시민의 정치참여가 정상화 되어야 한국정치문화를 개선할 수 있을 것이라고 주장하고 있다(육동일, 2009: 42; 황아란, 2010: 38-39).

다음으로 정당공천제가 폐지된다고 하더라도 한국의 정치문화가 개선되지 않는 한 정당의 실권자가 지역의 유력 정치인이나 국회의원에 의해서 내부적으로 추천이 이루어지고 정당조직이 가동되는 현상을 막지 못할 것이라는 점이다. 정당공천제의 실시 여부와 관계없이 지방선거과정에서의 정치적 문제점은 여전할 수 있다고 분석한다. 기초지방의회에 정당공천제가 배제되었던 2002년과 허용된 2006년의 선거를 비교해보면 지역주의 투표행태는 정당공천제와 상관없이 진행되었다는 것을 확인할 수 있는데 이는 지역주의 정치가 한국정치전반에 나타나는 구조적 문제이지 정당공천제로 인하여 나타났거나 심화된 것은 아니었다라고 한다.

요컨대 문제의 근원이 정당공천제나 정당제도, 민주주의 제도에 있는 것이 아니라 한국의 정치 수준, 정당의 수준, 정치인들의 사고방식이나 가치관, 시민능력의 한계 등에 기인하는 것이라면 이런 문제들을 해소할 수 있는 방안을 찾아야지 민주주의나 정당공천제와 같은 제도를 폐지하는 것은 본말이 전도된 해결방안이라는 것이다(이부하, 2008: 266). 오히려 정당공천제 폐지보다 정당공천과정의 투명성 증가, 당내 민주화, 정당의 대표성증가, 정책정당화, 투표제나 선거구제도의 개선 등을 모색하는 것이 더 중요함에도 불구하고 정당공천제 폐지에만 매달리기 때문에 정치발전 과제의 핵심을 다루지 못하게 된다고 한다(육동일, 2009, 김남철, 2007).

2. 지방선거 정당공천제의 한계(반대론)

한국정치와 정당발전을 위하여 정당공천제가 핵심적인 요소가 될 수 있을 것이라는 주장에도 불구하고 또 다른 현실의 평가는 매우 부정적이다(김정기, 2004;김남철, 2007;박영강, 2009;우성호 외, 2010;육동일, 2006;정세욱, 2002;주용학, 2007;송광태 외 2010;김봉채, 2010: 466;이동윤, 2010).

먼저 정당공천제로 인하여 정치발전이 이루어진다는 것은 지나치게 단선적이고 낙관적인 논리이다. 지방선거의 정당공천제실시→지역정치활성화, 시민참여증가→정당발전→대의제 민주주의 발전→정치발전 등으로 이어질 것이라는 것은 사실 한국적 특성을 고려하지 않은 낙관적 생각이다. 만일 한국의 정당체제가 정상적으로 작동하고 있었다면 이러한 단선적인 작용의 흐름은 그대로 나타났을 수도 있었을 것이다. 그러나 비정상적인 정치체제, 특히 지역주의 정치라는 한계상황에서 정당공천제는 지역주의 정치의 문제점을 치유하기 보다는 지역주의 정치를 더욱 심화시키는 제도로 작용하였다. 따라서 한국에서는 현재 정당공천제 실시→지역주의의 심화, 정치비리나 부패의 심화→정치혐오의 증가→정당의 미발전→정치의 미발전이라는 흐름으로 작용하고 있다. 물론 한국정치의 미발전이 모두 지방선거 정당공천제로 인한 것은 아니지만 적어도 지방선거 정당공천제는 지역주의 정치를 고착화시켜 한국정치발전의 속도를 더디게 만드는 주요한 요인 중의 하나인 것은 틀림없다.

그렇다면 무엇이 문제였을까? 정당공천제 자체가 문제의 원인이 아니라는 정당공천제 찬성론자의 주장에는 일리가 있다고 본다. 그러나 정당공천제 찬성론은 한국적 특성을 고려하지 못하였다.

첫째, 한국의 지방선거에서 정당공천제가 실시되면 ‘액면가’그대로 제도의 효과가 나타날 것이라고 본 낙관론적 사고가 문제였다. 정당의 거름망을 통하여 참신한 정치신인의 등장을 기대하였지만 결과는 지역 국회의원의 정치자금이나 국회의원 선거를 위한 조직을 제공할 수 있는 지역유지들이나 국회의원과 연고가 있는 사람들만 공천됨으로써 유능한 정치신인들은 배제되었다. 정치적 비효율을 극복할 수 있을 것으로 생각했지만 지역주의 정치로 인하여 정치적 비효율은 계속되었다. 시민의 정치참여는 활성화되지 못하였고, 지역의 정당기반은 여전히 취약한 수준을 벗어나지 못하고 있다. 예상은 빗나가고 말았다. 한국지방선거에서의 정당공천제는 지역정치와 정당정치활성화를 위한 기반을 조성하는데 기여한 것이 아니라 한국의 파행적 정치문화와 체제를 심화시키는 원인으로 작용하였다.

둘째, 이는 한국적 특성을 고려하지 못하였기 때문에 일어난 것이다. 정당공천제는 한국정치의 병폐를 극복할 수 있는 처방이 아니라 정치병폐를 덧나게 할 수 있는 요인이 되었다. 정당공천제가 성과를 거두기 위해서는 일정 수준의 정당정치와 대의제 민주주의의 작용이 전제되었어야 했으나 이러한 요건이 준비되지 않은 채 낙관론적 전망만을 가지고 제도를 실시하였던 것이다. 여하튼 ‘정당공천제’는 정치병폐를 해소하기 위한 ‘해독제’로 작용한 것이 아니라 정치병폐를 악화시키는 요소로 작용하고 있는 것이 한국적 현실이다. 따라서 정치체제의 병리적 구조를 개선하지 않고 지방선거에 있어서 정당공천제를 적극적으로 수용하는 것은 정치병폐를 심화시킬 수 있다.

셋째, 정당공천제 찬성론의 또 다른 한계점은 정당공천제가 가지고 있는 지방선거체제의 문제점에 대한 대안을 제시해 주지 않고 있다는 점이다. 파행적 한국정치체제에 지방선거 정당공천제를 접목함으로써 발생되는 공천비리, 정치적 부패, 지방정치인의 중앙정치예속화 등의 문제에 대한 대안을 고려하지 못한 채로 정당공천제를 지속하는 것은 이런 문제들을 더욱 악화시킬 수 있다.

넷째, 지방자치의 정립이라는 차원에서 보면 현재의 정당공천제는 지방정치를 중앙정치에 예속시켜 지방의 자율적 운영체제를 저해하고 있다. 정당의 지방조직은 지방자치적 가치를 실현시키기 보다는 정치권력을 획득하기 위한 중앙당의 도구로서 활용된다. 중앙당의 지침이 지역적 가치보다 우선하기 때문에 지역당에 의한 정치라는 병폐를 겪고 있는 한국정치구조에서 정당공천제는 지역당의 기반을 공고히 하는 기제로 작용되고 있다. 지역의 대표인 지역정치인은 지역 시민들의 의도를 반영하는 것이 아니라 공천권자인 국회의원이나 정당유력자들의 눈치를 보기에 급급하게 된다. 따라서 정당공천제는 지역구 국회의원이나 정치유력자에게 순종하는 단체장과 지방의원들만을 양산하고 있다. 지방선거로 선출된 지방정치인들은 지역주민에게 봉사하는 것이 아니라 중앙당이나 국회의원에게 봉사하는 모순적인 구조를 가지고 있게 된다. 결국 지방자치는 현재의 정당공천제로 인하여 오히려 위축되고 있는 실정이다.

따라서 중앙정치의 격변이나 혼란이 지방에 고스란히 파급된다. 지방행정의 자율성, 안정성, 일관성은 심각하게 훼손된다. 지역의 정당기구들이나 당원들은 중앙의 지시와 방침을 따르지 않을 수 없는 입장이기 때문에 지역의 가치와 중앙당의 지침이 상충된다면 중앙당의 지침을 우선시 하게 된다. 정치권력을 둘러싼 격변이나 사건이 전개된다면 중앙당의 상황이 지방에 전달되어 지방자치는 작동되지 않게 된다.

오늘날 한국의 정당은 보스정치, 계파정치를 기반으로 하는 강력한 중앙집권적 구조로 되어 있다. 따라서 지방의 이익 내지 지방자치의 가치가 정당을 통하여 반영되기는 매우 어렵다. 현재 지방자치를 실질적으로 운영하는 지방정치인들은 지역민의 뜻에 맞지 않는다고 하더라도 정당공천권을 쥐고 있는 정치적 계파나 보스의 지시를 어길 수 없는 것이 현실이다. 국회의원 등 지역에서 공천권을 쥔 특정 정치인에 대한 충성이 중요하기 때문에 어떤 경우는 중앙 정당보다는 특정 정치인 중심으로 지방선거가 작용되기도 한다.

1인 8표의 투표권을 행사했던 2010년 지방선거에 있어서는 후보자의 능력과 인물 됨됨이를 보지 않고 지역주의 정당기호를 가진 후보에게 무조건 찍는 소위 ‘묻지마 투표’현상이 나타났다(황아란, 2010:42).

다섯째, 정당공천제로 인하여 지방의회와 자치단체장 간의 견제와 균형이라는 제도적 기능이 잘 작동되지 않게 된다는 점이다. 지방자치제는 지역주의 정치의 영향을 받아 동일 지역에서 단체장과 지방의회가 동일한 정당에 의해서 장악된다. 결국 지방의회는 동일 정당출신의 단체장에 대한 견제기능을 제대로 하지 못하게 된다. 기관대립형 지방자치제의 기본적 기능이 작용 되지 못하게 되는 것이다. 지방의회는 단체장과 집행부를 견제하지 못하기 때문에 지방자치제는 점차 형식화된다. 한국사회의 발전에 지방자치제가 크게 기능하지 못하고 있다는 평가도 그 핵심에 정당공천제로 인한 지방자치제의 형식적 운영이 주요한 원인중의 하나이다.

여섯째, 정당공천제는 후보자들에 대한 시민들의 선택권을 제한하게 된다. 정당에 대한 기여도나 지역 국회의원에 대한 충성도, 정치자금공여정도 등을 근거로 공천하기 때문에 능력 있는 지역정치인들의 정치입문이 어려워지고 이로써 시민선택의 여지가 제한된다. 지역의 유능한 인재를 정치에 입문시키는 것을 핵심적 기능으로 하고 있는 지방자치제가 정당공천제로 인하여 지역을 대변할 능력 있는 인재를 배제시키고 재력을 근거로 중앙정치 권력자나 지역의 국회의원과 친분이 있는 사람들을 중심으로 공천하는 부정적 지역정치체제를 양산하는 도구가 되고 있다.

일곱째, 사실 지방행정의 업무들은 중앙정당정치와 관련성이 충분하지 않다. 특히 기초자치단체의 주요 업무라고 할 수 있는 쓰레기 수거, 도로정비 등 지역주민들과 밀접한 상관관계에 있는 업무들은 정당성이나 정치성을 띠는 일이 아니다. 정당공천제는 기초자치단체 지역정치인들에게 지역주민과 밀접한 공공적 과제에 치중하기 보다는 중앙정당이 관심 있는 문제나 정치적 과제에 치중하게 함으로써 지방문제의 자율적 해소라는 지방자치 가치에 소홀하게 된다(강경태, 2009; 김남철, 2007;황아란, 2010).

오늘날 지방정치에 있어서 지역의 가치가 충분히 반영되지 않는다. 오히려 정당간의 대결에 의해서 중앙당이 관심을 가치는 가치나 이익이 지방에 강요되어 지방자치의 가치와 지방의 이익은 배제되어 왔다. 정당공천제가 이런 현상을 심화시키는 핵심적 요소가 되었다. 오히려 정당공천제로 인하여 민주주의의 핵심적 근간이라고 할 수 있는 근대적 정당체제의 발전이 되지 못하고 있고, 한국정치의 발전이 진척되지 않고 있다. 따라서 한국정치발전을 위해서라도 정당공천제의 폐지가 이루어져야 한다는 주장이 제기되고 있는 것이다.

Ⅲ. 정당공천제의 한계극복을 위한 논의

정당공천제의 병폐의 심각성을 인식한 시민사회단체나 지역정치인, 학계, 시민들은 제도 폐지를 위하여 노력하였다. 그러나 정당공천제는 폐지되지 않고 지방선거에 전면적으로 실시되고 있다. 교육감선거에 정당표방제가 실시되지 않고 있기는 하지만 기초와 광역 자치단체 등 거의 모든 선거에 정당공천제가 실시되고 있는 실정이다.

2000년대 초반 정당공천제를 둘러싼 논쟁은 첨예하게 대립되었고, 2006년에는 정당공천제가 오히려 기초의원까지 확대되는 방향으로 일단락되었다. 2008년에는 기초자치단체 선거에 있어서 정당공천제의 폐지를 내용으로 하는 공직선거법 개정안이 발의되었으나 일부 국회의원들의 반발로 무산되고 말았다. 2010년 지방선거를 겨냥하여 2008년 부터지방선거에 있어서 정당공천제 폐지를 위한 시민운동 활발하게 전개되었다(부산분권혁신운동본부, 2011). 2008년에 전국시장군수구청장협의회 내 정당공천제폐지특별위원회 구성되었고, 2009년에는 기초지방선거정당공천폐지를 위한 국민운동본부가 결성되어 20개 이상의 지회가 활동에 들어갔다. 정당공천폐지를 위한 국민운동본부는 2009년에 기초지방선거 정당공천폐지를 위한 일천만 명 서명운동을 전개하였으며,. 2009년 7월에는 기초지방선거 정당공천폐지를 위한 사회원로들의 선언과 기자회견, 2009년 10월에는 교수, 전문가 98명이 참여하는 기초지방선거 정당공천폐지를 위한 학계, 전문가 선언이 실행되었다. 또한 이 기간 동안 정당공천폐지를 위한 국민운동본부의 지도부와 주요 정당 지도부의 간담회가 실시되었다. 이 모든 노력에도 불구하고 기초선거에서 정당공천제의 폐지가 이루어지지 못하여 기존의 방식대로 2010년 6월 지방선거가 시행되었다. 시민사회단체와 국민들의 노력에도 불구하고 국회의원들의 반발과 정치권의 비협조로 정당공천제 폐지는 실현되지 못하였다. 정당공천제 폐지를 위한 일련의 노력들이 결실을 보지 못한 이유는 첫째, 무엇보다도 중앙정치권의 정당공천제 폐지를 요인하고 있지 못하기 때문이다. 둘째, 정당공천제 폐지를 국민적 이슈가 될 만큼 부각시키지 못하였기 때문에 국민들이 충분히 이 주제에 대하여 인지하지 못하였다. 셋째, 정당공천제 폐지 운동이 체계적이지 못하였다. 운동주체들 간에 상호작용은 체계적이지 못하였고 핵심적 주도 세력이 분명하지 못하였기 때문에 폐지운동이 일정한 수준으로 올라오지 못하였던 것이다.

여러 가지 병폐에도 불구하고 정당공천제가 실시되고 있는 이유는 다음 몇 가지로 추정된다. 첫째, 지방자치제가 실시되고 있다고 하더라도 중앙집권성이 아직 강하게 남아 있기 때문에 중앙정당중심의 선거체제가 해소되지 않고 있기 때문이다. 특히 중앙정치권이 정당공천제의 폐지에 반대하고 있기 때문에 정당공천제가 없어지지 않고 있다. 정당공천제는 지방선거와 관련된 법령의 개폐를 통하여 이루어질 수 있는데 이를 담당할 국회의원들이 정당공천제를 폐지할 의도가 없어 보인다. 따라서 정당공천제는 현실적으로 폐지되기 어렵다. 둘째, 일부 시민사회단체와 학자들, 소수 정당조차 정당공천제는 단점보다 이점이 크다고 판단하고 있기에 정당공천제 폐지에 반대하고 있는 실정이다. 셋째, 정당공천제 반대운동은 민주화 운동과는 달리 ‘절실성’ 있는 주제가 아니기 때문에 시민들의 적극적인 참여가 이루어지지 않고 있다. 사실 지방자치제 자체에 대하여 매력을 잃고 있기 때문에 정당공천제와 관련된 이슈는 주요하게 관심을 끌지 못하고 있는 실정이다.

그럼에도 불구하고 정당공천제를 둘러싼 그간의 여론조사에서는 폐지의견이 폐지반대의견보다 항상 높게 나타났다. 2005년 여론조사기관 코리아 리서치사에서 1000명의 국민을 대상으로 한 여론조사에서 ‘정당공천제 폐지’ 의견이 72%, 존속의견이 18%였으며, 2006년 한 언론사가 실시한 기초자치단체장과 광역과 기초지방의회의원 등 2,176명을 대상으로 한 설문조사에서 정당공천제 폐지가 73.9%로 찬성의 23.4%보다 압도적으로 높았다. 2009년의 부산분권운동본부에서 부산시민 800명을 대상으로 실시한 설문조사에서지방자치단체장 및 의원에 대한 정당공천제에 대해 ‘폐지해야 한다’는 의견이 58.2%로 ‘유지해야 한다’는 의견 39.0%보다 약 20% 정도 더 높게 나타났다.

정당공천제에 대한 국민들의 반대에도 불구하고 폐지하는 것은 현실적으로 쉽지 않아 보인다. 현 시점에서 정당공천제에 대한 어떤 개선방안을 고려해 볼 수 있을 것인가? 고려가능한 세 가지의 방안을 생각해 보았다.

1. 정당공천제의 한시적, 부분적 폐지

하나의 방안은 정당공천제를 한시적, 부분적으로 폐지하는 것이다. 먼저, 정당공천제의 전면적 폐지는 기성 정치세력의 반발로 현실화하기 어렵기 때문에 정당의 기능이 회복될 때 까지 한시적으로 정당공천제를 유보하는 것을 타협안으로 생각해 볼 수 있다. 현재 정당공천제를 반대하는 부류 중 상당수는 기성 정당의 운영이 정상화 된다면 지방선거에서의 정당공천제를 수용가능 할 수 있다고 본다. 정당공천제를 전제로 한 기성 정당 운영의 핵심적 조건은 당내 민주화이다. 지역 국회의원이나 정치적 계파지도자에 의해서 공천되는 것이 아니라 당원의 투표와 여론조사 등 정당후보를 추천하는 과정과 절차가 투명하고 상향적인 체제가 구축된다면 정치부패나 비리 때문에 정당공천제를 폐지하여야 한다는 주장은 의미가 축소될 수 있을 것이다. 또한 지역주의 정치가 점차 개선될 수 있다면 정당공천제의 실시확대는 고려될 수 있을 것이다. 정당발전과 정당의 근대화를 위해서는 대중정당화와 함께 정책정당, 이념정당화로 진행되어야 한다. 지역의 이해관계를 대변하는 것이 아니라 다원적 집단과 계급, 계층의 이익을 결집시키는 정당 본래의 기능이 활성화되어야 한다. ‘지역주의 정당’현상이 점진적으로 개선될 수 있다면 정당공천제를 실시하더라도 지역주의를 고착화하는 요인으로 작용되지 않을 것이기 때문에 제도의 확대를 고려해 볼 수 있을 것이다.

다음으로 고려해 볼 수 있는 방안은 부분적 폐지이다. 지방선거 전체에 대하여 정당공천제를 전면적으로 폐지 할 수 없다면 기초자치 단체 선거만이라도 정당공천제를 폐지하는 방안을 고려할 수 있다. 특히 기초자치 단체 선거에서 정당공천제 실시가 유보되어야 할 논거는 다음과 같다.

첫째, 기초자치단체의 행정업무는 중앙정부나 광역자치단체에 비하여 상대적으로 정치적 성향이 강하지 않다. 주민생활과 밀접한 민원업무나 쓰레기 수거, 도로정비 등과 같은 공공서비스들이기 때문에 비정치적 주제들 이어서 중앙정치의 논리가 개입될 여지가 적다. 이념적 차이나 거시 정책적 차이에서 오는 경쟁은 중앙정당들이 소화하기 때문에 기초자치 단체 차원에서는 정책을 집행할 대안수준에서의 이견을 조율하는 정도이다. 따라서 정당의 추구 이념이나 성향을 근거로 소모적인 경쟁을 하기 보다는 중앙이나 광역에서 결정된 기본적 정책방향을 어떻게 실현할 것인가의 방법론에 대한 고려를 하게 된다. 즉 굳이 정당표방을 하지 않더라도 자치단체의 정책과 운영을 잘 수행해 나갈 수 있을 것이기 때문에 정당공천제를 억지로 시행하는 것은 바람직하지 못하다는 것이다.

둘째, 이런 경향을 반영하듯 실용성을 강조하는 일본과 미국 등 주변 국가의 경우 기초자치 단체 수준의 선거에서는 정당공천제를 적극적으로 실시하지는 않고 있다(송광태․임승빈, 2010: 24). 우선 일본의 사례를 살펴보면 일본은 기초자치 단체 수준의 선거에서도 정당공천제를 허용하고 있으나 정당이 지방선거를 장악하는 일은 발생되지 않는다. 사실 최근 일본의 지방선거에서 탈정당화 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 광역자치단체라고 할 수 있는 도부현 단체장 선거와 의원선거에서는 기성정당들의 점유율이 70%이상으로 높게 나타나고 있으나, 기초자치단체인 정촌의 지방의회 의원수를 분석해보면 무소속이 88.2%로 압도적인 비율을 차지하고 있어서 중앙정당의 영향력이 극히 미흡한 수준인 것으로 나타나고 있다.

<표 1> 2007년 町村선거 당선의원들의 소속

의원수	무소속	자민당	민주당	공명당	공산당	사민당	기타
14,163	12,498	121	61	487	930	47	19

출처 : 부산분권혁신운동본부, 2011: 122.

미국의 경우에도 정당공천제가 약화되어가는 추세인 것으로 나타났다. 주단위의 선거는 정당주도로 실시되나 주 이하의 하위단위 지방선거에서는 정당참여가 허용되는 주는 20%정도로, 80%는 정당참여가 금지되고 있다. 1998년 기준으로 기초자치단체의 정당공천제를 채택하고 있는 곳은 19.2%에 달하며, 80.8%가 정당공천제를 배제하고 있는 실정이다. <표2>를 보면 70년대부터 지속적으로 정당공천제 채택 지역이 줄어들고 있는 현상이 나타나는데 70년대에는 35% 정도였던 정당공천제 채택지역이 90년대 들어서 20% 이하로 떨어지고 있다.

진보개혁운동의 일환으로 도입된 비정당선거는 정당의 영향을 차단하고 시민의 의사에 반응할 수 있는 후보의 선출을 추구하였다(황아란, 2010b: 32). 정당이 아닌 후보자의 자질과 정책을 검증하고자 하였고, 이는 어느 정도 성공을 거두었다. 그러나 비정당선거는 후보자들이 정당이외의 비합리적 근거나 정보로 투표하려는 성향을 보여주어 충분한 정보나 자료가 제공되지 못한다면 선거과정에 불합리성이 증가될 수 있다. 한국에 있어서도 정당공천이 금지되었던 선거에 있어서는 이른바 ‘기호효과’가 나타났다. 후보자에 대한 정보나 자료가 부족하고 이마저 접근 가능성이 약화되자 지역에 따라서 ‘가’번이나 ‘1’번을 받은 후보자가 당선되었던 것이다. 이런 현상은 정당공천제가 실시되지 않았던 2010년 교육감선거에서 그대로 나타났다. 부산교육감 선거에서 여당성향의 후보가 여러 명 난립되자 ‘기호1번’을 배정받은 후보가 당선되었던 것이다. 기호배정을 위한 추첨이 당선에 결정적인 영향을 미쳤다고 해서 ‘로또선거’라고 명명되었다. 미국이 비정당선거에 관해서는 Duncan(1913), Gould(1986), Bibby and R.Holbrook(1996), Gosnell and Smoika(1976), Norris(2005), Pomper(1966), Schaffner and Wright(2001) 등의 자료를 참고.

유럽은 대체로 정당참여를 허용하고 있는데 영국의 경우 지방선거에서 정당참여를 허용하고 있으나 당에 대한 충성심과 공헌도를 공천근거로 하기 때문에 능력 있는 후보를 배제시킬 수 있다는 점과 중앙정치이슈가 과도하게 지방에 영향을 미친다는 점, 지방문제를 정치적으로 다루려는 경향 등이 문제점으로 지적되어다. 프랑스는 정당 중심의 지방선거를 실시하고 있으나, 지역의 의사를 적극 존중하여 공천권을 중앙당이 획일적으로 행사하지는 않는다.

<표 2> 미국의 기초자치단체 정당공천제 채택의 시대적 변천

연도	정당공천제 배제	정당공천제 채택
1975	64.2%	35.8
1981	70.2	29.8
1986	72.6	27.4
1991	74.5	25.5
1998	80.8	19.2

출처 : 주용학(2002: 46)

셋째, 정치신인과 참신한 지역정치인을 육성하기 위하여 기초자치 단체 차원에서의 정당공천제는 유보하는 것이 바람직하다. 기성 정당이 정상적으로 작동하고 있는 상태라고 한다면 정당공천제는 오히려 참신하고 능력 있는 정치신인을 발굴하여 등장시키는 공식적 제도로 운용되겠지만 지역주의 정치가 강력하게 작용하고 있는 한국의 현 상황에서 정당공천제는 정치적 유력자들에 의해 지배되기 때문에 유능한 정치신인이 활동하기 어렵다. 특히 중앙정당의 영향으로 인하여 지방자치의식을 지닌 지역정치인들이 견뎌내기 힘든 구조로 되어 있다. 지역정치인의 인물 됨됨이 보다는 지역주의 정당의 기호를 보고 찍기 때문에(이른바 ‘기호 효과’) 유능한 정치신인들은 배제되기 쉽다. 정당공천제를 배제함으로써 중앙정치인에 의한 유력자나 재력가, 지역토호, 연고주의자 등이 지역정치신인으로 등장할 가능성을 줄일 수 있다. 정당의 미간섭으로 인하여 자격미달의 후보가 난립되는 현상에 의한 문제는 적정한 후보자 자격조건을 제시한다거나 시민사회단체에 의한 추천제 등을 통하여 일정 부분 해결 할 수 있을 것으로 생각된다. 무엇보다도 정당공천제 배제를 통한 시민 참정권의 보장과 이로 인한 정치신인들의 정치무대 등장 경로를 열어준다는 것은 시민참여를 적극화 하는 방안이 될 수 있을 것이다. 미자격 지역정치인 난립으로 인한 손실이 참정권보장, 시민참여, 지역정치인 육성 등으로 인한 이익보다 클 수 있기 때문에 기초자치 단체 차원만이라도 정당공천제를 배제시키자고 제안하는 것이다.

오늘날 한국정치에 있어서 정당의 발전이 충분하지 못하며, 지방자치제 또한 정착되지 못하고 있는 상황이다. 아울러 시민의 정치참여 또한 충분하지 못한 한계적 상황이라면 정당공천제를 전면적으로 실시하기 보다는 한시적, 부분적으로라도 유보하여 상황적 조건을 개선시키는 방안을 생각해 보아야 한다. 한계상황이 일정 부분 극복되고 난 후 정당공천제를 실시한다면 제도의 효과가 적절하게 나타날 수 있을 것이다.

2. 새로운 정치의 허용 : 가나가와(神奈川) 네트워크 운동

두 번째로 제안하고자 하는 것은 지방자치선거에 있어서 새롭고 다양한 정치형태를 허용하자는 것이다. 다양한 형태의 지역정치가 활성화되면 정당공천제를 둘러싼 이견과 불협화음이 약화될 수 있다. 만일 현행과 같이 정당공천제를 폐지하기 어렵다면 지역정치를 규제하는 각종 제도를 완화하여 지역정치 활성화를 추구할 필요가 있다.

이런 경향을 설명하는데 유력하게 참고로 할 수 있는 사례가 가나가와(神奈川) 네트워크 운동이다.

1) 가나가와(神奈川) 네트워크 운동의 의의

가나가와 네트워크 운동은 한마디로 지역정당 내지 지역정치체, 지역정치연대 운동이라고 하겠다. 이는 1980년 일본의 가나가와현의 생활협동조합 회원들로부터 시작되었다. 합성세제 추방을 위하여 가나가와 생활협동조합 회원들에 의한 조례제정운동으로부터 시작된 이 운동은 '생활정치‘라는 말을 탄생시키면서 가나가와현 주변 지역으로 퍼져나갔다. ’생활정치‘란 선거를 통하여 당선된 대표에게 자신의 생활이나 지역의 운명을 전부 맡기지 않고 스스로 참여하여 결정하는 것을 의미한다. 직업정치인에 의한 정치가 한계가 있다고 보고 시민 스스로 지역의 문제를 해결하려는 노력이었던 것이다(부산분권혁신운동본부, 2011: 96). 생활협동조합은 생활정치를 지방의회나 제도권 정치체제로 진출하여 실현할 대리인이 필요하다고 보고(일명 ‘대리인운동’) 지방의회에 독자후보를 출마시켰다. 1987년 지방선거에서 15명이 출마하여 9명을 당선시켰고, 2003년 선거에서는 66명을 출마시켜 39명을 당선시키게 되었다. 이후 생활정치라는 이념을 근거로 하는 일종의 지역정치연대 내지 지역정당체제로 발전하였는바 도쿄, 지바, 사이타마, 홋카이도, 이와테, 후쿠오카 등지까지 확대되었다.

당시 22만명의 서명을 받아 합성세제 추방을 위한 조례를 직접 청구하였으나 시에서 부결되자 지방의회에 자신들의 대표를 직접 보내려는 대리인 운동이 시작되었다.

http://kanagawanet.org/

가나가와 네트워크 운동의 정치이념은 ‘시민사회강화’, ‘정치참여확대’, ‘생활자 정치 추진’, ‘시민민주주의 육성’ 등이다. 주요 과제로 지방의회개혁, 인권증진, 지방분권 추진, 지속가능한 환경추구, 시민에 의한 공공부문증진, 성차별철폐, 시민에 의한 평화 네트워크, 등이다,

가나가와 네트워크 운동의 몇 가지 의의와 특징을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 이 운동은 기성 정치체제의 한계에 대한 대안운동이라고 할 수 있다. 지방의회가 시민들의 요구를 수렴하지 못함으로써 시민과 지방의회 나아가 지방정치제제 간의 괴리가 발생하였던 것이다. 가나가와 시민운동은 시민의견을 수렴하지 못하는 지방정치체제 기능의 한계를 시민 스스로 극복하기 위한 노력이었다.

둘째, 가나가와 네트워크는 시민의 자율적인 의식자각을 근거로 하고 있다. 기성 정치체제가 시민의 의견을 적극적으로 수렴하지 못하는 기능한계에 도달하고 있으며, 시민 스스로 이를 극복하기 위한 노력을 기울여야 한다는 인식 하에서 직접 정치활동에 뛰어 들게 된 것은 시민 스스로의 정치참여 의식의 발로라고 하겠다. 서구의 정치제도를 수용하여 실시하였으나 지방정치제도는 충분히 기능하지 못하였다. 사실 각종 정치제도는 시민의 자각과 정치운동, 투쟁 등에 의해서 형성된 것이 아니라 민주적 정치제도이기 때문에 형식적으로 시행된 것이었다. 따라서 제도의 형식에 걸 맞는 실질적 작용이 부족하였던 것이다. 가나가와 운동은 시민스스로 정치적 요구를 하였고 이를 제도권에서 실현시키려 했다는 점에서 민주주의의 실현이라는 의미로 인식되어진다.

셋째, 가나가와 네트워크 운동이 의미 있는 것은 단순히 시민운동적 차원으로 머물지 않고 지방선거에 참여하여 의원을 선출하는 등 직접 정치에 뛰어든 지역정치운동으로 발전하였다는 점이다. 가나가와 네트워크는 지역정치네트워크에서 시작하여 지역정당, 전국정당을 추구하였다. 이는 기성 정치조직이 시민의 의견을 결집하고 정치체제에 반영하는 정치 본연의 역할과 기능을 원만히 수행하지 못하고 있다는 점에 대한 반발이었다. 선거기간 중에만 시민들을 위한다고 이야기하고 이후 시민들의 의견에 관심을 보이지 않는 기존의 체제의 한계점을 시민스스로 해결하려는 노력이었던 것이다.

넷째, 가나가와 네트워크는 시민사회를 근간으로 하는 민주주의, 즉 시민사회 민주주의의 실현을 추구하고 있다. 관료제는 비대해졌으나 시민의 요구에 적극적으로 반응하지 못하고 있으며, 기성 정치권은 시민사회에 대한 관심이 충분하지 못하여 시민을 위한 정치를 구현시키지 못하고 있었기 때문에 이 두 체제 모두 시민사회와 괴리된 것이었다. 가나가와 네트워크 운동은 시민사회를 기반으로 형성된 정치운동이기 때문에 궁극적으로 시민사회가 중심이 되는 민주주의를 추구한다. 사회의 각종 공적 문제는 시장원리로 해결되지 않으며, 정부관료제와 기성정치체제도 매너리즘에 빠져 만족할 만한 대안을 제시하지 않고 있다. 때문에 시민 스스로 시민의 의견을 결집하고 이를 실현시킬 정치운동을 추진하여 시민 민주주의를 구현하고자 노력하였다는데 큰 의의가 있다.

2) 평가와 한계

가나가와 네트워크 운동은 생활협동조합운동에서 정치운동으로 진행되어 많은 주목을 받았고 일본의 기성정치체제에 참신한 영향력을 행사하고 있다. 그러나 이 운동도 아직 완성된 단계라고 보기 어렵다.

첫째, 가나가와 네트워크가 지원한 지방의원은 아직도 소수파에 불과하다. 따라서 현실적으로 제도를 바꾸고 정책대안을 제안하여 실현하는 것은 충분하지 못하다. 소위 ‘무소속 시민파’ 지방의원이 할 수 있는 일은 지방의원이 접할 수 있는 자치단체의 정보를 시민에게 공개하고 시민운동의 힘으로 자치단체의 압력을 행사하는 정도이다(박희숙, 2005;부산혁신분권운동본부, 2011).

둘째, 가나가와 네트워크 운동 내부에서도 일정한 문제가 발생하였다. 운동의 대리인으로 선정되어 지방의회에 진출한 의원들 중에서는 시민들의 요구를 결집하여 대리하지 않고 자신 지역구의 표와 연결되는 활동만 추진하는가 하면, 반대로 시민들도 ‘대리인’인 지방의원에 의해서 자신들의 문제가 해소되자 지방의원을 지원하지 않거나 지역정치운동에 대하여 무관심하게 되는 현상들이 발생하였다. 체계적 정치체제나 정당조직이 아니었기 때문에 네트워크 내부의 상호작용이 상황에 따라서 느슨하게 운영되었던 것이다.

셋째, 가나가와 네트워크 운동이 점차 강화되자 정당정치와 만나게 되었다. 다른 지역의 정치네트워크와 연합하여 지역정당네트워크의 전국정당화를 꾀하게 되었다. 그러나 전국적 네트워크는 완성되지 못하였고 이 과정에 참석하였던 간나오토 등 일부 정치인들은 민주당이라고 하는 신당을 결성하게 된다. 생활정치를 기반으로 하는 가나가와 네트워크는 전국적 차원의 정당형성에는 한계를 보였다. 또는 전국정당화를 추구하면서 생활정치라는 이념은 약화되었거나 전국정당의 여러 이념중 하나로 흡수되어 버렸던 것이다. 가나가와 네트워크가 지역정치, 지역정당의 차원으로는 의미가 있었지만 중앙정치, 중앙정당차원으로는 한계가 있었다는 것을 단적으로 보여주었다. 결국 이후 가나가와 네트워크는 중앙정치에서 후퇴하여 지역정치운동노선으로 회귀하였다.

1996년 전국적 정치네트워크인 일명 ‘J네트’가 결성되었다.

3) 한국에서의 시사점

한국에서 현실적으로 정당공천제의 폐지가 어렵다고 한다면 가나가와 네트워크 운동과 같은 지역정치운동을 허용함으로써 한국 지방정치제제의 한계점을 개선하려는 노력을 경주하는 것은 바람직한 대안이 될 수 있다. 가나가와 네트워크 지방정치운동의 한국에서의 수용가능성을 근거로 시사점을 살펴 보면 다음과 같다. 첫째, 한국의 지방의회와 지역 정치체는 시민들의 의견을 충분히 반영하지 못하고 있기 때문에 어떤 형태로든 새로운 정치지형이 형성될 필요가 있다. 둘째, 기성의 정당에 의한 정당공천제가 제도를 둘러싼 각종 문제점을 보완하지 못하고 그대로 실시된다면 시민들로부터 외면 받을 수밖에 없으며, 지방선거에서 대안의 부재 상태가 될 것이다. 지역정치운동은 중앙집권적 기성정당의 정당공천제에 의한 후보와 함께 참신한 정치신인을 발굴함으로써 새로운 대안을 제시할 수 있다. 셋째, 새로운 지역정치운동이 출범할 수 있다면 그 자체로 한국 지방정치체제에 일대 혁신을 가져올 수 있다. 현재 한국의 지방선거는 지역주의 정당에 의하여 장악되어 있기 때문에 시민들은 기성 정치에 대하여 식상한 상태이어서 관심이 부족하거나 정치혐오증이 심화되어 있는 상태이다. 식상한 지방정치체제에 새로운 양식의 정치운동이 시작됨으로써 지역주의 정당체제에 자극을 줄 수 있다.

3. 지역정치 활성화를 위한 대안

정당공천제를 지속하여 발생하는 문제점을 극복하기 위해서는 지역정치를 활성화해야 한다. 지역정치 활성화를 위해서는 다음과 같은 점에 주목할 필요가 있다. 먼저 기성정당의 운영체계가 대폭 개선되어야 한다. 첫째, 정당의 지역조직을 활성화하기 위한 노력을 기울여야 한다. 현재의 지역지구당은 국회의원이나 유력자에 의해서 장악되는 전근대적 조직문화가 지배적이다. 합리성에 입각한 정당의 지구당이 아니라 특정개인을 위한 조직인 것이다. 이를 극복하기 위하여 반드시 필요한 조치가 진성당원의 확충을 위한 노력과 당내 민주화이다. 지방정치가 중앙정치에 예속화되는 것은 결국 당내 민주화와 제도화의 수준이 낮은 한국 정당정치의 고질적인 문제점 때문이다. 현재의 당원들은 지역 국회의원 개인의 인맥으로 형성된 구성원이기 때문에 공천 등 지구당의 의사결정에 적극적인 영향력을 행사하지 못하게 된다. 또한 중앙당과 연결하는 네트워크가 효율적으로 작동되지 못하고 있기 때문에 한국의 정당은 언제든지 와해될 수 있는 느슨한 연계망 수준을 벗어나지 못하고 있다(이동윤, 2010: 96-97). 자발적 진성당원의 수를 증가시키며, 중앙당과의 상호작용이 공식적으로 작용될 수 있도록 해야 한다. 또한 지역 유력자에 의해서 지구당이 운영되지 않게 하려면 지구당 의사결정체제가 진성당원에 의해서 운영될 수 있도록 당내 민주화 체제가 구축되어야 한다.

둘째, 특히 공천과정이 민주적이고 투명하게 운영되어야 한다. 일단 공천심사위원회를 구성하는 방식이 투명하게 운영되어 전문가와 평당원 대표, 외부의 중립적 인사, 시민사회단체대표 등 각계의 참여를 독려해야 하며, 과정과 절차가 투명하게 공개되어야 한다. 공천 경쟁을 활성화 하고 공식적으로 제도화하기 위해 공천 과정에 대한 법제도적 장치를 구비하는 것이 필수적이다.

다음으로 지방선거에 있어서 시민참여를 독려하고 다양한 정치세력들이 참여할 수 있도록 법제도를 정비하여야 한다. 첫째, 지역정당이나 가나가와 네트워크 운동과 같은 지역정치 네트워크 내지 지역정치연대조직이 출현할 수 있도록 법제도를 개선하여야 한다. 현행의 지방선거와 정치관련 법제는 지방선거에 참여하는 정당이 전국정당으로 제한되어 있어서 지역의 정치세력화를 제한하고 있다. 기성정당들만이 정당체제로 지방선거에 참여하게 되고 다른 정치조직은 지방선거에 참여할 수 없다면 시민의 정치적 참정권을 제한하는 결과를 낳게 된다(김남철, 2007: 182).

둘째, 지역정당을 허용하기 위하여 우선적으로 정당법과 공직선거법을 개정하여야 한다. 정당법 17조가 규정하고 있는 5개 이상의 시도당, 18조의 법정당원 수 1천명 과 같은 정당 등록요건을 대폭 하향 조정하여야 한다. 현행 요건의 전국정당과 달리 정당법과 공직선거법에 지역정당과 관련된 조항을 새로 제정하여 포함시키는 것이 지역정치 활성화를 위하여 바람직하다. 또한 현행 정당법 44조도 문제가 된다. 국회의원 선거에 참여하여 유효투표의 100분의 2를 득표하지 못한 정당을 등록취소 할 수 있도록 하고 있으나 지역정당의 규정이 성립한다면 이를 전국정당과 지역정당에 선별적으로 적용하는 방안이 고려되어야 한다. 더불어 고려될 사항은 국회의원 선거나 대통령 선거에 참여하지 않고 지방선거에만 참여하는 지역정당의 성립가능성을 열어 놓아야 한다.

셋째, 시민사회단체와 각종 정치단체들의 후보자 추천을 허용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 시민들의 정치참여를 독려하고 지역의 정치를 활성화하기 위해서는 정당만 공천권을 부여하는 것은 바람직하지 않다. 따라서 생활정치와 시민지향적 정치가 가능할 수 있도록 시민사회단체들의 지방선거 후보자 추천권을 허용해야 한다. 실제로 공명선거 실시 시민연합회나 경제정의실천시민연합 등이 후보를 추천하였으나 추천만 하였을 뿐 이를 지원하거나 선거공보나 투표용지에 이들 단체들의 추천이 명기되지 않음으로 해서 추천권이 제대로 작용되지 않았다. 향후 시민사회단체의 후보 추천권을 지방선거법에 명시하여 추천한 단체명을 정당명 난에 기입할 수 있도록 하는 방안이 고려되어야 한다(강경태, 2009: 248-249)

넷째, 시민들의 투표참여를 독려할 수 있도록 모바일 선거나 전자투표제 등이 고려되어야 하며, 부분적으로는 ‘의무투표제’를 실시하는 방안도 살펴보아야 한다. 이른바 ‘기호효과’를 없애기 위하여 전국정당의 의석수대로 투표지에 번호를 부여하는 기존의 방식을 폐기하고 추첨식으로 번호를 부여하는 방식을 도입하여야 한다.

요컨대 정당공천제를 폐기하기 어렵다면 오히려 지역정치를 활성화시키는 방향으로 개선되어야 한다. 가나가와 네트워크와 같은 정치적 연대 조직과 지역정당 등 지방정치를 활성화시키기 위한 다양한 시도들이 고려되고 시행되어야 한다. 기존의 정당공천제를 아무런 개선방안 없이 진행시키는 것은 지역정치를 활성화시키지 못하게 되어 정치발전에 저해되는 결과를 가져오게 될 것이다.

Ⅳ. 결론 : 향후 전망

정당은 근대 민주주의 정치의 핵심적 장치이다(Held, 2010). 정치란 공동체 내에 존재하는 이해관계 갈등을 조정해 나가는 과정이라고 한다(Easton, 1953). 산업화와 자본주의화를 진행하면서 사회는 다원적으로 분화되고 다양한 이해관계를 주장하는 집단이나 계층들의 갈등이 발생하게 된다. 정당은 이들 집단들의 이해관계를 결집시켜서 실현하기 위한 대변적 기관으로 성립하게 되는 것이다. 따라서 근대적 체제일수록 원자적 개인이 자신의 이익을 실현하기 위하여 개별적으로 투쟁하는 것이 아니라 이익집단과 소속단체, 나아가 정당체제를 활용하여 자신을 이익을 실현하게 되는 것이다. 대의제 민주주의의 핵심적 실현 방식이라고 할 수 있는 의회제도와 이를 운영해 나가는 정치결사체인 정당은 야만적 무력으로 사용하지 않고 개별적 이익을 실현할 수 있는 방안인 것이다. 그러나 한국의 경우 대중정당화, 이념정당화, 정책정당화, 당내민주화 등의 근대정당의 기준을 달성하지 못하고 있기 때문에 아직도 의회제도를 근간으로 하는 민주주의 정치제도가 안정적으로 운영되지 못하고 있다(최장집, 2009).

학계에서 한국 민주주의의 문제점으로 정당의 제도화부족을 지적하고 있으나 이를 해소할 수 있는 실질적이고 구체적인 방안은 부족한 실정이다. 정당의 제도화를 둘러싼 복잡한 문제 들은 매우 풀기 어려운 구조로 되어 있어서 대안이 제시되어도 현실화 되는 데 한계가 있다.

지방선거에서의 정당공천제는 정당의 대중화를 실현시킬 핵심적 장치로 여겨졌으나 오히려 한국 정치발전의 핵심적인 걸림돌이 되고 있다. ‘지역주의 정치’라는 파행구조 하에서 실시되는 정당공천제로 인하여 지역주의 정치가 더욱 심화되고 있다. 자연스럽게 지방선거에 있어서 정당공천제 폐지라는 주장이 대두되었고, 실제로 이를 실현하기 위하여 많은 노력과 움직임이 있었다. 그러나 현재 지방선거에 있어서 정당공천제 폐지는 실현되지 않고 있다.

문제는 정당공천제를 폐기하지 않으면서도 그 병폐를 해소하기 위한 노력도 충분하지 못하다는데 있다. 진성당원의 증진, 당내 민주화, 공천과정의 투명성 증가 등 현재 나타나고 있는 정당공천제로 인한 문제들을 해소할 수 있는 명확한 대안들이 제시되지 않고 있다.

최근 여당 지도부에서 당내 민주화에 대한 논의가 있었지만 이는 중앙당 차원에서 논의된 것이고 정당운영 전체에 대한 언급이 아니었다. 더욱이 지구당운영의 민주화, 투명성 증가에 관련된 실질적인 대안은 제시되지 않았다(헤럴드경제, 2011년 4월 18일자). 총선 공천과정에서 국민참여경선 또는 공개예비선거(오픈플라이머리 open primary)정도가 논의되고 있는 실정이며, 제도적으로 구조적인 정당운영의 민주화는 논의되지 않고 있다.

본 연구는 지방선거에 있어서 정당공천제의 문제점을 극복하기 위하여 세 가지 차원에서 대안을 제시하였다. 첫째, 정당공천제를 부분적이거나 한시적으로 폐지하는 방안이다. 기초자치단체선거만이라도 정당공천제를 부분적으로 폐기하거나 지역주의 정당의 한계점이 개선될 때 까지 만이라도 한시적으로 정당공천제 실시를 유예하자는 방안이었다. 이 방안의 가능성 역시 중앙정치권, 즉 국회의원들의 인식개선이 전제로 되어야 하기 때문에 쉽지 않을 전망이다. 둘째, 가네가와 네트워크 운동과 같은 정치연대 운동, 나아가 지역정당, 지방정치체제의 성립을 대안으로 제시하였다. 정치연대의 가능성은 두 가지 방면에서 조건이 성립되어야 한다. 먼저 시민적 자각이 전제되어야 한다. 가네가와 네트워크 운동은 생활협동조합 회원들의 정치참여 운동에서 시작되었다. 기성 정치인이나 정당체제로는 시민들의 의견이나 요구가 수렴되지 않기 때문에 시민들이 직접 개선하기 위하여 정치연대를 만들어 활동했던 것이다. 따라서 지방정치연대 운동이 성립되기 위해서는 시민사회의 자각과 참여의지가 하나의 조건으로 제시된다. 한국의 시민사회는 민주화를 이룩할 정도로 활발하게 작동되었으나 최근 들어 활동력이 약화되고 있는 실정이다(옥원호, 2002; 유팔무, 1997). 그러나 정당공천제로 인하여 지역의 정치참여 욕구가 차단되고 있고 많은 정치신인들이 정당공천제 때문에 지방선거에 나서지 못하고 있다는 현실을 감안하면 지역정치, 지역정당의 가능성을 열어 둔다면 지역정치연대 운동이 활성화될 가능성이 있다고 판단된다.

셋째, 지방의 정치 연대, 지역정당이 현실적으로 성립될 수 있으려면 정당법과 정치선거에 관련된 제반 법과 제도의 개선이 선행되어야 한다. 하나의 가능성은 지역시민사회의 자각에 의한 정치참여 요구가 활발히 일어난다면 법제도가 개선될 수 있는 여지가 있다고 생각된다. 정당공천제의 병폐가 심화되고 있기 때문에 어떤 형태로든 기존의 지방선거관련 제도와 법령의 개선이 필요하게 될 것이다. 특히 기존의 정당들이 폐해에도 불구하고 정당공천제를 포기하지 않는다고 한다면 문제점에 대한 대안을 제시해야 할 것이다. 이런 상황에서 지역의 정치권과 지역의 시민사회단체들이 지역정치 활성화와 지역정치연대, 나아가 지역 정당의 가능성을 전제로 법제도의 개선을 요구한다면 일정 수준 수용될 가능성이 있다고 판단된다.

지방선거와 지역정치를 둘러싼 정당공천제의 문제점은 단번에 해소되기 어려울 것이다. 사실 정당공천제 폐지를 반대하는 집단들도 현재 정당공천제가 야기하는 문제점은 인정하고 있다. 다만 정당정치가 민주정치의 근간이기 때문에 제도를 그대로 인정하고 문제점만 개선해 나가자는 것이다. 그렇지만 정당공천제의 문제점에 대한 대안은 충분하지 못한 상황이다. 본 연구는 이러한 한국적 상황에서 세 가지의 대안을 제시하였고 적용가능성을 타진하였다. 각각의 대안들이 실현되기에는 많은 난관이 있을 것으로 예상되지만 시민사회의 자각과 기성 정치권의 정당공천제 문제해소를 위한 노력이 병행된다면 제한된 수준이나마 대안의 일부 실시를 예상해 불 수 있을 것이다. 본 연구는 정당공천제의 병폐에 대한 세 가지 대안을 제시하였지만 각 대안의 구체적인 실현방안의 연구에는 한계가 있었다. 향후 각각의 대안에 대한 보다 실효성 있는 실천방안이 연구되기를 희망한다.

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허철행(許喆行): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 영산대학교 행정학과에서 조교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야로는 행정개혁, 정부혁신, 지방자치, 조직관리 등이며 저서로는 정부혁신의 원인과 논리, 현대행정의 이론과 현실, 행정학의 이해, 세계화와 한국의 정부혁신 등이며, 주요 논문으로는 신공공서비스론과 신공공관리론의 한국적 적실성, 거버넌스 구축을 위한 시민사회단체 지원방안에 관한 연구, 광역행정체구축방안, 한국사회자본의 한계와 전망, 신관리주의 지방정부혁신의 평가와 전망 등이다.

<E-mail: hchwhat@ysu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 4. 9 / 심사개시일: 2011. 4. 18 / 심사완료일: 2011. 5. 13>