이해관계자 AHP 분석을 통한

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄) : 51～73

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교육감 선출제도의 대안 탐색*

* 이 연구는 교육과학기술부의 정책연구보고서인 ｢지방교육자치제도 개선방안: 교육감 선출제도를 중심으로｣(최영출·김민희·박수정·오세희, 2011)의 일부내용을 수정, 보완한 것임.

** 제1저자

*** 교신저자

Analysing the Perception of the Stake-holders

Involved in the Superintendent's Election by AHP Method

최 영 출*

박 수 정**

김 민 희

오 세 희

이 연구는 교육감 선출제도의 평가 기준과 대안의 우선순위에 대하여 이해관계자의 인식을 조사함으로써 교육감 선출제도의 대안을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 교원 및 교육청 직원, 학교운영위원(학부모위원), 시민단체, 교육학자, 행정학자를 대상으로 AHP(Analytical Hierarchy Process) 조사를 실시한 결과, 교육감 선출제도의 평가 기준은 1) 전문성, 2) 대표성, 3) 효율성, 4) 정치적 중립성 순으로 나타났고, 세부적으로는 1) 교육행정경력, 2) 교육·연구참여경력, 3) 교육경력, 4) 정치세력과 후보자 연계차단, 5) 전체주민 대표성, 6) 교육관련집단 대표성, 7) 정당미가입자로 후보제한, 8) 일반행정과의 연계, 9) 선출방식 편의성, 10) 선출비용 절감 순으로 나타났다. 교육감 선출제도의 10개 대안별로 평가 기준의 반영 정도를 합계한 값은 ‘제한적 주민직선제’가 가장 높고, 그 다음으로 ‘단위학교 교육감선출위원단제’와 ‘공개모집 초빙제’로 나타났으며, 평가 기준의 가중치를 고려한 경우에도 동일하였다. 이러한 연구결과는 교육감의 업무와 가장 관련이 높은 집단의 인식이라는 점에서 중요한 의미를 가지며, 이를 바탕으로 교육감 선출제도의 개선방안을 제시하였다.

주제어 : 교육감 선출제도, 평가 기준, 대안, 이해관계자, AHP

I. 서 론

2010년 6월 2일, 교육감과 교육의원에 대한 전국 동시 지방선거가 처음으로 실시되었다. 이번 동시 지방선거는 지방교육자치제도에 있어 의결기관인 교육위원회가 시·도의회의 상임위원회로 그 위상이 변화된 이후 처음 실시되는 선거였을 뿐 아니라, 교육감과 교육의원을 지방교육자치 역사상 처음으로 주민직선으로 선출하는 방식이었다는 점에서 큰 변화가 있었던 선거였다. 특히 지방교육행정기관의 수장인 교육감 선출에 대해서는 선거과정 뿐 아니라 선거결과에 대해서도 매우 관심이 높았으나 상대적으로 교육의원에 대한 선거는 관심이 떨어졌다.

□지방교육자치에 관한 법률□이 제정되고 1991년부터 실질적인 의미의 지방교육자치제가 실시된 이후, 그 성격과 위상, 원리, 집행기관과 의결기관의 구성 및 선출방식, 자격조건, 일반행정과의 관계 정립 등을 둘러싸고 오랜 기간 논쟁이 있었다. 그런데 2006년 □지방교육자치에 관한 법률□ 개정 이후 실시된 새로운 방식의 교육감 선거는 교육감 임기가 만료된 일부 시·도에서 부분적으로 실시되었지만, 교육의원 선거는 제주특별자치도를 제외하고는 처음 실시되는 것이었다.

그 동안 부분적으로 이루어진 교육감 선거 과정에서 낮은 투표율, 선거비용에 따른 비리, 교육의 정치적 중립성 등에 대한 다양한 문제들이 지속적으로 제기되어 왔고, 이번 선거에서도 이러한 문제를 비롯하여 동시 지방선거에 따른 일반자치에 비해 교육자치에 대한 상대적 무관심, 줄 투표 우려 등의 현상이 나타나기도 하였다. 이에 따라 전국시도지사협의회와 대통령직속 사회통합위원회에서는 시·도지사-교육감 러닝메이트제를 주장하는 등 교육감 직선제의 개편 필요성이 제기되었다(사회통합위원회, 2010; 전국시도지사협의회, 2010). 주민들의 직접 선거에 의해 선출된 교육감은 주민의 대표성을 바탕으로 지역 교육의 발전을 주도해 나갈 수 있음으로써 진정한 지방교육자치의 시대를 열어갈 것으로 기대되었으나, 교육감 직선제에 따른 선거과정 및 결과를 둘러싸고 정치권 및 학계 등에서 교육감 선출방식에 대한 다양한 방안이 제기되고 있는 실정이다.

이해관계자 AHP 분석을 통한 교육감 선출제도의 대안 탐색

｢지방정부연구｣ 제15권 제1호(2011 봄)

따라서 이 연구는 다양하게 논의되고 있는 교육감 선출 방식에 있어서 중요하게 고려되어야 할 기준은 무엇이며, 아울러 교육감 직선제를 비롯한 교육감 선출제도에 대하여 이해관계자 집단이 어떠한 의견을 가지고 있는지를 체계적으로 분석함으로써 교육감 선출제도의 대안을 탐색하는 데 그 목적이 있다. 이러한 분석결과는 다양한 교육감 선출제도의 논의에 활용될 수 있을 것이며, 또한 교육감 선출제도의 보완 및 개선과 □지방교육자치에 관한 법률□의 관련 내용 개정시에도 참고자료로 활용할 수 있을 것이다.

Ⅱ. 교육감 선출제도와 선행연구 검토

1. 교육감 선출제도의 변천

광복 후 1980년대까지 각 시·도의 교육행정기관장은 대통령이 임명하는 중앙집권적인 방식으로 선임되었다. □지방교육자치에 관한 법률□이 제정되고 실질적인 의미의 지방교육자치제가 출범한 1991년 이후, 교육감은 ‘시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관’이라는 법적 위상을 가지고 종전과는 다른 방식으로 선출되기 시작하였다. 교육감 선출제도는 3가지 방식의 간선제를 거쳐 현재와 같은 주민직선제로 변경되었다. 이러한 변천 과정의 개요를 살펴보면 <표 Ⅱ-1>과 같다.

<표 Ⅱ-1> 교육감 선출제도의 변천 과정

구 분	선출방식	선거권자	입후보 자격	임기
1991-1996년	간선제	교육위원회	․학식과 덕망이 높음 ․시·도의회의원 피선거권 ․비정당원 ․교육경력 또는 교육전문직원경력 20년 이상*	․4년 ․중임 1회
1997-1999년	간선제	학교운영위원회 선거인과 교원단체선거인으로 구성된 선거인단	․학식과 덕망이 높음 ․시·도지사 피선거권 ․비정당원 ․교육경력 또는 교육행정경력 5년 이상	․4년 ․중임 1회
2000-2006년	간선제	학교운영위원회위원 전원으로 구성된 선거인단	․학식과 덕망이 높음 ․시·도지사 피선거권 ․비정당원(2년) ․교육경력 또는 교육행정경력 5년 이상	․4년 ․중임 1회
2007년-현재	주민 직선제	주민	․시·도지사 피선거권 ․비정당원(2년)** ․교육경력 또는 교육행정경력 5년 이상	․4년 ․중임 3회

※ 출처 : □지방교육자치에 관한 법률□

* 1995년에 시·도지사 피선거권, 교육경력 또는 교육행정경력 15년으로 변경됨.

** 2010년에 1년으로 변경됨.

1991년에 도입된 교육감 선출제도는 교육위원회에 의한 간선제 방식이었다. 이 방식은 □교육법□에서 지방교육자치에 관한 사항을 별도의 법률로 규정한 □지방교육자치에 관한 법률□의 제정에 따라 새롭게 도입되었다. 교육위원회는 교육·학예에 대한 심의·의결기관으로서, 당해 시·도의회에서 시·군 및 자치구의회가 추천한 자 중에서 무기명 투표로 선출하였고, 정수의 2분의 1이상은 교육 또는 교육행정경력이 15년 이상 있는 자로 하였다. 교육감은 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로서, 시·도의회를 통해 선출된 교육위원회에서 무기명투표로 선출하였다. 교육위원회에서 재적교육위원 과반수의 찬성으로 선출되고, 과반수 득표자가 없을 때에는 2차 투표를 하고, 2차 투표에도 과반수의 득표자가 없을 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인 이상이면 최고득표자에 대하여 결선투표를 하여 다수 득표자를 당선자로 하고 다수 득표자가 2인 이상인 경우에는 연장자를 당선자로 하였다. 교육감의 자격은 학식과 덕망이 높고 시·도의회 의원의 피선거권이 있는 자로서 정당의 당원이 아니어야 하고, 교육경력 또는 교육전문직 경력이 20년 이상 있거나, 양 경력을 합하여 20년 이상 있는 자였으나, 1995년에 시·도지사 피선거권과 교육경력 또는 교육행정경력 15년으로 변경되었다.

이러한 교육감 선출방식은 추천이나 출마의 과정이 없어서 후보자의 포부나 소신을 알 수 있는 기회가 없고, 적절한 후보자를 모색하는 과정에서 음성적인 거래나 부작용이 발생하는 문제가 있었다. 당시 교육감 후보 등록이나 후보추천제를 채택하는 경우 교육자 집단 내에 선거 열풍이 불어 각종 선거비리가 발생할 것을 우려하여 이러한 교황선출제 모델을 채택하였다고 하나, 이론과 실제의 괴리가 표출되었던 것이다. 또한 의결기관과 집행기관을 분리시킨 구조에서 교육위원회가 교육감을 선출하는 것이 기관 독립의 정신에 부합하지 않는다는 점도 지적되었다(윤정일 외, 1996: 705-706).

이러한 교육감 선출제도는 1997년부터 선거인단에 의한 간선제로 전환되었다. 학교운영위원회에서 선출한 선거인(학교당 1인: 학부모 또는 지역사회인사)과 시·도에 조직된 교원단체에서 추천한 교원의 선거인(학교운영위원회선거인 총수의 100분의 3)으로 구성된 시·도교육감선거인단에서 선출하였고, 교육위원도 동일한 방식으로 시·도교육위원 선거인단을 구성하여 선출하였다. 학교운영위원회 선거인의 선출과 교원단체선거인의 추천은 교육감 선출일 공고일부터 선출일 20일전까지 하고, 교육감 후보가 되고자 하는 자는 선출일 20일전까지 교육위원회의 교육감 의사국에 등록하도록 했다. 교육감은 교육감선거인단에서 무기명투표로 선출하되, 전체 교육감선거인 과반수의 찬성을 얻은 자를 당선자로 하였다. 과반수 득표자가 없는 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인 이상이면 최고득표자에 대하여 결선투표를 하여 다수 득표자를 당선자로 하고, 다수 득표자가 2인 이상인 경우에는 연장자를 당선자로 하였다. 교육감의 자격은 교육경력 또는 교육행정경력이 5년 이상으로 대폭 줄어들었다.

이러한 교육감 선출방식은 교육위원회에 의한 간선제의 문제점을 보완했다는 점에서는 의미가 있었으나, 선거인 수가 적어 금품수수 등이 용이하여 공정선거에 어려움이 있고, 선거운동의 제한으로 후보자 검증 기회가 부족하며, 교육위원회 의사국의 전문성 부족과 인력제한으로 선거관리능력에 한계가 있다는 점이 문제로 지적되었다(고전·김이경, 2003: 70-71). 이에 따라 선거인단의 확대가 제기되었고, 가장 유력한 대안으로 학교운영위원회 위원이 부상하였다.

선거인단의 구성은 2000년부터 변화되어, 학교운영위원 전원에 의한 간선제로 변경되었다. 교육감과 교육위원 모두 학교운영위원선거인단에서 동일한 방법으로 선출되고, 선거사무는 중앙선거관리위원회에서 통할·관리하게 되었다. 교육감의 선출은 교육감 임기만료일 30일 내지 10일전에 실시하고, 교육감후보자로 등록하고자 하는 자는 당해 선거의 선거일전 10일(1일간)에 관할선거구선거관리위원회에 서면으로 신청하며, 등록이 끝난 때부터 선거일전일까지 선거운동을 할 수 있었으나, 선거공보의 발행·배포와 소견발표회 개최, 언론기관 등 초청 대담·토론회외의 일체의 선거운동을 할 수 없었다. 교육감의 자격은 종전과 동일하나, 비정당인 자격에서 ‘후보자등록일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’로 변경되었다.

이러한 교육감 선출방식은 종래의 선출제도에 비하여 대표성이 확보되었고, 투표율이 높아졌다는 장점이 있으나, 선거인단의 구성 측면에서 선거인단의 여전히 규모가 작아 부정선거가 빈발하고, 학교운영위원의 구성과정에서 대표성을 확보하지 못하며, 학교운영위원회가 정치적 도구로 이용된다는 문제와 과반수득표 및 선거운동의 제한 등이 문제점으로 지적되었다(강인수·김성기, 2005: 264-270). 실제로 교육감 선거가 있는 해의 학교운영위원 선거는 다른 해에 비하여 과열되는 양상이 나타났다.

2006년 12월 □지방교육자치에 관한 법률□  개정에 따라, 2007년부터 교육감 선출제도는 주민직선제로 변경되었다. 그간 간선제 방식으로 선출되던 교육감과 교육의원을 모두 주민직선제로 선출하게 된 것이다. 이것은 교육계에서 간선제에 의한 교육감 선출방식의 대안으로 오랫동안 주장해왔던 방안이었다(강인수·김성기, 2005; 노종희, 2002; 윤정일 외, 1996). 교육계가 주민직선제를 선호한 이유는 다음 두 가지 입장으로 구분할 수 있다. 하나는 교육감 및 교육의원의 주민대표성이 부족하다는 비판에 대한 반작용으로, 주민들이 이들을 직접선거로 선출하면 교육감과 교육위원의 주민대표성이 확고해져 교육자치를 흔들지 못할 것이라고 생각하는 교육자치 강화론자의 입장이다. 다른 하나는 학교운영위원들이 교육감 및 교육위원을 선출하다보니 학교운영위원에 대한 교장의 영향력 때문에 진보 세력들이 진출하는 데 어려움이 있다는 인식 하에 주민직선제 도입을 통해 진보세력의 입지를 강화하자는 진보진영의 입장이다(송기창, 2009: 55-56). 당시 정부의 입장은 시·도지사와 교육감의 러닝메이트 또는 시·도지사 임명제였으나, 법률 개정 과정에서 교육위원회를 시·도의회와 통합한 것에 대하여 교육감 주민직선제가 일종의 ‘대가’로 주어진 측면(송기창, 2009: 33)도 없지 않다.

2007년부터 2009년까지는 교육감의 잔여 임기가 1년 이상 남은 일부 지역에서 부분적으로 주민직선제가 실시되었고, 2010년 6월 2일 전국적으로 동시에 16개 시·도교육감을 선출하는 주민직선제가 역사상 처음으로 실시되었다. 현행 교육감 선출제도의 주요 내용을 정리하면 <표 Ⅱ-2>와 같다.

<표 Ⅱ-2> 현행 교육감 선출제도의 주요 내용

구 분	내 용
선출방식	주민직선제(주민의 보통·평등·직접·비밀선거)
선거사무	시·도선거관리위원회
선거구	시·도
정당 관련	․정당의 후보 추천, 선거 관여 금지 ․후보자의 정당 지지·반대, 지지·추천 표방 금지
후보 자격	․시·도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자등록신청개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닌 사람 ․후보자등록신청개시일을 기준으로 교육경력 또는 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합한 경력이 5년 이상 있는 사람*
입후보 자격	선거일 전 90일(보궐선거 등의 경우 후보자등록신청 전)까지 그 직을 그만두어야 함(해당 지방자치단체의 교육의원이나 교육감이 그 직을 가지고 입후보하는 경우 제외)
임기	4년, 3차 중임 가능
투표용지	․투표용지에 후보자의 성명을 한글로 표시함(한글 성명이 같은 후보자가 있는 경우에는 괄호 안에 한자를 함께 기재) ․선거구선거관리위원회는 후보자등록마감 후에 후보자나 그 대리인을 현장에 출석시켜 추첨으로 후보자의 투표용지 게재순위를 결정함(후보자나 그 대리인이 현장에 출석하지 아니한 경우 해당 선거구선거관리위원회 위원장이나 그가 지명한 사람이 대리 추첨) ․후보자등록기간이 지난 후에 후보자가 사퇴·사망하거나 등록이 무효로 된 때라도 투표용지에 해당 후보자의 성명은 그대로 둠 ․투표용지에 일련번호를 인쇄함
□공직선거법□ 준용	교육감선거에 관하여 □지방교육자치에 관한 법률□에서 규정한 사항을 제외하고 □공직선거법□ 준용
□정치자금법□ 준용	□정치자금법□의 시·도지사선거에 적용되는 규정을 준용

* 2010년 2월 26일의 개정으로 이 자격은 2014년 6월 30일까지 유효함

2. 교육감 선출제도의 쟁점

최근 20여 년간, 교육감을 선출하는 제도는 교육위원회에 의한 간선제, 학교운영위원 대표와 교원 대표로 구성된 선거인단에 의한 간선제, 학교운영위원 전원에 의한 간선제, 주민직선제로 네 차례 변경되었다. 그리 길지 않은 기간 동안 이와 같이 교육감 선출방식을 여러 번 변경해왔음에도 불구하고 매번 법률이 개정되자마자 새로운 대안이 제기되었고, 주민직선제 또한 예외가 아니다.

종전의 교육감 선출방식의 문제점을 대신하여 주민직선제가 도입되었지만, 주민직선제에 대해서는 도입 당시부터 이견이 많았고, 일부 지역에서 교육감 선거를 운영하면서 더욱 논란이 가열되었다. 2007년 부산의 교육감 선거와 2008년 서울의 교육감 선거는 낮은 투표율, 예산 낭비, 선거비리, 정치적 대립과 갈등의 심화 등의 문제점을 드러냈다. 그러나 김흥주(2008: 16)는 과도기적인 선거 상황에서 나타난 문제점으로 인해 합의된 교육감 직선제를 변경하자는 논의는 기회주의적인 발상이며, 송기창(2009: 37)은 2010년 이전의 주민직선제 시행을 통해 나타난 문제점과 주민직선제 자체의 문제점을 구분해야 한다고 지적하면서, 주민직선제 자체의 문제점으로는 교육전문성보다 사회적 지명도가 중시될 가능성, 지역주민의 교육전문성 판단 능력 부족, 교육감의 관심사는 교육이 아닌 표, 교육감 선거 비용 마련 장치 미비, 교육감 후보 기호 배정 장식의 불합리, 교육감 고령화 촉진하는 3선 허용 등을 들고 있다.

2010년 6월 2일의 전국 지방선거를 맞아, 사상 처음으로 1인 8표를 행사하는 동시 선거 속에서 교육감 주민직선제를 시행하게 되자, 이 시기를 전후하여 다시 교육감 선출방식은 다시 논란의 대상이 되었다. 많은 언론에서 교육감 선출방식에 대한 문제점을 제기하였는데, 후보자 파악의 어려움, 유권자의 무관심, 정책선거의 실종, 막대한 선거비용, 로또 선거, 줄투표 현상 등이 지적되었다(연합뉴스, 2010. 5. 31; 동아일보, 2010. 6. 2; 조선일보, 2010. 9. 10).

최근 제기되고 있는 교육감 선출제도에 대한 대안들을 살펴보면, 18대 국회의원들이 제출한 교육감 선출방식 관련 의안의 주요 내용은 <표 Ⅱ-3>과 같다.

<표 Ⅱ-3> 교육감 선출방식 관련 18대 국회의원 의안

날짜	발의자	이유 및 내용	선출 방식
2008. 11. 19.	이시종 등 10인	․ 몇 개 시·도교육감을 주민직선제로 실시한 결과, 많은 문제점을 야기하고 있음. 예를 들면, 법정선거비용의 과다로 인한 주민세금부담의 과중, 투표율의 극심한 저조로 인한 대표성 결여, 정당개입의 개연성 및 진정한 일꾼보다는 정치바람에 의한 부적격자의 당선 가능성, 교육정책의 질과 수준의 저하 등 많은 문제를 가져다 줄 것으로 전망됨. ․ 후보예상자들이 교육현장을 찾기보다는 교육과 무관한 일반인들의 체육대회나 이벤트성 행사장에 참석해 얼굴 알리기에 전전함에 따라 자치의 본질이 심각하게 훼손되는 상황으로 치닫고 있음. ․ 시·도교육감 및 교육위원의 선출방식을 현행직선제를 폐지하되, 과거 간선제보다 확대하여 학부모, 교직원, 교육청 직원, 학교운영위원회 위원, 사립학교재단이사장․이사 등 교육관계자 전원에 의한 직선제로 전환함.	제한적 주민 직선제*
2009. 3. 13.	김세연 등 10인	․ 현행법은 교육감선임을 일률적으로 주민 직선으로 선출하도록 규정하고 있어 교육수요자인 주민들의 의사를 반영해 선임방식을 선택할 수 있는 자유를 제한하고 있으며, 또한 교육감의 자격을 교육경력 및 교육행정경력이 있는 자로 제한하고 있어 헌법상 직업선택의 자유 및 공무담임권 등을 침해하고 있음. ․ 교육감 선임의 방식을 주민들이 선택할 수 있도록 조례로 정하도록 하고, 교육감의 자격 제한을 완화함과 동시에 부교육감을 시·도지사가 임명하도록 하는 등 실질적으로 수요자 중심의 자치적인 교육행정이 이뤄질 수 있도록 개정함.	시·도별 선택제 **
2009. 4. 7.	정희수 등 10인	․ 주민직선제 실시로 법정선거비용의 과다로 인한 주민세금부담의 과중, 지방선거의 영향으로 교육감선거로 왜곡, 정당의 선거참여로 교육의 자주성 정치적 중립성 훼손 우려 등의 문제가 발생되고 있음. ․ 일본·독일·프랑스 등 많은 교육선진국가의 경우도 직접선출에 대한 여러 문제들로 인하여 임명제를 채택함. ․ 주민직선제 실시에 따라 나타나는 문제점을 개선하고자 교육감의 선출 방식을 임명제로 개정함.	시·도 지사 임명제
2009. 12. 11	원유철 등 16인	․ 시·도지사 선거의 후보자가 교육정책을 공유할 수 있는 자에 대하여 교육감 선거의 후보자로 추천할 수 있게 하여 시·도지사 선거와 교육감 선거가 러닝메이트 방식으로 치러질 수 있도록 변경하여 교육감 선거에 대한 주민들의 관심도를 높여 투표율을 제고할 수 있도록 함. ․ 교육감선거의 후보자에 선거권자 추천을 받는 자 이외 시·도지사 후보자의 추천을 받은 자를 추가함.	러닝 메이트 ***
2010. 3. 19.	강기정 등 16인	․ 정당과 후보자 간 정책 지지·반대 및 정책연대를 금지하여 정당활동을 과도하게 제한하고 있음. ․ 정당이나 후보자가 그 정책에 관하여는 지지·반대 및 정책연대 등을 할 수 있도록 하여 정책선거를 활성화함.	정책 연대

※ 출처 : 국회-의안검색시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp)

* 교육의원 선거도 동일하고, 교육위원회는 별도의 시·도교육위원회를 설치함.

** 시·도지사 임명제, 시·도지사 선출시 후보자 지명, 주민직선 중 선택함.

*** 이철우 등 11인의 의안(2009. 11. 16)과 기본적으로 동일함.

위의 의안에서 알 수 있듯이 여당인 한나라당은 러닝메이트와 시·도지사 임명제를 옹호하는 입장이다. 2008년에 한나라당 제6정책조정위원장인 나경원 의원이 교육감 선거에 대한 국민적 관심과 교육감 자리에 대한 책임감을 높이기 위해서는 정당공천이나 러닝메이트제 도입 등의 보완책이 필요하다고 언급하였는데, 나의원은 교육감에 대한 비정치 신화를 버리고 교육감 선거에서도 정당공천이나 교육감이 시·도 단체장의 러닝메이트로 출마하는 방안에 대한 공론화가 필요하다고 주장하였다. 그 중에서도 여러 가지 문제가 있을 수 있는 정당공천제보다는 지방자치단체장과 합심하여 일할 수 있는 러닝메이트 방식이 더 바람직하다고 생각한다고 밝혔다(세계일보, 2008. 7. 22). 제1야당인 민주당은 직선제의 보완 내지 간선제를 옹호하는 입장으로 보인다. 교육 관련 인사에 의한 제한적 직선제를 검토하고 있고, 최근 정당과 후보자 간의 정책 연대를 직선제 보완안으로 내놓고 있다.

교육계에서는 주민직선제를 고수하는 입장이 우세하나(김흥주, 2008), 최근 교육 관련 집단에 의한 제한적인 직선제 방안도 신중하게 검토하는 입장이다. 송기창(2009)은 주민직선제를 유지·보완하는 방안으로 교육감 교육경력 기준 상향 조정, 선거비용 마련 통로 개방, 교원단체의 후보지지 표명 허용 등을 제시하고, 주민직선제를 대폭 개선하는 방안으로 교육 관계자(교원, 행정직원, 학부모 및 친권자, 사립학교 법인 임직원)의 직접선거에 의한 방안을 제안하였다. 이 밖에, 학교운영위원에 의한 간선제 방식으로 돌아가자는 주장도 있는데(고전, 2010), 학교운영위원회 조직의 민주적 정당성과 활성화가 담보된다면 명분뿐인 고비용·저효율의 주민직선의 한계를 극복하고 사회적 효율성을 최대로 높이는 방식으로 전환시킬 수 있다는 논리이다.

일반행정의 입장에서는 교육자치와 지방자치의 통합을 줄곧 주장해오고 있고, 교육감 선출방식을 개선한다면 시·도지사와 교육감의 러닝메이트제와 임명제를 가장 선호하는 것으로 보인다. 2008년 1월 22일에 열린 전국시도지사협의회는 교육자치의 일반자치로의 흡수 통합을 건의하면서, 교육감 선출방식을 시·도지사 ‘러닝메이트제’나 임명제 방식의 ‘교육담당 부단체장’으로 전환하고, 국가공무원인 부교육감을 지방공무원으로 보임할 것을 주장하였다(전국시도지사협의회, 2008). 2010년 10월 6일에도 전국시도지사협의회는 교육감 직선제 폐지와 지방교육청을 지방정부에 통합하자는 주장을 발표하였고, 교육감을 시·도의회의 동의를 받아 해당 시·도지사가 임명해야 한다는데 의견을 모았다(연합뉴스, 2010. 10. 6)

서울시정개발연구원에서 수행한 연구(이혜숙, 2008: 87-92)는 러닝메이트를 두 가지 방식으로 제안하고 있다. 첫째, 시·도지사-교육감의 러닝메이트(공동 출마) 방안은 일반행정과 교육행정의 기관 통합 없이 시·도지사와 교육감의 연계·협력을 가능하게 하기 위한 방안으로, 지방자치단체장이 지방교육정책을 입후보 단계에서 공동으로 만들고 그 실천 전략을 구상함으로써 당선 이후 정책적 공조가 가능할 것으로 보았다. 경력과 비정당인 등 교육감 후보자 자격 요건을 유지함으로서 정치적 중립성도 보장할 수 있다고 보고 있다. 둘째, 시·도지사-교육부시장(부지사)의 러닝메이트 방안은 일반행정과 교육행정의 통합을 전제로 한다. 시·도지사 밑에 교육부시장 또는 교육부지사를 두되, 교육의 중요성을 감안하여 교육부시장(부지사) 선출을 시·도지사-교육부시장(부지사) 러닝메이트로 직선하는 방안이다. 이 경우에도 교육경력자로 제한하고, 교육에 대한 전적인 결정권을 부여하도록 하였다. 행정학계 및 법학계에서는 기관 통합과 시·도지사 임명제를 선호하고 있다(이기우, 2008).

3. 교육감 선출제도의 대안 검토

지금까지 교육감 선출제도는 여러 가지 방식을 경험하였고, 또한 새로운 방식들이 다양하게 논의되었다. 예컨대, 지난 참여정부의 정부혁신지방분권위원회에서 검토했던 교육감 선출방안은 ① 러닝메이트제, 임명제, 주민직선제, 선거인단 확대방안 중 시·도조례로 선택하게 하는 방안, ② 시·도지사와 러닝메이트로 주민직선하는 방안, ③ 시·도지사가 시·도의회의 동의를 얻어 임명하는 방안, ④ 주민직선으로 선출하는 방안, ⑤ 선거인단을 유지하되 선거인단을 확대하는 방안 등이었다(이기우, 2004).

2010년에 전국적으로 교육감 주민직선제를 경험한 후, 최근 교육행정학회에서 제시한 교육감 선출방법으로 ① 주민직선제(현행 유지), ② 제한적 주민직선제, ③ 교육감추천위원회 복수 추천 후 의회 선출, ④ 시·도지사의 러닝메이트(정당공천 허용)로 주민직선, ⑤ 시·도지사와 정책연계형 러닝메이트(정당공천 배제)로 주민직선, ⑥ 시·도교육감을 시·도교육부지사로 전환한 후 시·도지사가 임명 등이었고, 이러한 대안에 대하여 학회 회원을 대상으로 설문조사를 실시하였다(송기창, 2010: 84). 최근 교육정치학회에서 발표한 한 연구에서는 교육감 선출제도의 개선 방안에 대한 주장을 ① 후보자가 지향하는 교육정책의 방향과 자신이 지지하는 정당의 정강을 밝히고 후보로 출마하는 방식, ② 지방자치단체장과 교육감이 파트너십을 갖고 일할 수 있도록 러닝메이트로 선거를 치르는 방식, ③ 지방자치단체장이 교육감을 임명하는 방식을 취하되 교육에 관한 권한은 전적으로 교육감에게 귀속하는 방식 등 세 가지로 정리하고 있다(정영수·장덕호, 2010: 37).

한편 외국의 경우를 살펴보면, 우리나라는 역사적으로 교육행정과 일반행정이 분리된 지방교육행정체제를 발전시켜 왔으나, 많은 국가에서는 일반행정과 교육행정이 통합되어 있고, 일반행정계통에서 교육감을 임명하고 있다. 주요국의 교육감 선출방식을 일반행정과 교육행정의 관계와 함께 개괄하면 <표 Ⅱ-4>와 같다.

<표 Ⅱ-4> 주요국의 교육감 선출방식

국가	교육감 선출방식	일반행정과 교육행정의 관계
일본	지방자치단체장 임명	통합
영국	지방자치단체장 임명	통합
프랑스	대통령 임명	분리
독일	지방자치단체장 임명	통합
핀란드	지방자치단체장 임명	통합
미국	주마다 다름(임명 또는 선거)	주마다 다름(통합 또는 분리)

※ 출처 : 나민주 외(2008), 최영출 외(2009).

미국의 경우, 주별로 교육감에 대한 선출방식의 역사적 추이를 살펴보면 <표 Ⅱ-5>와 같다. 20세기 전반까지는 선거제가 우세하였으나 20세기 중반 이후 임명제가 우세하게 되었다. 또한 주교육위원회 임명제가 전체의 절반 정도를 차지하는 가운데, 선거제는 감소하고 주지사 임명제는 증가하는 추세를 보이고 있다.

<표 Ⅱ-5> 미국의 주별 교육감 선출방식 변화

(단위 : 주)

구분	1910	1930	1950	1973	1983	1992	2008
교육위원회 임명	4 (9%)	8 (17%)	13 (27%)	23 (46%)	27 (54%)	26 (52%)	24 (48%)
주지사 임명	7 (15%)	7 (14%)	6 (13%)	5 (10%)	5 (10%)	9 (10%)	12 (24%)
선거	33 (72%)	33 (69%)	29 (60%)	22 (44%)	18 (36%)	15 (36%)	14 (28%)
기타	2* (4%)	․	․	․	․	․	․
합계	46	48	48	50	50	50	50

※ 출처 : McCarthy, M., Langdon, C., Olson, J. (1993: 21),

The Council of Chief State School Officers (http://www.ccsso.org)

* 주의회 임명 또는 전임 교육감 지명

이러한 선행 연구와 제안되었던 대안들, 그리고 외국사례 등을 바탕으로, 이 연구에서는 교육감 선출제도의 대안을 10가지로 선정하였다. 각 대안과 주요 내용은 다음 <표 Ⅱ-6>과 같다.

<표 Ⅱ-6> 교육감 선출제도의 대안

대 안	내 용	특징
주민직선제	현재와 같이 전체 주민이 교육감을 직접 선출하는 방식	·정당 배제
정당공천제	각 정당이 교육감 후보자를 공천하고, 공천을 받은 후보자를 주민이 직접 선출하는 방식	·정당과의 강한 연계 ·정당을 통한 선택
정당표방제	후보는 특정 정당을 지지한다는 의사만 표명하고, 공천을 받지 않은 상황에서 주민이 직접 선출하는 방식	·정당과의 약한 연계 ·후보자의 성향 파악
시·도지사 러닝메이트제	시·도지사가 교육감 후보와 동반 입후보하여 주민이 직접 선출하는 방식	·시·도지사와 교육감의 파트너쉽
시·도지사 임명제	시·도의회에서 복수의 후보자를 추천하고 시·도지사가 최종적으로 선택하는 방식	·시·도지사가 임명 최종 결정권 보유
시·도의회 임명제	시·도지사가 복수의 후보자를 추천하고 시·도의회에서 최종적으로 선택하는 방식	·시·도의회가 임명 최종 결정권 보유
제한적 주민직선제	학부모, 교직원, 학교운영위원, 사립학교 관계자 등 교육계 관련 인사들만 참여하여 교육감을 선출하는 방식	·교육과 관련이 있는 자에게 제한적으로 선거권 부여
단위학교 교육감 선출위원단제	단위학교 내에 학교운영위원 및 교원대표 등으로 구성된 ‘교육감선출위원단’을 구성하여 교육감을 선출하는 방식	·선거인단에 의한 간선제
공개모집 초빙제	별도로 구성된 ‘교육감선출위원회’가 교육감 후보자의 지원을 받아 공개토론, 소견 발표 등을 거친 후 선출하는 방식	·개방형 공모제와 유사
시·도별 결정제	각 시·도 조례에서 교육감 선출방식을 선택하는 방식	·범위 제한 또는 미제한

한편, 교육감 선출제도의 대안을 평가하기 위해서는 일정한 기준이 필요하다. 선행 연구 분석을 바탕으로 연구진의 전문적 검토와 협의를 거쳐 4가지 평가기준을 선정하였다. 즉, 헌법 제31조에 규정된 교육의 성격으로서 교육행정기관의 구성 및 운영의 원리로 인정되고 있는 ‘전문성’과 ‘정치적 중립성’, 그리고 지방자치단체장의 선출 원리로 작용하는 ‘대표성’, 행정과 선거제 운영의 일반적인 원리인 ‘효율성’을 선정하고, 각각의 하위 요소를 선정하였다( [그림 Ⅲ-1] 참조).

Ⅲ. 연구방법

1. 조사 대상

이 연구에서는 교육감 선거에 대해서 직·간접으로 보다 많은 관심과 지식, 그리고 경험을 가지고 있을 것으로 생각되는 이해관계자 집단을 대상으로 계층분석적 의사결정(AHP, Analytical Hierarchy Process)에 의한 자료를 수집하여 분석하였다. 이 방법은 의사결정의 계층구조를 구성하고 있는 요소간의 쌍대비교(pairwise comparison)를 통하여 평가자의 지식, 경험 및 직관을 포착하고자 하는 하나의 새로운 의사결정방법론(조근태 외, 2003)으로, 소수의 전문가 집단에게 주로 적용하는 방법이다.

이 연구에서는 교원 및 교육청직원, 학교운영위원(학부모), 시민단체, 교육학자, 행정학자 등 5개 집단을 조사 대상으로 선정하였다. 2010년 11월에 직접 설문 및 우편 설문, 그리고 온라인 설문을 통하여 AHP 조사를 실시하였고, 수거된 설문지는 총 333부였다. 그러나 AHP에서 중요한 지표간 응답의 일관성 측정 기준인 일관성 지수(CR, Consistency Ratio) 0.2를 통과하는 설문지는 134부였다. 교원 및 교육청직원, 교육학자, 행정학자가 응답한 설문지는 CR 기준을 통과한 부수가 많았으나, 학교운영위원은 대부분 CR 기준을 통과하지 못하였고, 시민단체의 경우에도 이러한 현상이 동일하게 나타났다. 최종적으로 분석에 포함된 설문응답자의 배경은 <표 Ⅲ-1>과 같다.

일반적으로 일관성 지수의 값이 0.1(10%) 이내이면 쌍대비교가 일관성을 갖는 것으로 판단하고, 0.2(20%) 이내일 경우는 용납할 수 있다. 그러나 그 이상이면 일관성이 부족한 것으로 판단한다(이창효, 2000: 256-257).

교육감 선출방식에 대해서는 이해관계자들의 소속여하에 따라 큰 인식차이를 가져올 수 있다. 이러한 관점에서 보면, 현재 응답자 134명중 시민단체와 학교운영위원들의 경우는 응답자 수가 적어서 이들의 의견이 제대로 반영되었다고 보기 어렵고, 교원 및 교육청 직원이 전체의 52%를 차지하였기 때문에 이들의 의견이 많이 반영되어 있다고 볼 수도 있다. 과소 대표된 집단들의 경우, 여러 차례에 걸친 회수노력에도 불구하고 충분히 회수를 하지 못하여 의견이 제대로 반영이 되지 않은 부분이 있으며, 이를 보완하기 위해서는 추후 보다 읃답자 수를 확대할 필요성이 있다.

<표 Ⅲ-1> 이해관계자 AHP 설문응답자 배경

구 분		N	(%)
성별	남	86	64.7
	여	48	35.3
	합계	134	100
연령	20대	7	5.2
	30대	37	27.6
	40대	58	43.3
	50대	27	20.1
	60대 이상	5	3.7
	합계	134	100
소속	교원 및 교육청직원	70	52.2
	학교운영위원(학부모)	7	5.2
	시민단체	4	3.0
	교육학자	21	15.7
	행정학자	32	23.9
	합계	134	100

2. 조사 내용

이 연구에서 실시한 AHP 설문지는, 교육감의 선출제도를 평가하기 위한 기준을 제시하고 이러한 기준들의 상대적인 가중치를 측정하는데 초점을 두었다. 그 다음, 이러한 기준별 가중치를 가지고 10개의 교육감 선출대안에 대한 선호도 값에 곱하여 종합적인 대안별 점수 및 우선순위를 도출하고자 하는 것이다. 이를 위해 선행연구 분석 결과를 종합하고 이론적 검토를 거쳐, 교육감 선출제도 평가 기준의 계층을 [그림 Ⅲ-1]과 같이 정하였다.

[그림 Ⅲ-1] 교육감 선출제도 평가 기준의 계층

		교육감 선출제도의 평가 기준
대표성					전문성								정치적 중립성					효율성
전체 주민 대표성		교육 관련 집단 대표성			교육 경력		교육 행정 경력		교육 연구 참여 경력				정당 미가입자로 후보 제한		정치 세력과 후보자 연계 차단			선출 비용 절감		선출 방식 편의성		일반 행정 과의 연계

이러한 평가 기준의 차원(1계층) 및 요소(2계층)를 각각 쌍대비교하여 9점 척도로 응답하도록 하였다(예시: 아래 <표 Ⅲ-2> 참조).

<표 Ⅲ-2> 평가 차원별 우선순위

문항	평가 부문	중요 □ 동 등 ➜ 중 요	평가 부문
1	대표성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	전문성
2	대표성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	정치적 중립성
3	대표성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	효율성
4	전문성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	정치적 중립성
5	전문성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	효율성
6	정치적 중립성	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	효율성

한편, 교육감 선출방식에 대한 10가지 대안에 대하여 교육감 선출의 평가 기준을 감안할 때 각 대안들이 어느 정도 이를 잘 반영해 줄 수 있을지 응답하도록 하였다(예시: 아래 <표 Ⅲ-3> 참조).

<표 Ⅲ-3> 대안 1 : 주민직선제

부문	평가 기준	매우 잘 반영함	반영하는 편임	보통	반영하지 못하는 편임	전혀 반영하지 못함
대표성	전체 주민의 대표성	5	4	3	2	1
	교육관련 집단의 대표성	5	4	3	2	1
전문성	교육경력	5	4	3	2	1
	교육행정경력	5	4	3	2	1
	교육연구·참여경력	5	4	3	2	1
정치적 중립성	정당 미가입자로 후보제한	5	4	3	2	1
	정치세력과 후보자의 연계차단	5	4	3	2	1
효율성	선출관리비용 절감	5	4	3	2	1
	선출방식의 편의성	5	4	3	2	1
	일반행정과의 연계	5	4	3	2	1

3. 분석방법

수집된 설문지는 코딩작업을 거쳐 통계 처리하였다. 일관성 분석을 거친 뒤 통계처리하였고, 세부요소별 가중치 분석을 위해서는 EXPERT Choice 2000 프로그램을 활용하였다. 교육감 선출기준에 대한 세부요소별 가중치를 구한 뒤, 각 대안별로 교육감 선출기준을 어느 정도 반영할 수 있을 지에 대한 세부요소별 의견을 구한 값에 각 세부요소별 가중치를 곱하여 종합점수를 구하였다.

Ⅳ. 연구결과

1. 교육감 선출제도의 평가 기준에 대한 가중치와 우선순위

아래 <표 Ⅳ-1>은 교육감 선출제도의 평가 기준(1계층)에 대한 가중치와 우선순위 결과를 보여주고 있다. 전문성을 가장 중요한 기준으로 보고 있고, 그 다음이 대표성, 효율성, 정치적 중립성 순으로 되어 있다. 순위뿐만이 아니라 가중치 값에서도 전문성을 다른 기준보다 월등히 높이 평가하고 있음을 알 수 있고, 정치적 중립성에 대해서는 가장 낮게 평가하고 있다고 할 수 있다.

<표 Ⅳ-1> 교육감 선출제도의 평가 기준(1계층)의 가중치 및 우선순위

구분	가중치	순위
대표성	0.2321	2
전문성	0.3453	1
정치적 중립성	0.1762	4
효율성	0.2436	3

아래 <표 Ⅳ-2>는 교육감 선출제도의 평가 기준(2계층)에 대한 가중치와 우선순위 결과를 보여주고 있다. 10개의 평가 요소를 종합적으로 비교하면, 교육행정경력이 가장 높고, 그 다음이 교육연구·참여경력으로 나타나고 있다. 즉, 교육행정경력을 가장 높이 고려하고 있다는 점에서 행정가형을 선호하고 있다고 할 수 있다. 교육연구·참여경력과 교육경력은 큰 차이 없이 각각 2, 3위로 나타났는데, 교육연구 및 참여 경력이 교육경력과 거의 동일시되고 있다고 볼 수 있다. 이것은 전문성의 범위를 교수나 연구원과 같이 연구경력을 가졌거나, 학교운영위원이나 교육운동가와 같이 참여경력을 가진 사람들까지 폭넓게 보고 있다고 볼 수 있다. 전문성과 관련된 3가지 평가 기준에 이어, 정치세력과 후보자 연계차단이 4위, 전체주민 대표성은 5위를 차지하고 있다. 6위는 교육관련집단 대표성, 7위는 정당미가입자로 후보제한, 8위는 일반행정과의 연계, 9위는 선출방식 편의성, 10위는 선출비용 절감을 들고 있다.

<표 Ⅳ-2> 교육감 선출제도의 평가 기준(2계층)의 가중치 및 우선순위

구분		가중치	순위
			영역내	종합
대표성	전체주민 대표성	0.1078	1	5
	교육관련집단 대표성	0.1067	2	6
전문성	교육경력	0.1238	3	3
	교육행정경력	0.1296	1	1
	교육연구·참여경력	0.1255	2	2
정치적 중립성	정당미가입자로 후보제한	0.0876	2	7
	정치세력과 후보자 연계차단	0.1157	1	4
효율성	선출비용 절감	0.0583	3	10
	선출방식 편의성	0.0584	2	9
	일반행정과의 연계	0.0858	1	8

위 <표 Ⅳ-2>의 결과를 종합 가중치가 높은 순으로 분류하여 보면 아래 [그림 Ⅳ-1]과 같다.

[그림 Ⅳ-1] 교육감 선출제도 평가 기준의 가중치(종합)

2. 교육감 선출제도 대안의 우선순위 분석

먼저, 앞에서 분석한 교육감 선출제도 평가 기준의 가중치를 고려하지 않은 상태에서 교육감 선출제도의 10개 대안별로 평가 기준의 반영 정도를 합계한 값과 그 순위를 산출하였다. 그 다음, 가중치 값과 각 대안들의 평가 기준 반영 정도를 고려한 값을 이용하여 각 대안들이 차지하는 점수를 제시하도록 한다.

<표 Ⅳ-3>은 가중치를 고려하지 않은 경우의 교육감 선출제도 대안의 점수이다. 이것은 10개의 대안에 대하여 각각 10가지 평가 기준에 의하여 5점 척도로 평가한 결과의 종합이다(세부 점수는 <표 Ⅳ-6> 참조). 가중치를 고려하지 않은 상태에서 대안들의 순위를 보면, 제한적 주민직선제가 1위를 차지하고 있다. 그 다음은 단위학교 교육감선출위원단제이며, 공개모집 초빙제가 3위를 차지하고 있다. 즉, 교육감 선출제도의 세부기준별로 가중치를 고려하지 않은 순위를 종합적으로 보면, 제한적 주민직선제가 가장 높은 방안으로 선호되고 있다고 할 수 있다.

<표 Ⅳ-3> 교육감 선출제도 대안의 점수: 가중치 비고려

대안	평균	순위
주민직선제	25.1265	9
정당공천제	25.0259	10
정당표방제	26.4779	8
시·도지사 러닝메이트제	29.6837	4
시·도지사 임명제	29.6759	5
시·도의회 임명제	28.0954	6
제한적 주민직선제	35.0736	1
단위학교 교육감선출위원단제	32.6838	2
공개모집 초빙제	31.8320	3
시·도별 결정제	27.1102	7

다음으로, <표 Ⅳ-4>은 가중치를 고려한 경우의 교육감 선출제도 대안의 점수이다. 이것은 각 대안의 점수(<표 Ⅳ-3>)에 평가 기준의 가중치(<표 Ⅳ-2>)를 곱한 결과이다(세부 점수는 <표 Ⅳ-7> 참조). 가중치를 고려한 상태에서도 1위는 제한적 주민직선제가 차지하고 있고, 2위는 단위학교 교육감선출위원단제이며 3위는 공개모집 초빙제이다. 즉, 가중치를 고려하지 않았을 때와 고려했을 때 모두 1위부터 10위까지 순위가 동일하게 나타타고 있음을 알 수 있다.

<표 Ⅳ-4> 교육감 선출제도 대안의 점수: 가중치 고려

대안	평균*가중치	순위
주민직선제	2.6087	9
정당공천제	2.5077	10
정당표방제	2.6871	8
시·도지사 러닝메이트제	2.9256	4
시·도지사 임명제	2.8559	5
시·도의회 임명제	2.7041	6
제한적 주민직선제	3.5449	1
단위학교 교육감선출위원단제	3.2661	2
공개모집 초빙제	3.2067	3
시·도별 결정제	2.6969	7

아래 <표 Ⅳ-5>에 가중치를 고려하지 않을 경우와 고려할 경우의 각 대안별 순위를 정리하였다. 가중치를 고려했을 때와 고려하지 않았을 때의 대안에 대한 선호도는 동일하게 나타나고 있다.

<표 Ⅳ-5> 교육감 선출제도 대안의 점수 및 순위 비교

대안	가중치 비고려		가중치 고려
	평균	순위	평균*가중치	순위
주민직선제	25.1265	9	2.6087	9
정당공천제	25.0259	10	2.5077	10
정당표방제	26.4779	8	2.6871	8
시·도지사 러닝메이트제	29.6837	4	2.9256	4
시·도지사 임명제	29.6759	5	2.8559	5
시·도의회 임명제	28.0954	6	2.7041	6
제한적 주민직선제	35.0736	1	3.5449	1
단위학교 교육감선출위원단제	32.6838	2	3.2661	2
공개모집 초빙제	31.8320	3	3.2067	3
시·도별 결정제	27.1102	7	2.6969	7

교육감 선출제도 대안의 점수를 평가 기준별로 구분하여 제시하면, 가중치를 고려하지 않은 경우는 <표 Ⅳ-6>, 가중치를 고려한 경우는 <표 Ⅳ-7>과 같다.

<표 Ⅳ-6> 교육감 선출제도 대안의 평가 기준별 점수: 가중치 비고려

부문	평가 기준	주민 직선제	정당 공천제	정당 표방제	시·도지사 러닝 메이트제	시·도지사 임명제	시·도의회 임명제	제한적 주민 직선제	단위학교 교육감 선출위원단제	공개 모집 초빙제	시·도별 결정제
대표성	전체주민 대표성	3.1765	2.6838	2.9265	3.0000	2.5000	2.3897	2.1985	1.9853	2.3676	2.5441
	교육관련집단 대표성	2.6370	2.5111	2.7279	2.9044	2.5441	2.3603	4.1765	3.3971	3.1176	2.6397
전문성	교육경력	3.0956	2.7132	2.8529	3.0735	2.9412	2.6765	4.1544	3.7279	3.8603	2.8529
	교육행정경력	3.1250	2.7794	2.8456	3.1176	2.9778	2.7132	4.1250	3.7206	3.6397	2.8529
	교육연구·참여경력	2.5263	2.9338	3.0000	3.0147	2.6765	2.6838	3.8309	3.4559	3.5956	2.8456
정치적 중립성	정당미가입자로 후보제한	2.6103	1.6324	2.4118	2.2647	2.0882	2.3235	3.4706	3.3382	3.1556	2.6471
	정치세력과 후보자의 연계차단	2.2941	1.5368	2.2426	1.9632	2.1912	1.9779	3.4118	3.3088	2.8897	2.1912
효율성	선출비용 절감	1.7279	2.2574	2.2941	3.1985	3.9481	3.4044	3.6544	3.6618	3.3456	2.8676
	선출방식 편의성	1.9485	2.9118	2.4559	3.5221	3.9559	3.8676	3.6250	3.6397	3.3382	2.8750
	일반행정과의 연계	1.9853	3.0662	2.7206	3.6250	3.8529	3.6985	2.4265	2.4485	2.5221	2.7941
계(총 50점 만점)		25.1265	25.0259	26.4779	29.6837	29.6759	28.0954	35.0736	32.6838	31.8320	27.1102

<표 Ⅳ-7> 교육감 선출제도 대안의 평가 기준별 점수: 가중치 고려

부문	평가 기준	주민 직선제	정당 공천제	정당 표방제	시·도지사 러닝 메이트제	시·도지사 임명제	시·도의회 임명제	제한적 주민 직선제	단위학교 교육감 선출위원단제	공개 모집 초빙제	시·도별 결정제
대표성	전체주민 대표성	0.3424	0.2893	0.3154	0.0990	0.0990	0.0990	0.2369	0.2140	0.0990	0.2742
	교육관련집단 대표성	0.2813	0.2679	0.2910	0.3098	0.2714	0.0753	0.4456	0.3624	0.3326	0.2816
전문성	교육경력	0.3832	0.3358	0.3531	0.3804	0.3641	0.3313	0.5143	0.4615	0.4779	0.3531
	교육행정경력	0.4050	0.3602	0.3687	0.4040	0.3859	0.3516	0.5346	0.4821	0.4717	0.3697
	교육연구·참여경력	0.3170	0.3681	0.1166	0.3783	0.1166	0.1166	0.4807	0.4337	0.4512	0.3571
정치적 중립성	정당미가입자로 후보제한	0.2289	0.1431	0.0327	0.1986	0.0327	0.2037	0.3043	0.2927	0.2767	0.2321
	정치세력과 후보자의 연계차단	0.2656	0.1779	0.2596	0.2273	0.2537	0.0472	0.3950	0.3831	0.3346	0.2537
효율성	선출비용 절감	0.1007	0.1316	0.1337	0.1864	0.2301	0.1984	0.2130	0.2134	0.1950	0.1671
	선출방식 편의성	0.1137	0.1700	0.1434	0.2056	0.2310	0.2258	0.2117	0.2125	0.1949	0.1679
	일반행정과의 연계	0.1705	0.2633	0.0448	0.3113	0.3309	0.3177	0.2084	0.2103	0.2166	0.2400
계(각 5점 만점*가중치)		2.6087	2.5077	2.6871	2.9256	2.8559	2.7041	3.5445	3.2661	3.2067	2.6969

한편, 응답자들의 소속별 평가 점수를 비교해 보면 아래 <표 Ⅳ-8>과 같다. 교원 및 교육청직원과 학교운영위원(학부모), 시민단체는 제한적 주민직선제를 선호하고 있다. 교육학자들의 경우에도 제한적 주민직선제를 1위로 선호하고 있다. 반면 행정학자의 경우에는 시·도지사 임명제와 시·도지사 러닝메이트제를 가장 선호하는 것으로 나타나 차이가 있다. 주민직선제에 대해서는 학교운영위원을 제외하고는 대체로 낮은 선호도를 보였고, 행정학자들은 주민직선제와 시·도별 결정제에 대하여 특히 낮은 선호도를 보였다.

<표 Ⅳ-8> 교육감 선출제도 대안에 대한 응답자 소속별 점수: 가중치 고려

대안	교원 및 교육청 직원	학교운영 위원 (학부모)	시민단체	교육학자	행정학자
주민직선제	2.5836	3.2333	3.0667	3.1571	1.8781
정당공천제	2.2174	2.4571	2.8667	2.7952	3.0875
정당표방제	1.8143	2.0143	2.4333	2.2762	2.7906
시·도지사 러닝메이트제	2.5871	2.8143	3.1333	3.0429	3.9625
시·도지사 임명제	2.5725	2.6571	3.1000	2.9800	4.0438
시·도의회 임명제	2.2900	2.8000	3.1667	2.8476	3.0719
제한적 주민직선제	3.5329	3.5286	3.7667	3.4619	3.6500
단위학교 교육감선출위원단제	3.3157	3.1429	3.6333	3.3714	3.2781
공개모집 초빙제	3.1886	3.2571	3.4667	3.2850	3.2781
시·도별 결정제	2.9229	3.2000	3.1000	3.0619	2.0188

3. 교육감 선출제도 대안에 대한 단순 선호도

아래 <표 Ⅳ-9>는 교육감 선출방식에 대한 10개의 대안들에 대해서 1위부터 3위까지 순위를 매겨달라는 질문에 대한 분석 결과이다. 그런데, 10개의 대안을 두고 선호하는 3개의 대안의 지 순위를 매기는 단순한 조사이지만, 이에 대한 분석 결과는 선호대안에 대한 직접적인 의사표현이라고 볼 수 있기 때문에 의미를 가진다고 볼 수 있다. <표 Ⅳ-9>에 의하면, 시·도지사 러닝메이트제를 41명이 1순위로 지목하여 가장 많은 응답을 얻고 있다는 것을 볼 수 있다. 그 다음이 제한적 주민직선제로서 38명, 그리고 주민직선제가 22명으로써 3위를 차지하고 있다. 이것은 1순위를 3점, 2순위를 2점, 3순위를 1점으로 계산한 결과(환산 점수)의 순위와도 일치한다.

<표 Ⅳ-9> 교육감 선출제도 대안에 대한 단순 선호도

대안	1순위	2순위	3순위	합계	환산 점수	환산점수순위
주민직선제	22	23	16	61	128	3
정당공천제	1	4	2	7	13	10
정당표방제	6	8	34	48	68	7
시·도지사 러닝메이트제	41	14	15	70	166	1
시·도지사 임명제	2	36	2	40	80	4
시·도의회 임명제	2	3	5	10	17	9
제한적 주민직선제	38	14	6	58	148	2
단위학교 교육감선출위원단제	7	17	15	39	70	6
공개모집 초빙제	10	13	20	43	76	5
시·도별 결정제	6	3	15	24	39	8

이러한 응답 결과는 교원 및 교육청직원, 학교운영위원, 시민단체, 교육학자, 행정학자라는 제한적인 응답 집단의 소수 의사라는 점에서 한계가 있다. 특히, 행정학자들의 대다수가 시·도지사 러닝메이트제를 선호한 결과가 그대로 나타나고 있다고도 할 수 있다. 그러나 이러한 응답 결과는 교육감의 업무에 가장 직접적으로 관련되고 동시에 현행 선출방식의 장점과 단점을 가장 잘 알고 있는 집단의 응답이라는 점에서 의미가 있다고 할 수 있다.

AHP 분석결과와 단순 선호도 조사결과의 차이를 해석하는 데에는 신중한 주의가 필요하다. 평가기준 선정상의 제한점이나 또는 선출방식에 대한 용어표현상의 한계와도 관련될 수 있다. 예를 들어, 러닝메이트 제도를 단순히 ‘러닝메이트 제도’로 할 것이 아니라 ‘러닝메이트형 주민직선제’로 표현한다거나 ‘정당표방제’도 ‘주민직선형 정당표방제’ 등으로 표현할 수도 있을 것이다. 이렇게 되면, ‘주민직선’의 표현이 강화되어 대표성을 강화한다는 순기능을 강조하게 비칠 수도 있다.

Ⅴ. 결론 : 교육감 선출제도의 개선방안 검토

이 연구에서는 앞서 교육감 선출제도의 변천과정과 주요 쟁점 검토를 통해 10개의 교육감 선출제도 개선 대안을 도출하였고 주요 이해관계자를 중심으로 AHP 조사를 실시하였다. 그런데 분석결과에도 제시되어 있듯이 각 이해집단의 선호도는 모두 다르게 나타나 일관성 있는 대안을 찾기가 매우 어려운 한계점이 있다. 따라서 여기서는 교육감 선출제도를 둘러싼 주요 쟁점사항과 AHP 조사결과를 종합하여 단기적이고 장기적인 측면에서 교육감 선출제도 개선 방안을 제시하고 각각에 대한 논의점을 제시하고자 한다.

1. 단기적 방안 : 현행 주민직선제의 틀 안에서 선출제도 보완

현행 주민직선제로 교육감을 선출하는 방식에 대해 많은 문제점이 도출되고 있으나 2010년에 처음 전국에서 실시한 제도에 문제가 있다고 하여 곧바로 제도개혁을 추진하는 것은 제도의 안정성과 예측가능성 측면에서 바람직하지 못하다. 따라서 주민직선제라는 큰 틀은 유지하면서 그동안 제기된 문제점을 점진적으로 수정, 개선하는 방식이 필요하다. 교육감 선출방안은 일반행정과 향후 어떤 관계를 설정할 것인가와 밀접하게 관련되는데, 단기적인 방안으로 현행 주민직선제를 유지하는 것을 전제로 한다면 일반행정과는 통합이 아니라 연계에 초점을 두게 되며, 이는 결국 분리 형태를 취하는 것이므로, 교육감 선출제도에 있어서는 교육의 자주성과 정치적 중립성에 초점을 두고 선거관련법의 차별화, 자격조건, 동시-분리선거 등의 방식이 논의되어야 할 것이다.

단기적 방안에서 논의되어야 할 내용을 구체적으로 살펴보면, 선거관련법의 차별화는 현행 교육감 선거의 문제점이 ‘공직선거법’의 적용을 받기 때문에 발생하고 있으므로 별도의 법률 제정 또는 특례 신설을 통한 교육감 선거방식 규정이 필요하다는 측면을 필한다. 즉 기본적으로 공직선거법은 정당선거기반을 둔 선거방식을 적용하는 것이므로 선거조직의 구성, 선거운동 비용의 과다, 지방선거와 동시 실시에 따른 정치적 경향 등 많은 문제점을 낳고 있으므로 정당 중심 선거가 아닌 교육적 선거가 될 수 있는 새로운 관련법의 제정이 필요하다는 것이다.

교육감 자격조건은 현행 교육경력 또는 교육행정경력 5년 기준에 대한 재논의가 필요하다는 것을 의미한다. AHP 분석결과에 의하면, 주요 이해관계자들은 교육감 선출제도의 평가기준으로 전문성을 가장 중요하게 보고 있었고, 10개의 평가요소 가운데 교육행정경력과 교육연구‧참여경력, 교육경력을 상위의 개념으로 평가하고 있었다. 주민직선제를 유지하는 방향이라면 위에서 언급한 바와 같이 교육의 자주성, 정치적 중립성을 강조하는 것이므로 경력에 대한 자격조건을 지금보다 엄격하게 하거나 최소한의 조건을 규정할 필요가 있다. 또한 AHP 분석 결과에서 살펴볼 때, 교육 관련 경력은 기존의 교육경력과 교육행정경력 외에도 교육을 전문적으로 연구한 경력과 학교운영위원과 같이 교육에 참여한 경력도 인정함으로써 전문성의 범위를 확대할 필요가 있다.

현행 주민직선제를 유지하는 단기적인 방안에서는 동시-분리선거 문제가 좀더 논의될 필요가 있다. 2010년 6월 지방 동시선거에서 보듯이, 지방선거와 동시에 교육감 선거가 실시됨에 따라 정치적 연계, 교육공약의 정치적 연대, 특정정당 기호와의 혼동 현상 등 교육의 정치적 중립성이 훼손될 가능성이 크다. 그러나 역사적 경험 속에서 분리선거와 동시선거 모두 장·단점을 노출하였으므로 이에 대하여 신중하게 접근할 필요가 있을 것이다.

분리선거의 장점은, 정치적 중립성 확보와 후보 인지도 강화 측면에서는 지방 동시 선거를 전후하여 별도로 교육감 선거를 실시하여 정치와 정당과의 연계를 차단하는 것이 바람직하다는 점이다. 현행 방식의 주민직선제를 유지한다면, 이는 일반행정과의 연계보다는 교육의 자주성과 정치적 중립성에 초점을 두는 것이므로 선거를 분리하여 치루는 것이 논리적으로 합당하다. 또한 지방선거는 정당 위주의 선거이기 때문에 분리하여 실시하는 것이 본래의 취지에 부합한다. 그러나 과거의 분리선거 경험에 비추어볼 때, 분리선거는 투표율이 낮고, 선거관리 비용이 증가하는 것이 문제가 될 것이다. 이 경우, 교육감 선거를 적극적으로 홍보하고, 선거일을 별도의 공휴일로 정하는 것이 방안이 될 수 있다.

그러나 동시선거의 장점은, 2010년 이전에 실시된 교육감 선거에서는 저조한 투표율로 인해 교육감의 대표성과 선거관리 비용의 과다가 문제로 지적되었는 바, 동시선거로 교육감을 함께 선출하는 것은 이러한 문제점에서 벗어날 수 있다는 점에 있다. 현행과 같은 8인 1표제는 후보자 식별을 어렵게 하고, ‘줄 투표’ 현상을 낳는 측면이 있으나, 이러한 문제의 원인을 교육감 선거에만 돌리는 것은 잘못된 지적이고, 지방선거의 전체적인 구조 속에서 해결방안이 모색되어야 할 것이다. 즉, 분리선거는 ‘정치적 중립성’과 ‘전문성’을, 동시선거는 ‘대표성’과 ‘효율성’을 확보하는데 유리한 방안이다. 따라서 분리선거와 동시선거가 가져오는 실익이 무엇이고 얼마나 되는지 면밀하게 분석하고 비교하여 결정할 필요가 있을 것이다.

2. 장기적 방안: 새로운 형태의 선출제도 모색

이 연구에서 실시한 AHP 조사 결과에서는 교육 관련 이해관계자 집단 중에서 현재와 같은 주민직선제를 선호하고 있는 집단이 거의 없고, 교육감 선출제도의 평가 기준에 비추어볼 때 주민직선제는 매우 낮은 평가를 받고 있다. 교육감 주민직선제의 근본적인 문제들을 검토해보더라도, 장기적으로는 제도 개선의 필요성이 제기된다고 할 수 있다. 장기적인 측면에서 교육감 선출제도의 개선은 일반행정과의 통합이나 연계가 더욱 강화되는 것을 전제로 하며 구체적으로는 교육관련성을 높이는 방안, 시‧도지사와의 관련성을 높이는 방안으로 구분하여 볼 수 있다.

먼저, 교육관련성을 높이는 방안을 살펴보면 다음과 같다. AHP 조사결과에 의하면, 제한적  주민직선제, 단위학교 교육감선출위원단제, 공개모집 초빙제와 같이 교육관련 인사들에 의한 선출 방식에 대한 요구가 높게 나타났다. 그러나 제한적 주민직선제는 현실적인 운영방안을 강구하는 것이 간단치 않을 것이고, 단위학교 교육감선출위원단제는 이미 선거인단에 의한 간선제를 실시했던 경험과 동일한 방안이므로 과거로 회귀한다는 비판을 받을 수 있으며, 공개모집 초빙제는 교육행정기관의 수장을 결정하는 주체가 누가 되어야 하느냐를 결정하기 어렵다는 문제가 있다. 따라서 다양한 대안 중에서, 교육계의 대다수가 찬성하는 제한적 주민직선제가 교육관련성을 높일 수 있는 가장 근접한 방안이라고 할 수 있다. 제한적 주민직선제는 교육관계자가 제한적으로 선거에 참여하는 제도로, 여기서 교육관계자는 유·초·중등학교 교직원, 학부모, 학교운영위원, 사립학교 재단관계자 등을 뜻한다. 이 방식은 학교운영위원회 선출 방식의 주민대표성 부족 문제, 교육감 직선제가 교육에 관심이 없고 교육감의 존재도 모르는 사람들의 투표 행태 특히, 정당선거 방식의 모순을 극복할 수 있다는 점에서 주목받고 있다. 그러나 지금은 학부모가 아니더라도 후보자가 당선되면 재임기간(4년) 동안 영향을 미칠 수 있다는 점에서 미래에 학부모가 될 사람들의 의견은 선거 때 반영되지 못하는 점과 교육문제에 관심이 많은 시민 단체와 지역사회의 참여를 제한할 수 있다는 점, 교육감 후보자들이 교육의 문제를 교육당사자와 수요자 중심의 미시적 관점에서 접근할 수 있다는 점 등이 문제가 될 수 있다. 더욱이 현실적으로는 국내·외 입법례를 찾기 어렵고, 구체적인 운영 방식을 강구하는 것이 대단히 어려울 것으로 보인다. 교육관계자에 의한 교육감 선출 방식을 택하기 위해서는 이러한 관점을 반영하여 교육관계자의 범위를 어디까지로 정할 것인지에 대한 사회적 합의가 전제되어야 한다.

다음으로 시‧도지사와의 관련성을 높이는 방안이 장기적으로 검토되어야 한다. 대부분의 경우 주민직선제에서 정당과의 관련성에 대해서는 민감하게 반응할 수 있지만, 이 연구에서 실시한 AHP 조사결과에서는 시·도지사와 교육감이 관련을 맺는 시·도지사 러닝메이트와 시·도지사 임명제 등에 대한 지지도 적지 않은 것으로 나타나고 있다. 시·도지사 러닝메이트제에 대한 비판적 입장에서는 이 제도가 헌법정신에 어긋난다는 측면에 주목하고 있는데(정영수‧장덕호, 2010) 즉 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 보장을 규정하고 있는 헌법 규정에 정면으로 위배된다는 것이다. 러닝메이트제도는 시·도지사 소속 정당의 지지 이유와 교육감의 교육정책 공약의 지지 이유를 동일시하는 오류가 내재되어 있음으로써 이러한 오류는 눈치보기 교육정책으로 전락시킬 수 있는 결정적 이유가 되기도 한다는 것이다. 나아가 선거 조직과 이념의 대결이나 세 불리기, 상대방 후보의 흠집 내기로 교육의 정치화가 가속화되는 경향에서 교육의 진정한 목소리는 왜곡되고 교육정책은 올바른 방향을 설정하지 못하고 표류할 수밖에 없다는 것이다. 그러나 러닝메이트 찬성론자들은 현재 사실상 교육감 선거에 정당이 개입한다는 현실적 상황을 고려하고, 유권자가 교육감의 교육이념 및 정책에 따라 투표를 자유롭게 할 수 있게 하자는 것을 강조한다. 다시 말해, 교육을 책임지는 교육수장을 뽑는 선거가 후보의 정책이나 인물 됨됨이도 모른 채 투표가 진행된다면 문제가 아닐 수 없다. 주민직선제를 채택하면서 정당을 배제하는 것은 결국 교직단체에 교육 권력의 독과점을 인정하는 결과를 초래한다는 점을 강조한다. 그러나 지금과 같이 지역의 교육행정과 일반행정의 집행기관이 분리된 구조와 교육감에 대한 정당 배제 선거를 유지하는 상태에서, 시·도지사와 교육감의 러닝메이트제 선거방식을 구안하는 것은 현실적으로 쉽지 않을 것으로 보인다. 지방자치단체장과 교육감이 입후보 단계에서 지방교육정책을 공동으로 만들고 그 실천 전략을 구상함으로써 당선 이후 정책적 공조를 꾀하는 방식이 제안되기도 하였으나(이혜숙, 2008: 88), 정당 선거로 선출되는 지방자치단체장의 선거방식과 어떠한 차이를 둘 것인지는 좀 더 면밀하게 검토되어야 할 것이다.

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최영출·정영수·김민희·윤유진·이인회. (2009). ｢해외 지방교육행정체제에 관한 연구｣. 한국지방교육연구센터 연구보고서.

최영출. (2010). 교육감 선거제도의 개선방안. 한국지방자치학회 지방선거제도 개선 토론회(2010. 8. 17) 발표논문.

McCarthy, M., Langdon, C., Olson, J. (1993). State Education Governance Structure. Education Commission of the States.

국회-의안정보시스템 http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp

The Council of Chief State School Officers : http://www.ccsso.org

최영출(崔永出): 영국 뉴캐슬대학교 (Newcastle University)에서 정책학 박사학위 (Privatisation of Local Government Services and the Politics of Transaction Cost)를 받고 현재 충북대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 공공관리, 지방자치, 정책분석 및 평가가 관심분야이다. 저서로는 ‘The Dynamics of Public Service Contracting : The British Experience (The Policy Press, UK, 1999)’과 영국의 지역정책(2010) 등이 있고, ‘국가경쟁력지수의 타당성과 신뢰성 분석(2009)’, ‘The Impact of the Daejeon City Knowledge Network’ (2010) 등의 논문이 있다.

<E-mail: ycchoi@cbu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 4. 15 / 심사개시일: 2011. 4. 20 / 심사완료일: 2011. 5. 18>

박수정(朴秀偵): 서울대학교에서 교육학박사학위를 취득하고 현재 충남대학교 교육학과 교수로 재직 중이다. 교육정책, 교원전문성, 교육행정사가 관심분야이다. 저서로는 ‘전환기의 한국교육정책(학지사, 2009)’ 등이 있고, ‘교육에 대한 중앙과 지방의 권한 배분 및 법제화 방안(2009)’, ‘교장공모제의 공모교장 직무수행에 대한 효과 분석(2009)‘ 교육지원청 기능의 우선순위에 대한 AHP 분석(2010)’ 등의 논문이 있다.

<E-mail: park37@cnu.ac.kr>

김민희(金玟禧): 서울대학교에서 교육학박사학위를 취득하고 현재 대구대학교 교육대학원 교수로 재직 중이다. 교육정책, 교육재정, 지방교육행정체제가 관심분야이다. 저서로는 ‘교육행정 및 경영(2010)’, '교직실무(2009)’ 등이 있고, ‘지역교육청 직무분석(2009)’, ‘국립학교제도 개선방안 연구(2010)’, ‘MI를 활용한 중학교 생산성 분석(2010)’ 등의 논문이 있다.

<E-mail: minhee1016@daegu.ac.kr>

오세희(吳世熙): 고려대학교 행정학과를 졸업하고 행정고시(36회) 합격후 교육인적자원부 서기관으로 재직하다, 동아대학교에서 행정학박사학위(교육행정기관 공무원의 다면평가 수용도에 관한 연구, 2008)를 취득하고 현재 인제대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 교육행정, 교육정책, 인사행정, 지방행정 등이며, 최근 발표된 논문으로는 ‘학교자율화정책이 학교현장에 미치는 영향 연구(2010)’, ‘교육정책담당자의 순환보직이 정책집행에 미치는 영향(2010)’ 등이 있다.

<E-mail: shoh@inje.ac.kr>