영국과 일본의 지방분권 개혁 비교분석

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름) : 73～96

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: 거대사회론과 지역주권론을 중심으로

A Comparative Study of Decentralization between the UK and Japan

: A Comparative Study of the Big Society and Regional Sovereignty

김 순 은

영국과 일본의 지방분권에 관한 논의를 분석하였다. 지방분권의 상위목적과 기초이론은 유사함에도 불구하고 영국과 일본의 지방분권은 추진과정과 내용에서 매우 상이하다는 점이 확인되었다.

영국과 일본 모두 자유주의와 지방주의 및 지역주권에 기초한 주민자치의 활성화를 통하여 지역의 자발적 발전을 추진하는 것이 지방분권의 비전이자 상위목적이다. 그러나 지방분권의 추진과정은 매우 상이하다. 정치우위의 국가와 행정우위의 국가의 차이에서 발생하는 것으로 보인다. 영국은 비교적 세부과제와 추진일정이 명시적인 데에 반하여 일본은 추상적인 계획이 많았다.

영국과 일본의 공통점과 차이점을 타산지석으로 삼을 수 있다. 그간 우리나라에서 추진하였던 지방분권의 사례를 볼 때 우리나라는 일본의 방식에 가깝다고 할 수 있다. 단체자치의 초점을 둔 지방분권 개혁과 지방분권의 추진방식이 일본의 방식과 흡사하였다.

우리나라의 지방분권도 향후에는 주민자치에 초점을 두는 정책으로 전환하는 것이 필요할 것이다. 아울러 정치우위의 사회를 구축하여 참여 민주주의를 구축하는 것도 지방분권의 효과적인 추진에 도움이 될 것이다.

1970-1980년대 정부주도의 발전모형이 더 이상 현실에 적합한 모델이 아니라는 점도 시사점이다. 민간부문의 역량이 부족할 때에는 정부가 나름대로의 역할을 수행할 수 있었지만 현재의 상황에서 정부주도의 발전계획은 지역의 균형적 발전은 고사하고 재원의 낭비만을 초래할 가능성이 높다는 것이 영국과 일본의 사례에서 간접적으로 확인할 수 있다. 영국과 일본의 시사점은 우리도 지역의 자발적 발전을 모색하는 데에 도움이 될 것으로 보인다.

주제어 : 지방분권, 거대사회, 지역주권, 비교정책, 주민자치

I. 서  론

20세기말부터 세계화와 더불어 가장 두드러진 정치‧행정적 현상은 지방분권의 흐름이었다. 선진국은 물론이고 개발도상국가, 심지어 사회주의 국가에서도 지방분권 개혁에 국정의 우선순위를 두었다. 미국, 영국, 프랑스, 일본, 중국, 파키스탄, 인도네시아 등의 국가에서 지방분권은 중요한 정치적 과제가 되었다 (배준구, 2004; 김순은, 2009a; 中邨, 2008). 우리나라도 1980대 이후 현재까지 꾸준히 지방분권 논의가 이어져 왔음은 주지의 사실이다.

각 국가가 지방분권이라는 공통적인 정치적 과제를 추진하고 있음에도 불구하고 각 국가의 지방분권의 배경은 상이하다. 미국과 영국 등 분권적인 정치체제의 경험을 가졌던 국가들은 지방정부의 기능을 제고하고 주민자치를 더욱 활성화하는 것이 지방분권 개혁의 목적이었다. 프랑스에게는 유럽통합이라는 국제적 환경이 지방분권을 촉진하였던 원인 중의 하나였다 (배준구, 2004). 우리나라와 일본은 중앙집권체제의 전통이 강했던 국가이다. 우리나라와 일본의 지방분권은 1980년대 중앙정부의 정치‧행정적 권력을 제한하고 민주주의의 신장이라는 상징적 의도가 내재되었다. 중국과 파키스탄 등의 지방분권은 국가의 안정적 체제유지에 초점이 있었다 (김순은, 2009a; 中邨, 2008; 伊藤, 2009).

국가의 고유한 정치‧행정적 상황에 기초하여 개시되었던 지방분권의 사례 가운데 21세기 들어 특히 주목을 끄는 국가가 있다. 영국과 일본의 사례이다. 2010년 5월 출범한 영국 보수‧자유민주당 연합정부 (“이하 캐머런 정부”)의 지방분권 정책과 2009년 9월 출범한 일본 민주당 정부의 지방분권은 이전에 추진되었던 지방분권과는 차별성을 보이면서 현재 진행 중에 있다.

출범 시에는 민주당, 사회민주당, 국민신당의 연합정부이지만 실질적으로 민주당이 의회과반수를 점하여 민주당 정부라고 불러도 무방함.

영국은 1979년 대처수상이 집권하면서 중앙집권 체제로 전환되었으나 1997년 노동당의 집권으로 정치적 분권이 추진되기 시작되었다 (김순은, 2001). 1998년 웨일즈의회와 스코틀랜드의회 창설, 1999년 지역개발청 (Regional Development Agency)의 설치, 2000년 런던광역시 (Greater London Authority)의 설립, 2000년 지방정부의 구조 다양성 도입, 2005년 중앙정부와 지방정부간의 파트너 십 결성 (A Framework for Partnership), 2007년 중앙정부와 지방정부간 업무협약체결 (Central-local Concordant) 등이 대표적인 지방분권의 성과였다. 2010년 5월 캐머런 정부가 출범하면서 지방분권의 새로운 방향을 제시하였다. 캐머런 정부가 출범하면서 제시한 지방분권은 “거대사회론 (Big Society)"이다.

영국과 일본의 지방분권 개혁 비교분석

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름)

일본은 1995년 지방분권추진법의 제정 이후 1999년 지방분권일괄법의 성과를 보였던 제1기 지방분권추진위원회의 활동기 (1995년부터 2001년), 2001년부터 2004년까지 지방분권개혁추진회의에 의한 지방분권 개혁의 조정 및 추진기, 2002년부터 2006년까지 3위 1체 개혁기를 거쳐 2007년부터 2010년까지 지방분권개혁추진위원회의 제2기 지방개혁이 이어졌다. 이 사이에 2009년 9월 민주당 정부가 출범하고 2009년 11월 “지역주권전략회의”가 발족되면서 일본의 지방분권은 새로운 이정표를 제시하게 되었다. 소위 지역주권론이다 (田中, 2011).

시기적으로 최근에 제시된 거대사회론과 지역분권론은 이념과 내용 및 절차면에서 여타 국가에 지방분권의 시금석이 될 가능성이 매우 크다고 판단된다. 따라서 본 연구의 목적은 영국의 거대사회론과 일본의 지역분권론을 비교분석하는 것이다. 이를 위하여 제2장에서는 영국과 일본의 지방분권의 주요 연혁과 내용을 논의하였다 제3장에서는 연구분석의 틀을 제시하였고 제4장에서 양자를 비교분석하였다. 제5장에서 시사점을 도출하였다.

II. 영국과 일본의 지방분권 연혁과 주요내용

1. 영국의 지방분권 연혁과 주요 내용

1) 노동당 정부의 지방분권 주요 내용

1997년 집권한 노동당 정부는 웨일즈와 스코틀랜드 지역에 1998년 웨일즈의회와 스코틀랜드 의회를 창설하여 중앙정부의 웨일즈청과 스코토랜드청이 담당하였던 권한을 이양하고 중앙정부의 웨일즈청과 스코트랜드청은 해산하였다 (Department of Environment, Transport and the Regions, 1998a, 1998b). 그 결과 웨일즈지역과 스코틀랜드지역은 종전과 비교할 때 정치적 권한이 대폭 강화되었다 (김순은, 2001).

2000년에는 1986년 해체되었던 런던광역시 (Greater London Council)을 대신하여 새로운 런던광역시 (Greater London Authority)를 설립하였다. 새로운 런던광역시는 기관분리형으로 최초의 선출직 시장과 25명으로 구성된 런던시의회로 설계되어 런던시민의 전폭적인 지지를 받았다 (Department of Environment, Transport and the Regions, 1998c).

지역발전을 위한 분권적 조직의 설립을 위하여 1998년 지역개발청법 (Regional Development Act of 1998)이 제정되었다. 1999년 전국에 8개의 지역개발청을 설립하였고 2000년 런던광역시가 런던개발청의 기능을 담당함으로써 지역개발청이 지역의 경제발전을 담당하였다 (김재홍, 2011).

지방정부의 정치적 리더십을 강화하기 위하여 지방정부의 구조개혁을 단행하였다. 기관통합형의 전통적인 지방정부 구조 외에 선출직 시장과 내각제형, 리더와 내각제형, 선출직 시장과 관리자형 중 지역에 적합한 제도를 채택하는 있는 권한을 부여하였다 (Department of Environment, Transport and the Regions, 2000a).

노동당 정부의 지방분권 정책은 정부간 관계에서도 적지 않은 변화를 낳았다. 1997년 당시 영국에는 다양한 형태의 지방정부가 존재하였고 이들을 대표하는 복수의 지방정부협의회가 존재하였다. 중앙정부에 대하여 통일되고 강력한 의견을 전달하기 위하여 1997년 4월 잉글랜드와 웨일즈 지역의 일반 지방정부, 런던시 (Common Council of the City of London), 회원으로 적합한 법정의 연합정부 (Joint Authority), 경찰위원회(Police Authority) 등이 참여하는 단일의  지방정부연합회 (Local Government Association, 2000)를 수립하였다.

1997년 5월 노동당 정부가 출범하자 지방정부연합회는 새로운 정부에 정부간 관계의 획기적인 개선을 요구하였다. 지방정부연합회는 중앙정부와 지방정부 사이에 상호‧대등한 전략적 파트너십을 형성하는 것을 전략적 목표로 정하고 (Local Government Association, 2002) 중앙정부에 새로운 정부간 관계를 요구하였다.

중앙정부와 지방정부가 공공서비스의 질적인 향상이라는 공동목표를 위하여 새롭게 수립한 상호‧대등한 파트너십 관계가 “파트너십을 위한 틀 (A Framework for Partnership)"이다 (김순은, 2005; Office of the Deputy Prime Minister, 2005a).

중앙정부와 지방정부가 1997년 파트너십을 위한 틀에 서명함으로써 중앙정부와 지방정부가 공동의 목표를 위한 파트너임을 공식으로 인정하게 되었다. 중앙정부와 지방정부간의 파트너십을 위한 틀 하에서 중앙정부와 지방정부간 파트너십 회의를 평균적으로 매년 3회 정례화하기 시작하였다. 파트너십을 위한 틀 하에서 실행된 중앙-지방 파트너십 회의를 통하여 공공 서비스 우선순위제도 (Shared Priorities for Public Services), 포괄적 성과평가제도 (Comprehensive Performance Assessment), 지방 공공서비스 협약제도 (Local Public Service Agreement) 등이 채택되는 성과를 거두었다 (Local Government Association, 2002; 한표환 외1, 2004; 김순은, 2005).

노동당 정부 하에서 정부간 관계는 중앙-지방 협약제도 (Central-Local Concordant)로 더욱 발전하였다 (Department for Communities and Local Government, 2007). 중앙-지방 협약제도는 2007년 12월 중앙정부와 지방정부가 공식으로 지방분권적인 정부간 관계를 인정한 문서이다. 협약문서에서 중앙정부와 지방정부의 권한과 권리, 의무와 책임을 분명히 하였다.

2) 노동당 정부의 지방분권 문제점

노동당 정부는 상기와 같이 웨일즈와 스코틀랜드 지역에 정치적 분권을 실시하고 잉글랜드 지역에 정부간 관계의 변화를 시도하였다. 그럼에도 지방정부의 책임성을 제고하고 지방정부의 성과를 관리하며 광역발전체제를 구축하는 측면에서 집권적인 성향을 보였다.

(1) 책임성 제고와 성과관리체제

영국에 있어서 성과관리는 오랜 전부터 강조되어 온 정책이었다. 1980년대 이후 감사위원회가 적극적으로 성과관리를 강조한 이후 1991년 시민헌장제도의 시행과 1992 지방정부법에 따라 성과지표에 의한 성과평가가 의무화되었다 (Audit Commission, 1986; 김순은, 2007a).

노동당 정부는 정권수립 이후 부총리실을 중심으로 지방정부의 성과관리에 초점을 두고 지방정책을 추진하였다. 2001년 부총리실은 “강력한 지역 리더십-공공서비스의 질 (Strong Local Leadership-Quality Public Services)"이라는 백서를 통하여 중앙정부의 성과관리 정책을 제시하였다 (Office of the Deputy Prime Minister, 2001). 이 백서에 의하여 2002년 도입된 제도가 포괄적 성과평가 (Comprehensive Performance Assessment)제도이다. 포괄적 성과평가는 공공 행정서비스 우선순위제도와 지방 공공서비스 협약제도와 함께 노동당 정부의 성과관리 체제를 구축하게 되었다 (Audit Commission, 2004). 2006년 5월 새롭게 설립된 공동체‧지방정부성 (이하 “공지성”이라함) (Department of Communities and Local Government)도 부총리실의 지방정책을 인수하여 성과관리정책을 더욱 강화하였다. 공지성은 최상의 가치제도 (Best Value Performance)를 더욱 발전시켰다.

2001년 도입된 포괄적 성과평가의 주관기관은 감사위원회였다. 감사위원회는 독립적인 지위를 기초로 포괄적 성과평가의 계획과 발전을 담당하였다. 감사위원회는 지방정부의 성과를 평가하여 웹사이트를 통하여 순위를 공개함으로써 지방정부는 포괄적 성과평가에 대하여 정치적, 행정적으로 부담을 느낄 수밖에 없었다. 이외에 감사위원회는 포괄적 성과평가 외에 복지기관과 소방기관에 대한 감사관의 지명, 최상의 가치 기관의 감독, 감사 및 조사비용의 산정 등을 담당하여 왔다 (김순은, 2007a).

2002년 도입되어 2008년까지 시행된 포괄적 성과평가제도는 2009년 4월 포괄적 지역평가제도 (Comprehensive Area Assessment)로 대체되었다. 포괄적 지역평가제도는 서비스 중심에서 지역중심으로 평가의 대상을 종합화한 것으로 볼 수 있다. 지방정부와 그의 파트너들이 지역 내에서 종합적으로 어느 정도의 성과를 창출하는지와 지방정부가 지역 내의 성과를 어느 정도 관리하는지를 평가하는 제도로 의욕적인 제도였다 (Local Government Association, 2011).

노동당 정부의 성과관리체계는 지역의 전략적 파트너십 (Local Strategic Partnership)에서도 찾아 볼 수 있다 (Local Government Association, 2001). 지역의 전략적 발전은 지역의 구성원인 공공부문, 민간부분, 자원봉사부문, 지역 공동체가 공동으로 추진하여야 한다는 전제 하에 지역의 주체들간에 전략적 파트너십을 강조하였다. 2005년도까지 대부분의 지역에서 전략적 파트너십을 구축하였다 (Office of the Deputy Prime Minister, 2005b). 지역의 전략적 파트너십에 의하여 수립된 정책이 2004년 도입된 지역협약제도 (Local Area Agreement)이다. 지역협약제도는 지역의 지속가능 발전전략에 기초하여 중앙정부와 지방정부 및 지역의 대표들 사이에 체결된 협약이다. 지역협약이 체결되면 중앙정부의 지원에 규제가 약화되는 대신에 지방의 재량권이 증가하였다. 하지만 지역협약은 3년간 유효하며 지역협약에서 명시한 성과에 따라 연장여부가 결정되었다. 2008년 6월 기준으로 전국에서 150개 상위지방정부지역에 지역협약제도가 체결되었다 (Department of Communities and Local Government, 2011a).

(2) 광역발전체제 구축

노동당은 1994년 설치된 중앙부처 지역사무실 (Government Office)의 구역을 중심으로 새로운 광역체제를 구축하였다. 보수당 정부는 잉글랜드 지역을 10개 구역으로 재편하여 환경, 교통, 고용, 통상산업성의 특별지방행정기관을 통합하여 지역사무실을 개설하였다. 노동당 정부는 10개의 지역사무실을 토대로 광역발전을 담당할 지역개발청을 수립하였다.

지역사무실은 2000년 런던광역시의 수립 후 9개로 축소됨.

1999년 8개의 지역개발청을 수립하고 2000년 런던광역시에게 런던개발청의 임무를 맡김으로써 잉글랜드 지역에 9개의 지역개발청을 설립하였다.

지역개발청의 후원부처는 부처의 명칭이 변경되면서 변화되었다. 초기에는 환경‧교통‧지역성 (Department for the Environment, Transport & the Regions), 2001년 무역‧산업성 (Department for Trade and Industry), 2007년 여름 이후에는 비즈니스‧기업‧규제개혁성 (Department for Business, Enterprise & Regulatory Reform), 그리고 2009년 6월 이후 기업‧혁신‧기술성 (Department of Business, Innovation and Skills)이 담당하게 되었다.

지역개발청의 운영조직인 이사회는 기업‧혁신‧기술성 장관에 의하여 임명되었다. 지역개발청의 이사들은 지방정부와 지역에 소재하는 기업의 인사들이었다. 지역개발청은 각자의 계획에 따라 독자적인 자율권이 인정되었음에도 예산의 지출 및 사업의 평가 등은 재무성의 가이드 라인인 “관리 진술 및 재무약정서 (Management Statement & Financial MemorandumJ”을 준수하여야 하고 인사권자가 장관이라는 면에서 집권적이었다.

2. 일본의 지방분권 연혁과 주요 내용

1) 2009년 이전의 지방분권 주요 내용

2009년 이전의 지방분권 개혁은 1995년 지방분권추진법의 제정 이후 1999년 지방분권일괄법의 성과를 낳았던 제1기 지방분권추진위원회의 성과, 2001년부터 2004년까지 지방분권개혁추진회의의 활동결과와 2002년부터 2006년까지 3위 1체 개혁의 성과, 2007년부터 2010년 지방분권개혁추진위원회의 제2기 지방개혁의 성과로 대분하여 논의할 수 있다 (內閣府, 2011).

1999년 지방분권일괄법은 지방분권추진위원회의 활동결과로서 중요한 내용 중의 하나는 그 동안 숙원이었던 기관위임사무를 폐지하고 자치사무와 법정수탁사무로 전환한 것이었다. 이 외에 지방사무관제도의 폐지와 필치규제의 대폭 축소도 포함되었다. 중앙정부의 관여도 법정주의, 일반법주의, 공정‧투명의 원칙으로 전환된 것도 성과 중의 하나였다 (大森, 1998; 西尾, 1999; 佐佐木, 1999; 佐藤, 2002).

지방분권개혁추진회의는 2001년부터 2004년까지 활동하였으며 2001년 12월 "중간논점정리,“ 2002년 6월 ”중간보고서,“ 2002년 10월 ”최종보고서,“ 2003년 6월 ”3위 1체 개혁에 관한 의견“을 제출하였다. 내각회의는 지방분권개혁추진회의 보고를 토대로 2002년 6월 ”골태의 방침 2002 (제1차 기본방침)“을 시작으로 2003년 6월 ”경제 재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침 (제2차 기본방침“이 결정하였고 2004년 6월 제3차 기본방침을 결정하였다 (이정만, 2007; 김순은, 2007c). 고이즈미 수상에 의하여 개시된 3위 1체 개혁은 국고보조금의 부담개혁, 지방으로서의 세원이양, 지방교부세 개혁을 지칭하였으며 지방분권개혁추진회의의 성과라고 해도 무방할 것이다. 3위 1체 개혁 중 국고보조금은 4.7조엔이 개선되었는데 3조엔은 일반 재원화, 7,900억엔은 교부금화, 9,900억엔은 삭감되었다. 세원이양에 대해서는 소득세에서 개인 주민세로 3조엔이 이양되었다. 지방교부세에 대해서는 세출의 개혁, 지방교부세 산정의 간소화, 행정개혁 노력의 반영 등으로 지방교부세가 약 5.1조엔 삭감되었다 (內閣府, 2011).

2007년 4월 출범하여 2010년 3월 해체된 지방분권개혁추진위원회는 4차에 걸친 권고안 을 총리에게 제출하였다. 제1차 권고안은 “생활자의 관점에서 본 지방정부의 확립”이라는 부제목이 시사하듯이 중앙정부와 지방정부의 역할분담에 초점을 맞추었다. 그 외에 생활 및 지역만들기 분야의 행정권한 이양, 기초지방정부로의 권한이양 등을 건의하였다 (地方分權改革推進委員會, 2008a). 제2차 권고안은 자치행정권, 자치입법권, 자치재정권을 가진 완전한 지방정부의 확립에 역점을 두었다. 그 외에 중앙정부의 불필요한 규제가 1만 건에 이른다는 내용도 포함하였다 (地方分權改革推進委員會, 2008b).

제3차 권고안은 제2차에 포함되었던 불필요한 중앙정부의 규제 중 892항을 구체적으로 적시하였다. 지방자치법제의 개정내용과 더불어 중앙정부와 지방정부 사이에 협의의 장을 법제화할 것을 권고하였다 (地方分權改革推進委員會, 2009a). 제4차 권고안은 주로 지방재정과 관련된 것으로 단기과제와 중장기과제로 대분하여 권고하였다. 당면과제로 지방교부세 총액의 확보와 법정율의 인상, 직할사업부담금제도의 개혁, 사무이양과 동시에 재원이양, 중앙정부와 지방정부간의 협의의 장 법제화 등을 적시하였다. 중장기 과제로 지방세제개혁, 국고보조 부담금의 정리, 지방교부세와 개혁 등을 적시하였다 (地方分權改革推進委員會, 2009b).

2009년 9월 수립된 민주당 정부는 지방분권개혁추진위원회의 권고안 가운데 지역주권개혁의 대상이 되는 내용을 우선적으로 추진하였다. 이것이 중앙정부의 지방정부에 대한 규제를 완화하는 것이었다. 중앙정부의 규제완화에 대해서는 지방분권개혁추진위원회가 권고한 4,076항목 가운데 1차로 650항목이 정리되었고, 이 중에서 규제완화와 관련된 82항목이 포함된 제1차 일괄법이 2011년 4월 의회를 통과하였다.

통과된 법률은 “지역의 자주성 및 자립성 제고를 위한 관계 법률의 정리에 관한 법률”, 중앙정부와 지방정부간의 협의의 장의 설치를 위한 법률과 일부 개정된 지방자치법이다. 이들 3법은 지역주권 관련 3법이라고 부른다 (內閣府, 2011).

민주당 정부의 지역분권개혁계획에 따라 도‧도‧부‧현으로부터 시‧정‧촌으로의 권한 이양이 추진되었다. 이에 대해서는 지방분권개혁추진위원회가 권고한 384항목 가운데 207개 항목이 정리되어 상기의 650항목 중 454항목을 포함한 제2차 일괄법이 2011년 3월 현재 내각에 제출되어 있는 상황이다.

2) 2009년 이전의 지방분권 문제점

상기에서 논의한 일본 지방분권의 문제점은 크게 3가지로 요약할 수 있다. 첫째, 분권개혁 내용의 불완전성이다. “총론중의 서론” (成田, 1995), “미완성의 개혁” (西尾, 1999), “개혁의 제1단계” (新藤, 1999), “개혁의 제1라운드” (佐藤, 2002) 등의 평가도 같은 맥락이라고 할 수 있다.

둘째, 지방재정개혁의 불완전성이다. 세원이양에 대해서는 긍정적인 평가가 있었다. 그러나 세원의 용도에 생활보호비가 포함되지 않은 점, 오히려 시설정비비, 아동부양수당, 아동수당, 의무교육비 국고부담금의 비율 인하 등이 포함된 것은 지방분권에 반한다는 비판이 있었다. 3위 1체 개혁은 지방분권의 관점보다는 재정재건에 초점이 맞추어졌다는 비판도 제기되었다 (新野, 2007). 지방교부세 개혁의 결과 교부세를 받지 못하는 지방정부가 증가하였고 세원의 편재로 지방정부간 재정편차가 더욱 커졌다.

셋째, 상기의 지방분권은 단체자치의 확대에 역점을 두었다는 점이다. 실질적인 자치가 주민자치에 있다고 가정할 때 주민자치의 부진은 향후 일본 지방분권의 과제로 남게 되었다 (渡名喜 외2, 2010).

III. 연구분석의 틀

1. 연구분석의 틀

비교정책분석은 학자의 관점, 방법론, 접근방식, 연구대상에 따라 상이한 것이 특징이다 (International Association for the Scientific Study of Intellectual Disabilities, 2011). 즉 서로 다른 국가의 정책을 비교하는 접근방식은 양적 또는 질적 방법론의 관점에서 다양하다. 때로는 정책의 역사적 배경이 요구되기도 하며 때로는 다양한 정책과정의 관점에서 접근되기도 한다 (Mazur, 2009).

본 연구에서는 비교의 대상으로 정책의 추진배경과 정책의 내용을 선택하였다. 접근방식의 다양성에도 불구하고 비교정책에 관심을 갖는 학회와 학자들은 몇 가지 변수에 공통적인 관심을 갖는다. 첫 번째의 변수가 정책이 탄생하게 된 상황적 사항들이다. 상황적 상황이라 함은 정치‧사회‧문화‧역사적인 관점에서의 추진배경이다. 비교정책분석학회도 관련분야의 논문을 공모함에 있어서 정책의 역사적 상황이 포함될 것을 주문하고 있다 (Journal of Comparative Policy Analysis, 2011).

두 번째의 공통적 사항이 정책의 내용을 분석하는 것이다. 정책의 내용은 정책집행에 영향을 미치는 매우 중요한 요인 중의 하나이다 (Edwards, 1980; Kim, 1991). 정책의 내용에는 정책의 비전과 목적, 정책의 내용을 뒷받침하는 기초이론 및 광의의 정책수단이 포함된다. 정책의 목적은 상위목적, 하위목표, 세부목표로 대분할 수 있으며 광의의 정책수단과 관련하여 정책의 수단, 정책의 추진기구, 추진계획 및 기타 정책과의 연계 등을 논의할 수 있다.

정책의 목적은 정책의 지향점으로서 정책집행의 지침이 된다. 뿐만 아니라 집행평가와 성과평가의 기준이 되는 항목이다. 정책의 기초이론은 정책의 인과관계를 뒷받침하는 이론적 틀로서 적절한 이론에 기초하여야 정책 성공의 가능성이 높다. 정책수단은 정책의 목적을 달성하기 위한 제반 방안으로서 정책을 설계할 때 신중하게 고려하여야 한다 (Ingram and Mann, 1980; 김순은, 2010a; Journal of Comparative Policy Analysis, 2011). 끝으로 현재의 추진상황을 비교하였다. 이를 정리하면 <표 3-1>과 같다.

<표 3-1> 비교분석의 틀

비교항목
정책의 추진배경
정책내용	비전	상위목적
		하위목표
		세부목표
	정책의 기초이론
	광의의 정책수단	협의의 수단
		추진기구
		추진계획
		연계정책
정책의 추진상황

2. 연구의 대상과 범위

2010년 5월 출범한 영국의 캐머런 정부는 2010년 5월 “연합: 정부를 위한 프로그램 (Coalition: our programme for government)"를 통하여 지방분권개혁의 대강을 발표하였다 (HM Government, 2010a). 2010년 6월 공지성 (Department of Communities and Local Government, 2010a)은 구조개혁 시안 (Draft Structural Refom Plan)을 발표하였다. 이 내용 중에 구체적인 지방분권 계획이 포함되어 있었다. 2010년 11월에는 지방분권계획에 관한 5년간 로드 맵 (Business Plan 2011-2015)을 발표하였다 (Department of Communities and Local Government, 2010b). 캐머런 정부는 거대사회의 구축을 위한 제도적 근거인 지방주의법 (Localism Bill)의 제정을 위하여 법안을 12월 13일 의회에 소개한 이후 2010년 12월 16일 백서로 발표하였다 (Department of Communities and Local Government, 2010c). 2011년 5월 국정연설을 통해 하원에서 논의가 시작된 이후 2011년 6월 7일 하원을 통과하여 현재 상원에서 논의가 진행 중이며 11월 입법을 목표로 하고 있다. 캐머런 정부의 지방분권과 지방주의에 관한 핵심은 백서의 발표 이전에 알려진”지방분권과 지방주의법의 가이드 (Decentralization and the Localism: an essential guide)"에 수록되어 있다 (Department of Communities and Local Government, 2010d).

2009년 9월 출범한 일본 민주당 정부의 지역주권론에 입각한 지방분권은 2009년 11월 17일 설치근거인 “지역주권전략회의의 설치 규정”에 의거하여 지역주권전략회의를 발족하면서부터 본격적으로 시작되었다. 일본 민주당 정부는 그 후 2009년 12월 15일 “지방분권개혁추진계획”을 결정하였고 2010년 6월 22일 내각회의에서 “지역주권전략대강”을 결정하였다. 2010년 12월 28일 각료회의에서 지방분권의 행동개혁인 “행동계획 (アクション・プラン): 출선기관의 폐지에 대해서”를 결정하였다. 2010년 3월에는 “지역주권개혁 관련 3개법안”을 제출하여 2011년 4월 의회를 통과하였다. 2011년 1월 25일 지방분권개혁의 로드 맵에 해당하는 “지역주권개혁의 주요과제의 구체화에 향한 공정표”를 발표하였다 (內閣府, 2011).

상기에서 예시한 공식적인 문서들이 주요 연구분석의 대상이다. 영국은 아직 거대사회론의 근거법이 제정되지 않은 상태이고 일본은 지역주권 개혁의 실행초기 단계이다. 따라서 정책의 배경과 내용에 관한 상기의 문서들이 향후 개혁의 방향과 성과를 가늠하는데 중요한 자료가 될 것이다. 연구의 범위는 영국은 2010년 5월 이후 현재까지, 일본은 2009년 9월 이후 현재까지의 진행상황을 중심으로 논의하였다.

IV. 거대사회론과 지역주권론에 기초한 지방분권의 비교분석

1. 정책의 추진배경

캐머런 정부의 거대사회론과 민주당 정부의 지역주권론에 기초한 지방분권의 추진배경은 제2장에서 논의한 노동당 정부와 2009년 이전 일본의 지방분권의 문제점과 직결되어 있다. 1997년 이후 노동당 정부가 웨일즈 지역과 스코틀랜드 지역에 정치적 분권을 단행하고 잉글랜드 지역에서는 런던광역시의 수립, 지방정부 구조의 개혁, 중앙-지방 파트너십 결성 등 분권적인 조치를 단행하였다. 반면 지방정부의 성과관리와 책임성을 제고하려는 일련의 정책들이 지방정부의 자율권을 제약하는 부작용을 낳았다. 포괄적 성과평가와 포괄적 지역평가, 최상의 가치 실현, 지역협약제도 등의 정책은 비록 과정에서는 지방정부연합회와 협의를 거쳤지만 결과적으로 지방정부의 자율권을 제약하는 결과가 되었다. 성과관리를 주관하였던 감사위원회가 지방정부로서는 통제의 기관으로 인식되었다. 캐머런 정부는 노동당 정부의 정책이 중앙집권을 가속화시켰다고 판단하였다 (Department of Communities and Local Government, 2011b). 2010년 5월 출범한 캐머런 정부는 국정과제의 내용 가운데 지방분권이 가장 시급한 지방정책임을 명시하였다 (HM Government, 2010a).

캐머런 정부 국정과제의 발표에 이어 공지성은 5개년 지방분권 계획을 발표하면서 노동당 정부의 주요 정책을 폐지할 것을 천명하였다. 지방정부의 성과관리제도인 포괄적 지역평가제도와 지역협약제도를 폐지하고 이를 주관하였던 감사위원회도 해체할 것을 선언하였다. 더불어 잉글랜드 광역경제발전을 담당하였던 지역개발청은 물론 중앙정부의 지역사무실도 폐지할 예정이다. 중앙정부의 중앙집권식 운영이 해체의 배경이 되었다.

캐머런 정부의 지방분권 정책이 이전 노동당 정부의 정책을 폐지하는 것에 초점을 맞추고 있다면 일본 민주당 정부의 지방분권 정책은 정책의 이념과 방향을 전환하는 것이라고 할 수 있다. 2009년의 지방분권은 주로 단체자치의 활성화에 초점을 맞추고 있었다 (中邨, 2008; 高橋 외1, 2011). 중앙정부로부터 도‧도‧부‧현으로의 권한이양, 정부간 관계의 개선 등이 대표적인 예이다. 2009년 이전의 지방분권 개혁이 불완전하고 단체자치에 초점을 두었기 때문에 보완성의 원리에 기초한 지방분권 개혁이 되지 못했다는 것이 민주당 정부가 지역주권론을 주장하는 배경이 되었다.

민주당의 지역주권론은 지역주민이 주권자이며 주인이라는 인식 하에 주민자치의 활성화에 초점을 맞추었다. 헌법 제92조의 지방자치의 본지에 충실하고, 보완성의 원칙에 기초한 시‧정‧촌의 활성화에 기초한 새로운 중앙-지방의 역할분담을 모색하는 것이다 (增田, 2010; 原口, 2011). 따라서 2007년부터 2010년까지 활동하였던 지방분권개혁추진위원회가 권고한 내용 가운데 지역주권론과 합치하는 부분은 동시에 추진하게 되었다. 이에 관련된 제2차 일괄법안이 내각에 제출되어 있음은 앞에서 언급하였다.

2. 정책의 내용

1) 비전과 목적

(1) 상위목적

영국 캐머런 정부와 일본의 민주당 정부가 추진하는 지방분권의 상위목적은 “거대사회”와 “지역주권국가”를 설립하는 것이다. 캐머런 정부는 취임 직후 공표한 국정프로그램, 각종 연설, 공지성의 공지 등을 통하여 거대사회론의 필요성을 역설하고 있다. 거대사회란 지역주민, 가족과 공동체 및 지방정부가 상호협력을 통하여 자신들의 문제를 스스로 해결하는 삶의 질이 풍요로운 체제를 의미한다. 이를 효과적으로 구축하기 위하여 중앙정부의 하향식 지시는 폐지하고 지역이 독자적으로 자신들의 문제를 해결할 수 있는 관련 권한과 재원을 부여하는 지방분권이 요구되는 것이다. 이제까지 전례가 없었던 획기적인 지방분권이 될 것임을 밝히고 있다 (HM Government, 2010b; Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, 2011a).

민주당 정부도 2009년 9월 취임하면서 지역주권론을 표방하였고 2009년 11월 지역주권전략회의가 발족되면서 구체화되기 시작하였다. 지역주권의 정의에 대해서는 논란이 없지 않지만 지역주권이 민주당 정부의 최고의 정책 브랜드이다 (白藤, 2011). 2010년 6월에 결정된 지역주권전략대강, 지역주권추진 제1차 일괄법안에 따르면 지역주권개혁이란 “일본 헌법의 이념 하에 주민에 가까운 지방행정은 지방정부가 자주적이고 종합적으로 광범위하게 다루는 것이 적절하며, 지역주민이 스스로의 판단과 책임 하에 지역의 제반 문제에 대응하여 처리하는 체제를 구축하는 개혁”이라고 정의하고 있다. 지역주민의 참여, 보완성의 원리 실현, 기초지방정부의 중시가 지역주권론의 핵심적인 사항으로서 하위목표와 밀접하게 관련되어 있다.

(2) 하위목표

캐머린 정부가 제시한 거대사회의 건설을 위한 지방분권의 하위목표는 6가지로 대분된다. 첫째, 중앙정부의 관료제가 부과하는 규제를 축소하는 것이다. 기존 중앙정부의 하향식 정책지시를 폐지하고 지방정부와 공동체가 자율적으로 정책을 결정하는 것이다. 두 번째의 목표는 지역 공동체에 재정을 이양하는 것이다. 첫 번째의 목표가 지방자치의 방애물을 제거하는 것이라면 두 번째의 목표는 지방재정을 강화하는 것이다. 지방재정이 없는 정치적 권한의 활용은 제한적일 수밖에 없다. 두 번째의 하위목표는 재정분권을 의미한다. 셋째, 지역 공동체가 스스로의 문제를 해결할 수 있는 정치적 권한을 부여하는 것이다. 넷째, 공공 서비스의 제공방식을 다양화하는 것이다. 지역이 재정을 관리하게 되면 공공 서비스의 제공자를 선택할 수 있게 되어 공공서비스의 질을 제고할 수 있다. 다섯째, 정부를 투명하게 하는 것이다. 정보가 권력이 시대에는 정부가 투명하여야 한다. 지방재정의 지출 및 수입내역 등을 지역주민에게 상세하게 공개하는 것이 지방분권의 하위 목표이다. 여섯째의 목표가 지역주민의 책임성을 강화하는 것이다. 공공 서비스는 철저한 감사와 평가를 받아야 하는데, 이러한 감시와 감독은 지역주민의 통제 하에 있어야 한다 (HM Government, 2010b).

상기에서 논의한 여섯 가지 목표는 크게 2가지로 요약할 수 있다. 전례를 찾아보기 어려울 정도로 획기적인 차원의 지식과 정보의 분권과 예산과 정책결정의 분권이다 (Chartered Institute of Finance and Accountancy, 2011b).

민주당 정부의 지역주권에 기초한 지방분권의 하위목표는 크게 3가지로 요약된다. 상기 상위목적에서 언급하였듯이 지역주권에 기초한 지방분권의 하위목표는 주민자치의 활성화에 있다. 이는 기초지방정부인 시‧정‧촌의 활성화라고 할 수 있다. 주권을 가진 주민들의 참여가 활발하게 이루어지는 상황 하에서 시‧정‧촌이 지역의 문제를 자율적으로 해결하는 분권체제의 수립이 민주당 정부의 하위목표이다. 이를 위하여 다음 절의 세부목표가 정해졌다 (原口, 2011).

(3) 세부목표

캐머런 정부는 취임하자마자 거대사회를 위한 세부목표를 발표하였다. 세부목표는 현재 논의 중에 있는 지방주의법 (Localism Bill) 속에 포함되어 있다. 거대사회론의 세부목표를 상기의 6개 상위목표를 중심으로 분석하면 다음과 같다.

2010년 12월 백서가 발표된 이후 2011년 6월 7일 하원을 통과하고 현재 상원에 계류 중임.

첫째, 지방자치를 저해하는 중앙정부의 규제를 완화한다는 목표를 위하여 포괄적 지역평가제도의 폐지와 감사의 축소, 각 부처의 보고의 축소 및 단일화 작업, 분권개혁의 장애요인의 분석, 감사위원회의 폐지 등이 세부목표로 되어있다.

둘째, 지방정부의 재정을 강화하기 위하여 중앙정부의 조건이 붙은 국고보조금의 폐지, 1년간 지방세인 카운슬세의 동결, 새로운 세원의 검토, 비즈니스 레이트의 검토, 새로운 지방의 지원금 마련 등이 재정분권의 내용이다.

지방정부 및 지역공동체의 권한강화는 정부구조의 개선, 지방의회의 권한 강화, 지방정부의 계획권 강화로 세분화되었다. 지방정부의 구조는 선출직 시장제의 확대를 기획하고 있으며 선출직 시장제의 도입과 동시에 도시지역의 권한강화를 추진하고 있다. 지방정부의 강화차원에서 지방의회의 권한을 강화하고, 표준위원회 (Standards Board)의 폐지와 위원회제 (Committee)의 도입을 검토하고 있다. 지방정부의 계획권 강화와 관련하여 기존의 정책을 개선하고 지역 공동체에 지역 계획권을 이양할 예정이다.

지방정부의 투명성과 책임성 강화를 위하여 지방의 중요 이슈에 대한 주민투표제의 도입, 지방세의 인상에 대한 지역주민의 거부권 인정, 기업분 재산세에 대한 거부권 인정, 고위 공직자에 대한 임금규제 등이 도입될 예정이다.

지방정부의 서비스 강화를 위하여 다양한 제도의 도입을 목표로 하고 있다. 우선 광역적인 차원에서 지역개발청을 폐지하는 대신에 지역사업파트너십제도 (Local Enterprise Partnerships)를 도입하며, 특별성장기금을 조성할 예정이다. 중앙정부의 지역사무소도 단계적으로 폐지한다. 기초지방정부의 차원에서 지역공동체가 재산(시설)을 취득하고, 정부가 제공하는 행정 서비스의 생산자로서 지역 공동체가 입찰에 참여할 수 있으며, 1차적으로 16개 지역에 공동체 예산제도가 도입되었다. 공동체 예산제도는 공동체가 중앙정부의 간섭을 배제하고 자율적으로 중앙정부의 예산을 통합해서 그 지역의 문제해결에 사용하는 제도로서 2011년 4월 시작되었다.

민주당 정부의 지역주권에 기초한 지방분권의 하위목표는 절차법적 과제와 실체법적 과제로 대분하여 논의할 수 있다. 전자는 지역주권전략회의 설치와 중앙-지방 협의의 장을 법제화하는 계획이었다.

실체법적 과제는 2010년 6월에 내각에서 결정된 “지역주권전략대강”에 명시되어 있다. 여기에서 일본 민주당 정부의 지방분권의 세부목표는 9개로 대분되어 있다. 중앙정부의 규제완화와 조례제정권의 확대, 시‧정‧촌으로의 권한 이양, 특별지방행정기관의 원칙폐지, 보조금의 일괄교부금화, 지방세 재원의 확충, 직할사업 부담금의 축소, 지방정부기본법의 제정, 지방정부간 연휴와 도주제, 녹색 지방분권 개혁의 추진 등 9개가 지역주권에 기초한 지방분권 개혁의 세부목표이다. 이 중에서 중앙정부가 전국의 지방정부를 규제하기 위하여 제정하였던 각종 규제의 재검토 및 철폐, 지방재정의 자율성을 제고하기 위한 재정분권의 강화, 지역주권의 강화에 따라 시‧정‧촌‧으로의 권한이양이 지역주권개혁의 세부목표의 핵심이라고 할 수 있다 (內閣府, 2011). 상기의 내용을 정리한 것이 <표 4-1>과 <표 4-2>이다.

2) 정책의 기초이론

캐머런 정부의 거대사회론과 민주당 정부의 지역주권론에 기초한 지방분권의 기초이론은 각 정부 관계자의 발언과 관련문서에서 유추할 수 있다. 캐머런 정부의 지방분권론은 자유주의 (Liberalism)와 지방주의 (Localism)에 있음을 확인할 수 있다 (HM Government, 2010b). 부총리인 클레그 (Clegg)와 지방분권담당 장관인 클라크 (Clark)는 “지방분권과 거대사회”라는 문서의 서문에서 자유주의와 지방주의가 지방분권의 기초이론임을 명시하였다. 즉 거대사회를 건설하기 위하여 실시될 획기적인 지방분권은 자유주의의 기본적 이론에 기초한 것으로 주민들의 기본권을 옹호하는 것은 지역 공동체를 포함한 지방정부의 레벨이 최적임을 확인하고 지방정부와 지역 공동체의 정치적 권한을 강화하는 것이다. 자유주의의 이론에 따라 지방분권의 이면에는 시민사회의 중요성을 내포하여 지역 공동체 내에서 주민의 역할을 강조하고 있다.

주민의 역할을 강화하기 위하여 내각부 내에 2010년 시민사회국 (Office of Civil Society)을 설치하고 다양한 정책을 실시하고 있다. 주요한 정책은 지역 공동체로 하여금 독자적인 계획을 추진할 수 있도록 하는 재정적 후원 (Community First), 로컬 네트워크와 리더십을 구축하는 훈련 프로그램 (Community Organizers), 결속력을 가진 지역 공동체를 형성하기 위하여 젊은 세대의 훈련프로그램 (National Citizen's Service) 등이다. 뿐만 아니라 상기에서 분석한 캐머런 정부의 하위 목표는 바로 지방주의의 내용이다 (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, 2011a).

민주당 정부의 지역주권론은 정부의 문서에 따르면 헌법의 지방자치 본지론과 주민참여에 기초한 주민자치론을 강조한다. 2010년 6월 결정된 지역주권전략대강에서는 “일본 헌법의 이념 하에”라는 표현을 사용하여 지역주권에 기초한 지방분권이 지방자치의 본지에 적합하게 하기 위한 것임을 공식적으로 확인하였다. 일본의 헌법에 기초한 지방자치의 본지는 이제까지의 단체자치 개혁으로는 부족하고 주민의 참여에 의한 주민자치가 보완되어야 한다는 점도 관련 법률의 심의과정에서 담당대신의 발언에서 확인할 수 있다. 지역주권에 기초한 지방분권의 중요한 요소는 주민의 행정참가라고 밝히고 있다. 지역의 문제는 지역에 사는 주민이 결정한다는 것이다 (內閣府, 2011; 原口, 2011). 헌법의 지방자치 본지론과 주민참여를 강조하는 주민자치는 기본적으로 자유주의의 기본이론과 동일하다.

3) 광의의 정책수단

(1) 협의의 정책수단

정책의 목적을 달성하기 위해서는 정책의 수단이 필요하다. 캐머런 정부의 정책수단과 민주당 정부의 정책은 다소 상이한 것으로 보인다. 캐머런 정부는 거대사회의 세부목표를 성취하기 위하여 실체법인 지방주의법 (Localism Bill)을 발의하여 현재 하원을 통과하였고 현재 상원에 계류 중이다. 반면 일본의 민주당 정부는 절차법과 실체법적인 일괄법을 병행하는 수단을 채택하였다. 우선 2009년 11월 17일 내각회의의 결정에 따라 지역의 것은 지역에 거주하는 주민이 결정하는 지역주권의 확립이라는 관점에서, 지역주민에 도움이 되는 시책을 검토‧실시함과 동시에, 2007년부터 2010년까지 활동하였던 지방분권개혁추진위원회의 권고안에 기초한 시책을 실시하기 위하여 내각부에 지역주권전략회의를 설치하였다. 지역주권전략회의는 향후 지방분권을 담당할 기구로서 이에 관한 내각의 결정은 절차적인 성격이었다. 2011년 4월 28일 통과된 지역주권 관련 3법 제정 중 중앙-지방 협의 장에 관한 법률은 절차법이고 기타 2개의 법률은 중앙정부의 규제완화와 지방자치법의 내용을 수정하는 실체법이었다.

(2) 추진기구

캐머런 정부는 거대사회의 건설을 위한 지방분권을 추진하기 위하여 현재까지 별도의 특별한 기구를 설치하지는 않았다. 노동당 정부에서도 지방분권의 추진을 위한 별도의 기구를 만들지 않았던 것과 같다. 캐머런 정부가 강조했듯이 거대사회를 위한 지방분권 개혁은 범정부적인 차원에서 이루어져야 하기 때문에 중앙정부의 전 부처가 추진의 주체가 될 것으로 보인다 (Cabinet Office, 2011). 그럼에도 불구하고 공지성이 지방분권의 핵심부서가 될 것은 분명하다. 지방분권의 구체적인 청사진을 공지성의 홈페이지를 통하여 공표되고 있다 (Department of Communities and Local Government, 2010b).

지방분권의 추진이 전 부처에 걸쳐 이루어지기 때문에 지방분권의 기획 및 조정을 위하여 내각부 내에 시민사회실을 설치하였다. 시민사회실은 2010년 5월 기존의 제3섹터실과 사회소외대책 TF팀을 재편한 것으로 범 부처가 지방분권을 추진하도록 거대사회의 비전과 지방분권으로 인한 급격한 사회변화에 대한 청사진을 각 부처에 전달하는 역할을 수행한다. 그 외에도 아래 절 연계정책에 관한 사무도 담당하고 있다.

일본의 민주당 정부는 기존의 방식대로 지방분권의 추진을 위한 새로운 기구를 설치하였다. 2009년 11월 지역주권전략회의가 내각회의의 결정에 의하여 설치되었다. 각의의 규정에 따르면 구성원은 지역주권전략회의 의장인 총리대신, 부의장인 내각부 특명 담당대신 (지역주권추진), 총무대신, 재무대신, 내각관방장관, 국가전략담당대신, 내각부 특명 담당대신 (행정쇄신), 기타 총리가 지명하는 국무대신 외 총리가 지명하는 유식자로 되어 있다. 현재 지역주권전략회의의 위원은 총리대신, 내각부 특명 담당대신 (지역주권담당), 재무대신, 내각관방장관, 국가전략담당대신, 내각부 특명 담당대신 (행정쇄신), 우에다 사이타마현지사, 키타가와 와세다 교수, 키타하시 기타 규슈시장, 고바야가와 세게이대 교수, 신노 동경대학명예교수, 하시모토 오사카지사, 마에다 고난대 교수 등 13명으로 구성되어 있다.

현재 총무대신이 지역주권 특명담당대신을 겸함.

이 외에 지역주권의 구체적인 행동계획의 추진을 위한 행동계획 추진위원회를 지역주권전략회의 산하에 설치하였다. 지역주권전략회의 부위원장이 행동계획추진위원회의 위원장을 담당하며 직할도로‧직할하천 팀, 공공직업안정소 팀, 공공과제 팀 등 3개의 팀을 설치하였다.

(3) 추진계획

캐머런 정부의 지방분권 추진계획은 공지성의 사업계획서에 구체적으로 명시되어 있다. 비록 캐머런 정부의 지방분권이 전 부처에 걸쳐 실행될 예정이지만 중추적인 역할은 공지성이 담당하고 있기 때문이다. 공지성은 2010년 7월 2011년부터 2015년까지의 지방분권 개혁을 “Business Plan 2011-2015"을 통하여 발표하였다. 공지성은 본 문서에서 공지성이 영국의 지방분권과 지방주의 개혁의 핵심부서로서 선도적인 역할을 하게 된다는 점과 나아가 거대사회의 건설에 주무부서임을 밝히고 있다. 아울러 향후 진행될 영국의 지방분권은 종래와 비교할 때 지방이 원하는 공동체를 만들고 공공 서비스를 결정할 수 있도록 권한과 재정의 측면에서 획기적이고 급진적일 것임을 명시하였다 (Department of Communities and Local Government, 2010b). 영국의 경우 구체적으로 중요한 지방분권 과제의 추진일정과 이정표를 제시하고 있다.

<표 4-1> 캐머런 정부의 지방분권 추진계획

하위목표 (세부목표)		개시시점-완료시점	이정표
규제 완화	포괄적 지역평가의 폐지와 감사축소	완료	완료
	각 부처의 보고 축소 (단일 보고안)	시작 - 12. 4	12. 4
	분권개혁의 장애 요인 분석	시작 - 11. 3	11. 3
	감사위원회 폐지	시작 - 12. 12	12. 12
재정 분권	조건부 국고보조금 폐지 준비작업	완료	완료
	카운슬세 동결 (1년간)	11. 4 - 12. 3	11. 4
	지방세원의 검토	11. 1 - 11. 7	11. 7
	비즈니스 레이트 도입 검토	11. 1 - 11. 7	11. 7
권한이양
정부 구조	선출직 시장제 도입	10. 11- 11. 12	10. 11
	지방주의법 발의	10. 11- 10. 11	10. 11
	도시지역의 권한 확대	11.5 - 12. 5	12. 5
	선출직 시장제를 위한 주민투표	12.5 - 12. 5	12. 5
정부 권한	지방의회의 권한 강화	시작 - 10. 11	10. 11
	표준위원회제 폐지	시작 - 10. 11	10. 11
	위원회 도입 허용	시작 - 10. 11	10. 11
계획권	계획정책의 개선	완료
	공동체 계획권 부여	시작 - 11. 10	12. 4
지방정부의 투명성 제고와 책임성 강화
주민 투표	중요 이슈에 대한 주민투표제 도입	시작 - 10. 11	10. 11
주민 통제	지방세 인상에 대한 거부권	시작 - 10. 11	10. 11
	기업분 재산세 인상에 대한 거부권	시작 - 10. 11	10. 11
	고위 공직자에 대한 임금 규제	시작 - 10. 11	10. 11
공공 서비스 제공의 다양화
광역 서비스	LEP 프로그램 개시 (백서 공표)	완료	12. 4
	특별성장기금 마련	시작 - 11. 1	13. 4
	정부 사무소 (GO) 폐지	시작 - 11. 8	11. 8
	지역개발청의 폐지	시작 - 12. 4	12. 4
기초 서비스	공동체 시설 (재산) 취득권	시작 - 10. 11	10. 11
	공동체 정부 제공 서비스 입찰 참여	시작 - 10. 11	10. 11
	공동체 예산제 도입 (16개 시범지역)	시작 - 11. 4	13. 1 (전국 확대) 13. 5 (1차 평가)

출처: 공지성 사업계획서 2011-2015에서 필자가 발췌하여 수정함

* LEP: Local Enterprise Partnership으로 지역개발청을 폐지하는 대신에 설립됨

영국의 경우 상기의 표를 보면 대부분의 세부과제들이 이미 시작되었다. 2010년 12월 지방주의법의 발의된 이후 하원을 통과하여 현재 상원에서 논의 중이다. 지방주의법이 상원을 통과하여 입법화되면 대부분의 제도가 곧 실행될 예정이다. 완료되는 시점도 2013년 4월이면 모두 종료되는 것으로 되어 있다.

본래 계획에는 지방주의법이 11월 발의하기로 계획되어 있었으나 실제는 12월에 발의됨

앞에서 논의하였듯이 일본 민주당 정부의 지방분권개혁은 절차법적인 사항과 실체법적인 사항이 동시에 진행된다는 것을 논의하였다. 따라서 추진계획도 대분하여 논의하여야 할 것이다. 절차적인 과제는 지역주권전략회의의 설치와 중앙-지방 협의의 장 법제화였다. 전자는 2009년, 후자는 2010년 내에 추진하는 것으로 계획되었다.

2010년 6월에 공표된 지역주권전략대강과 2011년 1월 25일 지역주권개혁의 주요과제에 대한 일정표를 통하여 실체법적 과제의 추진계획을 발표하였다. 그러나 영국의 캐머런 정부의 추진계획과 같이 구체성을 띠고 있지는 않았다. 2009년 11월에 설치된 지역주권전략회의는 2010년 6월 지역주권전략대강을 발표하였다. 그 내용 중에 중요한 세부과제와 개괄적인 일정이 포함되었다. 향후 지역주권전략회의는 2012년 여름 “지역주권추진대강”을 발표할 예정이다. 지역주권전략회의가 지역주권 개혁의 절차로서 진행하였던 중앙-지방 협의의 장에 관한 법률은 2010년 3월에 발의되어 2011년 4월 의회를 통과하여 법제화되었다.

실체법적인 세부과제 중 규제완화와 조례제정권 확대를 위해서 1차 일괄법안이 2010년 발의되어 2011년 4월 완료되었으며 2차 일괄법안이 현재 내각에 상정 중에 있다. 앞으로 유사한 과정으로 진행될 예정이다.

시‧정‧촌으로의 권한이양을 위한 1차 일괄법안이 2011년 3월 발의되어 내각에 계류 중이며 향후에도 계속 추진될 예정이다. 특별지방행정기관의 폐지에 관해서는 2010년 6월 기본방침이 정해진 이후 2010년 12월 행동계획이 완료되었다. 2011년 12월까지 관련 법안이 정리되어 2014년 12월 특별지방행정기관을 폐지할 예정이다.

보조금의 일괄교부금화에 대해서는 2010년 6월 기본방식이 정해졌다. 2010년 12월 관련 법안이 정리되어 2011년 4월 최초로 지역자주 전략교부금이 창설되었다. 지역자주 전략교부금은 조건부 국고보조금을 폐지한다는 방침 하에 최초로 도입된 교부금제도이다. 국토교통성의 사회자본정비 종합교부금의 일부, 농림수산성의 농산어촌 지역정비 교부금의 일부, 후생노동성의 수도시설 정비리 보조, 경찰청의 교통안전시설 정비비 보조금의 일부, 문부과학성의 학교시설 환경개선 교부금의 일부, 경제산업성의 공업용 수도사업비 보조, 환경성의 자연환경 정리 교부금의 일부와 환경보전 시설정리비 보조금, 총무성의 소방방재 시설 정비비 보조금을 통합하여 내각부의 예산으로 편성하여 도‧도‧부‧현을 대상으로 배분함으로써 도‧도‧부‧현의 재량을 확대시켰다.

향후 3-5년 사이에 일괄 교부금을 실시할 예정이다. 지방세원의 확충과 관련하여 2010년 교부세가 1.1조엔이 11년만에 증액되었고 향후 지방세원의 추가적인 확충작업을 계속할 예정이다.

직할사업부담금의 폐지에 대해서는 총무성, 재무성, 농림수산성 및 국토교통성의 대신정무관으로 구성된 실무팀이 2010년 1차적으로 유지관리에 관련된 부담금을 폐지하였고 향후 2013년까지 부담금을 전폐할 예정이다.

그 외 세부과제인 지방정부기본법의 제정, 지방정부간 연휴와 도주제, 녹색 지방분권의 추진은 구체적인 일정을 밝히고 있지 않으나 계속적으로 추진할 의사가 있음을 표명하고 있다.

<표 4-2> 일본 민주당 정부의 지방분권 추진계획

세부목표 (세부과제)				추진일정	비고
절차법적 과제	지역주권 전략회의	설치		2009년 이내	2009. 11 완료
		활동	지역주권 전략대강	2010년 이내	2010. 6 완료
			지역주권 추진대강 (가칭)	2012. 여름
	중앙-지방 협의의 장 법제화			2010년 이내	2011. 4 완료
실체법적 과제	규제완화와 조례제정권확대		1차 일괄법안	2010. 3 발의	2011. 4. 완료
			2차 일괄법안	2011. 3 발의	내각에 제출
			향후 일괄법안	계속 추진
	시‧정‧촌으로의 권한이양		1차 일괄법	2011. 3 발의	내각에 제출
			향후 일괄법안	계속추진
	특별지방행정 기관의 폐지		기본방식의 결정	2010. 6	완료
			행동계획	2010. 6	2010. 12 완료
			관련법안 정리	2011. 12
			폐지완료	2014. 12
	보조금의 일괄 교부금화		기본방식 결정	2010. 6	완료
			관련법안 정리	2010. 12	완료
			지역자주전략 교부금 창설	2011. 4	완료
			일괄 교부금 실시	2014-2016. 12
	지방세원의 확충		교부세 증액	2010. 3	1.1조엔 증액
			일반재원	계속추진
	직할사업부담금의 축소		유지관리 부담금	2010. 4	폐지
			부담금	추진	2013. 12 폐지
	지방정부기본법의 제정			추진
	지방정부간 연휴와 도주제			추진
	녹색 지방분권 추진			추진

(4) 연계 정책

캐머런 정부의 거대사회론은 연계정책에 있어서도 매우 흥미롭다. 거대사회의 건설은 지역공동체와 시민사회가 주축이 되어야 한다는 전제 하에 지역 공동체의 권한을 강화하는 지방분권과 자원봉사정책이 동시에 추진되고 있다. 시민사회가 지역사회가 직면한 다양한 문제들을 해결하는데 주요한 역할을 수행하여야 한다는 점도 지방분권 정책과 함께 강조되고 있는 것이다. 내각부 내에 설치된 시민사회실이 거대사회의 건설을 위한 연계정책인 사회기부 및 자선조직의 확대, 사회적 기업의 활성화, 자원봉사조직의 활성화 등을 추진하는 부서이다. 즉 사회기부 및 자선조직, 사회적 기업, 자원봉사조직 등이 보다 독립적이고 자율적으로 활동할 수 있는 여건을 만드는데 연계정책의 목표가 주어졌다 (Cabinet Office, 2011).

뿐만 아니라 공공 조직의 구성원들이 보다 자율적으로 공공 서비스를 제공할 수 있도록 공공조직의 구성원들이 소유하는 조합이나 사회적 기업 등을 설립하여 공공 서비스를 제공하는 방안도 검토하고 있다. 영국 캐머런 정부의 거대사회를 위한 지방분권의 연계정책은 시민사회론에 기초하여 추진되는 것으로 이해할 수 있다.

일본 민주당 정부의 지역주권론에 기초한 지방분권의 연계정책으론 행정체제개혁인 도주제 정책을 논의할 수 있다. 일본에서의 도주제는 2006년 이후 주로 자민‧공명당 정부에 의하여 논의되었으며 2009년 총선거에서도 민주당의 선거공약에는 포함되지 않았다. 도주제는 특히 경제단체에서 선호한 정책이었다 (김순은, 2006; 東京商工會議所, 2008). 그런데 2009년 8월 총선에서 승리한 이후 경제단체는 민주당 정부에 강력하게 도주제 개혁을 요구하게 되면서 민주당 정부도 긍정적으로 검토하게 되었다 (岡田, 2010).

2009년 9월 출범한 민주당 정부의 하라구찌 총무상은 경제단체와 도주제 논의를 위한 기구설립을 구두로 약속하고 2009년 12월 최초의 모임을 가졌다. 2009년 12월 일본경단련, 경제동우회, 일본상공회의소는 "지역주권과 도주제를 추진하는 국민회의"를 구성하였다.

민주당 정부는 도‧도‧부‧현으로부터 시‧정‧촌으로의 권한이양을 강조하는 것과 도주제 논의는 양립할 수 있다는 판단 하에 2010년 5월 하라구찌 총무상이 일본 경단련과의 의견교환모임에서 2010년 6월에 발표된 지역주권전략대강에 도주제 개혁이 추가될 것임을 밝히고 2010년 6월 도주제 개혁이 포함된 지역주권전략대강이 내각회의에서 결정되었다. 아울러 2010년까지 도주제추진기본법까지 약속하였으나 입법화에는 아직 이르지 못하였다.

V. 비교분석 요약 및 시사점

1. 비교분석의 요약

영국과 일본은 1990년대 말 지방분권을 추진하였던 전례와 2010년 5월과 2009년 9월에 출범한 새로운 정부가 새로운 지방분권 정책을 추진한다는 점에서 공통점을 안고 있다. 그럼에도 불구하고 1990년대 지방분권이 상이하였듯이 새로운 지방분권도 여러 면에서 차별성을 보이고 있다.

거대사회론과 지역주권론은 이념적인 차원에서 다소 차이가 있다. 거대사회와 지방분권과의 관계를 논의하면 지방분권은 거대사회를 건설하기 위한 다양한 정책 중의 하나라는 성격을 띤다. 따라서 캐머런 정부가 추진하는 지방분권이 성공되더라도 거대사회가 달성되는 것은 아니다. 연계정책 등이 동시에 달성되어 시민사회와 지역 공동체가 사회의 문제를 해결하는 체제가 구축되어야 거대사회가 된다.

반면, 지역주권론은 지방자치의 본지를 강조하며 지방자치의 이념을 구현하는 것으로 보아야 할 것이다. 지역주권론은 국민주권론을 보다 풍요롭게 하기 위한 수단으로서 지방분권의 정책추진에 명분을 제공하고 있다 (內閣府, 2011). 지역주민들로부터 지리적으로 근접한 기초지방정부의 활성화가 지역주권의 실현으로 보고 있다. 즉 지역주권론은 지역정책인 것이다.

캐머런 정부의 지방분권 개혁의 배경은 노동당 정부의 지방정부에 대한 간섭과 통제에 대한 비판으로부터 출발한 반면 민주당 정부의 지방분권은 종전의 지방분권이 단체자치의 초점에 두었던 데에 대한 반작용이라고 할 수 있다. 따라서 캐머런 정부의 세부목표는 중앙정부의 간섭과 통제를 담당하였던 기구와 제도를 없애고 지역 공동체의 자율권을 제공하는데 두었다. 민주당 정부는 중앙정부의 규제를 완화하고 주민자치의 활성화를 위한 정책에 초점을 두었다.

캐머런 정부와 민주당 정부가 추진하는 지방분권의 이론적 기초는 자유주의라는 데에 공통점이 있다. 개인의 권리와 인권을 보장하는 최고의 정부는 주민으로부터 가까운 정부라는 것이다. 캐머런 정부가 이를 지방주의라고 표현한 반면 일본의 민주당 정부는 지역주권 또는 주민자치라고 지칭하였다.

캐머런 정부와 민주당 정부가 추진하는 지방분권 개혁에 있어서 가장 커다란 차이점은 정책의 수단이다. 캐머런 정부는 추진기구를 별도로 설치하지 않고 범 정부부처가 추진하는 것으로 하되 공지성과 내각부의 시민사회실에 핵심적인 역할을 부여하였다. 지방분권 과제에 대한 추진계획도 비교적 명확히 공표하고 있다. 아울러 시민사회정책을 연계정책으로 추진하고 있다. 지방분권의 실체적 내용을 담은 지방주의법이 현재 하원을 통과하고 상원에서 심의 중이다.

민주당 정부는 지역주권전략회의라는 별도의 추진기구를 설치하고 추진기구에서 논의되고 정리된 사항을 후속적인 일괄법을 통하여 실체화하는 전략을 통하여 지방분권을 추진하고 있다. 따라서 세부과제 중에는 추진일정이 정해진 사항도 있으며 추진에 시간이 소요되거나 어려움이 예상되는 과제들은 구체적인 추진일정이 제시되지 않았다. 예를 들면 도주제에 관한 사항, 지방정부기본법의 제정 등은 추진일정이 명시되어 있지 않다. 경제단체의 주장을 수용하여 도주제를 연계정책으로 추진하고 있다.

2011년 4월 28일 중앙정부의 규제완화를 담은 일괄법, 중앙-지방의 협의의 장에 관한 법률, 지방정부의 자율을 신장하는 지방자치법 일부 개정 법률이 통과되었다. 이를 지역주권관련 3법이라고 한다. 지방자치법의 개정으로 지방의원의 정수 상한제한이 철폐되었으며 이 외에 법정수탁사무 등 지방의회의 의결사항의 확대, 지방의회 사무국, 국의 내부조직, 위원회의 사무국 등 행정기관의 공동설치, 시‧정‧촌의 기본구상의무의 철폐 등이 개정의 내용에 포함되었다. 영국과 일본의 지방분권을 비교‧분석한 내용을 표로 정리하면 <표 5-1>과 같다.

<표 5-1> 캐머런 정부와 민주당 정부의 지방분권 비교분석표

비교항목			영국	일본
정책의 추진배경			노동당 정부의 집권적 정책에 대한 비판	단체자치 위주의 분권개혁에 비판
정책내용	비전	상위목적	거대사회의 건설	지역주권에 기초한 주민자치 실현
		하위목표	6대 목표	시‧정‧촌 활성화에 기초한 분권체제
		세부목표	6대 목표의 세부계획	9개 분야 세부내용 예시
	정책 기초이론		자유주의와 지방주의	자유주의와 주민자치의 분권이론
	광의 수단	협의의 수단	실체법의 제정	절차법 및 실체법 동시 제정
		추진기구	범정부의 부처, 시민사회실	지역주권전략회의, 행동계획추진위원회
		추진계획	명시적 계획	명시적 계획과 추상적 계획 혼합
		연계정책	시민사회정책 연계	도주제 정책 연계
정책 추진상황			지방주의법 하원통과	절차규정 및 지역주권관련 3법 통과

2. 시사점

캐머런 정부와 민주당 정부의 지방분권 개혁이 우리에게 주는 첫 번째 시사점은 지방자치가 자유 민주주의의 이념을 실현하는 도구라는 점이 21세기인 현재에도 변함없는 진리라는 점이다. 시민사회와 지역 공동체를 중시하는 캐머런 정부의 지방분권과 지역주권에 기초하여 주민자치의 활성화를 강조하는 민주당의 지방분권은 주민참여가 핵심적인 사항임을 명시적으로 언급하고 있다. 캐머런 정부가 설립한 시민사회실과 역점을 두고 추진하는 공동체 예산제와 주민투표제 도입과 민주당 정부의 지역주권 사상, 지방정부의 기본 틀을 개선하기 위한 지방정부기본법의 필요성, 중앙정부 또는 도‧도‧부‧현으로부터 시‧정‧촌으로서 권한이양 등은 주민참여를 전제로 하고 있다. 이것은 21세기 모형인 참여 민주주의와 참여 거버넌스와도 밀접하게 관련되어 있다는 것을 시사하고 있다 (Young, 2002). 과학‧교통기술의 발달로 인구의 유동성이 급증하고 생활패턴이 바뀌어 개인주의가 심화되고 있어도 21세기 민주주의의 모형은 주민참여를 전제로 한 참여 민주주의가 될 것임을 본 연구는 시사하고 있다.

지방정부기본법은 지방정부의 구조, 지방의회, 재무회계와 감사제도를 획기적으로 개선하기 위한 기본법으로서 주민들이 지방정부의 구조를 선택할 수 있다는 점에 주안점을 두고 추진하는 법률임.

두 번째의 시사점은 지방분권을 포함한 행정개혁은 정치우위의 국가가 보다 유리하다는 점이다. 영국은 전통적으로 정치와 의회우월주의에 (Principle of Parliamentary Supremacy) 의해 운영되었던 국가이다. 이점에 있어서 캐머런 정부의 거대사회를 위한 지방분권 개혁도 예외는 아니었다. 2010년 5월 캐머런 정부가 출범하면서 정부의 국정과제를 발표하자마자 관련된 제도적 변화가 이루어지기 전인데도 기존의 정책이 중지 또는 변화되었다. 예를 들면 포괄적 지역평가와 감사위원회를 폐지한다는 발표가 있자 즉시 감사위원회는 각 지부와 지방정부에 포괄적 지역평가의 중지를 알리고 폐지준비에 착수하였다 (Audit Commission, 2011). 정치 및 의회우월주의의 원리가 별도의 추진기구를 설치하지 않고도 범 부처가 지방분권을 추진할 수 있는 원동력이 되고 있다. 지방분권의 세부목표도 비교적 분명하고 명확하게 제시하고 있다.

반면 일본의 사례는 영국의 경우와는 매우 상이하다. 앞에서 논의하였듯이 2007년도부터 지방분권개혁추진위원회가 4차에 걸친 권고안을 총리에게 제출하였다. 지방분권개혁추진위워원회는 지방자치를 저해하는 중앙정부의 규제가 4,076개에 달하고 도‧도‧부‧현으로부터 시‧정‧촌으로 384개의 사항을 이양하여야 한다고 권고하였음에도 전자에 경우는 겨우 82개가 개선되었고, 후자의 경우에는 겨우 207개가 현재 내각에서 논의 중이다. 이 외에 다양한 지방분권 개혁안을 건의하였음에도 현재까지 지역주권 관련 3법 외에는 두드러진 성과는 없는 편이다. 민주당 정부가 기존의 정부와는 달리 정치우위를 선언하였음에도 불구하고 여전히 행정부 내 관료조직의 저항이 종전에 비하여 변한 것이 크게 없는 것으로 보인다. 정책과정의 행정부의 우위가 아직도 건재하다는 것을 시사한다. 이러한 상황으로 일본의 경우 지방분권의 세부목표를 분명하고 명확하게 제시하지 못하고 있다. 1990년대와 같이 담당부처와의 협의과정을 아무도 낙관하지 못하기 때문이다. 과거 지방분권에 대한 관료들의 반대가 극심했다는 것은 주지의 사실이었다 (西尾, 1999). 우리나라의 경우 지방분권개혁촉진위원회에서 지방이양을 결정하여도 실질적으로 이양으로 이어지는 제도개선이 쉽지 않은 것과 동일하다 (김주원, 2009; 김순은, 2010). 일본과 같은 상황 하에서는 범 부처를 통할하여 협의할 수 있는 추진체제가 필요하다.

또 하나의 시사점은 지역발전정책에 관한 것이다. 캐머런 정부는 그 동안 광역정책의 주축이었던 지역개발청과 중앙정부의 지역사무소를 폐지 중에 있다. 전자는 2012년 4월까지, 후자는 2011년 8월까지 전부 폐지할 예정이다. 대신에 지역사업파트너십 (Local Enterprise Partnership)과 도시지역 (City-region)을 중심으로 지역발전을 모색할 예정이다. 2010년 10월 24개의 지역사업파트너십을 인정하였다 (Department of Communities and Local Government, 2010). 2011년 2월 현재 30개가 승인되었다 (김재홍, 2011). 지역사업파트너십의 의장을 기업에게 맡김으로써 민간부문의 노하우를 적극적으로 활용하고 탈 관료주의를 시도하고 있다.

잉글랜드 12개 대도시에 선출직 시장제도를 도입하고 도시지역의 권한을 강화하는 지방주의법이 현재 입법 중에 있다. 지역사업파트너십과 대도시 선출직 시장제도는 소지역주의에 기초한 자발적 발전을 유도하는 정책이다.

반면 민주당 정부는 선거공약에도 없었던 도주제의 도입을 경제단체의 요구에 따라 지역주권전략대강에 포함시킴으로써 광역체제의 개혁을 염두에 두고 있다. 도‧도‧부‧현으로부터 시‧정‧촌으로의 권한이양과 보완성의 원리에 기초한 지방분권이 가속화되고 주민자치에 의한 지방자치가 활성화되면 도주와 시‧정‧촌이라는 2층제가 일본의 계층모형으로서 적합하다고 판단하고 있다. 1990년대 지방분권 개혁이 도‧도‧부‧현으로의 분권이었기 때문에 지방분권과 행정계층구조를 동시에 논의하는 것이 어려웠지만 지역주권에 기초한 지방분권은 가능하다고 판단하고 있다. 무엇보다도 도주제의 실시는 경제단체에서 적극적으로 제안하고 있기 때문에 만약 도주제가 실시되면 지금보다 훨씬 각 지역이 자발적인 발전을 모색할 것으로 예상된다.

캐머런 정부의 소지역주의에 기초한 광역정책과 일본의 도주제 정책이 민간부문의 활성화와 이니시어티브에 의한 자발적인 지역발전을 모색하고자 한다는 점에서 시사점을 찾을 수 있다. 비록 소지역주의에 기초한 지역발전과 초광역 도주제에 의한 지역발전이 지리적 공간에 있어서는 차이가 있지만 민간부문의 이니시어티브에 의한 자발적 발전이라는 데에는 공통점이 있다.

1970-1980년대 정부주도의 발전모형이 더 이상 현실에 적합한 모델이 아니라는 점이다. 민간부문의 역량이 부족할 때에는 정부가 나름대로의 역할을 수행할 수 있었지만 현재의 상황에서 정부주도의 발전계획은 지역의 균형적 발전은 고사하고 재원의 낭비만을 초래할 가능성이 높다는 것이 영국과 일본의 사례에서 간접적으로 확인할 수 있다. 이명박 정부가 의욕적으로 추진하였던 광역경제권발전위원회도 소기의 성과를 거두지 못하고 있다는 점은 분명하다.

VI. 결 론

상기에서 최근에 진행되고 있는 영국과 일본의 지방분권에 관한 논의를 분석하였다. 지방분권의 상위목적과 기초이론은 유사함에도 불구하고 영국과 일본의 지방분권은 추진과정과 내용에서 매우 상이하다는 점이 확인되었다.

영국과 일본 모두 자유주의와 지방주의 및 지역주권에 기초한 주민자치의 활성화를 통하여 지역의 자발적 발전을 추진하는 것이 지방분권의 비전이자 상위목적이다. 그러나 지방분권의 추진과정은 매우 상이하다. 정치우위의 국가와 행정우위의 국가의 차이에서 발생하는 것으로 보인다. 비록 2009년 9월 출범한 일본의 민주당 정부도 정치우위의 국가운영을 천명하였지만 지방분권의 추진과정에는 행정우위가 지속되고 있음을 확인되었다.

영국과 일본의 공통점과 차이점을 타산지석으로 삼을 수 있다. 그간 우리나라에서 추진하였던 지방분권의 사례를 볼 때 우리나라는 일본의 방식에 가깝다고 할 수 있다. 단체자치의 초점을 둔 지방분권 개혁과 지방분권의 추진방식이 일본의 방식과 흡사하였다.

우리나라의 지방분권도 향후에는 주민자치에 초점을 두는 정책으로 전환하는 것이 필요할 것이다. 아울러 정치우위의 사회를 구축하여 참여 민주주의를 구축하는 것도 지방분권의 효과적인 추진을 물론 지역의 자발적 발전을 모색하는 데에도 도움이 될 것으로 보인다.

참 고 문 헌

김순은. (2001). 영국과 일본의 지방분권 비교분석. ｢한국지방자치학회보｣, 13(2): 101-121.

김순은. (2005). 영국의 정부간 관계의 혁신적 모형: 거버넌스 모형의 시도. ｢지방행정연구｣, 19(2): 3-24.

김순은. (2006). 일본과 영국의 자치계층 (행정계층) 개편논의의 실태와 지향점. 한국지방자치학회 동계학술발표대회 발표논문.

김순은. (2007a). 영국 지방정부의 성과관리: 성과관리 정책의 관점에서. ｢한국거버넌스학회보｣, 14(2): 115-148.

김순은. (2007b). 영국의 공동체‧지방정부성과 지방정부의 성과관리. 노화준 교수 정년기념논문집 발표논문.

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김순은(金順殷): 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 동의대학교 연구교류처장, 대외협력처장, 기획처장 역임. 현재 동의대 행정학과 교수. 주요 관심분야: 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방‧도시행정, 비교행정. 주요저서: Theories and Issues of Local Government, ｢Q 방법론과 사회과학｣, ｢우리나라 도시 거버넌스의 실태｣, ｢한국의 지방분권｣(공저), ｢지방분권과 지방정부의 혁신｣, ｢대도시 정치행정체제의 개혁｣, ｢지방자치의 쟁점과 과제｣, ｢신행정학｣(공저). 주요논문: “지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석,” “21세기를 대비한 대도시 정치‧행정체제의 개혁,” “영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로,” “Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰” 등. 학회활동: 한국지방정부학회 편집위원장, 한국정책분석평가학회 부회장, 한국행정학회 운영이사, 한국지방정부학회 부회장, 한국정책학회 부회장, 한국지방자치학회 상임이사, 한국행정학회 영문편집위원회 위원장 역임. 한국지방자치학회 회장 역임, 현 고문 및 한국지방정부학회 명예회장, 캠브리지대학교(‘95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, ('98), 와세다대학교(’00) 객원교수 역임. 日本 慶應義塾大學 特任敎授 (현). Tel. (051) 890 1392 Fax (051) 895 5800 MP 010 2694 2000

<E-mail: sekim@deu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 07. 09 / 심사개시일: 2011. 07. 25 / 심사완료일: 2011. 08. 10>