지방자치단체 국악공연서비스의 효율성 분석

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름) : 121～139

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 제1저자

** 교신저자

Evaluating the Korean Music Performance Service of

Local Governments

정 미 화*

김    렬**

최근 지방자치단체 국악예술단의 비효율적 운영에 따른 문제점이 계속 부각되면서 비영리법인 혹은 책임운영기관으로 법적 지위의 전환이 주장되고 있다. 이에 본 연구는 공립 국악예술단에 제공하는 공연서비스의 공급구조를 파악하여 그 운영의 효율성을 실증적으로 분석한다. 국악공연서비스의 무형문화재적 특성을 반영하는 질적 산출물을 포함하고, 지역 공공재적 성격에 따른 외부 환경요소를 반영하여, 산출지향적 CCR모형과 BCC모형에 기초한 자료포락분석(DEA)을 행하였다. 전체 25개 국악예술단에 대한 분석결과는 다소 차이가 있으나, 대부분이 순수기술효율성의 측면에서 비효율적으로 운영되고 있는 것으로 나타났다. 최적 규모이상의 투입요소에 의해 비효율적으로 운영되는 20개 단체들은 각각 해당 준거집단의 투입⋅산출요소를 벤치마킹하여 도출한 최적화 값에 따라 적절한 수준의 규모 축소를 필요로 하며, 규모수익체증의 형태를 띠는 국악예술단의 경우 인력과 예산의 투입을 증대시키는 규모의 확대를 통한 효율성 향상이 요청되고 있다.

주제어 : 공공서비스, 효율성, 문화예술공연, 국악예술단, 자료포락분석

I. 서  론

최근 우리나라를 포함한 OECD국가들은 공공부문의 목적 달성을 위해 권위적 질서와 통제의 운영체제보다는 효율성과 결과지향적인 관리전략을 채택하고 있다. 특히 문화예술분야에 있어서도 ‘삶의 질’에 대한 관심이 높아지고 이를 위한 ‘고객중심의 서비스’가 강조됨에 따라 효율성과 생산성이 공공부문에 있어서 가장 중요한 이념으로 등장하고 있다(이상수, 2000: 243). 이에 따라 중앙정부와 지방자치단체들은 문화예술서비스에 대해서도 효율적인 성과관리를 위한 다양한 제도적 장치의 마련 등 새로운 문화예술정책의 패러다임을 모색하고 있다.

더욱이 우리나라 고유의 음악에 대한 사회적 관심이 높아지고 본격적인 지방자치제의 시행으로 지역적 차원에서 공립 국악예술단을 설립함으로써 국악의 보전⋅발전 및 국악에 대한 주민의 향수권 신장을 적극 도모하고 있다. 이러한 노력으로 2010년 현재 총 33개의 지방자치단체 소속 국악예술단이 운영되고 있으며, 이들 국악예술단은 지역사회의 문화예술 수준 제고와 주민욕구 충족에 나름대로 큰 성과를 보이고 있다.

그럼에도 불구하고 지방자치단체의 열악한 재정상황과 국악예술단의 운영상 비효율로 인해 공립 국악예술단은 그 설립 취지와 목적 달성에 있어서 현실적인 한계에 직면하고 있다. 이러한 국악예술단의 비효율적 운영에 대한 대안으로 비영리법인 혹은 책임운영기관으로의 법적 지위 전환 주장이 제기되고 있다. 지역의 공연문화를 대표하는 공립 공연예술단체로서 자체의 비효율성을 극복하기 위한 제도 개선과 함께 그 운영의 효율성 제고를 위한 진단과 처방이 필연적으로 요청되는 시점이다.

공립 국악예술단 운영의 효율성에 대한 논의는 최근 신공공관리론과 같은 맥락을 견지한다. 공연을 포함한 문화예술 활동은 예술가의 표현의 자유에서 출발하지만, 공공정책은 불가피하게 예산배분의 효율성이나 정치성에 따른 ‘의식적, 의도적, 인위적’인 행위를 포함하고 있다(정광호, 2004). 더구나 정부의 예산과 재정 관리는 그가 직면하고 있는 많은 공공문제를 해결하기 위해 제한된 자원을 할당하는데 초점을 두지 않을 수 없다(류춘호, 2009). 이러한 점에서 지방자치단체의 문화예술정책도 성과와 효율성 측면에 관심과 중점을 두어 이루어져야 한다고 할 것이다.

지방자치단체 국악공연서비스의 효율성 분석

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름)

이러한 맥락에서 본 연구는 지방자치단체에 의해 설립ㆍ운영되고 있는 국악예술단을 대상으로 공연서비스의 공급구조를 파악하여 그 운영의 효율성을 실증적으로 분석해 보고자 한다. 예술공연의 경우 일회성으로 문헌상 기록이 불가능한 무형의 공공서비스라는 점에서 그에 대한 성과평가를 위한 지표 및 분석방법의 선정에 상당한 어려움이 따르게 된다. 이처럼 국악공연서비스의 성과를 계량적으로 측정하기에는 분명 한계가 있으나, 공연서비스 제공에 필요한 자원의 효율적 배분을 위한 방안을 모색한다는 점에서 자료포락분석(Data Envelopment Analysis : DEA)기법을 통해 효율성 평가를 시도한다. 국악공연서비스가 무형공공재의 하나이기에 ‘질 보정 산출(Quality-Adjusted Output)’ 방법을 추가로 활용하고, 조직 내에서 통제가 불가능한 외부 환경변수를 고려하여 전체 25개 지방자치단체 국악예술단 공연서비스의 상대적 효율성을 분석한다. 실증분석을 통해 국악예술단의 운영상 비효율의 기술적 구조를 파악하고 향후 공연서비스를 효율적으로 제공하기 위한 방안을 마련하는데 도움을 주고자 한다.

II. 국악예술단 및 국악공연서비스에 관한 논의

1. 국악예술단의 형태 및 구성

지방자치단체의 조례에 따라 설립ㆍ운영되는 국악예술단의 형태는 매우 다양하나, 크게 민간위탁에 의해 비영리법인으로 운영되는 경우, 본청에서 직접 운영하는 경우, 자체 공연장을 설립․운영하면서 사업소의 소속하에 두는 경우로 구분할 수 있다.

민간위탁에 의해 비영리법인으로 운영되는 단체는 서울시국악관현악단, 서울시청소년국악관현악단, 경기도립국악단 등 3개, 지방자치단체에서 직접 운영하는 경우는 강원도립국악단 등 19개, 문화회관 등 사업소 소속하에 운영되고 있는 단체는 부산시립국악관현악단 등 11개이다.

이처럼 공립 국악예술단의 형태가 다양함에도 불구하고 이들의 구성 체계는 대체로 국악관현악단과 유사하다. 공립 국악예술단체로 1965년에 최초 설립된 서울시립국악단은 1999년에 재단법인으로 법적지위가 전환되면서 서울시국악관현악단으로 명칭이 변경되었으며, 설립 당시에는 주로 민속악을 중심으로 하였으나 점차 창작음악이 작곡되기 시작하면서 국악 오케스트라의 형태를 갖추게 되었다.

국악관현악단은 현악기(가야금, 거문고, 아쟁), 관악기(피리, 대금, 소금, 해금 등), 타악기(장고, 북 등) 등이 고루 갖추어진 오케스트라 편성의 연주형태를 갖춘 예술단을 말한다.

현재 설립⋅운영되고 있는 공립 국악예술단의 인력 구성은 크게 임원진과 단원으로 구분된다. 임원진은 예술감독, 지휘자, 악장, 총무, 악보담당, 악기담당, 홍보담당 등으로 구성되며 개별 국악예술단의 운영체제에 따라 인원의 배정을 달리한다. 연주행위를 실제 담당하는 단원은 대부분 위촉직 혹은 계약직 형태의 비정규직 공무원 신분을 지니고 있으며, 국악기 전공연주자들로 이루어져 있다.

2. 국악예술단의 현황 및 규모

2010년에 발간된 국립국악원 연감에 따르면, 우리나라 공립 국악예술단은 총 33개가 설립․운영되고 있다. 먼저 광역자치단체 소속 국악예술단을 보면, 서울시립국악관현악단(1965년), 서울시립청소년국악관현악단(2005년), 부산시립국악관현악단(1984년), 대구시립국악단(1984년), 광주시립국악단(1994년), 광주시립국극단(1989년), 대전연정국악원(1981년), 경기도립국악단(1996년), 강원도립국악관현악단(1999년), 부여군충남도립국악단(1994년), 전북도립국악원(1986년), 전남도립국악단(1986년), 경북도립국악단(1992년) 등 13개가 있다.

기초자치단체에서는 성남시립국악단(2005년), 안산시립국악단(1996년), 포천시립민속예술단(2003년), 청주시립국악단(1985년), 충주시립우륵국악단(1988년), 천안시충남국악관현악단(1990), 천안시립흥타령풍물단(1987), 공주시충남연정국악원(1997년), 전주시립국악단(1979년), 익산시랍풍물단(2008년), 정읍시립정읍사국악단(1993년), 남원시립국악단(1995년), 목포시립국악원(1976년), 여수시립국악단(2000년), 김천시립국악단(2001년), 김해시립가야금연주단(1998년), 진주시립국악관현악단(1986년), 영동난계국악단(1991년), 무안군립국악원(1990년), 진도군립민속예술단(1993년) 등 20개가 설립ㆍ운영되고 있다.

총 33개의 지방자치단체 소속 국악예술단 중 25개는 상임체제이며 나머지 8개는 비상임체제로 운영되고 있으며, 그 규모는 총 92명의 인력을 지닌 전북도립국악단으로부터 실제 연주단원은 없이 각각 원감 1명 및 지도강사 3～4명으로 구성된 목포시립국악원과 무안군립국악원 등으로 다양하다.

3. 국악공연서비스의 실태

국악공연서비스는 1951년 국립국악원 및 1965년 서울시립국악관현악단의 설립으로 공식적으로 시작되었다고 할 수 있다. 특히 지방자치제의 본격적인 실시와 더불어 기초자치단체 차원의 국악예술단 설립이 본격적으로 추진됨에 따라 지역적으로 특화된 공연활동은 <표 1>과 같이 급격한 증가 추세를 보여 왔다. 이러한 추세는 <표 2>에서 보듯이 최근 들어 부분적으로 뚜렷한 감소세로 돌아서서, 2007년 2,792회에 이르렀던 공연횟수는 2008년에는 1,621회로 급속히 줄어든 변화를 보여준다. 이는 타 공연예술분야에 비해 국악이 안정적인 공연활동을 제공하기 위한 기반을 충분히 갖추고 있지 못한데 기인한다고 할 것이다.

<표 1> 공연예술활동의 연도별 추이(1992～2000): 공연횟수

연 도	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
국 악	617	1,079	1,002	1,146	1,380	1,440	1,884	1,801	2,192
양 악	2,568	2,658	2,696	3,047	3,193	3,832	3,934	4,168	4,628
무 용	660	626	778	1,080	1,492	1,323	n.a.	1,480	1,521

자료 : 문화관광부(2002)

<표 2> 공연예술활동의 연도별 추이(2004～2008): 공연횟수

연 도	2004	2005	2006	2007	2008
국 악	2,718	2,685	2,469	2,792	1,621
양 악	4,030	4,444	5,640	5,721	5,811
무 용	1,588	2,234	2,085	1,775	1,736

자료: 한국문화예술위원회(2009)

이처럼 타 공연예술분야에 비해 급격한 감소세에 있는 최근 국악공연활동은 특히 지방 차원에서 두드러진 현상으로 등장하고 있다. [그림 1]에 나타난 수도권과 지방의 공연실태 추이를 보면, 전체 공연횟수 중 수도권이 차지하는 비율은 2004년 이후 꾸준히 증가하고 있으나, 지방의 공연 비율은 오히려 전체적으로 감소하는 선형회귀선을 보여주고 있다.

[그림 1] 수도권과 지방의 국악공연 비율 추이(2004～2008)

자료: 한국문화예술위원회(2009)

이처럼 수도권에 편중된 공연실적은 지방이 처한 국악공연환경의 열악한 일면을 확인시켜주고 있다. 국악은 지역에 특화된 창작 장르를 개발할 수 있는 분야임에도 불구하고, 수도권의 화려한 무대예술을 경쟁적으로 모방함으로써 지역주민의 특화된 선호 및 지역 고유의 국악예술의 특징과 면모를 제대로 반영하지 못한 측면이 있다. 더구나 다수의 국악예술단은 경영부실로 인하여 법적 지위를 법인체제 혹은 민간위탁으로 전환하거나 심지어 단체를 폐지하는 논의가 진행되는 상황에 처해 있다. 국악예술단의 공연서비스 역시 공공성을 지닌 공공재로서 특성을 지니고 있음과 동시에, 그 공급에 있어서 효율성을 도모해야 하는 경제재로서 가치를 지녀야 한다. 따라서 국악공연활동의 전반적인 감소 추세를 완화하고 특히 지역적으로 특화된 공연서비스의 활성화를 위해서는 공립 국악예술단의 효율적인 운영이 선결과제로 등장하고 있다.

4. 국악공연서비스의 효율성에 대한 선행연구

효율성은 적은 자원투입으로 많은 산출을 가져오는 능률성의 원리와 자원 활용을 통해 의도한 목표를 달성하려는 효과성의 개념이 합쳐진 것으로 볼 수 있다. 특히 공공부문의 효율성은 정부의 경쟁력에 있어서 상대적 우위를 유지하기 위한 제반 제도, 정책, 문화, 태도, 가치 등을 포괄하는 측정기준으로서 실용적 개념이라 할 수 있으며, 경쟁력으로 나타나는 효율성은 상대적인 개념이기 때문에 다른 정부와의 비교 차원에서만 그 의미를 명확히 할 수 있다(염재호 외, 2007: 34). 이러한 상대적 비교 차원에서 공공서비스 효율성 분석은 많은 경우 자료포락분석(DEA)방법에 의해 이루어지고 있다.

DEA를 활용한 공공서비스 효율성 분석은 크게 공공서비스 전반을 대상으로 하거나 보건, 사회복지, 쓰레기수거, 지역개발, 문화예술 등 특정 분야에 한정하여 이루어지고 있다. 먼저, 공공서비스 전반에 대한 효율성을 분석한 최근 연구로는 임동진․김상호(2000), 김성종(2000), 전병관(2002), 김건위․이혜영․박해육(2004), 송건섭․이곤수(2004), 이은진․문상호(2007), 이영범(2009) 등을 들 수 있다. 경제이론에서 노동과 자본이 대표적인 투입요소의 대리지표(proxy)로 설정된다는 점에서, 이들 선행연구의 대부분은 ‘예산’과 ‘인력’을 가장 대표적인 투입변수로 활용하고 있다(이은진․문상호, 2007). 반면 공공부문에서 산출은 매우 다양하며 주로 서비스의 형태를 지니고 있어 이를 수량으로 환산하기 어렵기 때문에 1차 산출물을 사용하는 것이 훨씬 더 바람직하다고 볼 수 있다(김형렬, 1990). 실제 선행연구에서 산출변수를 보면 보건위생, 사회복지, 환경, 지역개발 등 서비스 영역별로 보급률이나 비율, 면적, 건수나 개수, 인구수, 예산액, 설문조사 평가지수 등 양적․질적인 다양한 지표들이 사용되고 있다.

특히 문화예술부문에 있어서 효율성 분석에 관한 연구는 주로 도서관을 대상으로 한 연구가 활발히 진행되고 있다(김선애, 2006; 문경주, 2009; 장철호, 2009; 조성한․박동진․이길호․윤동원, 2009). 이들 연구에서는 기본적 시설, 인력, 예산 등 기본적인 투입요소들 이외에 보유좌석수, 장서수, 연속간행물수 등이 투입요소로 선정된다. 산출요소는 거의 대동소이하여, 주로 이용자수 및 이용책수 그리고 문화프로그램 참여자수가 공통적으로 포함되고 있다. 그러나 도서관을 제외한 순수한 의미에서 문화예술부문의 효율성 연구는 다른 공공서비스 부문에 비해 극히 미흡하며(홍기원, 2004; 이상철․고수정․장철영, 2006), 특히 본 연구의 대상인 되는 국악공연서비스의 효율성에 대한 선행연구는 거의 이루어지지 않고 있다. 다만 홍기원(2004)은 전국의 47개 공연문화시설을 대상으로 하여 공연전문인력, 일반행정인력, 총세출예산을 투입변수로, 자체기획일수, 대관일수, 관객추정치를 산출변수로 선정하여 BCC모형에 의한 DEA기법을 활용하여 상대적 효율성을 분석하였다. 분석결과 문화예술서비스 공급수준은 전반적으로 낮게 나타났으며, 이러한 비효율성은 전문인력의 부재와 일반 행정인력의 과다한 운용, 그리고 자체기획프로그램의 부족에 기인하고 있다고 주장한다.

III. 국악공연서비스의 효율성 분석을 위한 구상

본 연구는 지방자치단체의 위탁을 받은 국악예술단이 지역주민에게 공연서비스를 얼마나 효율적으로 제공하는가를 분석하는데 그 목적이 있다. 공립 국악예술단이 인적ㆍ물적 자원을 투입하여 국악공연서비스라는 산출물을 생산ㆍ공급하는 과정에서 실제 운영의 효율성이 어느 정도인가를 파악하고자 한다.

1. 변수의 선정

국악예술단의 공연서비스 제공에 있어서 투입ㆍ산출변수의 선정은 효율성 분석결과의 정확성을 결정하는 지표가 된다. 일반적으로 많은 변수들이 관련되나, 본 연구에서 활용하는 DEA기법의 전제에 따라 그 수를 제한할 필요가 있다.

관련되는 모든 변수를 적용한다면 대부분의 의사결정단위(DMU)가 효율적이라는 결과가 도출되어 DEA의 의미가 저하되므로 그 수를 제한하여야 한다(임성묵, 2008). 즉, 투입․산출요소가 많이 포함될수록 효율적인 DMU의 비율이 증가하는 경향이 있으며, 그만큼 DEA에 의한 분석결과의 설명적 가치가 약화된다(Chalos & Cherian, 1995).

1) 투입변수

공공부문의 효율성 측정에 있어서 주로 사용되는 투입지표는 인력과 예산이라 할 수 있다. 국악예술단의 기본 업무인 공연서비스가 전문성에 기초한 노동집약적인 성격을 지니고 있다는 점에서 인력은 가장 대표적인 투입변수로 간주된다. 국악예술단의 인력은 크게 단원과 임원으로 구분되나, 임원의 수는 상대적으로 극소수에 불과하기 때문에 단원을 포함한 전체 인력의 수를 투입변수로 삼는다.

공공서비스의 효율성에 관한 선행연구의 대부분이 ‘예산’과 ‘인력’을 가장 대표적인 투입변수로 활용하고 있으며(이은진․문상호, 2007), 특히 홍기원(2004)은 공연문화시설을 분석대상으로 하기에 공연전문인력에 일반행정인력을 추가하고 있다.

예산은 국악예술단 운영에 소요되는 간접적인 투입요소까지를 포괄적으로 파악하는데 유용하다. 국악예술단의 예산은 크게 인건비, 일반운영비 및 공연사업비 등으로 구분되나, 인건비는 투입변수인 인력의 수와 중복되어 제외하고, 나머지 일반운영비와 공연사업비 등 전체를 투입변수로 선정한다.

2) 산출변수

지방자치단체 국악예술단은 공연서비스를 제공함으로써 주민의 국악에 대한 향유 기회를 높이는 것을 목적으로 한다. 따라서 주민을 대상으로 하는 공연의 횟수 및 관람자 수가 중요한 산출변수로 등장하게 된다. 공연횟수는 개별 국악예술단에서 2008년 한 해 동안 실시한 공연의 총 횟수를, 관람자수는 개별 국악예술단에서 각기 선정한 자신의 대표 공연 2개를 참관한 관람자의 합산 총수를 의미한다.

공연문화시설의 분석대상으로 하고 있는 홍기원(2004)는 자체기획일수, 대관일수, 관객추정치를 산출변수로 선정하고 있다. 현재 우리나라 공립 국악예술단이 자체 공연시설을 상시 확보하기보다는 공연시 지역의 문화예술회관을 활용하는 경우가 대부분이기 때문에 자체기획일수와 대관일수 등은 산출변수로 적절하지 않다. 또한 관람료 수입도 산출변수로서 의미를 지니고 있으나, 실제 관람료 수입이 전혀 없는 공연도 상당한 수를 차지하고 있어 본 연구에서 산출변수로 제외한다.

무형공공재인 공연서비스는 양적 측면에서의 효율성만을 고려하여 그 성과를 평가하는 것은 한계가 있다. 양적 측면의 효율성만을 중시하는 운영전략은 진정한 효율성의 증가보다는 서비스의 질을 저하시킴으로써 투입변수인 인력과 예산 등 비용을 절감하려는 동기를 부여할 수 있다. 따라서 국악공연서비스의 질은 그 자체로서 국악예술단 운영의 성과 측면에서 매우 중요하므로 효율성 분석에 반드시 고려되어야 할 요소가 된다.

무대에서 행해지는 공연서비스의 질적인 수준을 측정하는 것은 거의 불가능하다는 점에서 본 연구에서는 주민에게 전달되는 과정에서 이루어지는 운영 측면에 나타나는 질적 산출물의 개념으로 한정하여 공연프로그램의 구성과 내용에 대한 공연기획 수준을 측정한다. 국악공연서비스의 질적 산출물로서 공연프로그램을 중시하는 것은 국악을 이루는 중요한 부문인 ‘전통’과 ‘창작’의 무대가 실제로 공연기획에 의해 이루어지기 때문이다. 공연프로그램에 대한 평가는 공연의 구성과 내용 등을 중심으로 세부 평가지표를 구성하여 공연기획 수준의 측정에 주안점을 두고 행한다.

예를 들어 한국문화예술위원회, 국립국악원 등에서 공연지원금 등 보조금 산정을 위하여 공연예술단체를 평가하는 경우, 실연에 의한 심사가 아닌 프로그램의 기획안을 공연실적과 함께 평가하여 우위를 결정한다.

3) 환경변수

투입․산출의 기술적인 양적ㆍ질적 관계가 명확히 밝혀진다 하더라도 조직 내에서 통제할 수 없는 외부요소에 의한 영향을 완전히 배제하기 어렵다. 유사한 조직 간의 비교라 할지라도 환경적 영향이 크게 미칠 경우에 그러한 요소가 고려되지 않는다면 실제로는 유사한 조직이 아니라 서로 다른 성격의 조직들을 비교하는 경우가 된다. 여기에서도 국악예술단 공연서비스의 효율성을 정확히 분석하기 위해서는 외부 환경적 요소가 효율성에 미치는 영향을 제거할 필요가 있다.

본 연구에서 환경적 요소는 산출변수인 공연횟수와 관람자수에 미치는 외부 영향요인을 의미한다. 공연횟수와 관람자수는 지방자치단체 관할구역의 면적과 그에 거주하는 인구수에 영향을 받게 된다. 예를 들어, 지역의 면적이 넓을수록 지역주민의 공연서비스 접근성이 제한되기 때문에 여러 지역에서 공연서비스를 제공하게 되어 공연횟수가 증가될 수 있으며, 지역에 거주하는 인구가 많을수록 관람자수의 증가를 가져올 수 있다. 이러한 점에서 면적과 인구를 동시에 고려한 인구밀도를 산출변수에 영향을 주는 환경변수로 선정한다.

이와 같이 본 연구에서 선정한 투입변수, 산출변수 및 환경변수를 요약하여 제시하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 투입․산출․환경변수의 측정지표 및 분석대상

구분		변수명	측정지표(단위)	DMU(국악예술단)
투입변수		인력	소속 단원+임원 (명)	부산, 대구, 대전, 광주2, 강원, 충남, 경북, 전북, 전남, 성남, 안산, 포천, 영동, 청주, 충주, 공주, 천안, 김천, 진주, 남원, 전주, 정읍, 여수, 진도 (총 25개)
		예산	일반운영비+공연사업비 (천원)
산출변수	양적 산출물	공연횟수	공연 총 횟수(회)
		관람자수	공연 관람자 수(명)
	질적 산출물	공연기획	2개 대표 공연프로그램의 구성 및 내용 (점)
환경변수		인구밀도	지역별 인구밀도(명/㎢)

2. 분석대상 및 자료수집

1) 분석대상

본 연구는 지방자치단체에 의해 설립된 25개 국악예술단을 분석대상으로 한다. 국악예술단의 명칭은 지방자치단체별로 다소 차이가 있으나, 각 지방자치단체 조례에 근거하여 지역주민에 대한 국악공연서비스 제공 및 국악의 보전ㆍ창달이라는 동일한 목적을 추구한다. 2010년 현재 우리나라에서 설립․운영되고 있는 공립 국악예술단은 총 33개이나, 이들 중 8개 국악예술단을 제외한 나머지 25개 공립 국악예술단을 분석하고자 한다.

8개 국악예술단은 DMU의 동질성이라는 DEA기법의 전제를 충족하지 않아 제외하였다. 즉, 2개 단체(목포시립국악원, 무안군립국악원)는 소수 지도단원으로만 구성되어 실제 공연단원이 없으며, 3개 단체(김해시립가야금연주단, 천안시립흥타령풍물단, 익산시립풍물단)는 1개 종류의 악기로만 편성ㆍ구성되어 있고, 3개 단체(서울시국악관현악단, 서울시청소년국악관현악단, 경기도립국악단)는 민간위탁에 의한 법인체로 운영되고 있다.

2) 자료수집

본 연구에 필요한 자료는 국립국악원, 한국문화예술위원회 등에서 발간한 국공립국악단의 현황 및 보고서, 25개 국악예술단의 공연 홍보물 및 팸플릿, 행정안전부에서 발간한 지방자치단체 현황자료, 각 지방자치단체의 홈페이지 등을 통해 수집한다.

먼저, 국악예술단의 인력은 2008년을 기준으로 2010년에 발간된 국립국악원 연감의 전국 국공립 국악연주단체 현황자료에 기초한다. 국악예술단의 예산, 즉 일반운영비 및 공연사업비 등은 개별 지방자치단체의 홈페이지에 제시된 세입세출 결산자료를 활용한다.

양적 산출변수인 공연횟수 및 관람자수는 국립국악원의 연감 및 개별 국악예술단에 의해 제시된 자료를 사용한다. 공연횟수는 2008년 1년간 시행된 정기연주회, 수시연주회 상설연주회, 특별기획공연, 초청공연 등을 포한한 전체 공연횟수로 하며, 이는 국립국악원의 연감 및 한국문화예술위원회 문예연감에 게재된 공연현황 분석 자료와 개별 국악예술단에서 추가 제시한 자료를 활용한다. 관람자수는 개별 국악예술단에서 2008년에 행한 공연 중에서 자체 선정한 2개 대표 공연의 관람자수의 합산 총수로서, 각 국악예술단에서 제시한 자료에 의한다.

질적 산출변수인 공연기획수준은 2008년 1년간 행한 공연 중 개별 국악예술단에서 제시한 2개의 대표 공연의 프로그램을 대상으로 한다. 국ㆍ공립 혹은 민간 공연예술단원의 심사평가에 사용되는 항목을 중심으로 세부 평가지표를 설정하였으며(<표 4>), 국악전공 교수, 국립국악원 연구원, 문화예술관장, 국악공연기획담당대표, 국악공연단체장 등 전문 국악인 20인으로 평가단을 구성하였다. 각 국악예술단이 제출한 2개 공연프로그램의 각각에 대하여 1(최저)～10(최고)점의 평정을 부여하도록 하였으며, 각 국악예술단의 2개 공연프로그램에 대한 20인 평가점수의 합(만점 400점)으로 개별 국악예술단의 공연기획수준에 대한 최종 평점을 구하였다.

<표 4> 질적 산출물(공연프로그램)의 세부 평가지표

	평가지표
평가내용	작품성	연출 및 프로그램 구성의 기획력(총 3점)
		공연 내용의 예술적 완성도(총 3점)
	독창성	주민들에게 친숙감을 줄 수 있는 곡목의 선정 및 개발(총 2점)
		프로그램 편성에 있어서 창작초연, 번안초연, 전통과 창작의 적절한 배분 등 국악 공연예술발전에의 기여도(총 2점)
평가점수	1(가장 낮음) - 10(가장 높음)점
평가단	대학교수, 국립국악원 연구원, 문화예술관장, 국악공연기획담당대표, 국악공연단체장 등 20명

환경변수인 인구밀도는 각 국악예술단이 소속된 지방자치단체의 2008년 주민등록인구와 면적을 기초로 계산한다. 인구밀도가 산출변수인 공연횟수와 관람자수에 대해 유의미한 영향을 가진 것인지를 회귀분석으로 검증한 후 추정계수로서 그 영향을 통제한 후 DEA에 의한 상대적 효율성을 측정한다. 두 산출변수인 공연횟수와 관람자수가 환경변수인 인구밀도로부터 받은 영향이 제거되면 순수한 산출물의 값으로 전환되므로 더욱 정확한 효율성 분석결과를 얻을 수 있다.

본 연구의 실증분석을 위해 수집한 25개 공립 국악예술단의 투입․산출 및 환경변수의 기술통계량을 정리하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 25개 국악예술단의 투입․산출․환경변수의 기술통계량

	변수	최소값	최대값	평균	표준편차
투입변수	인력	13	92	48	40
	예산(천원)	73,200	537,010	185,451	260,954
산출변수	공연횟수	3	141	73	69
	관람자수	700	3,300	2,180	1,312
	공연기획	227	385	327	12
환경변수	인구밀도(명/㎢)	59	6,649	1,720	1,952

자료: 국립국악원연감(2010). 한국문화예술위원회 2008문예연감, 지방자치단체별 세입세출결산서(2008), 행정안전부(2008주민등록인구, 행정구역별 면적) 등

3. 자료분석방법

지방자치단체 소속 25개 국악예술단의 공연서비스에 대한 효율성 분석을 위해 자료포락분석(DEA)기법을 활용한다. 본 연구에서 분석대상이 되는 25개 국악예술단은 거의 유사한 단원 구성 및 운영방식을 갖기 때문에 투입․산출변수의 동질성이 높아 DEA의 적용이 매우 적절히 이루어질 수 있다. 공공부문의 경우 인력구성과 재정여건 등에서 강제적인 요소가 많으므로 규모의 경제가 제도적으로 강하게 나타나는 특성이 있다. 따라서 공립 국악예술단의 효율성을 평가함에 있어서 기술적 효율성(Tehnical Efficiency : TE)을 개념적ㆍ실제적으로 기술적 순효율성과 규모의 효율성으로 구분하여 분석하는 것이 필요하다(이시원 외, 2001). 지방자치단체 소속 국악예술단의 특성상 투입량의 재량적 변화가 거의 불가능한 점에서 산출중심모형에 기초한 CCR모형과 BCC모형을 동시에 적용하고 그 결과를 통해 규모의 효율성을 파악한다.

자료포락분석(DEA)은 선형계획법에 의한 분석방법으로써 Farrell(1957)이 제시한 변경 효율성(frontier efficiency)개념에 입각하여 Charnes 등(1978)에 의해 비영리부문의 기술적 효율성 측정방법으로 개발되었다. Farrell은 의사결정단위(DMU)가 투입 또는 산출 공간상에서 효율적 집합으로부터 떨어져 있는 거리를 측정함으로써 효율성을 측정할 수 있다는 것을 제안하였는데, 복수의 투입물을 사용하여 복수의 산출물을 생산하는 복잡한 생산구조 하에서 생산함수의 구체적 형태가 알려져 있지 않거나 또는 투입․산출관계를 적절히 기술하기 어려운 경우에 특정 의사결정단위의 효율성을 그와 유사한 다른 의사결정단위와 비교하여 상대적인 효율성과 비효율성의 정도를 나타낼 수 있다. DEA는 실제 단위로 측정된 투입 자료를 활용할 수 있으므로 가격에 대한 정보를 필요로 하지 않으며 가중 평균방식이 갖는 문제점에 대하여 하나의 해결방안을 제공해 줄 수 있다는 점에서 비율분석이나 회귀분석 등에 대한 대안으로 매우 유용하게 사용되고 있다(Sherman, 1984: 홍기원; 2004: 송명섭 2006).

창작음악으로서 국악공연의 특성을 반영하고 공공연서비스의 질적 수준을 산출변수의 하나로 포함하기 위하여 본 연구에서는 신동욱 외(2008)의 ‘질 보정 산출(Quality-Adjusted Output: QAO)방법’을 활용한다. 여기에서 질적 산출물은 평가단에 의한 공연기획(팸플릿)점수를 0에서 1사이의 질적 인자 값으로 전환하여 양적 산출물의 값에 적용한다. 양적ㆍ질적 산출물과 투입․산출의 기술적 관계에 대한 분석이 이루어지더라도 조직 내에 통제할 수 없는 외부 환경변수에 의한 영향을 포함하게 된다. 환경변수의 영향을 배제하기 위해서 환경변수와 산출물 간의 회귀분석을 통해 유의한 환경변수의 영향 계수값을 산출자료의 수와 곱한 후 환경변수벡터 전체의 값을 산출량으로부터 제거하여 순수한 산출물의 크기를 조정한다. 이러한 과정을 거쳐 도출된 투입ㆍ산출변수의 측정값에 DEA기법을 적용하여 25개 국악예술단 공연서비스의 상대적 효율성을 파악한다.

‘질 보정 산출 DEA’에 의한 산출변수의 수치는 원래의 산출물의 양과 질적 인자(Quality Factor)를 곱한 값으로 전환ㆍ사용하며, 이때 질적 인자는 0≤ Quality Factor ≤1임을 조건으로 하며, 본 연구에서 질적 인자는 100%(효율인자 1)의 효율수치를 정하지 않고 원점수를 평균하여 사용하였다.

여기서는 강은숙ㆍ김종석(2008: 2009)에 의해 제안된 회귀분석과 표준 DEA를 활용한 3단계 DEA방법을 사용한다. 환경변수(인구밀도)가 순순하게 산출변수에 영향을 파악하기 위하여 투입변수(예산과 인력)와 환경변수(인구밀도)를 독립변수로 두고 산출변수인 공연횟수와 관람자수를 종속변수로 하여 회귀분석을 수행하였다. 그 결과, 관람자수의 회귀계수(0.131)는 통계적으로 유의하게 나타났으나(t값=2.274, p값=0.034) 공연횟수와는 유의성이 없는 것으로 확인되었다. 이러한 환경변수의 효과를 배제한 산출량을 구하기 위하여 인구밀도의 회귀계수값을 질보정에 의해 조정된 관람자수와 곱한 후 환경변수벡터 전체의 값을 기존 산출량으로부터 제거하여 순수한 관람자수를 최종적으로 도출하였다.

IV. 분석결과의 제시

1. 효율성의 유형별 비교

본 연구의 대상인 25개 공립 국악예술단에 대하여 CCR모형과 BCC모형에 의한 기술효율성, 순수기술효율성 및 규모의 효율성을 분석하였으며, 그 결과는 <표 6>과 같다.

두 모형에 의한 효율성 수치(TE 및 PTE)와 전문가집단에 의한 대표공연 2개의 공연기획 평가값 간의 Pearson상관계수를 살펴보면, TE와는 .404이며 PTE와는 .807로서 α=0.05수준에서 모두 통계적으로 유의한 상관관계를 보이고 있다.

<표 6> 효율성의 유형별 비교

	DMU	TE	PTE	SE	∑λ	RTS
1	부산시립국악관현악단	0.5228	1	0.5228	2.72	DRS
2	대구시립국악단	0.7110	0.8598	0.8269	1.46	DRS
3	광주시립국악단	0.6903	0.7813	0.8835	1.31	DRS
4	광주시립국극단	0.7720	0.9320	0.8283	1.5	DRS
5	대전연정국악원	0.8512	1	0.8512	1.65	DRS
6	강원도립국악관현악단	0.4502	0.5441	0.8274	1.38	DRS
7	부여군충남도립국악단	0.8788	1	0.8788	1.66	DRS
8	전북도립국악원	0.3491	1	0.3491	4.86	DRS
9	전남도립국악단	0.5028	0.9835	0.5112	3.28	DRS
10	경북도립국악단	0.5703	0.7955	0.7169	1.86	DRS
11	성남시립국악단	0.3847	0.8882	0.4331	3.33	DRS
12	안산시립국악단	0.4011	0.6742	0.5949	2.36	DRS
13	포천시립민속예술단	0.6869	0.7639	0.8992	0.9	IRS
14	청주시립국악단	0.7692	0.8955	0.8590	1.4	DRS
15	충주시립우륵국악단	1	1	1	1	CRS
16	천안시충남국악관현악단	0.4231	0.7194	0.5881	2.71	DRS
17	공주시충남연정국악원	1	1	1	1	CRS
18	전주시립국악단	0.5895	0.6689	0.8813	1.28	DRS
19	정읍시립정읍사국악단	0.4865	0.5512	0.8826	1.54	DRS
20	남원시립국악단	1	1	1	1	CRS
21	여수시립국악단	0.6690	0.7108	0.9412	1.23	DRS
22	김천시립국악단	0.4953	0.5045	0.9818	0.99	IRS
23	진주시립국악관현악단	0.4623	0.5435	0.8506	1.4	DRS
24	영동난계국악단	0.2958	0.4304	0.6873	1.84	DRS
25	진도군립민속예술단	0.2456	0.3810	0.6446	1.73	DRS
	평균	0.6083	0.7851	0.7776	1.82

주1. TE: 기술효율성(CCR모형),  PTE: 순수기술효율성(BCC모형),  SE: 규모의 효율성

주2. ∑λ(준거집단에서 발생한 가중치의 합)=1이면 최적규모(optimal scale)로서 규모수익불변(Constant Returns to Scale: CRS), ∑λ＞1이면 규모수익체감(Decreasing Returns to Scales: DRS), ∑λ＜1이면 규모수익체증(Increasing Returns to Scale: IRS)의 구간에 속함.

여기서 기술효율성(TE)은 CCR모형에 의한 분석결과로서, 주어진 투입을 활용하여 산출을 최대화한 정도를 의미한다. 25개 국악예술단의 전체 평균 효율성은 60.83% 수준이며, 개별 국악예술단의 효율성은 24.56%에서 100%까지 점수의 분포가 넓게 나타나고 있다. 기술효율성 100%의 프런티어를 형성하고 있는 국악예술단은 3개(충주시립우륵국악단, 공주시충남연정국악원, 남원시립국악단)에 불과하며, 나머지 22개 단체는 최적 효율성을 지닌 이들 3개 단체를 기준으로 한 프론티어와의 관계 속에서 상대적으로 비효율적으로 운영되고 있음을 보여준다.

60.83%의 국악예술단 평균효율성은 타 공공기관의 평균효율성(지방의료원 95.14%, 개촉지구사업 81.63% 등)에 비하여 낮은 점수로서, 이는 우리나라 공립 국악예술단의 운영이 전반적으로 효율적이지 못하다는 사실을 말해준다.

한편 CCR모형에 의해 비효율적인 단체라고 할지라도 순수한 기술적 요인에 의한 것인지 아니면 규모의 요인에 의한 것인지를 알기 위해 BCC모형을 통한 분석을 하게 된다. BCC모형에 의한 순수기술효율성(PTE) 분석결과에 의하면, 평균 효율성 점수는 78.51%로 CCR모형의 60.83%보다 17.67% 정도 높게 나타났다. 또한 최적의 순수기술효율성을 지닌 국악예술단은 4개(부산시립국악관현악단, 대전연정국악원, 부여군충남도립국악단, 전북도립국악원)가 추가되어 총 7개이며, CCR모형에 의한 분석결과와 같이 진도군립민속예술단이 38.1%의 가장 낮은 효율성 점수를 보이고 있다.

BCC모형은 CCR모형의 제약식에 각 국악예술단에 대한 준거집단 람다 값(λ)의 크기를 1로 제한하는 블록성(convexity)조건을 추가함으로써 구해지기 때문에 준거집단의 수도 이에 따라 증가하게 된다.

이처럼 BCC모형에 의한 효율성 점수는 CCR모형에서보다 높게 나타나고 있으며 25개 국악예술단 간의 효율성 점수 차이도 상당히 줄어든 것을 알 수 있다. 이는 최적규모를 가정한 상태에서 비효율의 원인을 기술적인 운영결함에서 찾는 CCR모형에 비해, BCC모형에서는 규모에 대한 수익변화를 가정하여 순수기술효율성만이 측정되므로 CCR모형 실행가능영역의 한 부분에 속하게 되기 때문이다. 따라서 BCC모형에 의한 효율성이 CCR모형보다 그 범위가 작게 나타나며 효율성 점수 또한 높게 도출된다.

두 모형에 의한 효율성 점수의 평균값인 60.8%와 78.5% 간의 차이는 17.7%인바, 이는 순수기술효율성에 비해 규모에 의해 달라질 수 있는 국악예술단 전체 효율성의 차이를 나타낸다. 즉, 이러한 차이는 규모의 효율성에 따른 결과라고 할 수 있으며, 또한 규모의 효율성에 대한 평균값이 77.7%라는 것은 25개 국악예술단의 운영이 최적규모에 대하여 23.4%의 비효율이 존재한다는 의미로 해석된다.

규모의 효율성(Scale Efficienty: SE)은 의사결정단위(DMU)가 얼마나 규모의 경제에 접근하였는가를 측정한다. CCR모형과 BCC모형에서 동일한 자료를 사용하여 효율성을 분석하더라도 효율계수의 값이 각각 다르게 산출되어 차이가 발생할 수 있다. 이 때 발생하는 차이의 정도는 해당 단체가 규모의 비효율 상태에서 고려해야할 방향을 제시하며, 이는 CRS(Constant Returns to Scale)분석에서 측정된 기술효율성을 VRS(Variable Returns to Scale)분석에서 측정된 순수기술효율성으로 나눈 값으로 알 수 있다. 만약 SE=1이면 규모에 대한 규모수익불변(CRS)상태로 규모의 비효율이 존재하지 않은 것이며, SE＜1인 경우에는 규모에 대한 수익증가(IRS), SE＞1은 규모에 대한 수익감소(DRS)상태로 규모의 비효율이 존재한다는 것을 의미한다. 즉, 규모의 변화를 전제로 순수기술효율성을 분석할 수 있는 BCC모형에 의해 CCR모형에 기초한 분석결과의 비효율성이 규모에 의한 것인지 혹은 순수하게 기술적 효율성에 의한 것인지를 파악할 수 있다.

CCR모형과 BCC모형에서 모두 효율성 점수 1인 충주시립국악단, 공주시충남연정국악원, 남원시립국악단은 투입ㆍ산출 및 규모의 효율성에 있어서 최적의 효율적 단체로 판별되고 있다. 이들 3개 준거집단은 모두 기초자치단체의 일반 시에 소속된 국악예술단으로서 큰 규모로 운영되지는 않으나 상당히 활발한 공연서비스를 제공하고 있는 단체들로 볼 수 있다. 한편, CCR모형에서 비효율적으로 나타났으나 BCC모형에서 효율적인 단체로 추가된 4개 단체(부산시립국악관현악단, 대전연정국악원, 부여군충남도립국악단, 전북도립국악원)는 규모에 대한 수익변화(VRS)를 가정하는 순수기술효율성이 1이므로 전적으로 규모의 효율성을 통제하지 못한 점이 CCR모형에 의한 비효율의 원인으로 간주된다.

규모의 효율성 측면에서 공립 국악예술단을 분석한 결과를 보면 다양한 형태의 규모에 대한 수익이 존재하고 있음을 알 수 있다. 가중치의 합(∑λ)이 각 DMU의 규모에 따른 수익(Returns to Scale)을 결정하는 규모의 경제를 반영한다는 점에서 그 값이 1이면 최적 규모(optimal scale)를, 1보다 크면 과다투입 상태를, 1보다 작으면 과소투입 상태를 의미한다. 전체 25개 국악예술단 중에서 최적 규모로 운영되어 규모수익불변(CRS) 구간에 속한 단체가 3개, 가중치의 합이 1보다 크게 나타나 규모수익체증(IRS) 구간에 속한 단체가 20개, 가중치의 합이 1보다 작아 규모수익체증(IRS) 구간에 속한 단체가 2개로 나타나고 있다. 따라서 전체 25개 중 20개 단체가 최적 규모이상의 투입요소에 의해 비효율적인 운영을 하고 있어, 해당 준거집단의 투입ㆍ산출요소를 벤치마킹하여 도출한 최적화 값에 따라 적절한 수준의 규모 축소가 요구된다. 또한 규모수익체증의 형태를 보이고 있는 포천시립민속예술단과 김천시립국악단의 경우 인력과 예산의 투입을 증대시키는 규모의 확대를 통해 효율성의 향상을 가져오도록 하여야 할 것이다.

2. 자치단체의 형태별 비교

국악예술단이 소속된 지방자치단체를 광역시, 광역도, 시․군별로 구분하여 규모의 효율성 차이를 그래프로 비교하면 [그림 2]와 같다. 소속 자치단체의 유형별 효율성 평균값은 광역시가 CCR모형과 BCC모형 모두에서 광역도와 시․군에 비해 높으며, 광역도와 시․군을 비교하면 CCR모형에서는 시․군이 높고 BCC모형에서는 광역도가 다소 높게 제시되고 있다.

[그림 2] 소속 자치단체의 유형별 규모효율성 비교

광역자치단체 소속 국악예술단에 대한 규모의 효율성이 기초자치단체 소속 국악예술단에 비해 상대적으로 높게 나타나는 것은 투입의 비례적 증가에 따른 산출을 분석하는 BCC모형이 규모에 대한 수익변화를 반영하고 있기 때문으로 볼 수 있다. 반면에 CCR모형은 규모수익불변(CRS)으로 다수의 투입과 산출을 단일의 포괄적인 척도로 전환시키는 방법을 가정하기 때문에 규모는 작지만 산출량을 확대해 온 기초자치단체 소속 국악예술단에 효율성 점수가 크게 작용하여 나타난 결과라 할 수 있다.

3. 최적화 값에 따른 개선치

CCR모형과 BCC모형에 기초한 DEA분석을 통해 각 국악예술단별 실제치, 목표치와 개선치를 산출하였으며, 각 투입ㆍ산출요소별로 실제치와 목표치가 상이하여 효율성의 개선이 필요한 정도는 <표 7>과 같이 제시된다. 두 모형 모두에서 인력의 감축이 요구되는 국악예술단은 경상북도, 진주, 김천이며, 예산의 축소가 요구되는 국악예술단은 대구시립국악단, 광주시립국극단, 청주시립국악단, 전주시립국악단, 여수시립국악단, 영동난계국악단, 진도군립민속예술단으로 나타났다. 반면 산출부문에서는 부산시립국악관현악단, 대전연정국악원, 부여군충남도립국악단, 전북도립국악원, 전남도립국악단, 충주시립우륵국악단, 공주시충남연정국악원, 남원시립국악단 등 8개를 제외한 모든 국악예술단이 두 모형 모두에서 공연횟수와 관람자수의 증대가 필요한 것으로 분석되었다.

<표 7> 최적화 값에 의한 목표치 및 개선치

DMU	투입 및 산출변수	실제치	CCR모형		BCC모형
			목표치	개선치	목표치	개선치
부산시립국악관현악단	예산	289,039	289,583	544
	공연횟수	63	182	119
	관람자수	3,100	6,491	3,391
대구시립국악단	인력	68	68	-	41	-27
	예산	142,411	142,200	-211	142,139	-272
	공연횟수	86	157	71	108	22
	관람자수	2,400	3,366	966	2,755	355
광주시립국악단	인력	45	45	-	42	-3
	예산	133,746	134,142	396	133,752	-17,407
	공연횟수	28	111	83	108	80
	관람자수	2,400	3,079	679	2,671	271
광주시립국극단	인력	53	53	-	39	-14
	예산	153,326	153,081	-245	153,321	-5
	공연횟수	57	130	73	108	51
	관람자수	2,600	3,521	921	2,867	267
대전연정국악원	예산	158,058	157,401	-657
	공연횟수	141	168	27
	관람자수	3,000	3,481	481
강원도립국악관현악단	인력	29	29	-	44	15
	예산	184,501	149,040	-35,461	215,690	31,109
	공연횟수	38	83	45	142	104
	관람자수	1,700	3,312	1612	2,867	1,167
부여군충남도립국악단	예산	166,600	166,225	-375
	공연횟수	107	130	23
	관람자수	3,000	3,519	519
전북도립국악원	예산	537,010	481,032	-55,978
	공연횟수	120	377	257
	관람자수	3,300	9,900	6,600
전남도립국악단	인력	58	58	-	57	-1
	예산	363,360	306,912	56,448	159,385	-203,975
	공연횟수	137	289	152	136	-1
	관람자수	3,000	5,968	2,968	2,970	-30
경북도립국악단	인력	67	67	-	42	-25
	예산	188,660	189,138	478	188,639	-21
	공연횟수	77	164	87	99	22
	관람자수	2,500	4,360	1,860	3,018	518
성남시립국악단	예산	353,200	353,856	656	341,329	-11,871
	공연횟수	78	213	135	85	7
	관람자수	2,900	7,777	4,877	3,142	242
안산시립국악단	예산	261,218	247,920	13,298	211,902	-49,316
	공연횟수	59	155	96	91	32
	관람자수	2,100	5,384	3,284	3,037	937
포천시립민속예술단	예산	92,000	92,120	120	92,019	19
	공연횟수	33	77	44	104	71
	관람자수	1,400	2,115	715	1,920	520
청주시립국악단	인력	42	42	-	40	-2
	예산	146,343	146,007	-336	146,332	-11
	공연횟수	33	107	74	108	75
	관람자수	2,600	3,314	714	2,797	197
충주시립우륵국악단
천안시충남국악관현악단	예산	264,780	262,404	2,376	193,072	71,708
	공연횟수	96	222	126	121	25
	관람자수	2,400	5,286	2,886	3,024	624
공주시충남연정국악원
전주시립국악단	인력	58	58	-	43	-15
	예산	125,480	125,257	-223	125,365	-115
	공연횟수	60	134	74	109	49
	관람자수	1,900	2,957	1057	2,587	687
정읍시립정읍사국악단	예산	155,054	154,986	-68	152,078	-2976
	공연횟수	71	118	35	98	27
	관람자수	2,000	3,279	1,279	2,820	820
남원시립국악단
여주시립국악단	예산	116,250	115,533	-717	116,056	-194
	공연횟수	87	116	29	107	20
	관람자수	1,800	2,362	562	2,194	394
김천시립국악단	인력	60	48	-12	46	-14
	예산	95,530	95,743	213	95,535	5
	공연횟수	4	109	104	111	107
	관람자수	1,200	2,277	1,077	2,235	1,035
진주시립국악관현악단	인력	57	57	-	41	-16
	예산	139,150	139,571	421	139,343	193
	공연횟수	3	136	133	108	105
	관람자수	1,800	3,527	1,727	2,727	927
영동난계국악단	예산	157,650	156,960	-690	110,293	-47,357
	공연횟수	71	192	121	128	57
	관람자수	1,000	2,736	1,736	1,840	840
진도군립민속예술단	인력	35	34	-1	35	-
	예산	135,000	134,629	-371	113,083	-21,917
	공연횟수	74	215	141	134	60
	관람자수	700	2,172	1,472	1,940	1,240

V. 결론 및 시사점

본 연구는 우리나라 지방자치단체가 설립․운영하고 있는 전국 25개 국악예술단의 공연서비스 공급의 상대적 효율성을 분석하는데 목적이 있다. 과거 국악공연서비스는 무형문화재의 지정과 전통예술의 전승이라는 관점에서 국립국악원을 중심으로 유지되어 왔으나, 1965년 서울시립국악관현악단의 설립을 시작으로 지방자치단체 소속 국악예술단의 설립이 이어지면서 지역의 공연예술수준 향상과 주민의 국악문화 향수권 도모에 크게 기여하고 있다.

1995년 지방자치제의 실시 이후 국악공연활동은 지역 특성에 기초한 고유 예술세계를 발굴ㆍ전파하며 성장해왔으나, 최근 다른 공연예술장르에 비해 급격히 줄어드는 추세에 있다. 그나마 수도권에 편중된 공연서비스는 지방의 열악한 국악공연문화의 일면을 확인시켜주고 있으며, 심각한 재정위기에 처한 지방자치단체로서는 소속 국악예술단의 지속적 운영에 많은 재정적 부담을 느끼고 있다. 또한 이들 국악예술단의 대부분이 자체의 경영부실로 존폐 위기에 직면하게 됨으로써 법적 지위의 전환에 관한 논의가 이루어지는 등 국악예술단의 운영에 대하여 많은 문제점이 부각되어 개선책이 요구되는 시점에 있다.

이러한 맥락에서 본 연구는 유사한 단원 구성 및 운영방식으로 지방자치단체에 의해 설립․운영되고 있는 25개 국악예술단을 대상으로 공연서비스의 투입 및 산출에 의한 공급구조를 파악하고 그 성과를 상대적 효율성 관점에서 분석하였다. 무형문화재인 공연예술의 특성에 따른 질적 산출물을 포함하고, 공립 국악예술단이 지역을 중심으로 공연서비스를 제공한다는 점에서 환경적 요소를 반영하여, 산출지향적 CCR모형과 BCC모형에 의한 자료포락분석(DEA)기법을 활용하였다.

비록 CCR모형과 BCC모형에 의한 분석결과에 다소 차이가 있으나, 충주시립국악단, 공주시충남연정국악원, 남원시립국악단 등 일반시에 소속된 3개 단체가 투입ㆍ산출 및 규모의 효율성에 있어서 최적의 효율적 단체로 판별되었다. 또한 과다규모의 상태로 규모수익체감의 구간에 속한 20개와 과소규모의 상태로 규모수익체증의 구간에 속한 2개 단체들이 비효율적으로 운영되고 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과에서 보듯이, 대부분의 공립 국악예술단은 순수한 기술 효율성에 문제가 있어 비효율적으로 조직을 운영하고 있고 있다. 최적 규모이상의 투입요소에 의해 비효율적인 운영을 하고 있는 20개 단체들은 각각 해당 준거집단의 투입ㆍ산출요소를 벤치마킹하여 도출한 최적화 값에 따라 적절한 수준의 규모 축소를 필요로 하며, 규모수익체증의 형태를 띠는 포천시립민속예술단과 김천시립국악단은 인력과 예산의 투입을 증대시키는 규모의 확대를 통해 효율성의 향상을 도모하여야 할 것이다.

한편 규모와 여건이 서로 상이한 지역별 효율성 분석결과를 보면, 광역시에 소속된 국악예술단이 광역도와 시․군의 국악예술단에 비해 상대적으로 효율적으로 운영되고 있다. 광역도와 시ㆍ군의 국악예술단을 비교하면, CCR모형에서는 시․군의 국악예술단들이, BCC모형에서는 광역도의 국악예술단들이 더 효율적으로 운영되고 있다. 이러한 분석결과는 광역도에 비해 시ㆍ군의 국악공연서비스 효율성 수준이 낮을 것이라는 일반적인 편견을 불식시키며, 이는 모든 시ㆍ군의 국악예술단이 준거집단으로 광역도 소속 국악예술단의 벤치마킹 대상으로 파악된 분석결과에 의해 입증된다.

이처럼 시ㆍ군의 국악예술단이 광역자치단체의 국악예술단에 비해 상대적으로 공연서비스를 효율적으로 공급하고 있으나 여전히 문제점은 존재한다. 이들 국악예술단이 CCR모형에서 항상 높은 효율성점수를 보이고 있으나, 이와 달리 BCC모형에서는 오히려 항상 낮은 수준의 효율성 점수를 지니고 있다. 이러한 결과는 시ㆍ군의 국악예술단이 광역자치단체의 국악예술단에 비해 작은 규모로 운영되어 효율성이 있으나, 순수 기술적 측면에서 그 운영의 효율성이 낮아질 수 있는 가능성이 여전히 존재한다는 점을 적시하고 있다.

지방자치단체 국악공연서비스에 대한 평가는 궁극적으로 제한된 투입자원 내에서 주민의 문화향수 기회를 확대하기 위한 공연서비스 공급의 효율화를 도모하는데 있다. 국악을 포함한 문화예술 및 공연활동이 창의적ㆍ감성적인 무형공공재의 특성을 지니고 있어 계량적인 측정이 곤란하다는 점에서 성과평가 혹은 효율성 분석의 대상에서 거의 도외시 되어 왔다고 보여 진다. 정부의 다른 공공서비스와 달리, 공연서비스는 명확한 투입과 산출의 확정이 어려워 실제 분석은 주로 현황 파악에 그쳐 왔다는 점을 부인하지 않을 수 없다. 본 연구도 분명 한계를 띠고 있으나, 국악예술단 운영의 비효율 원인을 객관적으로 진단하여 투입ㆍ산출요소의 기술적 운영구조를 상대적으로 비교․평가함으로써 지역공연서비스의 효율성 제고방안의 마련에 기초 자료가 되길 기대해 본다.

참 고 문 헌

강은숙․김종석. (2008). 광역자치단체 환경서비스의 효율성 평가. ｢지방정부연구｣, 2(1). 2.

______________. (2009). 지방자치제의 시행이 환경서비스의 효율성에 미친 영향: 폐기물처리서비스를 중심으로. ｢지방정부연구｣, 12(4): 159∼180.

국립국악원. (2010). ｢2008국악연감｣.

김건위․이혜영․박해육. (2005). DEA/AHP모형을 통한 행정조직의 상대적 효율성 평가: 읍면을 중심으로. ｢지방정부연구｣, 8(4).

김렬⋅구정태. (1999). 문화예술정책의 집행요인 분석. ｢한국행정논집｣, 11(4): 911-932.

김선애. (2007). 공공도서관의 효율성 비교분석. ｢한국문헌정보학회지｣, 41(2): 237-256.

김성종. (2000). 지방공공서비스 공급의 생산효율성 구조 분석.｢한국지방자치학회보｣, 12(2): 47-65.

김형렬. (1990). ｢정책학｣. 서울: 법문사.

류춘호. (2009). 지방정부 재정자원 관리의 효율성 제고 방안. 한국지방정부학회 하계학술대회 논문집.

문경주. (2009). 공공기관의 동태적 효율성과 정태적 효율성 평가: 부산광역시 21개 공공도서관을 중심으로. 한국지방정부학회, 동계학술대회.

문화체육관광부. 각년도. ｢문화정책백서｣.

송건섭․이곤수. (2004). 광역자치단체의 성과평가: DEA와 SURVEY 방법론 적용. ｢한국행정학보｣, 38(6): 179∼200.

신동욱․신종각․정기택. (2008). DEA에 의한 병원 효율성 평가에서 질적 측면 통합모형에 관한 연구. ｢병원경영학회지｣, 13(3).

이상수. (2000). 지방공공서비스의 조직운영형태별 성과평가 : 지방공공의료기관의 성과분석을 중심으로. 한국행정학회 하계학술대회 논문집.

이시원․민병익. (2001). 시․군 통합에 따른 행정구역 개편의 효율성분석 : DEA 분석 기법을 적용한 통합 전후의 비교를 중심으로. ｢한국사회와 행정연구｣, 12(3): 79-101.

이영범. (2009). 자료포락분석을 이용한 공공기관 상대적 효율성분석의 과거, 현재와 미래. 한국정책학회 동계학술대회.

이은진․문상호. (2007). 광역자치단체 공공서비스의 효율성과 정책우선순위 분석: DEA와 AHP 분석기법을 중심으로. ｢정책분석평가학회보｣, 17(1): 1∼28.

이지영⋅김렬. (2008). 지방의료원의 효율성 평가: DEA기법을 이용한 정태적⋅동태적 분석. ｢한국사회와 행정연구｣, 19(1): 193-212.

임동진․김상호. (2000). DEA를 통한 지방정부의 생산성 측정: 인력․재정과 공공서비스의 관계를 중심으로. ｢한국행정학보｣, 34(4): 217-234.

임학순. (2002). ｢미래 문화환경의 변화와 문화정책의 과제. 한국사회와 행정개혁｣. 서울: 법문사.

장철호. (2009). Clustering DEA/AHP 모형을 이용한 전국 공공도서관 효율성 평가. ｢한국도서관정보학회지｣, 40(2): 491-514.

전병관. (2002). 지방정부의 상대적 생산성 측정: DEA에 의한 기술, 배분, 규모 효율성을 중심으로. ｢지방정부연구｣, 6(2): 23∼44.

조성한․박동진․이길호․윤동원. (2009). DEA를 이용한 국립대학도서관 경영효율성 분석. ｢한국도서관정보학회지｣, 40(1): 253-274.

정광호. (2004). 외부의 재정지원이 조직운영에 미치는 영향: 문화예술단체에 대한 정부보조금과 민간기부금을 중심으로. ｢한국행정학보｣, 38(4): 85-105.

정철현․황소하. (2007). 문화예술향수의 영향요인에 관한 연구: 공연예술 수용단계를 중심으로, 한국행정학회 하계학술대회 논문집.

한국문화예술위원회. (2009). ｢2008 국악공연 현황분석｣.

홍기원. (2004). 자료포락분석을 이용한 문화예술서비스 공급의 효율성 측정. ｢한국정책학회보｣, 13(3): 197∼232.

Banker, R. D., A. Charnes and W. W. Cooper. (1984). Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis. Management Science, 30(9): 1078-1092.

Charnes, A., W. W. Cooper and E. Rhodes. (1978). Measuring the Efficiency of Decision-Making Units. European Journal of Operational Research, 2(6): 429-444.

Cook, W. D. and J. Zhu. (2005). Modeling Performance Measurement: Applications and Implementation Issues in DEA. New York: Springer.

Cooper, W., L. Seiford and J. Zhu. (2004). Handbook of Data Envelopment Analysis. Norwell. MA: Kluwer Academic Publishers.

Farrell, M. J. (1957). The Measurement of Productive Efficiency. Journal of Royal Statistical Society, Series A(General), 120(3).

Hatry, H. P. and D. M. Fisk. (1992). Measuring the Performance in the Public Sector, in M. Holzer (ed.). Public Productivity Handbook. New York: Marcel Decker, Inc.

Lee, D. and R. S. Brower. (2006). Pushing the Envelope on Organizational Effectiveness: Combining an Old Framework and a Sharp Tool. Public Performance and Management Review, 30(2): 155-178.

Sherman, H. D. (1984). Hospital Efficiency Measurement and Evaluation. Medical Care. 22(10): 922-938.

정미화(鄭美和): 영남대학교에서 행정학 박사를 취득하고, 현재 영남대학교 강사로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 문화예술정책, 국악공연활동, 지방행정 등이며, 다수의 가야금독주회 및 국내외 공연활동을 개최하였다. 대구시립국악단원으로 활동하였으며, 현재 로사가야금앙상블대표⋅김병호류가야금산조보존회 대구경북지회장 등을 역임하고 있다.

<E-mail: rosa8873@hanmail.net / 논문접수일: 2011. 7. 10 / 심사개시일: 2011. 7. 25 / 심사완료일 2011. 8. 22>

김  렬(金 洌): 미국 Ohio State University에서 행정학 박사를 취득하고, 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 방법론, 지방재정 및 인사행정이고, 주요 저서로는 ｢연구조사방법론｣(2007) 등이 있으며, 최근 논문으로는 “재정분권의 정치경제학(2009)”, “사회적기업의 활성화 방안(2011)”, “지방자치단체의 행정기능 변화(2011)” 등이 있다. 제23회 행정고시, 한국정부학회 회장, 영남대학교 기획처장⋅행정대학원장⋅정치행정대학장 등을 역임하였다.

<E-mail: ykim@ynu.ac.kr >