정책대상집단의 정책불응에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름) : 211～232

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: 무등산 공유화 운동을 중심으로

The study on policy non-compliance of policy target group

: Focused on Mt. mudeung shared movement

황 해 동

본 논문은 정책대상집단의 정책불응요인을 무등산 공유화 운동의 사례로 분석한 연구이다. 기존 연구에서 제시된 정책대상집단의 정책불응요인은 정책의 모호, 손익계산, 관습 및 실례, 자원 및 의욕 부족으로 논의되고 있다. 그러나 무등산 공유화 운동의 정책불응은 기존연구에서 제시한 정책불응요인으로 설명되지 않는 한계점이 있다. 따라서 본 연구자는 무등산 공유화 운동의 사례를 분석하기 위해 추가적인 정책불응요인을 제시하였다. 분석결과, 정책대상집단은 어떠한 시설이나 공간으로부터 안녕감·행복감·친밀감을 느끼고 있는 상태에서 정책에 불응하였으며, 이와 같은 상태를 정책공간요인으로 제시하였다. 또한 정책집행 시 지방자치단체의 일방적인 정책집행으로 신속성을 확보하기 보다 개발정책을 결정함에 있어서 정책공간요인을 충분히 배려할 필요가 있다.

주제어 : 정책불응, 정책대상집단, 정책공간요인

I. 서  론

최근 많은 정책들이 집행과정에서 지연 또는 보류되거나 심지어 집행조차 되지 못한 채 백지화 되는 경우가 빈번하게 나타나고 있다. 이러한 실패 사례들이 나타나는 이유는 정책결정시 정책대상집단(policy target group)이 예측하지 못했던 여러 가지 요인들에 기인한다(Oran R. Young, 1979; 최흥석·주재복·홍성만·주경일, 2004). 이와 관련하여 학자들은, 정책이 사회문제의 해결을 목표로 하고, 사회문제는 사회 구성원들의 상호작용이나 개별적 행동에 의해서 발생하는 경우가 많기 때문에 정책집행이 이루어지더라도 정책대상집단의 행태변화를 고려하지 않으면 정책집행이 실패한다는 것을 강조하고 있다(Van Meter and Van Horn, 1975; 정정길 외, 2003). 이처럼 정책대상집단의 정책불응이 정책목적 또는 정책목표를 달성 하지 못한 사례로 ‘무등산 공유화 운동’을 논의하고자 한다.

정책의 목적 실현을 위해서는 공익의 필요성과 당위성만을 강조할 것이 아니라 정책대상집단의 협조와 지지확보가 중요하고, 이를 위해서 정책집행과정에서 정책대상집단의 정책불응 이유에 대한 구체적인 이해가 필요하다(김주현, 1999).

정책대상집단의 정책불응에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제2호(2011 여름)

무등산 공유화 운동은 1972년 도립공원으로 승격된 무등산이 1981년에는 무등산 도립공원의 도로건설 및 관광 종합개발계획이 추진되자 광주광역시민은 무등산 도립공원 개발에 반대하는 성명발표를 하였고, 공사현장을 점거하여 개발중단을 요구하였으며, 1991년 ‘땅 한 평 갖기 1,000원 모금’을 조직적인 행위를 나타내면서 무등산 공유화 운동을 시작하였다. 특히 1993년에는 ‘무등산보호단체협의회’를 조직하여 광주광역시로부터 사단법인으로 승인받았다. 무등산보호단체협의회(이하 무보협)는 무등산 개발계획의 중단을 위한 공사현장 점거 및 성명발표 등의 일방적인 정책불응행태를 보였으나 점차 광주광역시민에게 정보의 제공 또는 캠페인을 통해 무등산보호를 하였다. 그 결과 무등산 도립공원 거주민의 기부 및 기증을 중심으로 2009년 9월 22일 무등산 자락 53만 3000m² 에 대한 등기를 마치면서 무등산 일대의 개발계획을 백지화했다.

이와 같은 무등산 공유화 운동에 주목하고자 하는 이유는 정책대상집단의 정책불응에 관한 기존 연구들이 한계가 있기 때문이다. 따라서 본 연구는 기존 연구에서 언급된 정책불응의 개념과 주체, 행태에 관한 이론적 논의를 고찰해 보고자 한다. 사례연구를 위해 문헌연구 및 심층면접을 하였다. 문헌연구는 신문기사와 광주광역시가 발간한 연구보고서, 무등산 보호단체 협의회의 간행물, 무등산 공유화 운동 홈페이지 및 발표자료를 분석하였다. 또한 심층면접은 무등산 공유화 운동 담당 공무원과 무등산보호단체협의회 관계자를 중심으로 인터뷰하였다.

신문기사는 한국언론재단 종합DB인 카인즈(http://www.kinds.or.kr)를 검색하였다. 자료의 검색기간은 1990년부터 2009년 9월 30일까지 이다. 연구의 범위가 1981년부터 2009년 9월 30일까지임에도 불구하고 1990년부터 검색한 이유는 카인즈의 DB구축이 1990년도부터 검색되는 한계점 때문이다.

무등산보호단체협의회는 월간 ｢무등산｣을 1998년부터 현재까지 발간하였다(통권 168호). ｢무등산｣은 무등산과 관련한 현안문제와 무등산의 핵심적인 인물들이 무등산에 관한 의미를 담아 배포하고 있다. 또한 무등산 공유화를 위한 기부자와 기부액, 기증물들을 게재하고 있다. 또한 ｢무등산사랑｣은 매년 발간되는 책으로 무등산의 학술적인 가치들을 수집한 책이며, 이외에도 무등산 사랑 환경대학에서 발간하는 책자도 있다.

사례의 핵심적인 내용은 무등산 보호단체 협의회 홈페이지(http://www.mudeungsan.org)에 게시된 내용과 무보협에서 2009년 11월 13∼14일에 개최한 무등산 사랑운동 20주년 기념 국제심포지엄 행사의 자료집(2009)을 통해 구성 하였다. 인터뷰를 하기 전 본 연구자는 사례분석을 위해 2009년 11월 14일 ‘무등산 20주년 국제 심포지움’에 참석하였다. 13일∼14일 양일간에 걸친 심포지움에서 14일만 참석한 이유는 13일의 경우 무등산 공유화 운동 20주년을 위한 기념행사 로 시상 및 탐방 관련 행사가 중심이었고, 14일에 무등산 공유화 운동 관련 학술발표와 토론을 중심으로 진행되었기 때문이다.

인터뷰는 무등산 공유화 운동에 관해 행사당일 질의․응답과 인터뷰를 하였다. 또한 14일 행사종료 후 여러 차례 전화통화를 통한 인터뷰를 하였으며, e-mail, 심층 인터뷰을 통하여 사례에 실증적인 접근․분석을 하였다. 인터뷰의 대상은 민간단체의 경우 김인주 무등산보호단체협의회 본부장, 서신혁 무등산보호단체협의회 행정팀장이다. 김인주 본부장은 광주소재의 고등학교 체육교사였으며 무등산의 개발계획에 대해 정책불응을 주도하고 조직한 핵심인물로 사무국장을 거쳐 현재 본부장으로 활동 중이다. 지방자치단체의 경우 광주광역시 공원녹지과 김동수 계장, 변학섭 주무관이다. 김동수 계장은 1998년 무등산에 관한 개발계획이 수정되었을 당시 실무자이며, 변학섭 주무관은 현재 무등산 관련 행정 실무자이다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 이론적 배경

정책불응(policy non-compliance)의 개념은 Young(1979)의 연구에서 일반적으로 인용된다. Young은 정책불응을 “행위자들이 요구된 순응체계 또는 행위규범(behavioral prescriptions)에 따르지 않는 것”이라고 제시하고 있다. 또한 Duncan(1981)은 “함축된 규범 또는 직접적으로 공식화된 행위의 변화(modification)”로 정책불응을 설명하고 있으며, Anderson(1984)은 “정부가 규정한(prescribed) 규칙 또는 목적과 일치하지 않는 행동을 하는 것”으로 논의하고 있다.

Oran R. Young, Compliance and Public Authority: A Theory with International Applications (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979)

행위규범(behavioral prescriptions)이란 특정한 순응집단의 구성원이 특정한 상황 하에서 따를 것을 기대하고 행동을 밝히고 있는 명백한 상황이다. 그리고 명확한 행동규범에서 요구되는 행위는 정책대상집단의 범위와 특정한 상황이 반드시 포함되어야 한다고 말하고 있다(Young, 1974).

Anderson의 연구(1984)에서도 만약 정책이 순응으로 되지 않고, 그들이 바라지 않는 방향으로 행위가 지속되며, 또는 그들이 바람이 무엇인지 중단하고 그러한 정책이 극도로 비효과적으로 되면 결국 무효(Nullity)가 된다고 지적하고 있다.

배점모(1995)의 연구에 따르면 “정책집행자 또는 정책대상집단이 정책적 지시나 규칙에 대해 외관상 일치되지 않는 행동” 으로 정의하고 있다. 또한 정정길(2003)은 “정책 또는 법규에서 요구하는 행동에 따르지 않는 행위”로 표현하고 있으며, 하상근(2006)은 “정책 목표달성을 위하여 설정된 정책지침이나 지시 등의 행동규정에 대하여 정책집행자 또는 정책 대상자가 이와 불일치하는 방향으로 행동하는 것”으로 정의하고 있다. 유훈(2008)은 “정책목표에 위배되거나 합치되지 아니하는 의도적 또는 비의도적인 행태”로 개념을 정의하고 있다.

순응은 정책집행자나 정책대상집단이 정책적 지시나 규칙에 대해 외관상으로 일치된 행동으로 정의하고 있지만, 바람직한 순응은 정책집행자 및 정책대상집단의 외관적 행동이 정책목표 및 집행산출에 일치할 뿐 아니라 이러한 순응이 그들의 내면세계에서 우러나오는 진정한 열성과 정의에 기반을 두어야 한다고 제언하고 있다(배점모, 1995).

이와 같은 학자들의 정책불응에 대한 개념을 <표 1-1>로 정리 하였으며, 본 연구에서는 학자들의 정책불응 개념을 재정리하여 정의하였다. 즉 “정책불응이란 정책대상자 또는 정책집행자가 정책지침이나 지시와 일치하지 않는 행동을 하는 것”으로 정의할 수 있다.

<표 1-1> 정책불응 개념

구 분	내 용
Young (1979)	모든 행위자들이 요구된 순응체계 또는 행위규범에 따르지 않는 것
Ducan (1981)	함축된 규범 또는 직접적으로 공식화된 행위의 수정
Anderson (1984)	정부가 규정한(prescribed) 규칙 또는 목적과 일치한 행동을 하기 위해 유도하는 것
배점모 (1995)	정책 집행자 또는 정책대상집단이 정책적 지시나 규칙에 대해 외관상 일치되지 않는 행동
정정길 외 (2003)	정책 또는 법규에서 요구하는 행동에 따르지 않는 행위
박용치 외 (2004)	정책대상집단이 정책목표의 달성을 위하여 결정된 정책지시에 일치하지 않는 방향으로 행동하는 것
하상근 (2006)	정책 목표달성을 위하여 설정된 정책지침이나 지시 등의 행동규정에 대하여 정책집행자 또는 정책 대상자가 이와 불일치하는 방향으로 행동하는 것
유훈 (2008)	정책 목표에 위배되거나 합치되지 아니하는 의도적 또는 비의도적인 행태
권기헌 (2008)	행동규칙에 일치하지 않는 특정행위자의 모든 행동
백승기 (2010)	정책결정자의 의도나 정책 내용에 포함된 행동규정에 대해 정책집행자나 정책대상집단이 일치하지 않는 행동을 하는 것

2. 선행연구의 검토

1) 정책불응의 발생 요인

정책결정과 함께 정책집행이 이루어지고, 정책이 목표한 바에 따라 정책과 관련된 모든 순서들이 순차적으로 이루어지는 것이 가장 이상적인 정책 흐름으로 볼 수 있다. 그러나 정책은 다양한 요인들에 의해 영향을 받기 때문에 이에 대한 정책순응을 확보하는 것은 매우 어렵다. 이 같은 이유에서 학자들은 정책불응이 발생하는 요인을 제시하고 있다. Young(1979)은 개인적 이익과 강제적 법집행, 유인, 사회적 압력, 의무감, 관습 및 실례 등을 언급하고 있으며, Coombs(1981)는 의사전달의 저해, 자원의 부족, 권위의 결여, 정책 자체의 결함, 요구되는 행동의 결여를 정책불응 요인으로 제시하고 있다. 그리고 Anderson(1984)은 준거집단의 부정적 영향, 금전적 욕심, 자원 및 능력 부족, 정책의 모호성과 기준의 혼란을 정책불응의 발생요인으로 제시하고 있다.

안해균(1990)은 기존가치체계와의 대립, 금전적 욕심, 정책의 모호성 및 기준의 비일관성, 기타 기술적 제약성, 개념의 복잡성, 의사전달체계의 결함을 제시하였다. 또한 정정길(2003)은 좀 더 체계적으로 정책내용, 정책결정 및 집행기관, 순응주체로 구분지어 말하고 있는 것이 특징이다. 구체적으로 살펴보면 정책내용은 정책의 소망성과 명료성, 일관성이며, 정책결정 및 집행기관과 관련해서는 신뢰성, 정통성, 중간매개집단 및 집행 관료의 상부기관에 대한 인식을 말하고 있다. 마지막으로 순응주체에 관해서는 순응주체의 능력부족과 순응의욕의 부족을 정책불응의 요인으로 제시하고 있다.

<표 1-2> 정책불응 발생 요인

구 분	정책불응 요인
Young (1979)	개인적 이익 강제적 법집행 유인	사회적 압력 의무감 관습 및 실례
Coombs (1981)	의사전달의 저해 자원의 부족 권위의 결여	정책 자체의 결함 요구되는 행동의 결여
Anderson (1984)	준거집단의 부정적 영향 금전적 욕심	자원 및 능력 부족 정책의 모호성과 기준의 혼란성
안해균 (1990)	기존가치체계와 대립 금전적 욕심 정책의 모호성 및 기준의 비일관성	기타 기술적 제약성 개념의 복잡성 의사전달체계의 결함
정정길 (2003)	정책내용과 관련된 요인(소망성, 명료성, 일관성) 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인(신뢰성, 정통성, 중간매개집단 및 집행 관료의 상부기관에 대한 인식) 순응주체와 관련된 인식(순응주체의 능력부족, 순응주체의 순응의욕 부족)

학자들의 견해를 범주화 해보면 정책요인(소망성, 일관성, 명료성, 강제적 법집행, 정책 자체의 결함), 집행기관에 대한 요인(신뢰성, 정통성, 능력 및 자원부족, 의사소통의 문제), 정책대상집단의 요인(정책의 모호, 손익계산, 관습 및 실례, 자원 및 의욕부족)으로 다시 정리될 수 있다. 본 연구는 정책대상집단의 정책불응에 관한 연구이다. 따라서 정책의 모호, 손익계산, 관습 및 실례, 자원 및 의욕부족을 중심으로 무등산 공유화 운동을 분석하고자 한다. 분석에 앞서 기존 연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응으로 설명되고 있는 사례들을 검토하고자 한다.

2) 최근의 연구 경향

Dye(1972)는 정책에 의하여 새로운 상호작용의 유형에 적응하도록 요구되어지는 개인 및 집단을 정책대상집단으로 정의하고 있다. 이 같은 정의와 앞서 언급된 정책대상집단의 정책불응 발생요인을 살펴보면, 정책이 모호하여 이해할 수 없고, 손익계산에 의해 손해를 볼 것 같을 때 정책 불응한다. 또한 이전에 같은 정책에 대한 실패의 경험으로부터 불응하고, 정책대상집단이 추측하기에 정책을 수행할 만한 자원이나 의욕이 부족한 경우에 불응한다.

박천오․유병복(1999)의 연구에서는 1989년 도입한 의료전달체계에서 정책대상집단이 정책 불응하는 원인을 논의하였다. 이 사례는 의료보험제도의 도입이후 의료수요가 급증하여 종합병원에 환자들이 집중되었으며, 결국 종합병원의 환자집중현상 해소를 위한 의료전달체계가 시행되었다. 그러나 환자들은 이러한 의료이용절차를 준수하지 않았다. 왜냐하면 정책대상집단인 환자들이 의료전달체계의 존재를 모르거나 내용을 제대로 이해하지 못했기 때문이다. 또한 정책에 불응하는 것이 비용과 잠재적 위험 회피의 측면에서 유리하다는 손익계산을 하는데 비롯되고 있다고 논의하고 있다.

배점모(1998)는 1992년부터 1996년까지 발생한 유조선 사고사례를 통하여 정책불응요인을 분석하였다. 분석 결과, 유조선 사고에 대한 처벌은 유조선 회사나 선주가 아니라 주로 운항자에 대해서만 이루어졌고, 사고원인의 귀인이 부정확하다는 분석이 나타났다. 즉, 정책에 영향을 받고 있는 정책대상집단은 운항자뿐만 아니라 선주 또는 유조선 회사임에도 불구하고 운항자만 책임이 집중되고 있다. 더욱이 사고원인의 귀인이 부정확하여 사고 재발을 막지 못하고 거듭되는 사고로 이어질 수밖에 없다고 지적하고 있다. 결국 정책대상집단은 의욕 부족으로 인해 정책에 불응하였다.

손익계산에 의한 정책불응은 혐오시설이 대표적인 사례이다. 백종섭(2002)의 연구는 추모공원 건립정책의 정책불응에 관하여 논의하였다. 구체적으로 살펴보면, 서울시민의 화장률이 2000년의 경우 50%를 차지하고 2005년에는 70%에 달할 것으로 예정됨에 따라 추모공원 건립정책이 시급하였다. 따라서 서울지역 13곳을 후보지로 선정하여 공청회를 개최하였다(중랑구, 도봉구, 은평구, 마포구, 강서구, 서초구 4곳, 강남구, 송파구, 강동구 2곳). 그러나 13곳 후보지 주민들은 공통적으로 혐오 시설이므로 받아들일 수 없다는 입장이다. 특히 환경 오염뿐만 아니라 이미지 추락에 의한 지가와 주택가격의 하락, 주거지역에 대한 다른 지역 주민들의 이주 기피현상이 가장 큰 이유였다. 이러한 혐오시설의 입지선정과 관련하여 채원호․손호중(2005)의 연구에서는 정책내용과 정책과정의 투명성 및 일관성을 확보와 참여를 통한 신뢰 구축의 중요성을 지적하고 있다. 특히, 혐오시설의 경우 반대 측 지역주민과의 대화와 설득보다 지역단체의 세를 불리려는 노력은 문제를 더욱 크게 할 뿐임을 강조하였다.

임정빈․장우영(2007)의 연구도 청주시․와 청원군의 도농통합 실패 사례를 중심으로 손익계산에 의한 정책불응을 언급하고 있다. 즉, 두 차례 통합 시도의 실패 원인은 청주시에 비해 상대적으로 농촌에 속하는 청원군의 소극적인 태도뿐만 아니라 1인당 예산규모와 채무규모의 비교에서 나타난 손해가 발생하기 때문이다. 공식적 언명은 독자적 지역발전론이지만 구체적인 쟁점에서는 잠재적으로 발생하는 손해가 크다는 것이다.

그러나 박용치(2004)의 연구에서 혐오시설로 인식되고 있는 구리시 자원회수시설 입지선정의 경우 지역주민들의 순응을 이끌어 내었다. 물론, 자원회수시설과 하수처리장이 건설되어 반대를 하였다. 그러나 지방자치단체와 주민 간의 공식적인 감시원을 선출하여 감시하고, 유해물질배출에 관한 상세한 정보를 일반인에게 공개하는 등 신뢰성 확보를 통해 운영되고 있다. 즉, 집행기관은 대상자들의 순응을 위해 정책에 대한 이해를 중요시하고 있다.

3) 정책공간요인에 의한 선행연구의 검토

박동석(1997)의 연구에서는 용담댐건설사업을 중심으로 수몰민들의 정책불응요인을 분석하였다. 용담댐은 전주 권과 서해안개발지역의 용수 난을 해결하기 위해 1990년부터 1997년까지 완공할 것으로 계획하였으나 지역주민들의 불응으로 인해 1998년 1999년 두 차례 연장 되었다. 전라북도는 1993년 4월과 5월에 댐 사업에 대한 설명회와 설득․홍보활동으로 댐 사업의 중요성을 인식하였고, 수몰민들은 보상을 보장받기 위한 조직을 구성 하였다. 그러나 보상규정과 수몰민이 제시한 보상액이 현격한 차이로 인해 불응은 지속되었다. 이 같은 사례의 분석을 위해 제시한 정책불응에서 정책대상집단의 요인을 문화․심리적 변수를 제시하였다. 문화․심리적 변수는 조상묘관, 고향 관, 이웃 간 정, 이주 후 생계, 이주 후 생활적응, 도민혜택 등을 제시하였다. 문화․심리적 변수에 의한 분석결과는 수몰민에 대한 정부의 설득과 홍보활동의 미흡, 공무원의 업무태도가 가장 높았으나 오랫동안 살았던 장소에 대한 애착심도 일부 영향을 주고 있었다.

박인용(2003)은 영월 댐 사례를 통하여 정책불응을 연구하였다. 영월 댐 사례의 경우 보상의 문제가 아니라 댐의 안전문제가 핵심적인 정책불응 요인이었다. 그러나 연구대상의 거주기간이 20년 이상의 오랜 기간이었으며, 연구의 결론에서도 수몰지역의 주민들의 고향상실로 인한 영향이 존재하였음을 밝히고 있다. 다만 여기에서도 댐 건설로 인해 받게 될 부정적인 영향인 대물보상이 제대로 갖추어지지 않고 있음을 지적하고 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 정책불응이란 정책대상집단 또는 정책집행자가 정책지침이나 지시와 일치하지 않는 행동을 하는 것으로 정의하였다. 또한 이와 같은 정책불응의 발생요인은 정책, 정책집행기관, 정책대상집단으로 분류되고 있다. 구체적으로 살펴보면, 정책집행에서 불응이 일어나는 원인은 집행의 방법이다. 즉 정책요인에서는 정책집행이 DAD방법 이거나 정책자체의 결함에 의해 발생한다. 그리고 정책집행기관의 경우 신뢰성, 정통성, 능력 및 자원이 부족하며, 정책을 집행하는데 있어서 상급자 또는 내부적으로 의사소통이 되지 않을 때 정책불응이 일어 난 것으로 보이고 있다. 각각의 요인에 대한 분류는 <표 1-3> 으로 정리 하였다.

DAD(Decide-Announce-Defend, 결정-공표-방어)는 과정의 효율성을 중시한 소수 전문가들의 하향적 입지결정 방식이라고 정의하고 있다(2009, 신창현, 재인용). 홍성만·박홍엽(2006)의 연구에서는 이러한 정책집행의 경우 대규모 갈등을 초래할 뿐만 아니라 정책 지연과 시간적·경제적 비용의 문제가 발생하고 있어 PI(Public Involvement, 주민참여) 또는 CPS(Collaborative Problem Solving, 협력적 문제해결) 방식으로 전환해야 한다는 논의를 제시하고 있다. 그러나 이러한 대규모 갈등이 초래하는 문제가 발생함에도 불구하고 DAD방식은 위해시설 또는 비 선호시설을 추진하는데 가장 많이 활용되고 있다.

이시재(2001)의 연구에 의하면 새만금간척사업은 전북 군산과 부안을 연결하는 34Km 의 방조제를 축조하는 사업이다. 1987년 노태우 후보가 대통령 선거 공약으로 제시하였으며 1991년 인근 지역 어민들의 어업권에 대한 대가로 보상금을 지불하였다. 그러나 설계의 변경과 공사기간의 연장, 물가상승으로 인해 예산이 부풀었다. 즉 정책이 실질적 내용과 수단이 바람직스러워야 하는 소망성뿐만 아니라, 환경에 따라 자의적 집행이 되지 않는 일관성을 잃어 버렸다. 더욱이 정책 내용이 정책대상집단에게 어떠한 행동을 요구하는지에 대한 분명함이 없는 명료성마저 잃어 불응을 발생하게 된다.

이시재(2001)의 연구에 의하면 2000년 6월 5일 환경의 날에 김대중 대통령이 영월동강댐을 백지화 하겠다는 발표를 하였다. 정책을 백지화 하고자 하는 이유는 1991년 홍수로 인해 영월지역이 수몰되는 문제가 발생하자 당시 노태우 前대통령은 홍수예방을 위해 동강댐 건설을 약속하는데, 이후 건설교통부가 홍수 조절을 목적으로 용수확보, 발전시설을 포함한 다목적댐 건설의 타당성 조사를 마치고 기본계획을 공표하였지만 환경단체의 반대에 부딪히자 홍수예방이 사업의 목적이었으나 수자원공급으로 변경하였다.

박인용(2003)의 연구는 수자원사업에 관한 갈등을 통해 논의하고 있다. 수자원사업은 댐건설을 의미하는데 정부는 가뭄문제나 물 부족 문제 등으로 댐건설의 당위성을 주장하고 있음을 지적하고 있다. 이에 대하여 물 부족을 위한 다양한 노력과 함께 댐 건설의 필요성에 대해 사전 분석이 정확하게 이루어져야 정책의 신뢰성이 확보 되어 정책집행으로 이루어져야 함과 댐 건설로 인한 손실보상체계의 구축을 논의하고 있다.

정책집행에서 정책대상집단(policy target group)과 정책집행을 직접 담당하는 공직 정책집행자(formal implementers)의 두 집단에서 순응이 아닌 불응이 지속되면서 정책집행 실패가 증가하고 있다(정정길, 2003).

<표 1-3> 정책불응 요인의 구분

구 분	내 용
정책 요인	소망성, 일관성, 명료성, 강제적 법집행, 정책자체의 결함
정책집행기관 요인	신뢰성, 정통성, 능력 및 자원부족, 의사소통의 문제
정책대상집단 요인	정책의 모호, 손익계산, 관습 및 실례, 자원 및 의욕 부족

본 연구에서는 정책집행자 보다 정책대상집단의 정책불응에 주목하여 무등산 공유화 운동을 중심으로 논의하고자 한다. 왜냐하면 정책대상집단은 정책에 영향을 받고 있는 집단을 의미하므로 다양한 연구가 필요하기 때문이다. 이론적 고찰을 통하여 살펴본 정책대상집단의 정책불응은 정책의 모호성, 손익계산, 같은 정책에 대한 실패의 경험, 자원이나 의욕의 부족에 의해 발생하였다. 그러나 기존 연구에서 제시된 정책대상집단의 정책불응요인들로 무등산 공유화 운동 행태를 적절하게 설명하기 어려운 한계점이 있다. 결국 무등산 공유화 운동을 설명하기 위한 정책불응요인 제시가 요구된다고 보여 진다. 본 연구에서는 무등산 공유화 운동을 설명하기 위해 정책공간요인을 제시하고자 한다.

정책공간요인은 개인이나 단체의 경험이 투영된 장소에 대한 애착에 기초한 개념이다. 특히, 이러한 장소는 심리적 만족뿐만 아니라 안정감과 소속감까지 내포하고 있다. 이와 같은 의미를 행정학 및 정책학적 함의로서 정책공간요인으로 정의하여 무등산 공유화 운동을 분석하고자 한다.

Ⅲ. 무등산 공유화 운동의 개요

무등산은 광주광역시 금곡동, 화암동, 청옥동, 운림동, 용연동 일부와 전라남도 화순군 이서면 일부, 전라남도 담양군 일부에 위치한 산이다. 무등산이 도립공원으로 지정되면서 차도 확장과 케이블카(또는 곤돌라) 설치 등 무등산 안에 부대시설의 설치를 통하여 관광 효과 증대하기 위한 개발이 계획되었다. 그러나 지역주민들은 이 같은 개발 정책에 반대 성명을 발표하였고, 무등산 일주도로 공사현장을 점거하여 즉각 중단요구를 함으로써 공사를 중지 시켰다. 이 같은 주민들의 반대는 1985년 10월 무등산 권 관광 종합개발 계획을 중단 요구까지 이어졌으며, 1989년 3월에는 무등산 살리기 시민연합준비위를 발족하였으며, 같은 해 11월에는 무등산자락 두암택지조성 고층아파트건설에 반대운동을 하였다.

시민연합준비위 구성 이전에는 무등산 도립공원 개발에 대한 반대중심의 활동이었지만, 1990년에 들어서는 더욱 적극적으로 반대운동을 하였다. 무등산 정상에 군부대 철수 운동을 시작으로 주둔기관 통신시설 이전 복원 운동, 증심계곡 제 1수원지 일대 온천지구 지정 취소 운동, 무등산 자락을 훼손하는 제 2순환도로 1구간 건설반대․설계변경 요구에 들어갔다. 1991년 무등산 땅 한 평 갖기 1000원 모금운동과 1992년 원효계곡 4수원지 오염원인 산장호텔, 인공폭포, 무허가 불법 건축 제일기도원의 철거를 요구함으로써 주민의 설득과 자연의 복원을 위한 적극적인 운동성을 보였다. 1993년에는 광주광역시의 사단법인의 승인을 받으면서 조직화의 수준이 높아졌고 이전보다 더 구체적이고 다양한 운동을 하였다. 이와 같은 무보협의 운동을 <표 3-1>로 정리하였다.

토지 매입을 위한 운동(무등산 땅 한 평 갖기 1000원 모금 운동)이 1991년 4월에 시작하여, 2009년 8월 31일 기준으로 모금현황은 67,169,477원이다. 무보협에서 제시한 모금 참여인원은 약 10만 명으로 추산하고 있다.

사례의 내용의 정리에 핵심적인 내용은 무등산 보호단체 협의회 홈페이지(http://www.mudeungsan.org)에 게시된 내용과 무등산 보호단체 협의회에서 2009년 11월 14∼15일 양일에 걸쳐 개최한 무등산 사랑운동 20주년 기념 국제심포지엄 행사의 자료집(2009)을 통해 구성 하였다.

<표 3-1> 무등산 개발의 사건 개요

일 시	내 용
1981.10	무등산 일주도로 건설 계획 반대 성명발표
1982.12	무등산 일주도로 공사현장을 점거 즉각 중단요구(공사 중지)
1985.10	무등산 권 관광 종합개발 계획 중단 요구
1989.03	무등산 살리기 시민연합준비위원회 구성
1989.11	무등산자락 두암택지조성 고층아파트건설 반대 운동
1990.04	무등산 정상 군부대 철수 운동 주둔기관 통신시설 이전 복원운동 증심계곡 제 1수원지 일대 온천지구지정 취소 운동
1991.04	무등산 땅 한평 갖기 1000원 모금운동
1992.05	원효계곡 4수원지 오염원인 산장호텔, 인공폭포, 무허가 불법건축 제일기도원 철거
1993.09	(사단법인)무등산보호단체협의회 광주광역시 승인
1994.04	장불재, 중봉에 인공림조성 반대 무등산 일주도로 아스콘 덧씌우기 공사 반대 영방송 무등산 송신소 건립계획 반대운동
1995.01	제 2순환도로 1구간공사 반대 서명 홍보활동
2001.03	산수동 고층아파트 건설 시민단체, 주민 반대운동 무등산 정상 KT 1중개소 철수이전지 자연생태 복원
2006.02	동구 소태동 한국아파트 건설부지 앞 캠페인
2008.09	무등산 자연경관의 보호 및 관광자원 활용에 관한 조례안

무보협의 활동을 통해서 확인할 수 있는 것은 운동의 조직화에 따른 활동범위의 급격한 확대이다. 이러한 조직화의 발생은 1989년 1차 조직화와 1993년 2차 조직화로 구분할 수 있다. 조직화 이전에는 무등산 권으로부터 정책집행이 되던 것을 반대만 했던 반면, 조직화 이후에는 무등산 권에 있던 시설물들을 철거하는 행태를 보이게 된다. 더욱 주목할 만한 것은 조직화 이후에서 2차 조직화에는 무등산 권을 보호하기 위해 홍보활동을 하며 운동성의 정당성 및 동의를 주민들로부터 얻어 무등산 권의 토지를 기부받기도 하였다. 그리고 2008년 9월에는 지방자치단체로부터 ｢광주광역시 무등산보호관리기금설치 및 운용조례｣가 제정되었다는 점이다.

기부와 기증을 통해 공유된 토지 현황은 533,213㎡ 이다. 아래의 표는 무등산 공유화 토지현황(기부 포함) 이다.

토 지 구 분	내 용
동조골(답) - 1,408㎡	2000년 4월 김복호 기증(영농조합)
증심골(임야) - 9,917㎡	2003년 3월 허달재 기증
원효계곡(임야) - 31,885㎡	2003년 4월 진재량 기증
용추계곡(임야) - 167,405㎡	2003년 7월 재단명 매입
용추계곡(임야) - 15,273㎡	2003년 8월 조건국 기증
용추계곡(임야) - 22,512㎡	2003년 8월 재단명 매입
화암계곡(임야) - 19,834.8㎡	2004년 6월 최기영 기증
동조골(답) - 2,119㎡	2005년 4월 재단명 매입(영농조합)
평두메계곡(임야) - 130,810㎡	2006년 1월 재단명 매입
동조골(임야) - 2,579㎡	2008년 7월 김종훈 기증
화순군 이서면(임야) - 18,843㎡	2008년 12월 재단명 매입

광주광역시 조례 제3646호, ｢광주광역시 무등산보호관리기금설치 및 운용조례｣, 2008.10.31 공포.

Ⅳ. 무등산 공유화 운동의 정책불응요인 분석

1. 기존 정책대상집단의 정책불응요인을 통한 분석

1) 정책의 모호에 의한 불응

정책의 모호는 정책목표 및 수단이 분명하고 확실해야 정책이 성공적으로 집행 될 수 있음에도 불구하고 정책집행자나 정책대상집단이 무엇을 어떻게 해야 하는가를 잘 몰라서 그 정책에 불응하는 것을 말한다(하상근, 2006).

광주광역시의 무등산은 1972년 5월 22일(전남고시 제 35호)에 도립공원으로 지정되었고, 1981년 무등산 일주도로 건설 계획이 되면서 정책불응이 발생한 것이다. 여기서 정책대상집단은 무등산 개발에 대한 반대 성명발표를 함으로서 명확한 정책불응의 반응을 보여주었다. 이러한 정책불응은 두 가지로 볼 수 있다.

첫째, 개발 지역주민인 광주광역시민은 1957년에 ｢무등산개발추진위원회｣가 설립되었고, 1958년 산수동과 원효사 계곡간의 관광도로, 1969년 원효사지구 국민관광지 지정, 1971년 국민관광지 조성계획, 1975년 학동 삼거리와 증심사 간 도로포장, 1983년 충장사와 광주호 간 도로 확장포장이 오랜 시간동안 진행되고 있었다. 그러나 1981년 일주도로 계획시 성명발표를 한 것은 무등산의 개발이 해당지역주민에게 있어서 불편할 정도로 많은 개발을 하는 것에 대한 정책불응이라고 볼 수 있다. 이렇듯 무등산 개발은 정책불응의 시발점인 1981년보다 약 30년 전 부터 개발이 지속되고 있었으며 정책대상집단이 무엇을 어떻게 해야 하는가를 잘 몰라서 정책불응이 나타났다는 것으로도 설명하기 어렵다. 오히려 지역주민이 무엇을 해야 하는지 정확하게 인지하여 정책불응 하였다는 것이 옳은 의미라고 보여 진다.

http://www.mudeungsan.org/sub2.htm 참조.

2) 손익계산에 의한 불응

손익계산에 의한 불응은 정책대상집단이 정책의 목표와 그 달성수단에 대하여 동의는 하지만, 정책에 순응하는 경우 희생 또는 부담이 큰 경우에 불응하게 된다(남궁근, 2008). 즉 님비의 사례에서 언급하였던 것처럼 해당지역의 이미지 훼손문제나 재산가치의 하락과 같은 경제적 가치의 측면에서 정책에 불응한다는 것이다.

그러나 행정안전부 행정자치통계연보(2008)에 의하면 광주광역시의 재정자립도는 전체 평균 53.9%에 보다 약간 아래인 52.6%이다. 이러한 수치는 총 16개 자치구 중에서 8번째 해당되지만 엄밀히 말하면 특별시 및 광역시 수준에서는 평균 73.8%에서 47.8%로 최하위에 속한다. 게다가 자치구 평균은 37.1%인데 비해 광주광역시 자치구는 18.2%로 역시 최하위이다. 이처럼 광주광역시 자치구는 재정자립도가 매우 심각한 수준이다. 이와 같은 재 정의 심각성과 무등산의 개발에 의한 관광효과의 기대치를 무보협은 인지하고 있다. 그러나 무보협은 다음과 같은 이유에서 정책불응을 하였다.

첫째, 공원의 구성이 사유지가 67%를 점하고 있는 상황에서 도립공원이 되면서 호텔이나 유희장 등 탐방객을 위한 편의시설이 확보되어야 하며 그에 따른 차도확장이나 케이블카 설치 등이 개발욕구를 증가시켰다는 것이다. 예를 들면, 케이블이 설치되는 통로에 야생동물의 이동을 방해하고, 능선을 도려내며, 옹벽과 대형 지지기 등을 산 길목마다 세우는데 보존되어야 할 무등산이 훼손되는 것으로부터 정책불응의 요인이다.

둘째, 2007년 9월에 발간된 ｢무등산｣에 따르면 자연공원에 인공적 시설물의 설치가 근본적으로 부당하다는 것이다. 자연 그대로 후손에게 물려주어야 할 광주의 상징을 변형할 수 없다는 것이다.

셋째, 더 많은 관광객을 유인하는 요소로 시설물을 설치하는 행위를 반대하고 있다. 오히려 많은 관광객이 무등산을 찾을 경우 훼손이 가속화되어 환경오염 및 관리의 문제를 초래한다는 이유이다.

이처럼 무보협은 손익계산에 의한 이해타산이 맞지 않는 이유가 아니라 계산에 의해 이익이 발생한다 할지라도 무등산의 훼손이 주는 위험성이 더욱 문제라는 것이며, 손익계산에 의한 정책불응은 설명하기 어렵다.

3) 관습 및 실례에 의한 불응

과거 정책대상집단에 대해 집행된 정책이 실패가 되었을 경우 유사한 정책이 다시 집행되고자 할 때 정책대상집단은 과거 경험으로 인해 정책에 대하여 불응행태를 보이게 된다. 특히 일반적으로 기피대상으로 여겨지는 혐오시설과 관련된 정책의 집행 시 더욱 격렬한 불응의 행태를 보이게 된다.

그러나 ｢무등산 권 보존과 이용에 관한 종합계획｣(1998, 광주광역시청)에 의하면 1971년 7월 국민관광지 조성계획이 수립 되었으며, 1974년 도립공원 기본계획을 공고하였다. 그러나 1981년 10월에 무등산 일주도로(관광도로) 개설에 대한 반대를 성명발표 하였고 1985년 10월에 무등산 권 관광 종합개발 계획 중단을 요구하였다. 이와 같은 개요를 볼 때 과거 정책 실패 경험으로 인한 불응과는 다르다고 할 수 있다.

4) 능력 및 의욕 부족에 의한 불응

능력 부족이란 정책대상집단이 정책내용에 대한 내용을 이해할 수 없거나 정보를 획득하지 못하여 정책내용을 모르고 있는 경우이며, 의욕 부족이란 심리적 거부감에 의한 정책불응으로 말할 수 있다(정정길 2003). 그러나 능력 및 의욕부족에 의한 불응으로 무등산 공유화 운동을 설명하기 어렵다는 이유는 다음과 같다.

여기서 말하는 거부감이란 NIMBY(Not In My Back Yard)현상과 같은 사례를 말하는 것으로 자신의 거주지에 혐오시설물이 유치되는 것에 대해서 반대하는 것을 말한다.

첫째, 광주광역시는 1939년 10월 31일 광주도시계획 수립고시가 확정되었으며, 1957년과 1958년 무등산개발추진위원회와 산수동-원효사 관광도로 화를 추진하고 있었다. 더욱이 1975년에는 광주광역시 동구에 위치한 학동삼거리 제1수원지간 도로포장까지는 불응하지 않았다. 그러나 1982년 무등산 관광일주도로계획 수립에 있어서 계획중지의 의사표출을 한 것이다. 광주광역시의 시민은 광주광역시를 개발한다는 차원에서 동의를 하고 있었으며, 장기간 정부의 개발 현황을 인지하고 있으므로 정책내용에 대한 내용을 이해하지 못하거나 정보를 획득하지 못한 능력 부족과 심리적 거부감에 의한 불응이라고 논의되기 어렵다.

둘째, ｢무등산 권 보존과 이용에 관한 종합계획｣(1998, 광주광역시청)에 의하면 무등산과 관련된 현안문제를 정책집행기관인 광주광역시청의 주최로 자문위원회 2회, 공청회 2회, 포럼 6회를 개최하였다. 이러한 의견을 조율하고 정보를 교환할 수 있는 과정을 수행했음에도 불구하고 여전히 무등산에 관한 개발 계획 반대를 유지하고 있는 것은 정보획득이나 능력이 부족하다는 요인으로 무등산 공유화 운동을 설명하기는 어렵다. 또한 여기서 사용되고 있는 심리적 거부감에 의한 요인 또한 개발 계획이 위해시설이라고 보기 어렵기 때문에 무등산 개발에 대한 핵심적인 정책불응요인으로 보기 어렵다.

2. 정책대상집단의 정책불응요인 한계에 관한 논의

살펴본 바와 같이 기존 정책대상집단의 정책불응에 관한 연구에서 제시된 요인은 정책의 모호, 손익계산, 심리, 관습 및 실례, 자원 및 의욕 부족에 의한 불응이며 본 논문의 사례인 무등산 공유화 운동을 각 요인별로 설명하고자 하였다. 그러나 정책대상집단인 무보협의 운동을 기존연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응요인으로 정책불응의 핵심적인 정책불응요인을 도출하기가 어렵다고 판단된다. 특히나 최근 이슈화 되고 있는 지역이기주의의 대표적 현상인 NIMBY는 손익계산에 의한 정책불응과 연관성이 있고 광주광역시의 경우 재정자립도 및 지역발전 적 측면에서 본 연구자는 무엇보다 무등산 개발 정책이 시급하다고 보고 있었으나 무보협은 그럼에도 불구하고 정책불응행태를 보였다.

물론 기존연구에서 제시한 정책불응요인들이 단 하나의 영향을 주지 않고 있다는 단정적인 결론을 제시하는 것은 아니다. 앞서 언급했던 것처럼 하나의 정책에 하나의 요인만이 영향을 주는 것이 아니기 때문이다. 그럼에도 불구하고 무등산 공유화 운동의 사례를 통하여 정책대상집단인 무보협이 정책불응행태가 기존연구에서 제시한 정책불응요인으로 설명하기 어렵다는 것은 다양한 요인들이 작용하고 있지만 핵심적인 요인으로 보기 어렵다는 판단 때문이다. 즉, 기존연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응요인이 어느 정도 영향을 주고 있지만 핵심적인 영향을 준 요인으로 볼 수 없으며, 무보협과 관련된 문헌과 인터뷰를 통해 추가적인 정책불응요인 무엇인지에 대한 분석이 요구된다고 볼 수 있다.

더욱이 무등산 공유화 운동의 경우 일시적인 현상으로 이슈화된 것이 아니며, 1993년 광주광역시의 사단법인 승인을 기준으로는 18년이지만 최초 정책불응은 1974년 무등산 공원 구역 내 불필요한 원효사․증심사 집단 시설지구 지정 반대를 시작하였으므로 37년이라는 장기간에 걸친 정책불응에 달하기 때문에 추가적인 정책불응요인의 제시와 함께 분석이 요구된다. 또한 이러한 장기적인 정책불응행태가 일부 연구자나 전문가들로부터 시작된 것이 아니라 지역주민의 자발적인 정책불응이 발생했다는 점에서 시민사회분야의 학문적인 가치가 있다고 보여 진다. 결국 기존연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응행태에 관하여 본 사례를 설명하기 어렵다는 것은 또 다른 정책불응요인이 존재하였음을 분석하는데 동기가 되었다고 할 수 있다.

본 연구의 목적에서 말한바와 같이 기존연구에서 정책대상집단의 정책불응요인이 무엇인가? 를 검토하였고, 기존연구에서 제시하고 있는 정책대상집단의 정책불응요인은 무등산 공유화 운동을 설명하기 위해 어떠한 한계점을 가지는지 확인하였다. 그렇다면 무등산 공유화 운동을 적절하게 설명하기 위한 정책불응요인은 무엇인지를 도출하는데 앞으로의 논의의 핵심일 것이다.

이와 같은 연구의 진행을 위해서 본 연구자는 기존 정책불응요인에서 논의되지 않았던 장소애착의 개념을 사용하고자 한다. 장소애착은 행정학 및 정책학 보다 심리학이나 관광개발 분야에서 사용된 개념이므로 다음절에서 장소애착에 관한 개념정리가 필요할 것으로 보인다. 또한 장소애착의 측면에서 무등산 공유화 운동을 분석하고자 한다.

3. 정책공간요인을 통한 분석

1) 정책공간요인의 개념 및 범위

(1) 정책공간요인의 개념

장소(place)란 개인에게 단체의 경험이 투영되어 그들에게 어떠한 의미를 가지고 인식되는 공간을 의미한다(최열·임하경, 2005, 재인용). 그리고 애착(attachment)은 환경과 인간사이의 지각되는 장소에 대한 귀속으로 정의하고 있다(Stokols & Shumaker, 1981). 이와 함께 Altman(1992)는 물리적인 장소에 대한 친근감을 강조하면서, 인간이 환경에 대해 가지는 생각, 신념, 지식이 애착도와 연결된다고 말하고 있다. 물론 장소와 장소상실(placelessness)를 파악하는 것이 어려운 것은 사실이나 이러한 중요성조차 고려되지 않고 파괴하는 것에 대해 위험한 선택임을 지적하는 학자도 있다(Gustafson, 2001).

이렇듯 장소의 의미(sense of place)는 개인이나 가족의 공유된 경험에 기초하고, 오랜 기간을 거쳐 그들이 살았던 공간, 사회의 의미를 창조하는 것으로 이해해야 할 것이며(오정학·윤유식, 2009), 장소와 관련된 애착은 심리적인 만족의 상태를 넘어 안정감과 소속감, 친밀감을 통해 정서적 유대감을 형성한다고 볼 수 있다(이덕재·김한수, 2007).

그러나 본 연구의 분석에 앞서 정책공간요인에 관한 개념의 재 정의가 필요하다. 정책공간에 관한 기존연구의 개념은 사람과 주거를 포함한 사회․물리적 환경에 대한 동태적․지속적 유대감과 함께 오랜 기간 거주할 경우 자연 발생적으로 발생하는 뿌리의식으로 정리될 수 있다. 그러나 일반적으로 사람은 비록 자연 발생적으로 발생한 뿌리의식일지라도 오랜 기간 지속적으로 유대감을 유지할 경우 그것을 지키려는 의식이 있기 마련이다. 이러한 것은 민족의 문화나 전통에서 쉽게 확인할 수 있다. 더욱이 이것이 상징처럼 여겨질 경우는 개인이나 조직을 이해하고, 심리적 만족을 얻으며, 일체감을 느끼기도 한다(정병걸․성지은, 2005).

본 연구자는 정책대상집단의 정책불응 요인에서 추가적인 정책불응 요인을 제시하면서 정책공간요인을 ‘정책대상집단의 주거생활 범위에 있는 어떤 시설이나 공간이 오랜 시간동안 영향을 끼치고, 정책대상집단이 이러한 영향을 준 시설이나 공간이 변형 및 훼손 되는 것에 불응하는 행태’로 정의하고자 한다. 즉, 사람이 어떠한 시설이나 공간에 대하여 가지는 감정의 단면적 상태에서 표현되었던 기존연구의 개념으로부터 시설이나 공간의 대상으로부터 가지고 있는 개인이나 집단의 마음상태로 확장하는 것이다.

(2) 정책공간요인의 범위

정책공간요인과 관련하여 최열․임하경(2005)의 연구에서는 장소에 대한 애착이 많은 장소에서 찾아볼 수 있지만 주거지는 장소애착이 가장 뚜렷이 나타나는 장소라고 말하고 있다. 이 같은 이유는 주거지의 경우 타인에게 ‘나의 집’ 또는 ‘우리 동네’라는 표현을 사용하는 것은 구성원들이 안정감․평온함․친밀감․소속감․행복감을 느끼는 정서적 장소임을 나타내기 때문이다. 더욱이 그 장소에 대해 통제성과 독창성을 가지고 있는 자부심의 표현이라는 것으로 장소의 중요성에 대해 논의하고 있다.

물론, 이 외의 연구에서는 장소애착이 높을수록 개발욕구가 높다는 결과를 찾아볼 수 있다(고동완·김현정, 2003; 윤지현·이환봉, 2008). 그럼에도 불구하고 무등산 공유화 운동을 분석하기 위해 장소애착요인을 인용하는 것은 기타의 연구에서도 장소애착의 같은 개념을 사용하면서도 다른 정책결과를 가져왔기 때문이다.

고동완·김현정(2003)과 윤지현·이환봉(2008)의 연구는 각각 강원태백과 제주, 안산을 대상으로 설문조사를 하였다. 조사 및 분석결과 지역사회 애착도가 높을수록 애착도가 높았으며 개발을 지지하였다.

2) 무등산 공유화 운동의 정책공간요인을 통한 분석

(1) 상징에 의한 정책공간요인

상징은 사물이나 대상의 특징적인 측면을 부각함으로써 특정한 의미를 강조하여 제공하는 메시지를 듣는 이로 하여금 수용하도록 설득하는 힘을 가지고 있어야 한다(정병걸·성지은, 2005). 그리고 설득하는 힘을 가지고 있기 위해서는 대표성을 갖고 있어야 한다. 대표성에 대한 근거는 다음과 같다.

첫째, 광주광역시에서 발간한 ｢무등산 권 보존과 이용에 관한 종합계획｣(1998)에 따르면 전국에 ‘무등’을 쓰는 1116의 상호 중 광주광역시에서 무등산을 상호로 사용 현황은 928개로 83.2%를 차지한다. 이러한 수치는 서울 53개, 인천경기 52개와 비교할 때 현격한 차이를 보여준다. <표 4-1>은 무등산을 상호로 사용하고 있는 현황이다.

<표 4-1> 무등산 상호 사용 현황

지 역	개 수
서 울	53
부산·울산·경남	9
대구·경북	11
인천·경기	52
대전·충남	11
광주·전남	928
강 원	3
충 북	4
전 북	34
제 주	11
합 계	1116

자료 : 무등산 보존과 이용에 관한 종합계획(광주광역시, 1998)

호남대학교 신귀현 교수는 무등산과 광주의 상징과 관련해 다음과 같이 피력하였다.

무등산이 어느 도시의 산들보다 친근감과 상징성을 함께 가질 수 있는 조건은 근접성에 있다. 시가지에서 가까운 거리라는 표현을 쓸 수 있는데 광주의 중심지라 할 수 있는 충장로 4가에서 상봉까지의 직선거리는 9.2㎞ 불과하다.

무등산 사랑(1994)에 의하면, 무등산은 광주에서 9.2㎞인데 반해, 대구 팔공산은 18㎞, 부산의 금정산은 20㎞, 한라산은 17㎞, 경주의 토암산은 14㎞, 속초에서 설악산은 14㎞이다.

무등산은 광주와 전남의 영산강유역의 농경민에 있어서는 오래도록 가장 신성하고 하늘과 통하고 인간사를 관장하는 산신이 기거하는 그런 장소로 그곳에 의지하고 무등의 조화와 은혜에 깊은 감사의 마음을 섬겨온 Symbol이었던 것이다.

개인이나 집단이나 사랑할 대상이 없으면 불행한 개인이요, 집단이 되고 만다. 상징은 집단의 정신적 유산이기 때문에 상징의 파괴․손상․비하나 무시까지도 용납하지 않는다. 무등산은 광주의 영원한 상징이다.

무등산 사랑(1994)

신귀현 교수는 상징은 집단적 유산이며 무등산이 바로 이와 같다는 의미를 말하고 있다. 가장 주목할 것은 무등산이 광주의 상징이라는 것이며, 이러한 상징을 파괴․손상하는 행위를 용납하지 않을 뿐더러 비하나 무시까지도 해서는 안 된다는 의지를 담고 있다. 결국 무등산이 가지고 있는 상징은 자신이 섬겨야할 대상으로 의인화시킴으로써 무등산에 대한 행위와 마음까지도 구속되는 주장이다

또한 무등산 사랑(무등산보호단체협의회, 1994)에 의하면 대구는 팔공산, 부산은 금정산, 서울은 관악산과 북한산, 속초의 설악산에 비해 상호의 사용이 월등히 높은 것으로 나타내었다. 즉, 대구의 팔공산은 91개, 부산의 금정산은 89개, 서울의 관악산과 북한산은 각각 124개와 6개에 불과하였다. 그리고 속초의 설악산은 207개로 광주의 무등산에 대한 시민들의 상징성은 매우 높다고 볼 수 있다.

둘째, 광주시내에 위치한 각 학교마다 교가로 ‘무등’이 들어갈 뿐만 아니라, 광주광역시청에서도 시민의 노래를 소개하는 과정에서 노랫말 첫머리에 ‘무등산’을 말하고 있다.

무보협은 1998년 10월 24일부터 등록하여 발행한 월간지 ‘무등산’의 첫 면에 무등의 노래를 소개하고 있다. 광주시내에 위치한 각 학교 교가의 ‘무등’이 표현된 곳에 표시를 해놓고 상징성을 제시하고 있다. 이러한 교가는 학교의 설립이 1960년부터이며, 무보협의 운동성과 관련 없이 무등산에 대한 광주광역시 시민들의 의지라고 볼 수 있다.

광주광역시청 홈페이지(http://www.gwangju.go.kr/htm/organization/citizensong.jsp)의 광주소개란에서는 광주의 기후, 위치, 행정구역등을 소개하고 있다. 그 중 광주광역시의 상징으로 CI, 시조, 시화, 시목과 함께 시민의 노래를 게시하고 있다.

그리고 무보협은 무등산사랑 헌장을 제작하여 무등산에 대한 애착심과 상징성을 표현하고 있다. 무등산사랑 헌장은 내셔널트러스트의 전통적인 문화유산의 가치로부터 자연을 유지․보존한다는 개념과는 상이한 의미를 지니고 있다. 즉, 무보협은 무등산을 자산으로 여기고 있지만 자산의 가치를 자신의 혈육으로 표현하고 있으며, 이와 같은 무등산을 사랑하는데 ‘매처럼 날카롭게 할 것이다’고 강력한 의지를 표현하고 있다. 또한 무등산을 지키고자 하는 마음과 자세가 영원한 것이 아니라 무등산이 영원할 때 마음과 자세가 영원하다고 선언하고 있다. 이것은 영향을 받는 것은 무등산이 아니라 그 아래에 있는 사람이라는 점을 더욱 강조하고 있다. 즉, 내셔널트러스트는 후대에 물려주어야 할 전통과 문화적인 요인에 의한 운동성인 반면, 무등산 공유화 운동의 경우는 오랜 시간 이전부터 영향을 주고 있는 무등산의 상징적 영향이 후손에게도 전해져야 한다는 유대감으로부터 비롯된 것이라고 볼 수 있다. 이처럼 무등산이 가지고 있는 상징성에 대해서 김인주 본부장(무보협 본부장)은 다음과 같이 말하고 있다.

질문 - 무등산의 개발(도로포장, 미술관 및 온천 설립)은 재정자립도가 낮은 광주광역시와 북구청에 경제적 또는 재정적 큰 도움을 줄 것으로 예상되는데, 그럼에도 불구하고 무등산을 보존해야만 하는 가치는 무엇입니까?

답변 - 그것은 개발하고자 하는 이들의 논리만 부각된 것입니다. 무등산은 눈으로 볼 수 없는 가치가 빙산의 일각입니다. 무엇보다 산이라고 같은 산이 아닙니다. 무등산은 호남의 진산으로 광주의 성전과도 같은 것입니다. 즉, 광주의 상징물입니다. 무등산 개발은 황금거위를 잡아먹는 것과 같습니다.

질문 - 무보협에서 말하는 ‘무등산노래’나 ‘어머니 산’으로 표현되는 무등산을 지켜야하는 궁극적인 이유가 환경보호 외에 다른 명목이 있습니까?

답변 - 무등산은 광주의 성전이며, 상징물입니다. 환경보호는 무등산을 보호하는 차원에서의 표면적인 운동일 뿐입니다. 무등산은 광주광역시의 145만 광주시민 곁에 항상 있었습니다. 그리고 어머니와 같은 푸근함을 주고 있습니다. 무등산 노래는 그러한 마음으로 만들어진 것입니다.

김인주 본부장과의 인터뷰에서 지속적으로 표현된 것이 무등산은 광주의 성전이라는 것과 상징물 이라는 것이다. 광주의 성전이라는 것은 종교단체의 예배당과 같은 의미로 무등산을 신성시하는 것으로 애착심의 정도를 추측 할 수 있다. 또한 인터뷰에서 환경보호 운동과 무등산 보호는 표면적인 운동일 뿐이라는 내용에서도 볼 수 있듯이 이 운동의 핵심적인 가치는 일반적인 자연보호 운동과 무보협이 인지한 가치가 다르다는 것을 확인 할 수 있다.

셋째, 인문․사회적 가치이다. 무등산 연구소(2009)에 의하면 무등산은 일본 강점기인 1929년 광주학생독립운동의 발상지이며 군부독재에 항거한 5․18민주화 운동의 진원지로 설명하고 있다. 게다가 무등산은 절의와 양심 그리고 기개를 상징하는 의향의 상징으로서의 이미지가 형성되었으며, 고장 나름의 여유와 멋 그리고 풍류를 함축하는 상징성으로 무등산이 보존되어야 하는 의미를 가지고 있다(광주광역시, 1998)

(2) 정서적 영향 의한 정책공간요인

무등산의 존재는 광주광역시 시민에게 있어서 상징성과 함께 정서적 안녕감을 주고 있으며, 이러한 정서적 안녕감을 ‘어머니의 품’ 또는 ‘어버이 같은 산’으로 나타내고 있다. 무보협은 이와 같은 정서적 안녕감을 무등산 사랑 예찬시와 무등산 아리랑, 무등산 사랑가로 표현하였다.

무등산 사랑 예찬시의 경우 ‘은혜를 입지 않은 것이 없습니다’라고 표현을 사용함으로써 오랜 세월동안 무등산에 서식하는 동․식물뿐만 아니라 무등산 전체와 시민의 삶의 연결성을 보여주고 있다. 더욱이 산으로부터 받은 은혜가 있으므로 찬양하는 것이 당연한 것으로 인식하고 있으며, 무등산 사랑 헌장에서 본 것과 같이 핏줄처럼 사랑하고 아낄 것이라는 정서적인 표현으로 결국 어버이와 같은 산을 지키겠다는 의미를 표현하고 있다. 무등산 사랑 예찬시에서도 가장 주목할 것은 이 모든 것이 무등산이 보살피고 있다는 신앙과도 같은 표현을 지속적으로 하고 있다는 점이다. 또한 무등산 사랑가와 무등산 아리랑은 무등산에 대한 정서적 안녕감․평온함․친밀감․행복감을 ‘어머니’와 같다는 표현으로 대상을 격상시키고 있다.

무등산 사랑가의 경우 ‘어머니의 사랑으로 다가오는 산’으로 정서적 평온감과 행복감을, 무등산 아리랑은 ‘가슴을 씻어주고, 더덩실 춤을 추네’를 통해 친밀감을 표현하고 있다. 이와 같은 무등산의 정서적인 표현에 대해 박선홍 무보협 상임의장은 다음과 같이 말하였다.

어머니를 사랑하는데 이유가 없듯이 광주에서 나고 자란 사람이 무등산을 애지중지하는 것은 자연스러운 일이 아닙니까.

- 1994년 9월 3일, 한겨레 신문 -

광주 사람들은 무등산 동서남북에 수원지를 만들고 계곡에서 흐르는 맑은 물을 받아 마시며 살아가고 있습니다. 무등산은 시민의 생명원이며 기쁠 때 격려 받고 슬플 때 위로받는 어머니 같은 산입니다. 직장이라는 울타리에 얽매여 있어도 소홀히 할 수 없었던 이유가 여기 있습니다.

- 1997년 2월 19일, 한겨레 신문 -

무보협 김인주 본부장과의 인터뷰에서도 무등산을 어머니와 같은 산으로 말하였다.

질문 - 무등산 개발과 관련하여 지방정부에 해당하는 광주광역시가 개발과정의 무등산 가치의 손실에 대한 보상하는 방안에 대해서 어떻게 생각하십니까?

답변- 어머니의 푸근함과 그에 대한 마음을 돈으로 계산할 수는 없습니다. 그리고 자신의 오랜 기억과 추억을 돈으로 바꾸는 사람은 없을 것입니다. 어떠한 경제적 보상으로도 이 운동을 저지할 수 없습니다. 무등산은 개발자의 것이 아닌 광주시민의 것입니다.

김인주 무보협 본부장은 위의 답변 내용과 함께 보존을 위한 정부의 행동까지도 반대를 강조하였다. 왜냐하면 보존을 위해 산을 변형시키는 것조차 어머니와 같은 산을 파괴하는 것이며, 조형을 무너뜨리는 시설들만 해체시키고 있는 그대로 물려주고 싶기 때문이라는 것이다. 이와 같은 무등산이 주고 있는 정서적인 영향을 강정채 무등산공유화재단 이사장은 다음과 같이 말하였다.

우리는 어머니의 큰 품을 가슴너비나 팔의 길이로 측정하지 않습니다. 우리를 안고 있는 어머니의 품은 거기 안기면 그 크기를 측량할 수가 없습니다. 무등의 품을 우리는 그렇게 느낍니다.

무등은 우리의 어머니입니다. 우리가 아끼고, 무서워해야 합니다. 지금도 무등은 너무나 많이 생채기가 나 있습니다. 포근한 품을 더 이상 생채기 내는 일은 하지 맙시다. 자연은 한도를 벗어난 무례하고 건방진 자들에게 반드시 재앙을 안기는 것도 잊지 말아야 할 것입니다.

월간 ｢무등산｣  2009년 9월호

강정채 이사장은 앞서 김인주 본부장이 더 이상의 개발뿐만 아니라 보존을 위해 무엇인가 더 한다는 것을 반대한다는 주장보다 구체적으로 무등산을 손상하는 행위까지 반대하는 표현을 하였다. 더욱이 신귀현 교수가 무등산의 상징성에 관하여 의인화 시켜 강조하였던 것처럼 무등산이 자신을 해치는 사람들에게 재앙을 준다는 은유법을 사용함으로써 강조하고 있다.

Ⅴ. 결 론 : 정책적 함의 및 연구의 한계

정책은 사회문제를 해결하는데 목표를 두고 있다. 그러나 사회문제를 해결하는데 정책집행기관이나 정책대상집단과 같은 다양한 주체 간 갈등이 발생하여 정책이 지연되거나 백지화되기도 한다. 이처럼 정책대상자나 정책집행자가 정책 지침이나 지시와 일치하지 않는 행동을 하는 것을 정책불응이라고 정의하였다. 그리고 정책불응의 주체를 정책요인, 정책집행기관요인, 정책대상집단요인으로 구분하여 각각의 정책불응요인을 제시하였다. 또한 정책대상집단의 정책불응요인에 대해 기존의 연구에서는 정책의 모호, 손익계산, 능력 및 의욕부족으로 부터 정책대상집단의 정책불응발생요인을 논의하고 있다. 그러나 기존 연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응요인을 통해 무등산 공유화 운동 사례의 설명의 한계점을 제시하였으며, 추가적인 정책불응요인으로 정책공간요인을 제시하였다. 정책공간요인은 정책학 또는 행정학보다 도시계획학 분야에서 연구되어진 장소애착 개념에 기초하여 이론적 고찰에서 논의한 정책불응의 개념을 추가하였다. 그리고 본 논문에서 무등산 공유화 운동을 설명하기 위해 재 정의하였다. 이러한 정책불응요인을 제시함과 함께 본 연구가 가지는 정책적 함의는 다음과 같다.

첫째, 정책대상집단의 장소가 가지고 있는 상징과 정서에 접근하였다는 데에 연구의 의미가 있다. 즉 기존연구에서 제시한 정책대상집단의 정책불응의 경우 인간의 경제적 측면과 수단적 측면 집중되었다는 점에서 발전하여 정책대상집단을 감정적인 존재로 인식하여 연구하였다는 것이다. 즉, 정책대상집단이 어떠한 시설이나 공간으로부터 안녕감․행복감․친밀감을 느끼고 이러한 감정에 의해서 정책불응을 일으킬 수 있다는 점을 핵심요소로 분석하였다. 물론, 감정이나 정서적인 측면이 일관되게 지속되는 경향은 드물 수 있다. 그러나 정책대상집단이 시설이나 공간과의 교감을 통한 정책불응이 발생하였다는 것을 본 연구에서 제시하고 있다.

둘째, 무등산 공유화 운동의 사례는 1981년에 시작되어 무등산 권의 개발정책에 많은 정책불응 행태를 보였다. 그러나 해당 지방자치단체는 1998년에야 정책불응을 인식하고 여러 차례의 공청회나 시민포럼, 설문조사를 통해 의견을 수렴하여 정책방향을 전환하였다. 본 연구를 통해 알 수 있듯이 정책집행 시 지방자치단체의 일방적인 정책집행으로 신속성을 확보하기보다 개발정책을 결정함에 있어서 정책공간요인을 충분히 배려할 필요가 있다.

셋째, 무등산 공유화 운동이 순수한 자발적인 시민운동이라는 점이 의미가 있다. 대다수의 시민운동의 경우 외부전문가나 이미 조직화된 단체의 개입으로 인해 운동성이 커지기 마련이다. 반면 무등산 공유화 운동은 문제를 인식하고 있는 광주광역시의 시민이 주체가 되어 조직화를 구성하였다는 점이다. 이러한 운동성은 조직의 존폐가 지방자치단체의 영향에서 벗어나 있다는 것이다. 즉 자발적인 운동과 함께 기부나 기증을 통하여 조직을 유지하여 소위 지방자치단체의 입김이나 눈치를 보이 않아 궁극적인 정책불응 요인을 유지하였다는 것을 연구를 통해 나타내었다.

본 연구의 문제제기는 기존 정책대상집단의 정책불응 요인에 의해 무등산 공유화 운동의 정책불응 요인을 설명하기 어렵다는 한계점을 지적하면서 시작하였다. 또한 연구목적에서 밝힌바와 같이 한계점을 지적하고 무등산 공유화 운동의 사례를 설명 가능한 정책불응요인을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 그에 따라 무등산 공유화 운동의 정책불응 원인이 무엇인지 분석하기 위해 문헌조사 및 인터뷰를 통해 자료를 수집하였다. 그러나 연구의 과정에서 다음과 같은 한계점이 있다.

첫째, 무등산 공유화 운동은 1989년부터 시작되어 현재까지 약 20여년의 장기간에 이루어졌다. 이렇게 장기간에 걸친 정책불응의 과정에서 지방정부의 공식문건 보존기한이 10년 이하라는 점으로 부터 무보협에서 발간한 자료와 인터뷰, 해당 지방자치단체의 관련 공무원과의 인터뷰에 근거를 둔다는 한계를 가지고 있다. 물론 인터뷰와 자료의 균형을 이루기 위해 무보협과 광주광역시청 양측의 자료를 수집하였던 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 비교적 문헌을 얻기 쉬운 무보협으로 부터 자료를 중심으로 논의를 하였다는 점과 공무원의 순환보직상 20년 전의 담당 공무원을 확인하는 것조차 어려웠던 현실적인 한계가 있다.

둘째, 장소애착 요인 특성상 장소와 관련된 정책에 의해서만 정책불응이 발생한다는 한계점이 있다. 즉 정책대상집단의 주거생활 범위에 있는 어떤 시설이나 공간이라는 개념의 조작화를 통해 지역개발이나 도시개발의 정책에만 제한된다는 것이다. 더욱이 장소뿐만 아니라 장소에 영향을 받고 있는 주민이 개개인이 아니라 집단을 구성하고 있어야 한다는 한계도 가지고 있다.

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□  참고 사이트

광주광역시청(http://www.gwangju.go.kr)

광주드림(gjdream.com)

무등산보호단체협의회(http://www.mudeungsan.org)

월간 산(san.chosun.com)

카인즈(http://www.kinds.or.kr)

한겨레 신문(hani.co.kr)

한국내셔널트러스트(http://www.nationaltrust.or.kr)

황해동(黃海東): 고려대학교 일반대학원 행정학과 석사 졸업.

<E-mail: smarthd@nate.com / 논문접수일: 2011. 7. 18 / 심사개시일: 2011. 7. 25 / 심사완료일 2011. 8. 24>