정치적 기회구조가 사회운동에 미치는 영향에

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을) : 29～54

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관한 연구*

* 이 논문은 필자의 박사학위 논문 가운데 일부를 수정, 보완한 것입니다.

: 지방분권운동의 사례를 중심으로

A Study on the Influence of the Structure of Political Opportunities on the Social Movement

: focused on the Local Decentralization Movement

김 정 희

지방분권운동은 정치적 기회구조를 가장 적극적으로 활용해 성장한 시민운동이다. 지방분권운동은 지난 10년간 대선과 총선, 지방선거 등 선거시기의 개방된 정치공간을 이용해 법률 제정 및 개정운동을 벌여왔으며, 정치적 기회구조의 성격에 따라 운동의 성과와 한계가 뚜렷이 드러났다. 이 연구에서는 지방분권운동 조직이 지난 10년간 전개한 운동 가운데 주요 사례들을 분석, 운동의 성공과 실패에 정치적 기회구조라는 외생변수가 어떻게 작용했는지 고찰하였다. 정치적 기회구조는 ‘정치체제의 개방성’과 중앙·지방권력관계의 특성’이라는 하위변수로 나누어 지방분권운동 조직에 대한 중앙정부 및 정치권의 개방성 정도, 국민의 요구와 이해를 반영하는 대응정도와 함께, 정당구조의 변화 등에 따른 중앙·지방 정치세력간의 역학관계를 살펴보았다. 그리고 향후 지방분권운동의 전략적 실천 과제로 정치적 기회구조의 적극적 활용과 함께, 지방자치단체와의 전략적 연대 및 NGO 중심 연대, 광범한 시민적 주체 형성을 제시하였다.

주제어 : 정치적 기회구조, 지방분권운동, 정치체제의 개방성, 중앙․지방권력관계의 특성

I. 서  론

1987년 민주항쟁 이후 시민운동단체의 잇따른 설립으로 한국의 사회운동은 민중의 영역에서 시민의 영역으로 옮겨졌다. 이른바 NGO로 불리는 시민운동단체가 시민사회의 제도적 요소로 자리잡고 이 조직들이 주도하는 ‘시민운동’의 시대가 열린 것이다. 1990년대 이후 시민운동단체들은 개방된 시민사회의 공간에서 시민사회의 공론영역과 시민권리 확보, 사회개혁과 정치문화의 개혁을 요구해왔다. 이들 시민운동은 한국에서 절차적 민주주의를 확보하고 내용적 민주주의를 채워나가는 데 커다란 기여를 했지만 이슈 선정과 운동의 주체 양 측면에서 모두 중앙 집중성․서울 중심성의 한계를 벗어나지 못하였다.

1990년대 이후 공익을 추구하는 시민단체들이 늘어나고 그 역할의 중요성이 인식되면서 비정부기구로 해석되는 NGO(Non-Governmental Organization), 비영리단체로 해석되는 NPO(Non-Profit Organization), 시민단체, 민간단체 등 다양한 용어가 혼재돼 사용되고 있다. 이 가운데 NGO는 한국사회의 역사․사회적 특성에 따라 사회운동적 성격과 공익을 추구하는 성격이 강하게 반영되어 있는 용어라고 할 수 있다.

한국사회에서는 1990년대 들어, 보다 정확하게는 1980년대 말 이후 새롭게 전개되고 있는 사회운동을 일반적으로 시민운동이라고 지칭하고 있다. 기본적으로 시민운동은 사회운동의 한 범주로서, 80년대 민주화운동의 주류를 형성했던 민중지향적 사회변혁운동과는 다른 사회운동의 패러다임을 표현하는 것이다. 한국에서 본격적인 시민운동의 시대를 열었다고 할 수 있는 경실련과 참여연대는 창립취지문에서 운동의 주체를 ‘탈계급적 시민’, '특정계급을 넘어 다양한 계층의 시민‘의 범주로 확장했다.

2000년대에 본격화된 지방분권운동은 운동의 발생배경과 의제선정, 주체형성 측면에서 주류 시민운동과 다른 독창성을 지니고 있다. 우선 지방분권운동은 ‘전통적인’ 민주화 및 진보주의 세력이나 ‘민주’와 ‘진보’를 표방하는 중앙의 주류 시민운동이 그동안 간과해왔던 ‘지역모순’을 천착하고 있다. 중앙집권․서울집중 체제에서 비롯되는 중앙과 지방, 서울․수도권과 지방․비수도권 간 심각한 불평등과 차별을 타파하려는 새로운 사회운동으로 출발한 지방분권운동은 또한 주체형성 측면에서도 그동안 변방에 머물렀던 지방민 중심운동이라는 차별성을 갖고 있다. 지방분권 세력은 비수도권 지역의 시민운동단체와 학계, 지방자치단체 간 연대체를 조직하고 지역민 주도로 활동하는 것을 특징으로 한다.

지역모순은 오랫동안 계속된 중앙집권 체제와 수도권 집중화에 따라 수도권과 비수도권이 비대칭적으로 성장하고, 이에 따라 지방의 위기와 소외가 극심해지는 현상을 일컫는다.

지방분권운동단체들은 지방자치단체장 및 지방의원들과 연대전략을 구사한 만큼 NGO-GO 연대운동의 특징을 갖는다.

정치적 기회구조가 사회운동에 미치는 영향에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을)

지방분권운동은 2002년 대통령선거 시기의 열린 정치적 기회구조를 가장 적극적으로 활용해 성장한 시민운동이라고 할 수 있다. 지방분권운동은 지난 10년간 전문성과 운동성이 결합해 입법화에 성공하고 당국의 정책변화를 이끌어내는 등 적지 않은 개가를 올렸다. 그러나 이 같은 성과에도 불구하고 중앙권력 또는 지방권력 교체와 같은 정치적 환경에 민감한 영향을 받으며 운동의 역량이 부침을 거듭해왔다. 더욱이 지방분권운동이 점화된 2002년 당시와 현재의 중앙집권․수도권집중 관련 정치․사회경제적 환경들을 비교해보면 거의 변화가 없을 뿐 아니라 부분적으로는 더 악화된 경향마저 나타나고 있다. 지방분권운동은 현재 정치적 기회구조의 적극적 활용과 함께 ‘시민적 주체성’ 확보라는 또 다른 과제에 직면해있다.

2002년 제16대 대통령선거 시기에 노무현, 이회창, 권영길 등 세 후보자와 ‘지방분권 대국민협약’체결에 성공하였다.

지난 10년간 전개된 지방분권운동의 특징에 대해서는 “한국 지방분권운동의 전개과정과 특징에 관한 연구”(김정희, 2011) 참조.

지방분권운동은 한국의 시민운동 가운데 독창적인 위치를 차지하고 있음에도 불구, 비수도권 중심 운동이라는 점에서 본격적인 연구의 대상이 되지 못했다. 시민운동 연구자들의 주된 관심은 경실련, 참여연대, 환경운동연합 등 서울에서 활동하며 전국적인 영향력을 행사하는 몇몇 단체들에 편향돼 왔으며, 지방분권운동 관련 논문은 극소수에 불과하다. 이들 논문을 개괄하면, 박명흠(2002)은 부산광역시의 사례를 중심으로 지방분권운동의 전개과정을 살펴보면서 지방분권의 주요 추진주체로서 지방의회의 역할을 강조했고, 김원동(2002)은 2002년 대통령선거 시점에서 장래기대로서 지방분권운동의 추진원칙과 과제를 제시하였다. 김제선(2003)은 노무현 정부의 출범을 계기로 확산되고 있는 지방분권운동의 쟁점과 과제를 검토했고, 이정인(2003)과 노진철(2005)은 정치적으로 보수적인 대구‧경북지역에서 어떻게 아래로부터의 상향식 지방분권화를 지향하는 진보적인 지방분권운동이 형성되고 추진되었는가에 대한 배경과 전개과정, 지방분권운동 활성화를 위한 방향을 제시하고 있다. 그러나 위의 연구들은 연구의 범위와 내용에 있어 분권운동의 탄생배경이나 초기 운동의 특징과 향후 목표 등을 다루는데 머무르고 있으며, 지방분권운동을 종합적으로 고찰하기에는 한계가 있다.

이 연구는 초기 지방분권운동에서부터 최근에 이르기까지 주요 시기별 운동 사례들을 분석, 운동의 연속성을 찾으려 했다는 점에서 의의가 있다. 여기서는 지방분권운동 조직이 전개한 세 가지 운동사례를 선정, ‘정치적 기회구조’라는 외생변수가 어떻게 작용했는지 고찰하고, 향후 분권운동의 전략적 과제를 도출하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경과 분석틀

1. 정치과정론과 정치적 기회구조에 대한 논의

사회운동을 분석하는 대표적 이론 가운데 하나인 자원동원이론이 집단행동의 구조적 원인이나 참여자의 개인적인 동기 보다는 집단행동의 과정, 특히 자원동원의 과정에 중점을 두는 접근이라고 한다면, 자원동원의 과정을 기본적으로 ‘정치적 과정’이라고 보는 정치과정론적 집단행동이론은 초기 자원동원이론이 고려하지 않은 정치적 환경을 이론적 범주에 포함시킨 것이다.

정치과정(Political Process)이란 용어는 룰과 틸리(Rule & Tilly)의 1975년 논문 “Political Process in Revolutionary France, 1830-1832”에서 차용한 것으로 맥아담(McAdam)은 틸리의 모델과 자신의 모델이 핵심적인 두 가지를 공유하고 있다고 본다. 즉, 사회운동이 심리적 현상이라기보다는 ‘정치적인 것’이며 발전의 단계들이 구별되는 연속체가 아니라 출현에서 소멸까지 계속적인 과정을 의미한다는 것이다(조대엽, 1996:. 73).

정치적 행동으로서의 집단행동을 동원과정에 중점을 두어 설명하는 체계적인 정치과정모델은 McAdam에 의해 제안되었다. McAdam에 따르면 1970년대 후반부터 발달하기 시작한 정치사회학적 접근, 즉 ‘정치과정모델’(political process model)은 사회운동론 문헌상 독자적인 이론적 분파를 형성하고 있다. 이 모델이 강조하는 외생변수로서의 정치적 환경의 변화는 ‘자원동원이론’이 강조하는 사회운동조직의 자원동원 능력과 조직의 성격, 조직 지도자의 역할 등 내부적인 요인과 더불어 사회운동의 시작, 과정, 결과에 다른 어떤 요인들보다도 결정적인 영향을 미친다고 볼 수 있다(서두원, 2001: 2).

McAdam은 자신의 정치과정모델은 자원동원론적 접근의 범주에 속한다고 할 수 있으나, 집단행동을 발생시키는 두 가지의 거시구조적 요인들을 특별히 강조한다는 점에서는 자원동원모델과 구별될 수도 있다고 주장한다. 그는 사회운동을 발생시키는 구조적 요인들을 정치적 기회의 구조, 정권의 위기 또는 정치적 지배에 대한 일반화된 경쟁의 조건, 운동의 반대자들에 의한 억압적 사회통제의 부재 또는 약화, Walsh(1981)가 표현한 바와 같은 ‘갑작스럽게 부과된 고통’ 등으로 설명하고 있다(McAdam, 1988: 127-131).

Tarrow(1994)는 정치적 기회구조의 변화란 권력에의 접근 가능성이 열리는 것으로 정의하고 있다. 그는 정치적 접근의 기회가 주어질 때는 비록 운동의 조직화수준이 낮고 약한 경우라도 효과적으로 운동할 수 있다고 말하고 있다. 그가 제시하고 있는 정치적 기회구조의 내용은 ①권력에 대한 접근이 개방되는 경우, ②지배연합이 불안정해지거나 변동이 일어난 경우, ③영향력 있는 동맹세력이 활용가능하게 된 경우, ④지배엘리트 내에 균열이 생기는 경우 등이다.

이와 같은 정치적 기회구조의 중요성을 강조하는 학자들은 특정 집단행동의 보편적인 원인에 초점을 맞추기 보다는 사회운동의 형성을 가능케 하는 유인으로서의 정치구조를 검토하는 것이 일반적이다. Einsinger(1973)는 저항운동의 결과를 설명함에 있어 저항운동과 정치적 기회구조 간에는 곡선적 구조가 있으며, 저항운동이 운동 목표를 달성하기 위해 정치적 기회구조를 조종하기 보다는 극복하는 수단으로서 효과적이라고 주장한다. 또한 그러한 정치적 저항행위의 발생정도는 ‘저항집단이 권력에 접근하고 정치체제를 이용할 수 있는 정도’인 정치적 기회구조에 달려있다고 보고, 정치적 기회구조를 정부구조가 개방적인 것과 폐쇄적인 것으로 한정해서 보았다. 그는 미국의 43개 도시에서의 도시사회운동을 비교분석한 후 1960년대의 도시저항운동은 상대적으로 정치적 기회구조가 개방되려 했던 도시에서 더 빈번히 발생했다는 것을 발견했다.

한편, 정치적 기회구조가 저항운동의 성공을 위한 중요한 지표라고 주장한 Kitschelt는 아이징어가 제시한 개념을 네 개 나라 국가의 반핵운동의 비교연구에 적용하며, 정치적 기회구조의 차이가 운동의 양상과 정책적 영향력의 차이를 낳는 변수라고 보았다. 그는 정체(political regimes)의 개방과 폐쇄, 정책수행 능력의 강약의 정도를 구분하고 이 차이가 사회운동의 전략과 효과의 차이를 설명해 준다고 밝히고 있다(김선미, 2002: 32). 이후에 정치적 기회구조의 개념은 사회운동 연구에 중요한 요소로 확대 적용됐다. 미국에서의 여성운동, 해방신학, 중미의 농민동원, 핵동결운동 등과 같은 다양한 주제에 적용됨으로써 사회운동의 발생과 발전은 기회구조의 확대 및 축소에 기인하는 것으로 분석됐다.

이처럼 정치적 기회구조는 광범위한 의미로 사용되고 있기 때문에 사용하는 연구자들에 따라서 조금씩 차이를 보인다. 다만, 여기서 ‘기회’(opportunity)란 “동원집단의 외부에 존재하는 변수들에 달려 있으며, 기회(chances)와 리스크(risk)를 동시에 내포하는 집단행위의 선택가능성(options)을 의미한다(Koopmans, 2004: 65-67).

따라서 정치적 기회구조에 대한 명확한 개념규정은 어렵지만 간단히 정리해보자면, 사회운동의 성공과 실패에 영향을 미침으로써 사회운동에 참여할 동기를 부여하거나 박탈하는 일정한 정치환경을 의미한다고 볼 수 있다. 즉 운동조직을 둘러싼 외부조건들로 운동조직의 자원동원에 영향을 미치는 요소가 되기도 한다. 따라서 정치적 기회구조가 유리하게 작동하면 사회운동 조직이 자원의 동원을 용이하게 할 수 있고 운동의 성공을 가져다 줄 수도 있다. 정치적 기회구조의 개념을 보다 정교하게 사용하기 위해 학자들은 기회구조의 수준을 세분화시켜 접근하고 있는데, 이를 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 정치적 기회구조의 세분화 유형

브로켓(5분류)	맥아담(4분류)	태로우(4분류)	루히트(4분류)	크리시 외(3분류)
의미있는 접근점	제도화된 정치체제의 상대적 개방성 혹은 폐쇄성	정체의 개방성 혹은 폐쇄성	정당체계에 대한 접근권	공식적인 제도적 구조
동맹의 존재	정체(polity)를 묶어주는 엘리트 제휴의 안정성 혹은 불안정성	정치적 제휴의 안정성	정부의 정책실행능력	도전에 관련된 비공식적 과정
엘리트의 분열과 갈등	정치엘리트 동맹의 존재 여부	엘리트 동맹세력의 존재 여부	도전자와 관련된 동맹의 구조	도전자에 관련된 권력의 배치
억압의 수준	정부의 억압능력과 경향	지배엘리트 내부의 분열	도전자와 관련된 갈등구조
저항주기에서의 시기적 위치

자료 : 조대엽, 1996의 재구성.

2. 정치적 기회구조의 확대․축소에 대한 개념적 구분

위에서 논의된 정치적 기회구조의 맥락을 국내 상황에 적용해보면, 한국은 1987년 이후 민주화의 태동 및 성장과정에서 정치체제의 개방성 확대로 인해 사회운동세력이 새로운 정치적 기회구조를 획득했으며, 90년대 이후 시민운동의 급성장으로 이어졌다. 문민정부, 국민의 정부, 그리고 참여정부 시기를 거치면서 한국의 진보적 시민단체들이 제안한 개혁적 정책의제들이 대부분 수용된 것은 정치적 기회구조의 확대에 힘입은 것이라 할 수 있다. 그러나 참여정부 시기까지 시민운동의 의제들이 대부분 제도화되고 시민운동단체의 핵심인사들이 정부의 각종 거버넌스 기구에 포진하는 등 시민운동의 제도화가 급격히 진행됨으로서 정치적 기회구조가 오히려 축소되었다는 지적도 있다. 시민운동의 동력이 상실되어 정부를 향해 강한 비판의 목소리를 높이지 않았기 때문이다. 이는 정치적 기회구조의 확대와 축소라는 개념적 정의와 적실성에 대한 논란의 여지를 보여주는 것이다.

사회운동의 생활주기가 제도화의 단계에 이르러 수명을 다한다고 보는 견해에 따르면 ‘시민운동의 제도화는 곧 정치적 기회구조의 축소 또는 폐쇄’를 의미하게 된다. 그러나 Meyer 와 Tarrow가 ‘운동사회’(movement society)라는 개념에 주목했듯, 현대 민주주의 사회에서 는 저항과 주창활동이 평범한 정치활동이 되어 사회운동이 현대적 삶에 상존하는 요소가 되었으며, 전문화와 제도화를 통해 운동이 제도정치영역 내적 수단으로 변화하고 있다(Meyer & Tarrow, 1998). 조대엽은 한국의 시민운동단체들이 정부 및 의회에 제도적으로 참여하며 거버넌스를 형성하는 역할과 끊임없는 이슈를 개발해 새로운 운동을 만들어내는 전문운동단체로서의 역할을 동시에 수행하는 특징이 있으므로 ‘제도정치’와 ‘운동정치’ 사이에서 양자에 동시적으로 관여하는 ‘중간정치’의 역할을 담당하고 있다고 지적한다(조대엽, 2003).

이 같은 논의를 이어본다면, 오늘날과 같은 다원주의 사회에서는 시민단체들의 제도적 보장 아래 국가 및 지방자치단체와 거버넌스를 형성하는 것이 장려되고 있으므로, 운동의 의제가 제도정치권에서 수용되더라도 시민단체들은 끊임없이 이슈를 개발하거나 수용된 의제가 실제로 시행되는지 평가하고 촉구하는 운동을 계속 전개해야 한다. 시민운동의 의제가 정치권에 수용된다고 해서 운동의 주기가 끝나는 것이라, 새로운 운동의 주기가 시작된다고 봐야 할 것이다. 따라서 시민운동에게 개방적인 정치체제라면 운동세력이 요구한 의제가 관철될 가능성이 높으므로 정치적 기회구조의 확대국면으로 분석하는 것이 적절하다.

따라서 정치적 기회구조의 경우, 운동의 발생 뿐 아니라 전개과정과 결과에 이르는 전 국면에 미치는 영향을 종합적으로 고찰해야 한다. 이 연구에서는 전체 국면을 함께 고려하되, 운동의 발생 보다는 결과에 미치는 영향을 중심으로 정치적 기회의 확대와 축소를 진단한다. 왜냐하면, 지방분권운동조직이 창립초기 제시한 핵심적 정책의제들이 여전히 시행되지 않아 운동의 전개과정에서 새로운 의제를 제시하기 보다 핵심의제를 반복제시하고 있기 때문이다. 따라서 정치적 기회구조를 진단함에 있어 운동의 의제가 관철될 수 있는 가능성의 여부가 더 중요한 작용을 하고 있기 때문에 운동의 발생보다는 결과에 미치는 영향을 기준으로 기회구조의 확대와 축소 여부를 평가한다.

3. 연구의 대상과 분석틀

한국의 지방분권운동이 본격적으로 전개된 것은 ‘지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한 지방분권국민운동’(약칭 지방분권국민운동)이 탄생하면서부터이다. 2001년 3월22일 지방자치헌장을 선포한 시민사회단체들과 2001년 9월3일 ‘지방분권 실현을 위한 전국 지역지식인선언’을 주도한 지식인그룹은 다음해인 2002년 11월7일 ‘지방분권국민운동’이라는 전국적 연대조직을 창립했다. 한국에서의 지방분권운동은, ‘지방분권국민운동’ 창립선언문에 나와 있듯이, 중앙정부에서 지방정부로, 지방정부에서 지역주민으로의 권한이양을 뜻하는 ‘지방분권’(devolution)과, 수도권에서 비수도권으로의 각종 ‘자원의 분산’(deconcentration)을 뜻하는 지역균형발전 실현을 동시에 지향하는 운동이다.

2002년 4월13일 지방분권운동대구경북본부를 시작으로 부산본부(10월30일), 광주전남본부(11월5일), 대전충남본부(11월5일), 강원본부(11월6일)가 잇따라 창립대회를 열었으며, 11월7일 전국조직인 ‘지방분권국민운동’ 창립 이후 경남본부(2003년2월14일), 울산본부(3월7일)가 탄생했다(지방분권국민운동 창립대회 자료집, 2002 ; 지방분권운동대전본부 창립대회 자료집, 2003).

“ ··· 중앙정부에 집중된 권한을 자치단체에 이양하고 수도권에 집중된 자원을 지방에 분산하여 지역을 혁신하려는 지방분권운동에 나서게 되었다.”(지방분권국민운동 창립선언문, 2002.11.7)

‘지방분권국민운동’은 2007년 대선 이후 수도권과밀반대전국연대, 지역균형발전협의체, 분권균형발전전국회의 등 여러 단체들과 연대․협력하는 과정에서 조직해체의 위기를 겪기도 했으나, 줄곧 분권운동의 중심축을 형성하고 있었으므로 이 연구에서는 ‘지방분권국민운동’을 중심으로 사례분석을 시도하였다.

지방분권운동의 조직간 연계는 “한국 지방분권운동의 전개과정과 특징에 관한 연구”(김정희, 2011) 참조.

이 연구에서는 ‘지방분권국민운동’이 주도적으로 전개한 ①2003년 ‘지방 살리기 3대 특별법’ 제정운동, ②2007년 대통령선거 공약채택운동, ③2009년 기초지방선거 정당공천제 폐지운동 등 세 가지 사례를 분석대상으로 선정해 ‘정치적 기회구조’라는 외생변수가 운동의 발생과 전개, 그리고 결과에 미친 영향을 고찰하였다. 이 세 가지 운동사례는 지방분권운동에 있어 정치적 기회구조가 최고조로 확대된 2003년과 축소되기 시작한 2007년, 그리고 가장 축소된 시기라 할 수 있는 2009년에 각각 전개된 것으로, 정치적 기회와 운동의 상호관련성을 고찰하기에 용이하다.

이 연구에서 정치적 기회구조는 정치과정론을 설명하는 여러 학자들이 공통적으로 제안하고 있는 ‘특정 운동조직이 권력에 접근하고 정치체제를 이용할 수 있는 접근 가능성 또는 정치환경’으로 설정한다. 정치적 기회구조는 다시 ‘정치체제의 개방성’과 ‘중앙․지방권력관계의 특성’이라는 하위변수로 나누었다. 전자는 지방분권운동 조직에 대한 중앙정부 및 정치권의 개방성 정도, 국민의 요구와 이해를 반영하는 대응정도 등을 뜻하며, 후자는 정당구조의 변화 등에 따른 중앙․지방 정치세력간의 역학관계를 의미한다. 단, 이 연구에서는 중앙정부(행정부)와 중앙정치권(입법부)의 기회구조 수준을 엄밀하게 구분하지는 않았다.

정치적 기회구조의 변수에서 여러 학자들이 간과했던 ‘중앙․지방권력관계의 특성’을 주요변수로 취급한 이유는 지방분권운동의 정치적 기회구조에서 중앙정부와 정당체제의 개방성 못지 않게 지방정부의 특성이 주요하게 작용했기 때문이다. ‘정치체제의 개방성’ 확대 및 축소의 분석지표로는 핵심국정과제의 내용, 대통령 선거 지지율, 운동의제에 대한 정치권 여론조사 결과 등을 제시했으며, ‘중앙․지방권력관계의 특성’ 분석에는 지방선거 결과 기초․광역단체장 정당별 분포와 단체장들의 공개적 입장 표명 등을 주요 지표로 활용했다.

<그림 1> 연구의 분석모형

Ⅲ. 지방분권운동의 사례분석

1. 2003년 ‘지방 살리기 3대 특별법’ 제정운동

1) 운동의 개요

2002년 제16대 대통령선거를 앞두고 비수도권 13개 지역 지방분권운동단체들은 ‘지방분권국민운동’이라는 전국적 규모의 연대조직을 발족했다. 이들은 대통령 후보자 3명과 ‘지방분권 대국민협약’을 체결했으며, 2003년 노무현 정부 출범 이후 협약서의 내용을 상기시키며 ‘지방 살리기 3대 특별법’ 제정운동을 펼치게 된다. 노무현 대통령은 후보 시절 대국민협약서에서 지방분권특별법, 지역균형발전특별법, 지방대학육성특별법 제정을 약속한 바 있다.

‘지방분권국민운동’은 2003년 초기에 지방분권특별법안, 지역균형발전특별법안, 지방대학육성특별법안을 마련하고 법 제정운동을 시작했으나 이후 지방분권특별법, 지역균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 등 3개 특별법 제정운동으로 전환했다.

이 시기 운동의 주체와 연대조직은 다음과 같다.

① 지방분권국민운동 13개 지역본부 : 강원, 경기, 경남, 광주전남, 대구경북, 대전, 부산, 안동, 울산, 전북, 충남, 포항본부, 지역경실련협의회.

② 지방4대 협의체 : 전국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등

③ 기타조직 : 수도권살리기시민연대, 지자체분권전국연대, 전국국공립대학교수협의회, 전국지역혁신기업협의회, 지방의제21전국협의회 등.

2) 정치적 기회구조의 확대

(1) 정치체제의 개방성 확대 : 지방분권과 국가균형발전을 핵심 국정과제로 채택

노무현 정부는 출범 후 ‘지방분권’과 ‘지역균형발전’을 핵심 국정과제로 채택하면서 분권과 균형발전이 거스를 수 없는 시대의 조류로 급부상하게 된다. 노무현 대통령이 후보시절 대국민협약서에서 약속한 3대 특별법안을 주도적으로 발의하는 등 역대 어느 정부보다 분권의지가 강했다는 점에서 중앙정치권을 상대로 한 지방분권운동은 유리한 정치적 공간에 노출돼 있었다. 따라서 지방분권운동 진영은 ‘2003년 지방 살리기 3대 특별법 통과’라는 목표달성을 위해 이 같은 정치적 환경을 절호의 기회로 활용했다고 할 수 있다.

대통령직 인수위원회가 구성되자 ‘지방분권국민운동’의 각 시도 대표들은 인수위의 ‘지방분권과 국가균형발전팀’과 간담회를 갖고 지방분권과 지역균형발전을 위한 국민협약서의 서명사실을 상기시키면서 공식적 협의체 구축을 요구하는 한편 이의 실천을 위한 정책과제를 제시하고 국정비전에 반영해 줄 것을 요청했다. 노무현 당선자가 전국 각지를 돌며 토론회를 개최하는 과정에서 ‘지방분권국민운동’은 지방분권과 균형발전의 시급성을 강조하며 대국민약속의 이행을 촉구했고 노 당선자도 지방분권과 지역균형발전을 위한 소신과 의지를 다짐함으로써 지방민들에게 희망과 기대를 갖게 했다.

그러나 이 과정에서 대외적으로는 동북아중심 국가건설을, 대내적으로는 지방화를 새 정부의 국정과제로 언급했지만 수도권과밀과 지역균형발전, 그리고 지방분권에 대한 구체적 의지가 표명되지 않았다. 이에 ‘지방분권국민운동’은 “인수위의 지방분권과 지역균형발전 추진방향에 대한 우리의 견해”를 발표하며 지역균형발전과 지방분권에 대한 의지표명을 요청하는 동시에 앞으로 추진기구를 구성할 경우 위원의 절반이상을 지방에 거주하는 인사로 구성할 것으로 요구했다(이재은, 2004: 27). 이후 2003년 2월25일 취임사에서 노무현 대통령은 지방분권과 국가균형발전을 핵심 국정과제로 추진해나갈 것을 분명히 밝혔다.

한편, 노무현 정부는 국정담론의 수준에서 거버넌스를 지향, 정부의 명칭을 ‘참여정부’라 결정했고, 시민사회와 국민들의 견해를 수렴하고 협력을 강화하기 위해 시민참여수석실을 신설했다. 또 중장기 국가발전계획을 수립하고 전문가와 이해당사자의 자문을 청취하기 위해 12개 국정과제위원회를 설치했다. 노무현 정부의 국정과제위원회는 관료의 비중이 24% 정도로 과거 정부위원회의 절반에 불과했으며, 전체 위원 중 교수, 연구원, 교사 등 학계 인사가 차지하는 비중이 절반이 넘는 55%에 달하는 등 진전된 모습을 보여주었다(정상호, 2009: 100). 이는 노무현 정부의 정치체제가 개방됨으로써 정치적 기회구조가 확대되고, 지방분권운동 등 시민사회의 의제가 폭넓게 수용될 수 있는 제도적 기반이 마련되었음을 의미한다. 실제 지방분권운동에 참여한 분권이론가 그룹인 학자 및 지식인들은 노무현 정부에서 제도화된 각종 위원회에 포진하고, 분권이론과 분권실행 계획을 작성하는 중요한 책임을 맡게 되었다.

노무현 정부가 개혁지원세력으로서 지방분권운동 등 시민단체의 핵심인사를 정부각료로 등용하거나 각급 위원회에 참여시킨 것에 대해서는 시민운동의 정치적 기회구조의 확대가 아닌 축소로 보는 견해도 있다. 이는 주로 사회운동의 생활주기가 제도화의 단계에 이르러 수명을 다하게 된다고 보는 입장에 서 있는 경우이다. 이런 관점에서 보면 지방분권운동의 의제를 대폭 수용한 노무현 정부 초기 지방분권운동은 쇠퇴할 수 밖에 없고 이는 정치적 기회구조의 축소를 의미한다.

그러나 앞서 언급했듯이, 운동의 의제가 제도정치권 속으로 내부화한 이후에도 시민단체들은 끊임없이 이슈를 개발하거나 수용된 의제가 실제로 시행되는지 평가하고 촉구하는 운동을 계속 전개해야 한다. 따라서 국회의원을 상대로 힘겨운 입법운동을 전개한 이 시기 지방분권운동 세력에게 있어 노무현 정부의 지방분권 국정과제 채택과 분권세력의 제도권 흡수는 정치적 기회구조의 확대를 제공했다고 봐야 한다. 운동의 형성과 전개, 결과에 이르는 전 과정에 정치적 기회구조의 영향이 미친다는 점과 제도적 영역에 대한 시민사회의 영향력 확대라는 측면에서 볼 때, 노무현 정부 초기 지방분권운동의 정치적 기회구조는 축소가 아닌 확대로 해석해야 한다.

다만, 운동의 주체형성 면에서 볼 때, 지방분권운동의 핵심인사들이 노무현 정부의 각급 인사로 이동하면서 지방분권운동의 구심점이 약화되고 운동의 동력을 상실한 점은 지적돼야 할 것이다.

(2) 중앙․지방권력관계의 특성 : 견제, 대립

(야당 단체장의 정부 여당 견제, 지방분권운동에 지방자치단체와 의회의 적극적 참여)

이 시기에는 중앙-지방정부 간 경쟁관계 형성으로 광역 및 기초지방자치단체장들이 분권운동에 적극 가담함으로써 분권운동을 위한 정치적 기회구조의 확대에 기여했다. 이 같은 경쟁관계는 2002년 6월13일 치러진 제3회 전국동시지방선거 이후 본격 시작됐다. 6.13 지방선거는 1991년에 지방자치가 실시된 이후 지방의원 선거로는 네 번째, 자치단체장 선거로는 세 번째 치른 선거였다. 각 정당은 6.13 지방선거가 2002년 8월 국회의원 재‧보궐 선거와 12월 대통령 선거의 전초전이라는 판단 아래 총력을 기울였다. 그러나 투표율이 48.8%에 머물러 전국 단위의 선거 사상 처음으로 50%에 미치지 못했다.

선거 결과 광역단체장 선거에서는 한나라당이 11곳, 민주당이 4곳, 자민련이 1곳에서 승리했으며, 광역단체장 16명 중 9명이 교체됐다. 또, 232명의 기초단체장 가운데 한나라당은 140명(60.3%)이나 당선시킴으로써 대약진을 했다. 민주당은 44명의 기초단체장이 당선돼 19%의 당선율을 보였다. 특히 민주당은 호남지역의 광주‧전북‧전남의 41곳 중 29곳에서 후보자를 당선시킨 반면에, 무려 12곳의 시장‧군수 자리를 무소속에 내주게 되었다(표 2, 표 3 참조).

<표 2> 2002년 제3회 전국동시지방선거 결과 광역단체장 당선자 현황과 정당별 분포

광역자치단체명	이름	당적	정당별 당선자수와 비율
서울특별시	이명박	한나라당	한나라당	11명(63.8%)
부산광역시	안상영	한나라당
대구광역시	조해녕	한나라당
인천광역시	안상수	한나라당
광주광역시	박광태	민주당
대전광역시	염홍철	한나라당
울산광역시	박맹우	한나라당	민주당	4명(25.0%)
경기도	손학규	한나라당
강원도	김진선	한나라당
충청북도	이원종	한나라당
충청남도	심대평	자민련
전라북도	강현욱	민주당	자민련	1명(6.3%)
전라남도	박태영	민주당
경상북도	이의근	한나라당
경상남도	김혁규	한나라당
제주도	우근민	민주당

자료 : 중앙선거관리위원회 홈페이지(www.nec.go.kr) 선거정보시스템의 재구성.

<표 3> 2002년 제3회 전국동시지방선거 결과 기초단체장 정당별 분포

정당명 지역명	한나라당	새천년 민주당	자민련	민주노동당	무소속
서울특별시(25명)	22명	3명	-	-	-
부산광역시(16명)	13명	-	-	-	3명
대구광역시(8명)	8명	-	-	-	-
인천광역시(10명)	8명	2명	-	-	-
광주광역시(5명)	-	4명	-	-	1명
대전광역시(5명)	-	-	5명	-	-
울산광역시(5명)	3명	-	-	2명
경기도(31명)	24명	4명	1명	-	2명
강원도(18명)	15명	2명	-	-	1명
충청북도(12명)	5명	1명	3명	-	2명
충청남도(16명)	4명	2명	7명	-	2명
전라북도(14명)	-	9명	-	-	5명
전라남도(22명)	-	16명	-	-	6명
경상북도(23명)	21명	-	-	-	2명
경상남도(18명)	16명	-	-	-	4명
제주도(4명)	1명	1명	-	-	2명
당선자 합계(232명)	140명	44명	16명	2명	30명
정당별 당선자비율(%)	60.3	19.0	6.9	0.9	12.9

자료 : 중앙선거관리위원회 홈페이지(www.nec.go.kr) 제3회 전국동시지방선거 선거관리시스템의 재구성.

지방선거에서 한나라당의 대약진은 야당 단체장과 의원들이 정부여당인 민주당을 향해 지방자치의 퇴행현상을 강력히 비판하고 대응하는 계기로 작용했다고 할 수 있다. 선거에서 전국을 석권한 한나라당의 단체장과 의원들은 노무현 정부를 향해 지방분권을 요구하는 목소리를 더욱 높이게 된다. 야당 단체장들의 정부 여당에 대한 견제심리는 지방의 권한을 확대하려는 노력으로 나타났다. 2003년 7월, 전국 시도지사협의회와 전국시장군수구청장협의회는 ‘지방분권국민운동’과 별개로 각각 지방분권특별법안을 마련하고 홍보에 나서기 시작했다. 이후 국민운동 측에서 지방분권 관련법안 및 지방분권개혁 10대의제를 발표하고 지방자치단체의 협력을 요청하자 단일법안을 마련키로 합의하고, 10월13일에 지방분권국민운동과 지방 4대 협의체의 이름으로 지방분권특별법 통합법안을 발표하게 된다. 이후 시‧도의회의장협의회도 참여한 지방 5단체 단일안을 마련하고 이를 중앙정부와 각 정당에 전달했다(김정희, 2011: 96).

전국 232개 기초단체장들은 노무현 후보가 대통령으로 당선되자 2003년 2월7일 대전에서 지방분권추진특별위원회를 열고 “노무현 대통령당선자의 지방분권과 지역균형발전 정책을 강력히 지지하며”라는 제목의 성명서를 발표했다. 새 정부에 대한 기대를 표출함과 동시에 기초자치단체의 입지를 보다 강화하기 위한 노력이라고 볼 수 있다. 이들은 성명서에서 “지방분권은 지역주민과 가까운 기초자치단체 우선의 원칙이 반드시 준수돼야 한다”며 “기초자치단체가 할 수 없는 일은 광역자치단체가 하고 광역자치단체가 할 수 없는 일은 국가가 수행하는 보충성의 원칙이 지켜져야 한다”고 강조했다.

기초단체장들의 이 성명서는 정부를 향해 있지만 칼끝은 광역자치단체를 겨누고 있다. 그동안 지방분권은 지방과 중앙이라는 이분법 속에서 논의돼 왔으며, 권한 이양은 지방이라는 다소 모호한 개념 속에서 혼재돼 있었다. 그러나 기초단체장들은 분권을 이분법이 아닌 중앙과 광역, 기초라는 삼분법을 적용하며, 중앙과의 분권 못지 않게 지방 내에서의 분권도 필요하다는 것을 강조했다.

3) 운동의 결과 : 성공

국정의 최고 책임자인 대통령의 강한 분권의지와 시민운동의 제도화는 지방분권운동의 의제들이 관철되고 실현될 수 있는 기회를 제공했다. 당시 지방정부를 장악하고 있던 한나라당 소속 단체장과 의원들은 경쟁 정당인 민주당 정부를 향해 지방자치의 퇴행현상을 비판하고 강력한 지방분권을 촉구함으로써 정치적 기회구조의 확대에 기여했다. ‘지방분권국민운동’의 핵심세력인 비수도권 시민운동단체들과 학자들은 지방자치의 일차적 수혜자이자 책임자인 지방자치단체장과 지방의원들을 연대의 틀 안으로 흡수했다. 시민운동단체-학계-지방자치단체 3주체의 전략적 연대는 결국 노무현 정부 초기 ‘지방 살리기 3대 특별법’, 즉 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법 제정이라는 결실을 거두게 되었다. 이후 노무현 정부는 특별법 이행을 위해 ‘정부혁신지방분권위원회’와 ‘국가균형발전위원회’ 등 추진기구를 설치하고 ‘47개 지방분권 추진 로드맵’을 작성, 집권 5년간 이행을 추진하게 된다.

3대 특별법 가운데 ｢신행정수도건설에 관한 특별조치법｣은 헌법재판소의 위헌판결을 받으면서 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣으로 내용이 대폭 수정됐다. 이 법은 이명박 정부 출범 이후 정치권 내에서 논란의 핵이 됐다. 또 노무현 정부의 ｢지방분권특별법｣은 이명박 정부 출범 이후 ｢지방분권촉진에관한특별법｣으로 대체됐으며, ｢국가균형발전특별법｣은 명칭은 그대로 유지됐으나 내용에 일부 수정이 가해졌다.

즉 중앙-지방권력 간 경쟁관계 형성을 통해 정치적 기회구조가 확대되고, 지방분권세력은 이 같은 기회를 적극적으로 활용해 목표를 달성할 수 있었다.

2. 2007년 대통령선거 공약채택운동

1) 운동의 개요

지방분권과 균형발전을 핵심 국정과제로 채택했던 노무현 정부 시절, 지방분권운동의 핵심세력들이 제도권 내로 진입하면서 침체의 늪에서 벗어나지 못했던 ‘지방분권국민운동’ 조직은 2007년 대선 시기 조직을 재정비하고 또다시 ‘지방분권’과 ‘균형발전’의 이슈를 제기하며 여론을 환기시키기 시작했다. 이 시기 지방분권국민운동은 한국지방신문협회와 손을 잡고 대선 예비후보자들과 경선 후보자들을 대상으로 공약채택운동을 벌였다.

지방분권국민운동은 네 차례 운영위원회를 통해 지방분권분야 10대 의제와 지역균형발전분야 10대 의제를 확정짓고 2007년 8월에 한나라당 이명박, 원희룡, 박근혜, 홍준표 예비후보, 민주노동당 심상정, 노회찬, 권영길 예비후보 등 7명을 대상으로 공약채택 여부에 대한 공개질의를 했다. 이어 9월에는 대통합민주신당 손학규, 정동영, 이해찬 예비후보 민주당 장상, 이인제, 신국환, 김민석 예비후보 등 7명을 포함해 총14명의 예비후보를 대상으로 공개질의를 했다. 정당 후보자가 확정된 이후에는 유권자들에게 의미 있는 지지를 얻고 있는 정동영, 이명박, 권영길, 문국현, 이회창 후보를 대상으로 제2차 공개질의를 실시했다.

지방분권 분야 10대 의제는 기관위임사무의 폐지, 자치입법권과 자치조직권의 강화, 특별지방행정기관의 기능이관, 광역자치경찰제의 도입, 분권과 균형발전 추진기구의 재정비, 지방자치단체의 국정참여 제도화, 지방의 자주재원 확충, 기초단체선거의 정당공천제 폐지와 여성참여 확대, 지방분권형 헌법개정, 사법분권화와 지방고등법원 상고부 설치이다. 또 균형발전 분야 10대 의제는 행정중심복합도시의 내실화, 공공기관이전정책의 지속적 추진, 광역경제권 육성, 수도권에 대한 규제의 지속, 지방대학육성특별법 제정, 지역인재할당제의 확대, 지방언론과 문화예술의 육성, 지방투자기업의 법인세 감면 확대, 광역거점의료센터의 육성, 대형건설업체의 지역공사 참여제한 등이다.

국민운동은 공개질의에 대한 답변내용을 분석, 한국지방신문협회 소속 전국 9개 신문에 동시에 발표하며 후보자들을 압박해나갔다.

부산일보, 매일신문, 강원일보, 경남신문, 경인일보, 광주일보, 대전일보, 전북일보, 제주일보 등 한국지방신문협회 소속 9개 신문은 2007년 8월16일부터 10월10일까지 5차례에 걸쳐 각 후보의 답변 분석내용을 동시보도했다.

이 시기 운동의 주체와 연대조직은 다음과 같다.

① ‘지방분권국민운동’ 9개 지역본부 : 부산, 경남, 대구경북, 강원, 광주전남, 충남, 충북, 대전, 경기본부

② 한국지방신문협회 9개 신문사 : 부산일보, 매일신문, 강원일보, 경남신문, 경인일보, 광주일보, 대전일보, 전북일보, 제주일보

2) 정치적 기회구조의 축소

(1) 정치체제의 개방성 축소 : 부정적인 분권담론 확산과 선거국면 야당 후보의 독주

노무현 정부의 지방분권 추진동력은 집권 중반기 이후부터 급격히 떨어지기 시작했다. 중앙부처와 관료들의 저항에 맞서 집권 초기에 지방분권을 위한 강력한 추진체계를 확립하고, 저항이 예상되는 분권과제를 세차게 밀어붙여야 했으나 노무현 대통령 스스로 분권중심에서 지자체 혁신중심으로 정책의 무게중심을 옮기기 시작한 것이다. 더욱이 중앙정부를 향해야 할 혁신의 칼자루가 지방정부로 방향을 선회하면서 지방에 대한 중앙통제는 더욱 심해지는 ‘신중앙집권주의’적 경향도 나타나기 시작했다. 노무현 정부는 또 중반기 이후 ‘분권’의 이름으로 중앙집권적 분산(균형발전) 정책에 치중하면서 분권과 균형발전 담론에 혼란을 가져오고, 이는 분권에 대한 부정적 인식을 확산시키는 요인이 됐다.

2007년 당시는 이처럼 대통령의 분권의지 약화와 함께 정치권 전반에 부정적인 분권담론이 가세하면서 분권운동세력에 대한 정치권의 개방성이 점점 축소되어 갔다. 또, 일반적으로 선거 시기는 정치체제의 개방성 정도가 높아 정치적 기회구조가 확대되는 경향이 있으나 2007년의 경우 그 반대의 양상으로 나타났다. 경제문제를 중시하는 사회적 분위기 때문에 한나라당 이명박 후보의 지지도가 선거 시기 초반부터 높게 나타났으며, 이는 시민운동에 대한 폐쇄적 대응으로 이어졌다.

IMF 이후 끊이지 않는 경제 불안감, 외국에 비해 상대적으로 더딘 경제성장, 그리고 실업인구의 증가 등으로 인해 경제에 대한 국민들의 요구가 강해졌으며, 대선관련 후보 지지도 및 정당에 대한 지지도는 이러한 사회적 분위기를 잘 보여주었다. 이러한 분위기는 정당 지지도에서도 드러나고 있다. 한나라당은 2006년 5월 이후 지속적으로 40%를 상회하는 지지를 유권자로부터 받고 있었다. 열린우리당의 지지가 약 13%에서 커다란 변화가 없고 민주당의 지지 또한 커다란 변화가 없는 상태에서 한나라당에 대한 지지가 높게 나타나고 있는 것은 열린우리당과 노무현 대통령에 대한 실망과 함께 경제 호전에 대한 희망을 한나라당으로부터 찾고 있었기 때문이다. 이명박 후보 지지도는 각종 의혹 논란 속에서도 40% 아래로 떨어지지 않았으며, 정동영 후보와 이회창 후보는 후보 등록 이후 단 한 번도 이명박 후보와의 격차를 20%포인트 이내로 좁히지 못했다. 선거운동기간 동안 각 후보 진영의 치열한 선거 캠페인에도 불구하고 1위 후보와 후순위 후보들 간 지지도 변화가 크지 않았던 것이다.

2007년 5월의 후보 지지도에서는 보수, 중도, 진보 유권자 중 45.0%, 40.8%, 그리고 34.4%가 이명박 서울 전시장을 지지하고 있는 것으로 나타났으며, 이는 경제상황 호전을 기대하는 유권자들의 요구를 잘 보여주고 있다(리서치 앤 리서치, 2007: 49).

아래 그림은 2006년 12월26일부터 17대 대선 후보 등록이 시작된 2007년 11월25일까지 1년 간 후보자들의 지지도 추이를 나타낸 것이다.

<그림 2> 2007년 대선 후보자들의 지지도 추이

단위 : %

자료 : 한국갤럽조사연구소, 2008: 157.

양자 대결로 치열한 각축을 벌였던 2002년 대선과 달리 2007년 17대 대통령 선거는 선거 전 각종 여론조사에서 우위를 점한 이명박 후보의 독주가 지속된 선거였다. 마침내 유권자의 절반 가까이는 ‘경제발전’과 ‘정권 교체’를 전면에 내세운 이명박 후보를 17대 대통령으로 지목했다. 대선전을 지배한 ‘경제’라는 화두가 이명박 후보에 대한 기대로 이어져 모든 의제를 집어삼켰다고 해도 과언이 아니다. 이명박 후보의 독주는 지방분권운동 세력이 지방분권과 지역균형발전에 대한 후보자간 정책경쟁을 유도해 협약체결을 성사시킬 여지를 크게 좁힌 것으로 정치적 기회구조의 축소를 의미한다. 즉, 2007년 대선정국은 다른 선거와 달리 시민운동 세력의 의제가 수용될 가능성이 낮았다.

‘지방분권국민운동’이 2007년 11월 주요정당의 후보자 5명에게 보낸 ‘지방분권 및 지역균형발전정책 공개질의서’에 대해 가장 유력한 대선주자였던 한나라당 이명박 후보가 가장 소극적인 답변을 보내온 사실, ‘국민운동’과 MBC가 공동으로 제안한 ‘대선후보 토론회’가 한나라당의 기피로 무산된 사실 등도 정치적 개방성의 축소에 따른 결과라고 할 수 있다. 선거경쟁에서 열세에 있던 야당 후보들의 경우 지방분권이나 지역균형발전분야 공약화 요구에 대해 비교적 긍정적인 답변을 한 반면, 여론조사에서 압도적 지지로 앞서 나가고 있던 여당 후보는 큰 호응을 보이지 않았다.

(2) 중앙․지방권력관계의 특성 : 순응

(지방자치단체의 소극적인 대정부 대응, 수도권․비수도권 대립)

2007년 대선정국에서 전국 16개 시‧도의 협의체인 전국시도지사협의회는 그동안 지방분권 강화 차원에서 중앙정부에 건의했으나 진전이 없는 현안에 대해 대선 쟁점화하기로 했다. 협의회는 2007년 10월29일 제주도에서 “지방분권형 국가정립을 위한 대국민 공동선언”을 발표하고 대선정국의 지방분권운동에 가세했다. 공동선언은 ‘지방분권형 헌법 도입으로 국가경쟁력 강화’ ‘조례제정권의 확대로 지방행정의 다양성과 자율성 확보’ ‘국세와 지방세의 합리적 조정을 통한 자주재정 확충’ 등을 주요 내용으로 담았다. 전국시장‧군수‧구청장협의회와 전국시‧군‧자치구의회의장협의회도 2007년도 정기총회에서 “지방분권 촉진을 위한 결의문”을 채택했다.

부산지역의 경우 2002년 지방분권운동의 결실로 탄생한 부산지방분권협의회가 2007년 7월27일 총회 및 워크숍을 열고, 참여 단위를 부산분권혁신운동본부와 부산시, 부산시의회, 부산시구청장군수협의회, 부산시구군의회의장협의회 6주체에서 부산시 교육청‧교육위원회가 참여하는 7주체로 확대하고, “대선시기 각 주체별 정책의제 및 실천전략”을 발표했다. 대구지역 산학관민 31개 단체가 참여하고 있는 ‘대구경북지방분권협의체’는 2007 대선에서 지방분권의 목소리를 높이고 각계의 의견을 수렴하기 위해 지방분권의제 확립을 위한 토론회를 마련하고, 대중 강연회, 대구경북 연고 국회의원들 대상 서명운동, 정책제안활동, ‘수도권 규제완화 반대’ 시‧도민 캠페인 등을 준비하는 등 대선시기 활동을 본격화하기 시작했다.

이처럼 지방 4대 협의체가 중심이 돼 분권 강화에 대한 의지를 표출했으나, 2002년 대선 시기에 비해 그 목소리는 낮았고 활동력도 미미했다. 특히 2002년에 이어 2006년 5.31 지방선거에서 또다시 전국의 광역단체를 석권한 한나라당 소속 단체장들은 2007년 대선에서 한나라당 후보의 우승이 일찌감치 예견됨에 따라 후보의 입장과 대립되는 의견을 피력하길 꺼려했다. ‘지방분권국민운동’이 2007년도에 제안한 공동워크숍에 대해 “시민운동단체와의 공동주최 행사는 민감한 문제를 유발할 수 있다”며 기피한 사실이 이 같은 일면을 보여준다.

‘지방분권국민운동’은 2007년 대선을 앞둔 7월 지방4대 협의체와 공조체제를 구축하기 위해 대선의제정립 공동워크숍을 공식제안한 바 있다(지방분권국민운동 관계자 인터뷰).

반면 같은 한나라당 소속 단체장들이라 하더라도 ‘수도권 규제완화’ 문제에 대해서는 수도권과 비수도권 지역 단체장들이 이념적으로 서로 대립했다. 이들은 수도권 규제완화에 대해 효율과 균등의 관점에서 의견이 맞섰다. 즉, 수도권 지역 단체장들은 경제발전을 위해 수도권 규제를 대폭 완화 또는 철폐해야 한다는 주장을 내세웠으며, 반면 비수도권 지역 단체장들은 수도권에 인구와 산업이 집중되는 것을 막고 지역균형발전을 이루기 위해 수도권 규제는 계속되어야 한다는 입장을 고수했다.

이 같은 대립은 김문수 경기도지사의 ‘대수도론’ 언급으로 인해 더욱 확대됐다. 2006년 5.31 지방선거 공약으로 거론됐던 대수도론을 김문수 지사가 선거에 당선된 뒤 언론인터뷰에서 다시 거론하면서 이 문제를 둘러싼 논란이 본격화됐다. 김 당선자는 "대한민국이 동북아의 중심이 되려면 수도권을 묶어놓고는 불가능하다"며 "앞으로 경기도와 서울, 인천 등 수도권을 하나로 통합해 대(大)수도 개념의 통합 행정을 펼치겠다"고 말했다. 베이징 상하이 도쿄 등에 맞서 이기기 위해서는 규제완화와 함께 수도권통합으로 경쟁력을 갖춰야 한다는 주장이었다. 오세훈 서울시장, 안상수 인천시장, 김문수 경기도지사 등 수도권 지역 당선자들은 수도권 공동정책 개발 및 실천을 위한 상설협의체인 '수도권 협의회'를 공동 설치키로 하는 등 대수도론을 구체화시키기 위한 수순을 밟아 나갔다.

부산일보. 2006. 6. 22.

이와 같이 2007년 대선 시기 지방권력은 중앙권력에 정면 대응하기를 기피하고 오히려 수도권 규제완화를 놓고 지방세력 간 대립함으로써 결과적으로 분권운동을 위한 기회구조를 축소시켜 놓았다.

3) 운동의 결과 : 부분 성공

지방분권국민운동이 한국지방신문협회와 공동으로 전개했던 공약채택운동은 후보자들(예비후보자 포함)에게 ‘질의서 전달’→ ‘각 후보자 답변서 회수’→ ‘전국 9개 지역 언론사에 분석결과 공동발표’ 등의 과정을 통해 후보자들이 분권‧ 균형발전 관련 공약을 채택하도록 강제하는 데 부분적인 성과를 거두었다. 또 언론보도를 통해 지역의제를 이슈화하고 여론을 확산시키는 데도 성공했다고 볼 수 있다. 그러나 제1야당의 후보자가 여론조사에서 부동의 1위를 계속 차지하는 등 시민운동 세력에게 좀처럼 정치적 기회가 열리지 않은 2007년 정치지형의 특성상 운동의 성공 역시 한계를 지닐 수밖에 없었다.

제17대 대통령으로 당선된 이명박 후보의 경우 지방분권분야 10대 의제에 대해서는 ‘기관위임사무의 폐지’, ‘자치입법권과 자치조직권의 강화’, ‘특별지방행정기관의 기능 이관’ 등 3개 의제에 대해서만 명확히 ‘공약’을 약속했고, ‘광역자치경찰제도의 도입’ 등 5개 의제에 대해서는 ‘신중히 검토 후 결정’으로 답하거나 일부 내용만 공약으로 채택했다(표 4 참조).

지역균형발전분야 의제는 행정중심복합도시의 내실화 등 4개 의제에 대해 공약을 약속했다(표 5 참조).

<표 4> 이명박 당선자의 지방분권분야 10대 의제 공약화 내용

의제명	공약수용 여부
1. 기관위임사무의 폐지	공약(○)
2. 자치입법권과 자치조직권의 강화	공약(○)
3. 특별지방행정기관의 기능 이관	공약(6,500 여개의 특별행정기관을 임기 내 단계적으로 정비)(○)
4. 광역자치경찰제도의 도입	부분공약(신중검토 필요)(△)
5. 지방분권과 균형발전 추진기구의 재정비	부분공약(행자부 기능전환)(△)
6. 지방자치단체의 국정참여 제도화	부분공약(4단체 법정기능화)(△)
7. 지방의 자주재원 확충	부분공약(지방세 신설 신중검토, 단기적으로 교부세 2% 인상)(△)
8. 기초단체선거의 정당공천제 폐지와 여성참여 확대	공약불가(18대 국회구성 이후 검토 사항)(×)
9. 지방분권형 헌법개정	공약불가(상원제 신중 검토 필요)(×)
10. 사법분권화와 지방고등법원의 상고부 설치	부분공약(서울고법 우선 설치)(△)

자료 : 지방분권국민운동, 2007의 재구성.

<표 5> 이명박 당선자의 지역균형발전분야 10대 의제 공약화 내용

의제명	공약수용 여부
1. 행정중심복합도시의 내실화	공약(○)
2. 공공기관이전정책의 지속적 추진	공약(○)
3. 비수도권 광역경제권의 육성	공약(○)
4. 수도권에 대한 규제의 지속	부분공약(수도권 경쟁력 강화를 위하여 규제방식 재 검토)(△)
5. 지방대학육성특별법의 제정	부분공약(로스쿨 정원의 지역별 배분기준 우선 적용 곤란)(△)
6. 지역인재할당제의 확대	부분공약(국가의 직접적 지원 불가)(△)
7. 지역언론과 문화예술의 육성	부분공약(지역신문법 영구화는 신중검토 필요)(△)
8. 지방투자기업의 법인세 감면확대	부분공약(2개 단계 포함 검토)(△)
9. 광역거점의료센터의 육성	공약(○)
10. 대형건설업체의 지역공사 참여제한	공약 불가(형평성과 경쟁력의 문제)(×)

자료 : 지방분권국민운동, 2007의 재구성

3. 2009년 기초지방선거 정당공천제 폐지운동

1) 운동의 개요

기초지방선거 정당공천제 폐지운동은 2010년 6월 2일 실시된 제5회 전국동시지방선거를 앞두고 ‘지방분권국민운동’이 2009년 1년간 각 시민운동단체와 학계, 지방자치단체 등과 공동으로 전개한 범국민운동이다. 지방분권국민운동과 (사)한국여성유권자연맹, 한국YMCA전국연맹 등 시민운동단체와 전국시장․군수․구청장협의회, 전국시․군․자치구의회의장협의회 등 기초자치단체, 그리고 한국지역사회학회 등 학계는 당초 2009년 6월을 공직선거법 개정 시한으로 정하고 범시민참여운동을 통해 이를 반드시 관철한다는 계획으로 2009년 3월 2일 전국본부인 ‘기초지방선거 정당공천폐지를 위한 국민운동본부’를 출범시켰다.

현행 공직선거법 제47조에서는 ‘정당의 후보자추천’이라는 용어가 사용되고 있으므로 ‘정당추천제’라 불러야 하나 일반적으로 정당공천제가 더욱 널리 사용되고 있으므로 이 논문에서도 정당공천제로 한다.

현행 공직선거법 제47조(정당의 후보자추천)는 “정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정원범위 안에서 그 소속당원을 후보자(이하 ‘정당추천 후보자’라 한다)로 추천할 수 있다”고 규정하고 있는데, 여기서 기초단체장 및 의원 정당추천제의 폐지가 개정의 핵심내용이다.

이 운동은 ‘기초지방선거 정당공천폐지를 위한 국민행동 선언문’에서 밝히고 있듯이, ‘지방자치의 중앙정치 예속 탈피를 통해 주권자인 주민에게 지방자치 일꾼의 선택권을 돌려준다’는 목표를 분명히 했다. 즉 기초자치단체 지방선거에서의 정당공천제 폐지는 지방자치와 지방분권의 핵심이자 출발점이 된다는 인식에서 시작한 운동이다.

정당공천제폐지운동은 2003년 3대 특별법 제정운동과 마찬가지로 시민운동단체, 학계, 지자체 등 3주체의 연대를 통한 국민운동의 전개라는 특징을 갖는다, 그러나 2003년의 경우 지자체가 연대의 한 축이 되었으나 2009년에는 기초지자체가 아예 ‘정당공천폐지국민운동본부’의 소속단체가 되면서 보다 적극적 연대가 시작됐다.

이 시기 운동의 주체와 연대조직은 다음과 같다.

① 정당공천폐지국민운동본부(한시조직) : 지방분권국민운동 9개 본부, 한국여성유권자연맹 16개 본부, 한국YMCA전국연맹, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등.

② 원로선언 55명

③ 학계선언 98명

2) 정치적 기회구조의 축소

(1) 정치체제의 개방성 축소 : 지배연합의 공고화, 주요 정당의 ‘정당공천 폐지’ 당론 미채택

2006년 지방선거와 2007년 대통령 선거, 2008년 국회의원 선거를 거치면서 몸집을 불려온 한나라당의 독점구조가 계속되고 이전 정부가 추진하던 균형발전 관련 정책들이 폐기되면서, 지방분권운동을 위한 정치적 기회구조는 어느 때보다 불리한 상황을 맞게 됐다. 또한 시민사회와 상호친화성을 가지고 시민운동단체들과 협력관계에 있었던 노무현 정부와 달리 이명박 정부와 시민운동단체들 간 갈등관계 형성으로 정부정책에 반하는 의제가 채택되기 매우 어려운 상황이 되면서 정당공천제 폐지운동 역시 불리한 기회구조 속에 놓여 있었다.

다만, 2008년 제18대 국회가 개원한 이후 이명수 의원(자유선진당), 김종률 의원(민주당), 정장선 의원(민주당), 이시종 의원(민주당) 등 4명의 야당 의원이 정당공천제 폐지의 내용을 담은 공직선거법 개정 법률안을 발의해 정당공천폐지 운동에 힘을 실어주고 있었다. 또 여야의원 12명이 참여하고 있는 ‘국회 지방자치포럼’은 국민운동본부와 2009년 2월27일 서울에서 간담회를 갖고 ‘기초지방선거 정당공천폐지를 위한 국회의원 모임 추진’을 결의하는 등 적극적인 동참의사를 밝혔다.

법안 발의내용을 간단하게 요약하면 다음과 같다. 이명수 의원 대표발의 법안(2008. 6. 4 발의)은 ①기초단체장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지하고 당적을 보유한 자는 출마할 수 없도록 제한함, ②중선거구를 채택하고 있는 현행 기초의원 선거수를 소선거구제로 환원함 등을 골자로 하고 있으며, 김종률 의원 대표발의 법안(2008. 6. 18 발의)은 ①기초단체장 및 의원 후보자의 정당추천제 폐지와 정당의 후보자 지원 지지를 금지함, ②기초의원선거의 비례대표제를 폐지하고 대신 여성선거구제를 도입함 등을 골자로 하고 있다. 또 정장선 의원 대표발의 법안(2008. 7. 23 발의)도 ①기초단체장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지하고, ②기초의원 선거구를 소선거구제로 환원하는 내용을 담고 있으며, 이시종 의원 대표발의 법안(2008. 9. 2 발의) 역시 ①기초단체장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지함, ②후보자의 정당가입 및 정당표방 금지, 정당의 지원 지지를 금지함, ③기초의원선거의 비례대표제를 폐지하고 대신 여성선거구제를 도입함, ④기초의원 선거구를 소선거구제로 환원함 등이 주요 내용이다(대한민국 국회 홈페이지).

이 날 간담회에는 강길부(한나라당), 김유정(민주당), 김희철(민주당), 유성엽(무소속), 이광재(민주당), 이시종(민주당), 정해걸(한나라당) 의원이 참석했다(기초지방선거정당공천제폐지국민운동본부, 2009).

한편, 2009년 당시 자유선진당을 제외하고는 정당공천제 폐지를 당론으로 확정한 정당이 없다는 사실이 정치적 기회구조의 확대를 제약했다. 자유선진당 이회창 총재의 경우 기자회견을 통해 “지난 총선에서 국민들과 '정당공천제를 폐지하겠다”는 약속을 했다. 정당공천제로 인해 지방조직이나 지방선거가 중앙정치의 연장선상에 그치는 부작용이 적지 않다”는 입장을 통해 정당공천제 폐지를 꾸준히 주장해나가겠다고 강조했다. 그러나 한나라당 안경률 사무총장은 4월30일 “정당공천제 유지가 현 당론”이라고 밝히는가 하면, 민주당 정세균 대표 역시 지방의회의 경우 정당공천을 폐지하면 부작용이 더 클 수도 있다며 “정당공천을 하지 않으면 지역 토호나 재력가들만 의회를 차지하는 등 풀뿌리 민주주의를 제대로 구현하지 못할 것”이라고 말해 총선시기 민주당의 공식적 입장을 번복했다.

한겨레신문. 2009. 3. 3.

지방선거를 1년여 앞둔 시점에서 한나라당과 민주당 등 주요 정당 대표들의 이 같은 발언은 당내 분위기를 그대로 전달한 것으로서, 법 개정의 열쇠를 쥐고 있는 국회의원들이 자신의 기득권을 포기할 의사가 없음을 시사한 것이라고 할 수 있다. 국민의 요구와 이해를 반영하는 정치권의 대응이 상당히 폐쇄적이며, 따라서 지방분권운동을 위한 정치적 기회구조는 그만큼 축소되고 있었음을 의미한다.

국회 정개특위도 출범만 하고 6개월간 개점휴업 상태에 들어갔기 때문에 정당공천제 폐지는 의제에 올라가지도 못하는 상황에 이르렀다. 2009년 9월에 들어서야 활동을 재개하고 국회 본관에서 공청회를 열었으나 공청회 진술인 발표자 5명 가운데 한국여성유권연맹 중앙회장을 제외한 나머지 진술인들이 공천폐지 반대를 주장해, 발표자 선정에 문제를 드러내기도 했다. 11월12일 전체회의에서 여야 의원들은 기초의원 기초지방자치단체장의 정당공천제도를 현행대로 유지해야 한다고 한목소리를 냈다. 이들은 정치권 일각의 기초의원 기초지자체장 공천폐지 주장에 대해 “정당정치의 핵심은 공천으로, 이를 폐지하는 것은 바람직하지 않다”고 말했으며, 2007년 대선과 2008년 총선에서 정당공천 폐지 공약을 채택한 민주당조차 “정당공천을 폐지하면 내천(內薦)이 나타날 우려가 있다”며 “정당공천을 안하면 기초의원 비례대표제도 폐지될 수밖에 없다”고 반대했다.

국회 정치개혁특위 간사인 서갑원 의원이 의원총회에서 11월18일 발표한 설문조사 결과를 보면 민주당 의원들 다수가 폐지를 원하지 않고 있음을 알 수 있다. 설문조사 결과에 따르면 기초의원과 기초단체에 대한 정당공천에 대해 “모두 유지해야 한다”는 의견은 50%로, 특히 원외 지역위원장 가운데는 73%가 정당공천제를 유지해야 한다고 답했다(기초지방선거정당공천제폐지국민운동본부, 2009).

부산분권혁신운동본부가 2009년 12월 부산․울산․경남지역 국회의원 21명, 기초단체장 27명, 기초의원 256명을 대상으로 실시한 설문조사에서는 단체장의 92.6%, 기초의원의 62.9%가 정당공천 폐지를 찬성한 반면 국회의원의 경우 반대로 66.7%가 정당공천 유지에 찬성한다는 응답을 했다(표 6 참조). 이는 지역구 국회의원들이 지역에서의 권한행사와 각종 이권 등을 포기하는 것이나 다름없는 정당공천 폐지에 대한 의지가 없는 것으로, 국민들의 선호와는 동떨어져 있음을 보여주고 있다.

<표 6> 정당공천제 폐지에 관한 의견

	유지해야 한다	폐지해야 한다	기타	모름/무응답
국회의원	66.7%	23.8%	4.8%	4.8%
기초자치단체장	7.4%	92.6%	0.0%	0.0%
기초의회 의원	36.3%	62.9%	0.4%	0.4%

자료 : 부산분권혁신운동본부, 2009의 재구성.

국회 정치개혁특위는 2009년 12월 마침내 지방의원과 단체장에 대한 정당공천제를 현행대로 유지하기로 최종 결론을 내렸다. 정당공천에 대해서만은 진보․보수를 망라하고 정당끼리 일종의 ‘카르텔’을 형성하고 있었던 것이다.

(2) 중앙․지방권력관계의 특성 : 형식적 대립, 내용적 종속

(기초지자체의 공천폐지운동 참여 불구, 내부 결속력 취약)

정당공천폐지운동이 본격화하기 시작한 2009년은 이명박 정부 출범 2년째를 맞이하고 있었다. 정당공천에 관해서는 법안 개정의 칼자루를 쥐고 있는 국회의원들의 이해관계가 일치하고 있으며, 이명박 대통령은 후보시절인 2007년 ‘지방분권국민운동’의 대선공약 채택 질의서에서 정당공천 폐지반대 입장을 밝혔기 때문에 중앙정부에 대한 정치적 기회가 열려 있다고 보기는 어렵다. 반면 지방자치단체, 특히 기초지방자치단체의 경우 그 어느 때보다 제도개선에 대한 열망이 높았고 실현을 위한 구체적 움직임이 있었다는 점에서 정치적 기회구조의 확대에 기여할 수 있었다.

지방자치단체장들은 지방의원들과 마찬가지로 자신들의 정치생명줄인 공천권을 휘두르는 지역구 국회의원들에 대한 불만이 높았다. 특히 2006년 5.31 지방선거 때부터 기초의원으로 정당공천제가 확대되면서 국회의원이 요구하는 각종 이권개입에 시달리고 공천서약, 공천헌금 등으로 인한 잡음이 끊이지 않았기 때문에 이들이 일차적 피해자 집단이었던 것이다. 따라서 기초단체장과 의원들은 누구보다 강렬히 정당공천제 폐지를 원하고 있었다. 실제 전국의 기초단체장과 기초의원들을 대상으로 한 각종 여론조사를 살펴보면 이들의 압도적 다수가 정당공천제 폐지를 선호하고 있는 것으로 나타났다.

2006년 전국시‧군‧자치구의회의장협의회의 공동설문조사 결과에 따르면, 기초단체장과 기초의원의 정당공천 배제에 대해 응답자의 각각 77.6%가 찬성하고 있는 것으로 밝혀졌으며, 2007년 설문조사에서도 76.2%가 공천폐지를 바라고 있었다. 국회 지방자치발전연구회가 2008년 8~15일 전국 기초자치단체장과 지방의원 2,176명(총인원 3,851명 중 56.5%)을 대상으로 여론조사를 실시한 결과에서도, 정당공천 폐지 의견이 73.9%로 현행 유지(23.4%)보다 압도적으로 높은 것으로 나타났다(육동일, 2009: 36-38).

〈그림 3〉기초단체장․기초의원 정당공천 여론조사 결과

자료 : 전국시군자치구의회의장협의회, 2006 ; 육동일, 2009: 37의 재인용.

그러나 정당공천폐지국민운동본부의 핵심 주축의 하나인 전국시장군수구청장협의회가 정당공천폐지특위까지 구성하고 의욕적인 위원장을 위촉한 데 비해 230개 시군구의 내부적 결의가 높지 못한 점은 이 운동의 응집성을 약화시키는 데 결정적인 장애요인이 되었다. 차기 지방선거를 노리는 대부분의 현직 구청장들이 국회의원의 눈치를 살필 수 밖에 없는 엄연한 현실이 작용한 것이다. 이와 함께 공직선거법 개정의 성공 가능성에 대한 회의론, 영남 호남지역의 경우 공천이 곧 당선을 보장하는 정치지형의 특수성 등도 단체장들의 결집에 장애요인이 되었다. 운동의 참여자들이 지니는 성공의 가능성에 대한 기대는 매우 중요한 요인이다. 그러므로 단체장들의 법 개정 성공 가능성에 대한 회의론은 운동의 추진력을 약화시키는 부정적 요인이 될 수밖에 없다. 대다수 단체장들은 ‘정당공천제 반대’라는 대의명분에 동의하면서도 외부적으로는 의식적으로 ‘전략적 모호함’의 태도를 취해왔다. 3선 연임 제한으로 해당 기초단체장 선거에 출마하지 못하는 이들은 정당공천폐지 주장을 언론을 통해 직설적으로 표현한 반면, 출마를 준비 중인 단체장들을 개인적인 입장 표명을 꺼렸다.

부산분권혁신운동본부는 2008년 5월7일 “지방자치의 자율성 확보와 정당공천제 폐지 대토론회”를 개최하면서 부산시구청장군수협의회 소속 단체장들에게 참가를 요청한 바 있다. 당시 정현옥 협의회장은 “구청장들에게 참가를 독려하고 있지만 공식적인 자리에서 자신의 입장을 피력하기를 꺼려하고 있다”고 전했다. 단체장들의 이 같은 ‘전략적 모호함’의 태도는 2009년 정당공천폐지 운동기간 내내 계속됐다(부산분권혁신운동본부 관계자 인터뷰).

협의회 차원의 적극적 대응과 달리 개별 단체장들의 소극적 혹은 이중적 태도는 국회 내 정치개혁특위가 정당공천제를 현행대로 유지하기로 최종 결론내림으로써 중앙정치권에 의해 축소된 정치적 기회구조를 더욱 위축시키는 결과를 가져왔다. 즉 이 시기 기초자치단체의 정당공천제폐지운동 참여는 기회구조의 형식적 확대를 가져왔을 뿐, 내용적 확대는 아니었다. 중앙정치세력의 지배연합은 매우 공고한 데 비해 이에 저항하는 지방정치세력은 중앙정치권에의 종속적 틀을 깨지 못했던 것이다.

2) 운동의 결과 : 실패

정당공천제 폐지운동은 공직선거법 개정이라는 당초의 목표를 달성하지 못했으며 그 결과 2010년 제5회 전국동시지방선거는 정당공천제가 유지된 상황에서 치러졌다. 다만, 지역구 국회의원의 입김에 의해 단체장과 의원들이 공천되는 관행이 되풀이되면서 정당공천제의 폐해에 대한 인식 만큼은 그 어느 때보다 확산되었다. ‘공천=당선’이 보장된 영남과 서울 강남지역 등에서 공천신청이 마감되기도 전에 한나라당의 지역출신 국회의원들이 구청장 군수 의원들을 낙점한 사실이 드러나고 이 같은 사실이 언론에 보도되면서, 공천심사는 허울뿐이고 국회의원들의 ‘사천’(私薦)으로 끝나버렸다는 비판이 언론과 시민사회에서 거세게 제기됐다. 국회 정치개혁특위 김충조 위원장은 기초지방선거 정당공천제 폐지 불발 등으로 정개특위가 정치개혁에 오히려 역행하고 있다는 비판을 받으면서 심적 고통을 겪었고 이에 따라 위원장 및 위원 사퇴서를 제출하는 사태도 발생했다.

그러나 정개특위 활동시한이 2010년 4월까지 연장되면서 사퇴서는 반려됐으며 당에서도 만류하였다.

대통령 직속 사회통합위원회는 2010년 12월3일 기초단체장과 기초의원에 대한 정당공천제를 한시적으로 폐지하는 방안을 중점과제로 추진하겠다고 밝혔다. 인구 50만 명 이하 기초단체장과 기초의원에 대한 정당공천제를 민선 6기 지방선거인 2014년부터 12년간 한시적으로 폐지하자는 내용이다. 이에 따라 기초지방선거 정당공천제폐지운동은 차기 운동의제로 다시 넘겨졌다.

부산일보. 2010. 12. 4

4. 분석결과 종합

분석틀의 변수들을 세 가지 운동사례에 적용한 결과를 종합적으로 비교하면 <표 7>과 같다.

〈표 7〉각 운동사례의 비교

		3대 특별법 제정		대통령선거 공약채택		정당공천제 폐지
정치적 기회구조		확대		축소		축소
정치체제의 개방성	중앙·지방권력관계의 특성	확대 지방분권과 국가균형발전을 핵심국정과제로 채택	견제․대립 야당 단체장의 정부여당 견제, 지방분권운동에 적극적 참여	축소 부정적인 분권담론 확산과 선거국면 야당후보의 독주	순응 지방자치단체의 소극적 대정부대응, 수도권·비수도권 대립	축소 지배연합의 공고화, 주요 정당의 정당공천폐지 당론 미채택	형식적 대립․내용적 종속 기초지자체의 공천폐지운동 참여 불구, 내부결속력 취약
운동의 결과		성공		부분 성공		실패

Ⅳ. 지방분권운동의 전략적 과제

1. 정치적 기회구조의 적극적 활용

지방분권운동은 2002년 제16대 대통령선거 시기의 열린 정치적 기회구조를 가장 적극적으로 활용해 성장한 시민운동이다. 대통령선거 시기 대통령 후보자들과 대국민 지방분권협약을 체결한 ‘지방분권국민운동’은 노무현 정부 출범 이후 협약서의 내용을 상기시키면서 지방 살리기 3대 특별법 제정운동을 본격적으로 전개했다. 국정의 최고 책임자인 대통령의 강한 분권의지와 중앙-지방권력 간 경쟁관계 형성을 통한 정치적 기회구조의 확대국면을 적극적으로 활용해 3대 입법운동을 전개했고 그 결과도 성공적이었다.

그러나 2007년 제17대 대통령선거 시기의 경우 똑같은 선거정국이라 하더라도 후보들 간 경합이 치열했던 2002년과 달리 한나라당 후보의 독주가 계속되면서 운동세력에게 정치적 기회가 열리기 어려운 형국이었다. 당선이 확실시되는 유력후보가 지방분권운동의 공약채택 요구에 적극적으로 반응하지 않았기 때문이다. 결국 공약채택운동은 대통령 당선자인 이명박 후보가 일부 공약을 수용함으로써 절반의 성공을 거두었다.

2009년도의 정당공천제 폐지운동 역시 주요 정당들이 지방선거가 다가올수록 지방정치의 자율성 보다는 ‘책임성’을 강조하며 현행 정당공천제의 유지를 주장함으로써 이 운동의 정치적 기회구조를 불리하게 만들었다. 공천폐지운동은 이처럼 폐쇄된 정당구조의 벽을 넘지 못하고 공직선거법 개정이라는 당초 목표를 달성하지 못했다.

위의 내용을 종합해보면, 지방분권운동을 위한 정치적 기회구조가 확대될 경우 운동의 목표를 달성할 수 있었던 반면, 축소될 경우 운동세력의 조직화 및 연대수준과 무관하게 운동의 이슈가 수용되기 어렵다는 것을 알 수 있다. 이는 정치적 기회구조론을 적용한 다수의 연구들과 일치하는 결과이다. 이러한 결과는 시민운동 세력에게 정치적 기회를 효과적으로 이용함으로써 운동조직이 요구하는 정책대안의 수용을 높일 수 있는 전략의 중요성을 보여준다. 지방분권운동 조직은 선거라는 정치적 공간에서 운동의제가 최대한 관철될 수 있도록 보다 체계적인 운동전략을 수립하고, 이를 통해 정치권을 압박해나가야 할 것이다.

2. 지방자치단체와 전략적 연대 및 NGO 중심 연대

지방분권운동은 시민운동단체와 학계, 지방자치단체 등 3주체의 수평적 연대운동으로 출발했으며, 다른 시민운동과 달리 지방자치단체가 전면에 나서고 있는 것이 특징이다. 지방자치단체장들은 2003년 3대 특별법 제정운동 당시 ‘지방분권국민운동’과 함께 관련 법안 마련 및 의견 조율, 대정부‧대국회 활동, 여론 확산을 위한 각종 시민대회와 국민대회 공동개최 등을 통해 민-관(民-官)연대의 힘을 보여주었다. 또 2009년 기초단체장 및 기초의회 협의체는 시민운동단체, 학계와 공동으로 ‘정당공천폐지국민운동본부’라는 연대조직을 결성하기도 했다. 이처럼 지방분권운동에서 지자체의 역할이 두드러진 것은 지방분권운동 진영이 지방분권의 일차적 수혜집단인 단체장들을 전략적으로 끌어들였기 때문이다.

시민운동세력과 지자체와의 전략적 연대는 2003년 3대 특별법 제정 당시 정부와 국회를 압박하는 큰 힘이 되었고, 결과적으로 법 제정이라는 결실을 가져왔다. 그러나 이명박 정부로의 정권 교체 이후 집권여당과 같은 정당 소속이 된 단체장들의 대정부활동은 극히 위축되고 지자체 협의체의 활동도 사실상 중단됐다. 이명박 정부의 핵심 분권과제들이 지체되고 있어도 적극적인 대응에 나서지 않았다. 집권여당과 같은 당 소속의 단체장들이 지방권력을 독점하고 있을 때, 그리고 대통령의 관심과 우선순위가 분권과 균형발전에서 멀어질 때 중앙-지방 권력배분을 둘러싼 지방분권 논의에서 지방자치단체장들이 낼 수 있는 목소리는 근본적인 한계가 있음을 보여준 것이다.

2006년 말 비수도권 지역 단체장과 국회의원들이 함께 결성한 ‘지역균형발전협의체’는 2009년 3월 제8차 실무협의회를 끝으로 사실상 와해상태이다(지역균형발전협의체 실무자 인터뷰).

이는 반대로 정부여당과 소속이 다른 야당 단체장들의 경우 지방분권운동 세력의 적극적 연대의 대상이 될 수 있음을 시사하는 것이기도 하다. 2010년 6.2 지방선거 후 야당과 무소속 단체장 및 의원들이 대거 배출됨으로써 한나라당 독점의 지방권력이 분점의 시대로 접어들게 되자 지방의 목소리가 다시 높아지고 있는 것이 이를 방증하고 있다.

한편, 기초단체장과 기초의원들은 지방분권운동단체들과 ‘정당공천 폐지를 통한 지방자치의 자율성 확보’라는 목표 달성을 위해 연대했지만 해당 지역구 국회의원 눈치 보기, 영호남 지역의 경우 공천이 곧 당선을 보장하는 정치지형의 특수성 등의 덫에 걸려 결속력을 약화시켰다. 이는 분권운동의 연대에서 ‘NGO 중심의 연대’와 ‘지방분권-지역혁신-주민자치의 동시 전개’라는 대원칙을 다시 한번 분명히 해야 할 필요성을 환기시켜 준다.

3. 광범한 시민적 주체 형성

90년대 이후 우리나라에서 전개된 시민운동 방식은 ‘중앙집중형 운동’이다. 주요 시민운동단체들은 한국에서 전형적인 중앙집중형 조직인 정당과 같이 중앙조직과 지역조직을 두고 있으며, 지역조직은 중앙조직에서 결정된 운동노선과 내용을 지역단위에서 실행하는 하부조직처럼 되어 있다. ‘지방분권국민운동’은 수도권을 제외한 비수도권 각 지역에서 차례로 지역본부가 설립되고 이들 조직의 수평적 연대조직인 전국본부가 나중에 결성되는 등 한국의 주요 시민운동단체들과는 다른 조직구성을 보였다. 그러나 운동방식에 있어서는 학자들이 대선 후보들에게 공약으로 채택할 것을 요구하는 정책과제들을 정리하고 분권운동단체 활동가들이 각 당 후보들을 대상으로 제안하고 토론하거나 압력을 가하는 형태의 ‘엘리트 중심 운동’ 방식을 취했다.

학자와 시민단체 활동가 중심의 정책제시운동은 2007년의 대통령 후보자 공약채택운동에서 드러났듯이, 후보들의 대응정도에 따라 성과와 한계를 동시에 가진다. 즉 후보들 간 경쟁이 치열할 경우 운동의 요구에 적극적으로 반응하지만, 지지도가 높게 나오는 유력 후보자는 공약요구 수용이나 협약체결과 같은 모험을 감행하지 않는다. 무엇보다 회원들의 자발적 참여라는 대중적 운동방식과는 거리가 있고 참여주체가 되어야 할 시민들을 소외시킨다는 점에서, 분권운동의 시민적 주체성, 풀뿌리성을 강화하기 위한 다각적인 전략이 모색되어야 한다. 지식인이나 시민운동단체 활동가가 중심이 된 분권 논의는 시민사회의 저층에서부터 형성된 담론이 아니기 때문에 정치적인 추동력에 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다.

대다수 시민들은 한국의 압축적 근대화 과정에서 중앙집권‧집중의 이념을 과다하게 요구받았고 지금도 강한 중앙집권적 전통에 노출돼 있기 때문에 여전히 분권과 자치의 논리에 익숙하지 못하다. 따라서 광범한 시민학습체계를 구축, 분권시대의 핵심가치와 특징이라고 할 수 있는 ‘주체의식과 자기결정권’, ‘자립과 소통을 기반으로 한 참여민주주의’ 등에 대한 담론을 확산시키고, 이를 통해 시민들을 분권운동의 주체로 세워야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

이 연구는 지방분권운동 조직이 지난 10년간 전개한 운동 가운데 2003년 지방 살리기 3대 특별법 제정운동, 2007년 대통령 후보자 공약채택운동, 2009년 기초지방선거 정당공천제 폐지운동 등 3개 사례를 분석, 운동의 결과와 정치적 기회구조 간 상관성을 분석하였다. 분석 결과 정치적 기회구조가 운동의 성패에 결정적인 요인이 되고 있음을 알 수 있으며, 이러한 결과는 정치적 기회를 효과적으로 이용함으로써 운동조직이 요구하는 정책대안의 수용을 높일 수 있는 체계적인 전략수립이 필요함을 보여준다. 특히 지방분권운동의 경우 중앙정부 뿐 아니라 지방정부의 성격 및 특성이 정치적 기회구조의 확대와 축소에 미치는 영향이 적지 않으므로 지방권력의 분점구조를 잘 활용하는 전략이 요구된다.

또한 정치적 기회의 수준이 개방적이지 못할 경우 의제의 수용성을 높이기 위한 별도의 전략이 요구된다 하겠다. ‘지방분권국민운동’이 2007년도에 한국지방신문협회라는 언론조직을 연대의 파트너로 끌어들인 것을 한 예로 들 수 있다. 지방분권국민운동과 한국지방신문협회는 대선 시기 분권의제의 공론화와 대선 후보자들의 지방분권 공약채택을 위해 ‘후보자(예비후보자 포함)들에게 질의서 전달→답변서 회수→답변서 분석→분석결과 발표(전국 9개 지역신문에 동시보도)’라는 공동전선을 폈다. 지역신문을 통한 이슈화의 집중성을 보인 결과 운동조직의 요구가 부분적으로 수용되는 성과를 거두었다. 그러나 정치적 기회구조가 축소되었을 때 시민운동 영역에서 거꾸로 정치적 기회를 열어갈 정도로 역량이 성숙되어 있다면 ‘완전수용’과 같은 더 나은 결과를 얻을 수도 있을 것이다.

따라서 이 연구에서는 지방분권운동의 실천 과제로 정치적 기회구조의 적극적 활용과 함께, 지방자치단체와의 전략적 연대 및 NGO 중심 연대, 광범한 시민적 주체 형성을 제시했다. 향후 총선과 대선, 지방선거 등 각 선거 시기에 지역별로 의제 선정을 위한 시민포럼을 전개함으로써 시민참여를 유도하고, 일상의 삶 속에서 구체적인 분권과 자치의 담론을 생산해나가야 할 것이다.

끝으로, 실제 운동에서는 사회운동 이론들이 강조하는 여러 변수들, 즉 심리적 변수(개인적․구조적 불만), 조직적 변수(자원동원, 구성주의), 정치환경 변수(정치적 기회구조)들이 복합적으로 작용한다고 볼 수 있다. 향후 이 요인들의 상호작용과 역동성을 종합적으로 분석한 연구로 보완되어야 할 것이다.

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김정희(金正姬): 부산대학교에서 NGO학 박사학위 취득(학위논문명 : 한국 지방분권운동의 전개과정과 특징에 관한 연구, 2011년). 최근 연구로는 “참여정부와 이명박 정부의 지방정책 비교와 평가”(2008), “현 단계 지방분권화의 평가 및 지방분권운동의 중장기 전략과 실천과제”(2010, 공저)가 있다. 현재 부산대학교, 동아대학교 등에서 강의, 한국NGO학회 이사, 한국지방정부학회․한국지방자치학회 정회원이다. 학문적 관심분야로는 시민사회와 시민운동, 지방자치, 로컬 거버넌스 등이 있다.

<E-mail : hts21@hanmail.net / 논문접수일: 2011. 07. 15 / 심사개시일: 2011. 07. 22 / 심사완료일: 2011. 09. 03>