지방자치단체 회계시스템과 회계기준에 대한

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을) : 75～95

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분석적 고찰과 발전방향

*  제1저자

** 교신저자

: 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점을 중심으로

An Analytical Review of the Accounting System and Standards in Local Sectors and Directions for Their Improvements

: Focusing on usefulness of financial information and system theory

신 건 권*

손 성 진**

우리나라 지방자치단체는 현재 통합된 지방재정관리시스템 e-호조를 도입하고 있다. 이 시스템은 발생주의 복식부기회계를 채택하고 있는 재정정보시스템을 포함하고 있다. 또한 우리나라는 회계시스템의 투입요소로서의 기능을 수행하는 지방자치단체 회계기준을 제정ㆍ운용하고 있다.

우리나라 지방자치단체의 회계시스템은 2007년도부터 전격적으로 도입ㆍ시행되었으며 ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣이 2006년 10월 17일에 처음으로 제정된 이후 2007년, 2009년 그리고 2011년에 개정이 이루어져 왔다. 그러나 우리나라 지방자치단체 회계의 한 단계 더 높은 발전방향을 탐색하기 위해서는 우리나라 지방자치단체의 현행 회계시스템과 회계기준은 재정정보의 유용성과 시스템이론(system theory) 관점에서 볼 때, 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록 구축 혹은 제정되었는지에 대하여 재검토할 필요성이 있다.

지방자치단체의 회계에 관한 선행연구를 종합적으로 고려해 볼 때, 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 현행 회계시스템과 회계기준을 대상으로 분석적 검토를 수행한 연구는 부족한 실정이다. 따라서 본 연구에서는 이론적 틀로서 시스템이론을 적용하여 우리나라 지방자치단체들이 운용하고 있는 현행 회계시스템과 회계기준을 연구대상으로 투입, 전환 및 산출의 관점에서 분석적으로 검토하여 문제점을 도출하고 각각의 발전방향을 논의하였다.

주제어 : 지방자치단체 회계기준, 재정정보 유용성, 시스템이론, 회계시스템

I. 서  론

우리나라의 지방자치단체의 회계시스템과 회계기준은 새로운 모습으로 발전되고 있다. 지방자치단체의 회계시스템은 LADI(Local Government Accrual Accounting and Double Entry Information System)와 DAIS(Double entry Bookkeeping Accounting Information System)로의 발전과정을 거쳐, 2008년부터 지방자치단체에 통합된 지방재정관리시스템인 e-호조가 도입되었다. 이에 발맞추어 2011년 5월에는 지방자치단체 회계기준인 ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣의 제3차 개정안이 공포되었다. 지방자치단체 회계와 관련하여 2008년 12월에는 ｢지방자치단체 재무보고서 검토 기준｣, 2010년 12월에는 ｢지방자치단체 원가계산준칙｣이 제정되었다. 또한 세계적으로도 ｢국제회계기준｣(International Financial Reporting Standards: IFRS)과 ｢국제공공회계기준｣(International Public Sector Accounting Standards : 이하 IPSAS)을 도입하는 국가들이 증가하고 있다.

우리나라의 지방자치단체 회계는 발생주의 복식부기회계시스템의 도입에 초점을 두어 발전되어왔으며, 그의 결과로 현재와 같은 선진적인 통합된 지방재정관리시스템을 도입하게 되었다. 이로써 지방자치단체 회계시스템의 개발과 적용을 통한 회계시스템의 개혁 작업은 어느 정도 성공적으로 완수된 것으로 평가된다. 하지만 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 도입은 배양형 개혁이 아닌 정부주도하에 추진되었기 때문에 아직도 지속적으로 개선되고 보완되어야 할 부분이 많이 있는 것으로 판단된다. 또한 지방자치단체 회계시스템은 일종의 시스템이므로 환경변화에 신속히 대응해야 하고, 정보이용자들의 정보요구를 지속적으로 반영하여 개선할 필요성이 있다.

지방자치단체 회계시스템과 회계기준에 대한 분석적 고찰과 발전방향

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을)

회계란 일반적으로 거래를 기록하는데 그치지 않고 정보이용자들의 의사결정에 유용한 회계정보를 생산하여 공급하는 일련의 과정 혹은 정보시스템을 말한다. 이와 같은 회계의 일반적인 정의에서도 잘 나타나 있듯이 특정 시스템이 산출한 회계정보는 유용성이 전제되어야 한다. 또한 회계는 시스템이므로 외부의 환경변화나 내부요구 사항의 변화에 따라 적절한 대응방안을 마련하는 것이 요구된다. 이를 위해서는 어떤 대상을 시스템으로 보고, 이를 이론적으로 추구해 가는 과학적 사고방법인 시스템이론(system theory)을 적용하는 것이 필요하다고 볼 수 있다. 이 이론은 생물학에서 먼저 발전된 것으로, 오늘날에는 행정학, 경영학 등 다양한 학문 분야를 연구하기 위한 이론적 틀로도 사용되고 있다. 이러한 관점에서 볼 때 지방자치단체 회계의 발전방향을 모색하기 위해서는 재정정보의 유용성 관점과 시스템이론을 적용하는 것도 매우 중요하고 의미 있는 작업이라 여겨진다. 그러므로 현재까지 지방자치단체 회계와 관련하여 진행된 회계시스템과 회계기준이 과연 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 볼 때 어떤 문제점이 있는가를 심층적으로 탐색해 보고, 그에 대한 개선대안을 제시하는 것은 매우 중요한 일이라고 볼 수 있다. 그러나 현재까지 수행된 선행연구들은 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 지방자치단체 회계와 관련한 분석적 검토를 거의 수행하지 못하였다(배득종, 2001; 신건권, 2010).

따라서 본 연구에서는 이론적 틀로써 시스템이론을 적용하여 우리나라 지방자치단체들이 구축하거나 제정해 적용하고 있는 회계시스템과 현행 회계기준을 재정정보의 유용성 관점(투입, 전환 및 산출)에서 분석적으로 검토하여 문제점을 도출하고 각각의 발전방향을 논의하고자 한다. 본 연구의 주요한 분석문제는 크게 다음의 두 가지를 대상으로 한다.

첫째, 우리나라의 지방자치단체에 적용하여 운용되고 있는 통합된 지방재정관리시스템과 관련 회계기준들이 과연 이론적 측면에서 회계, 원가, 감사 등과 관련된 재정기능들을 효율적으로 연계하여 정책결정자나 주민이 필요로 하는 유용한 회계정보를 생산하여 공급할 수 있겠는가?

둘째, 우리나라의 현행 지방자치단체 회계시스템과 회계기준에 의해 생산된 재정정보는 과연 적절한 신뢰성 검증 메커니즘에 의해서 감사가 수행되고 있는가?

본 연구의 분석결과는 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 현행 회계시스템과 회계기준을 대상으로 분석적으로 검토하여 그에 대한 문제점을 도출하고 실질적으로 실무에서 적용가능한 개선대안을 제시할 수 있다는 점에서 지방자치단체 회계의 발전에 기여할 수 있을 것으로 사료된다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 먼저, 제Ⅱ장의 이론적 배경에서는 본 연구를 위한 분석의 틀로 사용된 시스템이론을 간략히 소개함과 동시에 지방자치단체 공공회계기준의 도입과 영향을 체계적으로 검토하고, 지방자치단체 회계시스템과 재정정보의 유용성 관점을 소개한다. 그리고 지방자치단체 회계시스템과 회계기준 그리고 감사와 관련된 선행연구를 분석한다. 다음으로, 제Ⅲ장에서는 본 연구의 분석문제를 제시하고 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 현황, 문제점 및 개선방향을 투입, 전환 및 산출측면에서 논의한다. 마지막으로 제Ⅳ장에서는 본 연구의 분석결과와 시사점을 요약하고 향후 연구방향에 대해서 검토한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 분석의 틀로서의 시스템이론

시스템이론(system theory)은 사태발전의 동태적 측면을 포착할 수 있는 ‘생각의 틀’이며, 당면한 문제해결을 위해서 적용할 수 있다. 시스템적 사고(systematic thinking)의 특징은 현상을 지배하는 시스템을 파악하여 사태를 파악하려는 태도이다(염동용, 2006). 이의 기본구조는 <그림 1>과 같이, 투입이 전환과정을 통하여 산출로 전환되고 산출의 결과는 환류와 산출의 평가를 통하여 다음의 투입요소가 된다. 이 이론의 핵심 개념은 오픈시스템과 피드백이다. 전자는 기업이라는 조직체가 외부환경과 끊임없는 관계를 맺고 상호작용 한다는 것이며, 후자는 투입으로 들어 온 인적 및 물적 자원을 전환과정을 거쳐서 최종 산출물을 산출한 후, 이것이 외부환경에 영향을 미쳐 다시 기업의 투입자원으로 되돌아온다는 것이다.

기본모형을 좀 더 분화시켜 설명하면 전환과정 속에 몇 개의 하위시스템이 포함된다. 전환과정은 크게 세 가지 하위시스템으로 구분해 설명할 수 있다. 즉, 전환과정은 하위시스템A(문제와 관련된 자료수집), 하위시스템B(자료 분석과 대안 개발), 하위시스템C(대안 선택)로 구성된다. 따라서 시스템이론의 기본모형을 연구의 틀로서 적용할 때의 절차는 분석하려는 문제에 대한 자료수집(선행연구 검토 등)과 그에 따른 체계적 분석과 대안 개발 그리고 개발된 대안 중에서 최종 선택이라는 프로세스를 거쳐 최종적인 문제를 해결하게 된다(한국직업능력개발원, 2002).

<그림 1> 본 연구의 분석 틀 : 시스템이론

환 경

투입(Input)

전환(Transformation)

산출(Output)

피드백

시스템은 환경(environment)과 상호작용하며, ‘투입-전환-산출-피드백을 통한 새로운 투입’이라는 순환과정을 반복한다. 이와 같은 시스템이론의 기본구조와 본 연구와의 관련성을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 투입(input)은 지방자치단체 회계시스템과 회계기준이 재정정보의 유용성 관점에서 제대로 구축되고 제정되었는가를 의미한다. 이는 지방자치단체 회계가 제공해야 할 정보범위가 올바로 설정되어 있으며, 실제로 제공되는 정보가 정보이용자들의 의사결정에 유용한가를 결정하는 것과 관련된다.

둘째, 전환(transformation)은 지방자치단체 회계가 제공하고자 하는 유용한 재정정보들을 제공할 수 있도록 처리가 가능한 시스템인가와 연관이 있다. 아무리 유용한 정보를 제공하기 위해서 회계기준을 설정했다하더라도 이를 회계시스템이 효과적으로 처리하지 못한다면 좋은 재정정보를 생산할 없게 된다.

셋째, 산출(output)은 지방자치단체 회계시스템을 통해서 생산된 재정정보가 제대로 회계기준을 적용해 작성했는가를 검토하는 것으로서 신뢰성 검증메커니즘이 구비되어 있지 못하다면 정보이용자들에게 투명하고 유용한 재정정보를 제공할 수 없게 된다. 따라서 본 연구에서는 어떻게 하면 생산된 재정정보가 정보이용자들에게 유용하게 지각될 수 있도록 하겠는가의 관점에서 현재의 현황과 개선방향을 제시하고자 한다.

마지막으로, 최종 산출물에 대한 평가와 그에 대한 개선책은 다시 시스템에 투입됨으로써 피드백(feedback)된다.

지방자치단체 회계와 관련하여 시스템이론을 적용한 연구는 배득종(2001)과 신건권(2010)의 연구가 있다. 전자의 연구는 정부회계의 제도 개선의 관점에서 공공부문에 민간의 회계방식을 도입할 수 있겠는가, 공무원들이 단시간 내에 복식부기제도를 훈련받을 수 있겠는가 그리고 도입효과는 과연 무엇인가의 관점에서 살펴보았다. 그러나 이 연구는 연구자의 관심 주제에 따른 분석이 주류를 이루고 있고 엄격하게 시스템이론(투입-전환 혹은 처리-산출-피드백)을 구체적으로 적용한 연구라고 보기 어렵다는 한계를 가지고 있다. 후자의 연구는 우리나라 지방자치단체들이 적용하고 있는 현행 회계시스템과 회계기준을 대상으로 분석적으로 검토하였다. 하지만 이 연구의 경우도 환경변화의 관점에서만 문제점과 개선방안을 제시하는데 초점을 두고 있으며, 시스템이론의 기본구조에서 외부환경적인 측면만을 고려하였고 투입-전환-산출-피드백의 측면에서는 고려하지 못했다는 한계를 가지고 있다. 이러한 선행연구들의 문제점을 개선하려면 시스템이론의 기본구조를 모두 포괄하는 관점에서 분석주제를 선정하고, 그에 대한 분석적 고찰을 통해서 개선대안들을 제시하는 것이 필요하다고 사료된다.

2. 공공회계기준의 도입과 영향 분석

1) 공공회계기준의 제정 현황

(1) 지방자치단체 회계기준

우리나라 지방자치단체는 현재 발생주의 복식부기시스템을 도입하고 있으며, 이에 필요한 회계기준을 제정·운영하고 있다. ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣은 2006년 10월 17일에 제정되었으며, 이후 2007년(제1차)과 2009년(제2차)에 개정이 이루어졌다. 행정안전부에서는 2011년 5월 20일에 제3차 개정안을 공포했으며, 이는 2012년 1월 1일부터 시행될 예정이다.

<표 1> 지방자치단체 회계기준에 관한 규칙의 구성

장 구분	조문 구분	주요 내용
제1장 총칙	제1조 - 제6조	▪목적, 적용대상, 정의, 재무보고의 목적, 일반원칙, 회계실체 등을 기술
제2장 재무보고서	제7조 - 제9조	▪재무보고서의 구성, 재무제표, 재무제표의 작성원칙 등을 포괄적으로 기술
제3장 재정상태보고서	제10조 - 제25조	▪재정상태보고서 정의, 자산, 부채 및 순자산 정의, 자산과 부채의 인식기준, 재정상태보고서의 작성기준, 자산과 부채 그리고 순자산의 분류 등을 기술
제4장 재정운영보고서	제26조 - 제34조	▪재정운영보고서 정의, 수익과 비용의 정의, 수익과 비용의 인식기준, 재정운영보고서의 작성기준, 수익과 비용의 분류 등을 기술
제5장 현금흐름보고서	제35조 - 제37조	▪현금흐름보고서 정의, 현금흐름의 구분, 현금흐름보고서의 작성기준 등을 기술
제6장 순자산변동보고서	제38조 - 제39조	▪순자산변동보고서 정의, 순자산의 증가와 감소 등을 기술
제7장 결산총평, 주석, 필수 보충정보 및 부속명세서	제40조 - 제44조	▪결산총평, 주석, 필수보충정보, 부속명세서, 결산총평 등의 의미와 작성지침을 기술
제8장 자산 및 부채의 평가	제45조 - 제61조	▪자산과 부채의 평가기준 그리고 회계변경과 오류수정, 재정상태보고서일 후 발생한 사건 등의 특수한 회계처리에 대한 사항을 기술
부칙		▪시행일, 경과조치 등

자료: 행정안전부, ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣, 2011년 5월 20일 공포된 것을 참조해 작성.

현행 지방자치단체 회계기준(제2차 개정)은 재정운영보고서에 회계연도 동안의 재정운영에 대한 수익과 비용만 표시하여 자원의 효율적 사용을 위한 정보를 제공할 수 없었으나 2012년 1월 1일부터 시행될 제3차 개정안에서는 지방자치단체의 사업별 원가와 회수된 원가 정보를 각각 표시하여 각 사업의 원가관리와 정책 방향에 대한 검토 자료로 활용할 수 있도록 하고, 개별 회계실체의 재정운영보고서를 지방자치단체가 작성하는 재무보고서의 필수보충정보로 보고하도록 함으로써 지방자치단체의 재정 건전성과 책임성을 강화하고자 했다.

지방자치단체 회계기준은 총 8개 장, 61개 조문과 부칙, 별지 서식으로 구성되어 있으며 법조문식을 따르고 있다. 적용대상은 기초자치단체(시와 군 및 구)와 광역자치단체(특별시, 광역시, 도 및 특별자치도)이며, 회계처리 및 재무보고를 위한 통일성과 객관성을 부여하고 동시에 의사결정자에게 유용한 정보를 제공하고 재정투명성과 공공책임성을 높이는 것을 기본방향으로 하며, 지역주민에 대한 회계책임성과 재정투명성을 제고함을 목적으로 제정되었다. 또한 지방자치단체 회계기준에 대한 해석, 실무회계처리에 대한 구체적인 사항은 행정안전부장관이 별도로 정한 ｢지방자치단체 재무회계 운영규정｣에 따라야 한다.

지방자치단체의 재무회계처리 및 보고는 발생주의·복식부기 회계제도에 의하도록 명시되어 있으며(규칙 제5조), 기업회계와 마찬가지로 신뢰성, 이해가능성, 충분성, 계속성, 중요성, 실질우선의 원칙과 같은 일반원칙을 준수하도록 규정하고 있다. 지방자치단체 회계기준에서 제시하고 있는 재무보고서는 결산총평, 재무제표, 필수보충정보 및 부속명세서로 이루어져 있다. 특히 재무제표는 지방자치단체의 재정상황을 표시하는 중요한 요소로서 재정상태보고서, 재정운영보고서, 현금흐름보고서, 순자산변동보고서 및 주석으로 구성된다.

(2) 국제공공회계기준

국제공공회계기준(IPSAS)이란 정부 및 지방자치단체 등 공공부문에 적용할 회계기준의 세계표준으로의 역할을 하기 위해 제정되는 공공부문 회계와 재무보고의 국제표준을 말한다. 이는 공공부문의 재무정보에 대한 투명성과 회계책임성 측면에서 질적 향상을 추구하며, 각국의 회계기준제정기구를 도와주는 것을 목적으로 하고 있다. 이는 현금주의와 발생주의 회계에 모두 적용가능하나 발생주의를 권장하고 있으며 IFRS의 내용에 기초를 두고 있다(김경호, 2006, 2008).

IFAC가 2000년에 IPSAS No.1 “Presentation of Financial Statements”를 발표한 이래 지속적으로 제정되고 있다. 2011년 10월 현재 발간된 IPSAS는 총 32개(발생주의회계 관련 기준서 31개, 현금주의회계 관련 기준서 1개)로 구성되어 있다. 발생주의회계를 적용하는 경우의 주요 재무제표는 재정상태보고서(statement of financial position), 재정운영보고서(statement of financial performance), 현금흐름보고서(cash flow statement), 순자산변동보고서(statement of changes in net assets/equity)가 포함된다. 한편, 현금주의회계를 적용하는 경우의 주된 재무제표는 현금수지보고서(statement of cash receipts and payments)가 해당된다(신건권, 2010).

자세한 사항은 http://www.ipsas.org/en/ipsas_standards.htm을 참조하기 바란다.

2) 공공회계기준의 비교와 영향 분석

우리나라는 IMF 이후 회계정보의 신뢰성과 투명성을 확보하기 위해서 IFRS를 전면 수용하는 방향을 설정하고 지속적으로 추진하고 있다. 전 세계적으로도 공공회계부문의 경우, 기업회계와 마찬가지로 국제적으로 통일된 공공회계기준이라고 볼 수 있는 IPSAS를 도입하고 있거나 도입하려는 추세를 보이고 있다.

현행 우리나라 지방자치단체 회계기준과 IPSAS의 주요한 차이점은 다음과 같다(신건권, 2010). 첫째, 지방자치단체 회계기준은 규정중심의 법조문식이나 IPSAS는 원칙중심의 기준서식이다. 둘째, 지방자치단체 회계기준은 법조문식으로 되어 있어서 단순하고 명확하며 이해하기 쉽다는 장점을 가지고 있지만, IPSAS는 기준서식이므로 주제별로 충분한 설명과 해설이 가능하다는 특징을 가지고 있다. 하지만 IPSAS는 전체 내용과 구조가 방대하므로 이해관계자들이 이를 이해하는 데는 많은 시간과 노력의 투입을 요구한다는 단점을 가지고 있다. 마지막으로,  지방자치단체 회계기준은 정부기관(행정안전부 산하 지방자치단체회계기준심의위원회)에 의해 제정되는데 반해, IPSAS는 민간단체인 IPSASB에 의해 제정된다.

<표 2> IPSAS의 도입 영향에 대한 분석

긍정적인 영향(찬성론)	부정적인 영향(반대론)
▪공공부문의 재무정보와 회계의 투명성 확보가 가능하다 ▪회계기준을 국제적 수준으로 정비함으로써 향후 지속적 발전을 위한 건전한 기반을 확보하게 할 수 있다 ▪회계기준 제정에 투입되는 시간과 노력의 절감이 가능하다 ▪IPSAS가 최선책은 아닐지라도 차선책은 될 수 있다 ▪민간단체가 IPSAS의 제정주체가 되는 경우 객관성과 전문성을 확보할 수 있다 ▪공공부문의 국가경쟁력 제고에 기여할 수 있다.	▪지방자치단체 실무현실을 무시하고 IPSAS를 도입하면 실무계의 저항에 직면할 수 있다 ▪단기간에 현실과 거리가 있는 회계기준들을 지나치게 양산하여 지방자치단체 회계실무가들이 이를 충분히 이해하고 반영하기에는 역부족이다 ▪지방자치단체 회계와 회계기준의 도입 역사가 매우 짧고 IPSAS의 내용이 방대하므로 관련 공무원들의 지식 부족으로 교육훈련의 필요성이 증대될 것이다 ▪회계기준 제정과정이 충분한 여론수렴 과정을 거치지 않고 일방적으로 진행될 수 있다 ▪기존의 관행과 많은 차이가 있는 변화를 급속하게 추진할 경우 운용에 따른 사후적 검토와 보완에 오히려 더 많은 비용을 수반할 수 있다

자료: 최종서. (2002). 회계제도개혁의 현황과 과제. ｢한국회계정보학회 회계정보 정책토론회｣: p.9를 참조하여 수정 작성.

공공회계부문에 IPSAS를 도입하는 것은 세계적인 추세이므로, 우리나라의 경우에도 IPSAS로 이행하는 방안을 검토하기 이전에 현행 지방자치단체 회계기준과 IPSAS의 불일치 부분에 대한 체계적인 분석과 연구가 필요할 것이다. <표 2>에 제시된 것처럼, IPSAS의 도입은 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 공존할 수 있다. 이러한 양 측면이 존재함에도 불구하고 교수, 공인회계사 등의 전문가들은 IPSAS를 우리나라에 도입하는 것에 대해 동의하고 있는 상황이다.

3. 지방자치단체 회계시스템과 재정정보의 유용성

1) 지방자치단체 회계시스템

우리나라의 지방자치단체 회계시스템은 세 차례의 용역수행 과정(1차 용역: 1999.12.~2001.3. 부천시․강남구, 연구용역, 2차 용역: 2001.11.~2003.9. 부천시․강남구, 시험적용용역, 3차 용역: 2003.10.~ 2005. 2. 대전, 대전서구, 전북, 전주, 정읍, 무주, 순창 등 7개 자치단체, 확대시험운영 및 표준화용역)을 거쳐 지속적으로 개선되고 보완되었다. 1차 용역을 통해서 지방자치단체 복식부기회계시스템인 LADI를 개발했으며, 3차 용역을 통해서 다시 DAIS가 개발되었다.

초기 단계의 용역수행에서는 그 개발사상으로 현행 복식부기시스템을 크게 보완한 형태로 활동:자원의 대응원리에 의해 지방자치단체에서 발생하는 거래를 기록하는 활동정보회계(Activity Information Accounting: 이하 AIA) 개념을 회계원리로 채택하였다. 이로 인해 용이하게 예산회계시스템과 복식부기회계시스템이 모두 가능한 전산시스템을 개발하였으며, 정보이용자들이 복식부기의 개념에 대한 지식이 부족하더라도 무리 없이 재정거래 자료를 입력하고 처리할 수 있게 되었다.

AIA는 활동값과 자원값을 복식 대응시키는 방식을 말한다. 예컨대, 매입활동을 수행한 경우 매입한 물건의 값(활동가치 또는 활동금액, 활동값)과 이의 대가로 지불한 대가(자원가치, 또는 자원금액, 자원값)를 기록한다. 이 방식은 별도의 분개처리 없이 활동별 정보입력으로 필요한 회계정보를 얻을 수 있으며 많은 회계전문지식이 요구되지 않는다.

복식부기시스템의 개발에서 차변:대변의 대응논리를 사용하는 경우 거래 데이터는 계정과목을 중심으로 DB에 집계되므로 최종적으로 산출되는 보고서는 차변:대변의 대응형식에 기초하여 계정으로 표시되는 보고서만 생산할 수밖에 없으나, AIA의 논리를 사용하는 경우 활동을 중심으로 계정과목이 아닌 활동정보가 DB에 집계되므로 산출되는 보고서는 차변:대변의 대응형식에 구애받지 않고 다양한 보고서의 제공이 가능하게 된다. 그러나 2차 용역이 시작되면서 지방자치단체의 성과평가를 지원할 수 있는 1차 용역에서 구현된 행정활동 원가계산 기능이 삭제되었으며, 이로 인해 활동기준 원가계산(Activity-based Costing: ABC) 등의 선진적인 기법을 적용할 수 있는 기회를 상실하게 되었다. 그리고 지방자치단체 회계시스템이 AIA가 채택한 활동입력방식보다는 차변과 대변의 논리에 의해 분개하는 분개식 방식을 강조하게 됨에 따라 몇몇 담당자 외에는 복잡한 분개에 대한 지식이 크게 필요하지 않는 회계담당 공무원에게조차 어려운 복식부기회계 교육을 시행하기에 이르렀다. 또한 AIA 개념을 이용하여 우리나라 최초의 전산회계시스템인 LADI의 개발에 원청업체인 삼성SDS의 하청업체로 참여했던 시스템개발전문가가 이후 용역과정에서 배제됨으로써 지방자치단체 회계시스템의 관리적 이용목적과 직접법 현금흐름보고서를 기본 재무보고서에 포함시키는 것이 용이하지 않게 되었다(서원교, 2008).

기업에서 일반적으로 사용하는 복식부기시스템을 통해서는 직접법 현금흐름보고서가 제공되지 않는다. 기업회계 실무에서 직접법 현금흐름보고서가 오래 전부터 계속하여 권고되고 있음에도 불구하고 복식부기시스템을 제공하지 못하고 있는 것이 현실이다. 그 이유는 수동분개이건 자동분개인건 차변과 대변의 분개방식을 사용하는 회계시스템에서는 활동으로 중심으로 작성되는 직접법 현금흐름보고서의 제공이 논리적으로 불가능하기 때문이다(자세한 정보가 필요한 독자는 http://easy.aprocni.com/home/main.html 홈페이지의 AIA관련 자료를 참조하기 바란다).

한편, 우리나라의 지방재정관리 관련 정보화 사업은 1990년대 이후 시작되었다. 이는 성과중심으로의 재정 패러다임 변화, 국제기준에 부합하는 재정통계에 대한 국제사회의 요구, 재정정책에 대한 주민의 참여 유도 및 재정정책 결과의 공개 등 사회 전 분야에서의 다양한 요구로 인해 지속적으로 추진되고 있다. 지방재정정보화 추진을 위한 4대 핵심과제로는 사업별 예산제도의 도입(사업별 예산체계, 성과관리, 원가관리, 재정공개 및 참여예산), 발생주의 복식부기 회계 본격 시행(통합재정통계, 통합재무보고서 작성 등), 재무관리능력 강화, 정보화수준 향상(재정분석, 의사결정지원체계 강화 등)이 포함되었다.

2004년 9월 통합지방재정관리 정보화 BPR/ISP(Business Process Reengineering/Information Strategic Planning)를 통해 통합이행계획을 마련하였으며, 2005년부터 2006년까지 표준재정정보시스템을 개발하여 보급하였다. 2007년도에는 시험적용 과정을 거쳐, 2008년에는 통합지방재정관리시스템인 지방재정관리시스템 e-호조가 개발되어 전국 지방자치단체에서 도입하고 있다. 지방재정관리시스템 e-호조는 그 동안 행정안전부를 중심으로 별도로 추진되어 오던 복식부기 도입사업의 결과물인 발생주의 복식부기회계시스템을 지방재정관리시스템에 통합한 것이다. 이로써 지방자치단체 회계시스템은 하나의 통합된 지방재정관리시스템으로 운영하게 되었다. 이 시스템은 통합재무보고서는 물론 지방자치단체별 예산 및 재무결산을 위한 기능, 의사결정 지원정보 등을 제공하게 된다.

지방재정관리시스템 e-호조는 재정정보시스템, 재정통합결산, 의사결정지원, 재정지원, 전국통합결산, 재정분석 및 재정포탈의 7개 하위시스템으로 구성되어 있다. 이 시스템의 핵심은 재정정보시스템이며, 이는 예산·결산, 수입·지출 및 자산·부채의 3개 영역으로 구성된다. 예산·결산영역에는 재정계획, 예산관리 및 재무결산이, 수입·지출영역에는 수입관리, 지출관리 및 계약관리가, 그리고 자산·부채영역에는 자금관리, 자산관리 및 부채관리가 포함된다.

2) 재정정보의 유용성

지방자치단체가 생산하는 회계정보가 아무리 정교한 회계시스템과 회계기준을 적용하였다 하더라도 이것이 정보이용자의 의사결정에 도움을 줄 수 없다면 유용한 재정정보가 될 수 없을 것이다. 따라서 재정정보의 유용성 관점에서 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 문제점을 논의하고, 그에 따른 발전방향을 제시하는 것은 우리나라의 지방자치단체 회계의 지속적인 발전에 굳건한 이론적 기반을 제공해 줄 수 있을 것이다.

한국회계기준원 회계기준위원회(2003)가 발표한 ｢재무회계개념체계｣에 의하면 회계정보가 유용하기 위해서는 목적적합성(relevance)과 신뢰성(reliability)을 구비해야 한다고 보았으며, IFAC

(2000)가 발표한 IPSAS No.1의 Appendix 2(｢Qualitative Characteristics of Financial Reporting｣)에서도 공공회계 부문 회계정보의 질적 특성으로 이해가능성(understandability), 목적적합성, 신뢰성(표현의 충실성, 형식보다는 실질, 중립성, 신중성, 완전성), 비교가능성을 제안하였고, 제약조건으로 적시성, 효익과 비용의 균형, 질적 특성 간 균형을 제시하고 있다.

재무보고의 목적이 달성되기 위해서는 재무제표에 의해 제공되는 정보(이하 “회계정보”라 한다)가 정보이용자들의 의사결정에 유용하여야 하며, 이를 위해서는 회계정보가 목적적합성과 신뢰성을 구비해야 한다. 즉, 목적적합성 있는 회계정보는 예측가치 또는 피드백가치를 가져야 한다. 또한 회계정보가 정보이용자의 의사결정에 유용하기 위해서는 신뢰할 수 있는 정보이어야 하며, 이를 위해서는 회계정보는 그 정보가 나타내고자 하는 대상을 충실히 표현하고 있어야 하고, 객관적으로 검증가능 하여야 하며, 중립적이어야 한다. 이외에도 회계정보는 비교가능성(회계실체 간 비교, 기간별 비교)이 있어야 하고, 회계정보가 의사결정에 반영될 수 있도록 적시에 제공되어야 한다.

회계정보의 유용성은 궁극적으로 정보이용자에 의해서 판단된다. 모든 정보이용자에게 최대의 유용성을 갖는 회계정보는 존재할 수 없으며, 회계기준 제정 기구는 정보이용자의 정보이해능력과 재무제표 작성자의 부담을 동시에 고려하여 다양한 정보이용자에게 유용한 정보가 제공될 수 있도록 회계기준을 제정하여야 한다.

4. 선행연구 검토

지방자치단체 회계와 관련된 연구들은 회계시스템, 회계기준, 감사 등과 관련하여 다양한 연구들이 수행되어져 왔다.

먼저, 지방자치단체의 회계시스템과 관련된 초기 연구들은 주로 지방자치단체에 어떻게 하면 복식부기제도를 도입할 수 있을 것인가에 초점을 두었다. 그러나 이제는 우리나라의 지방자치단체 회계에서는 이미 복식부기제도를 도입하였기 때문에, 제도의 초기 도입단계에서 많이 거론되었던 제도도입과 관련된 연구들은 지양되어야 할 것으로 판단된다. 2000년 이후 최근에 수행된 연구들은 문헌적 연구와 사례연구를 통해 현행 시스템의 문제점을 도출하고 있는 경우가 대부분인 상황이라고 볼 수 있다. 서원교(2000)는 복식부기시스템의 개발과 발전을 위해서는 최초의 원형 개발의 방법으로 사용된 AIA 개념을 원래 취지대로 도입해야 한다고 강조하고 있으며, 이는 이후에 수행된 문병기(2003)의 연구에서도 동일한 입장에서 논의를 전개하고 있다. 특히 이들 연구에서는 공통적으로 AIA 개념을 성공적으로 도입하면 일반적인 재무보고서는 물론, ABC보고서, EVA(Economic Value Added) 보고서, 직접법 현금흐름보고서 등을 산출할 수 있다고 주장하고 있다. 이외에도 최용락과 강인재(2008)의 연구에서는 현행 통합지방재정관리시스템의 구축 사례를 검토하고 있으나, 이 시스템이 가지고 있는 구조적인 문제점에 대한 분석은 수행하지 않았다는 점에서 한계가 있다고 볼 수 있다. 이상과 같이, 선행연구들에 의하면 현행 지방자치단체 회계시스템을 개선하기 위한 전자날인과 전자자금이체제도 도입 등과 같은 몇 가지 안을 제시하기도 했지만, 주요한 내용은 최초의 시스템 개발에 적용된 AIA개념을 보다 활성화 하여 현재보다는 유용성이 강화된 다양한 재정정보를 산출할 수 있는 방향으로 논의가 전개되어야 한다고 주장하고 있음을 알 수 있다.

다음으로, 우리나라 지방자치단체 회계기준의 정립과 개선을 위한 대다수의 연구들(서원교, 2000; 임성일, 2001; 이 효, 2006; 이삼주, 2006; 정윤한, 2006; 신건권, 2010; 심재영, 2011 등)은 회계기준의 설정과 제정 그리고 제정 후에 나타날 수 있는 제반 문제점과 이의 개선에 중점을 두고 논의하였으며 심층적인 분석이 부족했던 것으로 나타났다. 김경호(2008)는 중앙정부와 지방자치단체의 회계기준을 통합하여 통일된 정부회계기준의 체계를 가지고 형식과 내용상 IPSAS에 최대한 근접을 추구하는 방안을 최선책이라고 보았으며, 신건권(2010)은 지방자치단체 회계기준에 대한 체계적인 교육훈련 계획의 수립과 이행, 그리고 공공회계부문의 세계표준으로 인식되고 있는 IPSAS의 점진적 도입방안을 제안하였다. 또한 심재영(2011)은 중앙정부와 지방정부로 이원화된 회계기준은 정보생산자, 정보이용자 및 감사인의 입장에서 보면 혼란을 가져올 수 있고, 그에 따라 회계정보처리비용을 증가시킬 수 있기 때문에 지방정부와 중앙정부의 회계기준을 이원화하기 보다는 일원화 하는 것이 원가-효익 사고의 관점에 볼 때 더 타당하다고 보았다. 이상에서 살펴 본 것처럼, 회계기준에 대한 선행연구들은 지방자치단체의 회계기준의 경우 점진적으로 국가주도에서 민간주도로 전환하는 것이 바람직함을 강조하고 있으며, 현행 지방자치단체의 회계기준은 발전적 측면에서 점진적으로 개선되어야 한다는 점에 대해서 동의하고 있다. 김경호(2008)의 연구는 우리나라 지방자치단체 회계기준을 개선하는데 활용할 수 있는 IPSAS의 내용과 IPSAS의 도입여부, 시기와 방법 등에 대한 미래 방향을 구체적으로 제시했다는 점에서 의의가 있으며, 신건권(2010)은 회계기준을 연구하기 위한 방법론으로 시스템이론을 처음으로 도입하여 지방자치단체 회계기준의 현황과 문제점 그리고 그에 대한 개선방안을 체계적으로 제시했다는 점에서 의의가 있다. 그러나 신건권(2010)의 연구는 환경변화와 대응의 관점에서 시스템이론을 적용하여 현행 회계기준을 분석적으로 고찰하였으나, 환경변화의 관점에 편중되어 있다는 한계를 가지고 있다. 따라서 이러한 선행연구의 문제점을 개선하려면 시스템이론의 기본 구성요소인 ‘투입-전환-산출’이라는 관점을 도입하여 현행 지방자치단체 회계시스템과 회계기준이 가지고 있는 문제점을 심층적으로 분석하여 현행 회계시스템과 회계기준을 개선하는데 필요한 정책대안들을 발굴하여 제시하는 것이 요구된다.

마지막으로, 지방자치단체의 감사와 관련된 선행연구들은 주로 중앙행정기관의 지방자치단체에 대한 상급기관으로서의 감사와 지방자치단체 자체감사에 관한 논의가 주류를 이룬다(황감용·송건섭, 1999; 김용철, 2007; 황국재·윤재원, 2008; 허명순·박희정, 2009 등). 선행연구들은 현행 회계감사를 문제점을 개선하기 위한 방안들을 주로 제시하였다. 황감용과 송건섭(1999)은 개선방안으로 자율적 자체감사의 강화, 중앙과 지방감사의 유기적 협조체제 구축, 감사능력과 전문감사인력의 배양 그리고 민간부문 회계담당자를 전문감사인으로 활용하는 것 등이 필요하다고 보았으며, 김용철(2007)은 내부자체감사의 실효성을 확보하기 위한 감사인력의 전보제한 기간 확대, 외부전문가의 대폭 수용을 통해 감사의 독립성과 전문성 확보, 전통적인 합법성 위주의 감사에서 정책감사와 성과감사로 지향될 수 있는 감사시스템 도입 등을 제시하였다. 황국재와 윤재원(2008)은 재무제표의 도입 시기를 유보하고 합의된 절차수행방식에 의해 재무보고서 작성지원을 하는 것이 바람직하며, 과도기적 대안으로 지방자치단체가 재무제표의 작성능력을 갖춘 후에는 현행 법률과 같이 공인회계사의 검토를 받는 2단계 방안을 도입하고, 마지막으로 3단계로 감사를 받은 방안을 제시하였다. 허명순과 박희정(2009)은 역량성숙도모형(capability maturity model)을 적용하여 선진국들의 내부감사체계를 비교분석하여 우리나라의 공공감사체계에 대한 정립방안을 제시하고자 했다. 그들의 분석결과에 의하면, 우리나라는 대부분의 기준에서 진입단계나 그 다음 단계에 머물고 있는 것으로 나타나 관리구조, 조직구조, 감사인력의 전문성, 감사서비스의 현대화 등에서 종합적인 개선이 필요한 것으로 나타났다. 이상과 같이, 선행연구들에 의하면 감사기관의 소속, 감사기구의 권한범위, 감사인력의 선정, 감사업무 범위 등의 몇몇 문제에 한정되어 있다. 이제 우리나라 지방자치단체 회계에서도 발생주의 복식부기시스템을 도입하였고, 전산화된 시스템의 개발이 수행되었으므로 앞으로는 이와 관련 연구들이 광범위하게 수행되어야 할 것이다.

우리나라의 지방자치단체 회계시스템과 회계기준은 이제 도입기를 지나 발전기로 접어들고 있다. 그러나 선행연구들은 대부분 현행 회계시스템과 회계기준이 도입되기 이전에 수행된 것들이 많으며, 재정정보의 유용성 관점과 시스템이론을 적용하여 논의를 진행한 연구는 거의 없는 것으로 나타났다. 따라서 앞으로의 연구에서는 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점을 적용하여 현행 회계시스템과 회계기준을 체계적으로 검토하여, 그에 대한 개선방안을 제시하는 것이 요구된다고 볼 수 있다.

Ⅲ. 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 분석과 발전방향

1. 분석문제

본 연구에서는 현행 지방자치단체 회계시스템과 회계기준이 가지고 있는 문제점과 발전방향이 무엇인가를 탐색하기 위해서 시스템이론을 적용해 분석적 검토를 하고자 한다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해서 <그림 2>와 같이 몇 가지 분석문제를 제시하고, 그에 대한 발전방향을 제시하고자 한다.

<그림 2> 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 분석을 위한 틀

• 투입: 지방자치단체 회계기준은 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록 구축

되고 제정되어 있는가?

• 전환: 지방자치단체 회계시스템은 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록

구축되어 있는가?

• 산출: 지방자치단체 회계시스템이 산출한 재정정보에 대한 신뢰성 검증은

제대로 수행되고 있는가?

환 경

투입(Input)

전환(Transformation)

산출(Output)

피드백

2. 회계시스템과 회계기준의 현황, 문제점 및 발전방향

지금부터는 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 현황, 문제점 및 발전방향을 분석적으로 검토하기 위해서 세 가지의 분석문제(혹은 대상)를 제시하고 그에 대해 다양한 시각에서 논의하고자 한다. 물론 회계시스템과 회계기준의 개선과 관련된 또 다른 분석문제가 존재할 수도 있지만, 본 연구에서는 분석대상 범위를 좁혀서 논의하게 될 것이다.

1) 현황 및 문제점

(1) 투입측면

[분석문제 1]

투입측면에서 볼 때 지방자치단체 회계시스템과 회계기준은 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록 구축되고 제정되어 있는가?

일반적으로 회계정보나 재정정보의 완전성(completeness)은 제공되는 정보의 양과 관련이 있다. 제공되는 정보의 양을 어느 정도로 하는 것이 완전한 것인가의 여부는 정보이용자의 판단에 속하는 사항이라고 볼 수 있다. 국제회계기준이나 한국채택국제회계기준, 지방자치단체 회계기준, IPSAS 등에서는 대차대조표(재정상태보고서), 손익계산서(재정운영보고서), 현금흐름표(현금흐름보고서), 자본변동표, 순자산변동보고서, 주석 등이 주요 재무보고서에 포함되고 있다. 그러나 지방자치단체의 성과평가 등을 위해서는 원가계산, 관리회계 측면과 관련된 다양한 보고서들이 포함되어야 정보이용자들의 의사결정에 유용한 재정정보를 제공할 수 있게 된다.

지방자치단체의 회계시스템은 1차 용역에서 활동식 복식부기(activity-based bookkeeping 혹은 AIA)의 개념을 사용하여 개발되었다. 이 방법은 전통적인 분개방식에 의한 시스템 개발에 비해서 완전성의 면에서 많은 차이점이 발생된다. 예컨대, 전통적인 분개방식에 의한 회계처리방법을 선택하여 시스템을 개발하게 되면 재정상태보고서와 재정운영보고서와 같은 재무보고서만을 산출할 수밖에 없다. 그러나 전통적인 분개식 분개방법을 크게 개선 보완한 AIA방법을 이용하게 되면 다양한 재무보고서와 기타 비재무적인 관리회계 정보를 포함하는 보고서[직접법 현금흐름보고서, ABC보고서, EVA, 비재무적 정보를 포함하는 관리회계보고서 등]를 생산할 수 있게 된다. 또한 지방자치단체의 회계에서 단식부기의 회계보고서인 세입세출결산서까지도 함께 출력할 수 있다. 이와 같이 지방자치단체의 회계시스템은 다양한 재정 및 회계정보를 산출할 수 있는 AIA방법에 의해서 개발됨으로써 정보이용자들의 의사결정에 유용하게 활용될 수 있는 풍부한 양의 정보를 제공할 수 있게 되면 재정 유용성의 조건인 완전성을 충족시킬 수 있게 된다. 그러나 현재 지방재정관리시스템에 포함되어 있는 회계시스템은 적용과정에서 AIA 대신에 분개식 복식부기를 강조하는 방향으로 변화되는 과정을 거치게 되었다. 또한 현행의 통합된 지방재정관리시스템에서는 ABC를 제공할 수 있는 시스템이 구축되어 있지 못한 실정이며, 최초에 개발되어 재무보고서에 포함되었었던 직접법 현금흐름보고서의 출력도 시스템 상에서 지원하고 있지 못한 상황이다. 이러한 문제점은 최초의 개발에 적용했던 AIA방식의 중요성이 퇴조하면서 전통적인 분개식 복식부기가 강조되고, 시스템의 원형 개발에 참여했던 하청업체의 전문가가 이후의 개발과정에서 배제됨으로써 시스템의 성공적인 안착이 다소 지연되는 결과를 초래하였다고 사료된다.

우리나라의 지방자치단체의 회계시스템을 구축할 때의 최초의 목표는 단순히 발생주의 복식부기회계시스템을 도입하는 데에 있지 않았으며, 지방자치단체에 성공적인 성과평가시스템을 구축하는 것이었다. 이러한 목표를 달성하기 위해서 1차 용역에서는 ABC가 포함되어 있었으나 이후의 용역 수행과정에서 이 시스템이 제외되었다. 물론 지방자치단체 회계시스템에서 행정활동에 대한 원가계산기능이 성과평가 기능의 전부라고는 할 수 없을 것이다. 그러나 1차 용역에서 복식부기시스템을 통해 구현한 ABC는 그 자체로서 완벽하게 구현되었다고는 볼 수 없지만 연구용역인 점을 감안한다면 충분한 가치가 있었고, 향후 지속적으로 보완시키고 발전시켜 나갔어야 할 것으로 사료된다.

지방재정정보화사업의 추진 과정에서 한 가지 흥미로운 점은 성과관리제도 및 원가관리체계의 도입을 위해 사업별 예산제도를 채택하였다는 것이다. 주무부처에서 사업별 예산제도를 채택한 것은 사업별로 예산을 수립하고 결산하는 과정을 통해 사업별 성과를 평가할 수 있을 것으로 판단한 것으로 보인다. 그러나 사업별 예산제도는 첫째, 종래 장관항목 중심의 예산제도에서 예산의 구분을 사업별로 하였을 뿐 사업별 원가계산제도가 될 수 없고 둘째, 행정부문은 서비스 산업과 같이 그 특성 상 공통비의 비중이 크다는 점을 고려하면 사업별 예산제도의 도입으로 정확한 원가계산을 가능하게 하는 선진화된 행정활동별 원가계산제도(ABC)로부터 더욱 더 멀어지게 될 것이며 셋째, 종래 장관항목 중심의 예산제도와 마찬가지로 현금주의 회계이므로 발생주의 회계를 구현하고자 한 복식부기의 사업목적에 역행하는 것이 될 수 있다. 따라서 사업별 예산제도는 종래 장관항목 중심의 예산제도에 비해 진일보한 예산제도로서 그쳐야 할 것이며 그 자체로서 성과평가 시스템이 되거나 성과평가 시스템을 대체하는 것이 되어서는 안 될 것이다(신건권·서원교, 2006). 오히려 1차 용역에서 재무제표의 작성과 동일한 회계논리에 의해 구현되었던 행정활동의 원가계산 기능을 복구하는 것이 이질적인 논리에 의해 원가계산 기능을 별도로 구현하는 것에 비해 바람직한 방법이 될 것으로 사료된다.

행정자치부 재정정책팀, 지방재정정보화사업(표준지방재정정보시스템 핵심분야 개발)을 위한 2005년도 전자정부지원사업 제안요청서, 42-46쪽

지방자치단체 회계시스템과 회계기준을 적용하여 작성되는 재정정보는 적시성의 측면에서 볼 때 요건 충족을 위한 고려가 없다는 것을 알 수 있다. 지방자치단체 회계시스템은 수시로 정보이용자들이 원하는 시기에 재정정보를 생산하여 공급할 수 있는 체계가 구축되어 있으나, 지방자치단체 회계기준에서는 거의 모든 재무보고서를 연차보고서로 작성하도록 규정되어 있기 때문에 정보이용자들은 자신들이 원하는 시기에 의사결정에 적합한 재정정보를 즉각적으로 활용할 수 없다는 한계를 가지게 되었다. 또한 현행 지방자치단체 회계기준은 법조문식을 채택하고 있기 때문에 구체적인 회계처리를 위한 개념과 사례 등이 회계기준 안에 포함될 수 없기 때문에 목적적합성과 이해가능성이 낮다는 한계를 가지고 있다.

(2) 전환측면

[분석문제 2]

전환과정 측면에서 볼 때 지방자치단체 회계시스템은 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록

구축되어 있는가?

시스템이론에서 볼 때 전환측면은 시스템이 투입을 처리하는 측면으로 전산시스템의 처리과정(conversion process)과 깊은 관련성이 있다. 본 연구에서는 전환측면에서의 분석문제로 첫째, 현행 회계기준이 정보이용자가 재정활동 내용을 파악하여 합리적인 의사결정을 하는 데에 유용한 정보를 제공하는가를 분석적으로 검토하기 위해서 현행 회계시스템이 주요 재무제표를 제대로 측정하여 보고하고 있는지의 여부를 평가하며(규칙 제3조, 제4조), 둘째 정부가 통합재정시스템을 운영할 수 있도록 중앙정부의 회계기준과 지방자치단체의 회계기준이 상호 연계되도록 통일된 회계처리기준을 가지고 있는지의 여부를 평가한다(이효, 2003).

2011년 5월에 개정하여 공포된 ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣에서는 지방자치단체가 정보이용자들에게 제공해야 할 최소한의 재무보고서로 재정상태보고서, 재정운영보고서, 현금흐름보고서 및 순자산변동보고서를 제시하고 있다. 그러나 부칙으로 제35조 및 제56조는 행정안전부장관이 정하는 회계연도부터 적용하도록 하는 유예 기준을 두고 있다. 제35조는 현금흐름보고서 작성과 보고에 대한 것이며, 제36조는 채권 및 채무의 현재가치에 다른 평가를 규정한 것이다. 그러나 이러한 유예된 조항과 관련된 회계기준은 정보이용자들의 의사결정을 지원하기 위한 목적과 밀접한 관련성을 가지고 있는 것들이라는 점에서 문제가 있다. 규칙이 시행된 지 5년이 넘어가고 있지만 이들 중요정보에 대한 시행은 아직 이루어지고 있지 않아서 정보이용자들의 의사결정에 필요한 정보를 제대로 제공받고 있다고 보기는 어려울 것이다. 지방자치단체 회계기준 제29조 제3항은 2011년 5월 공포된 내용에서는 삭제처리하고 이를 제29조2(원가계산)의 ②항으로 신설시켜 포함하였다. 이에 대한 내용은 2010년 12월에 제정된 ｢지방자치단체 원가계산준칙｣을 통해 이미 별도의 법령을 마련했으나 원가계산준칙에 의한 원가계산방법으로는 ABC를 대체시킬 수 있는 것이 아니라는 점에서 한계를 가지고 있다고 볼 수 있다.

한편, 우리나라는 중앙정부와 지방자치단체가 동일한 회계기준을 사용하지 않고 별도로 제정해 운영하는 방식을 채택하고 있다. 지방자치단체는 2007년부터 ｢지방자치단체 회계기준에 관한 규칙｣을 시행하고 있지만, 중앙정부는 2009년 3월에 ｢국가회계기준｣을 제정해 공포했으며,  2010년에 국가회계기준 업무를 전문적으로 연구하는 ｢국가회계기준센터｣를 설치하였다. 동 위원회에서는 국가회계기준에 대한 실무해석, 외국 정부회계제도에 대한 조사, 발생주의 회계에 따른 재정지표 개발, 국가와 지방자치 간 회계제도의 연계, 회계·결산 담당 공무원의 교육지원을 담당하고 있다. 정부는 2011년부터 국가회계에 발생주의 등 국제기준을 도입하고, 2012년부터는 국가채무 통계기준도 발생주의 방식으로 전면 개편키로 했다(일요신문, 2010.1.3). 지방자치단체와 중앙정부의 회계기준의 차이는 크지 않으며(김경호, 2008), 정부가 ｢국가회계기준센터｣를 통해 지방자치단체와 중앙정부의 회계제도를 연구할 계획이므로 큰 문제는 발생되지 않을 것으로 예상된다.

앞에서 살펴 본 것처럼 지방자치단체의 회계기준에서는 현금흐름보고서 조항이 있으나 아직도 유예 기준으로 남아 있는 실정이다. 이는 전환과정을 통해 현금흐름보고서가 제외된 재정 및 회계정보가 의사결정에 유용한 정보를 제공하고 있다고 판단하기 어렵게 만든다. 우리나라의 경영패러다임은 1980년대 이전까지는 매출확대 경영이었다. 1990년대 초는 이익중시경영을 추구하다가 1990년대 후반부터는 기업들이 과도한 시설투자에 따라 자금부족을 경험하게 되었고, 이로 인해 흑자 도산하는 사례가 많이 나타남에 따라 현금흐름중시경영으로 전환되고 있다.  성남시장은 판교신도시 조성을 위한 판교특별회계에서 빌려 일반 사업에 쓴 돈 5천 200억 원을 금방 갚지 못하겠다며 지급유예선언(모라토리엄)을 해 파문이 일고 있다. 지방자치단체의 현금흐름을 무시한 방만한 경영은 결국 지방자치단체의 존립을 위협하는 요인으로 작용될 수 있음을 보여주는 사례라고 여겨진다(연합뉴스, 2010.7.12).

(3) 산출측면

[분석문제 3]

산출의 측면에서 볼 때 지방자치단체 회계시스템이 산출한 재정정보에 대한 신뢰성 검증은

제대로 수행되고 있는가?

지방자치단체의 회계기준에 대한 분석적 검토를 위한 마지막 요소는 산출측면이다. 이는 산출된 정보가 신뢰성 있는 정보를 제공하는가에 대한 회계감사의 문제이다. 지방자치단체의 회계기준 혹은 IPSAS에 의한 재정보고서가 시장의 신뢰를 얻기 위해서는 적절한 감사절차를 거쳐야 한다. 지방자치단체의 이해 및 준비가 부족한 현실에서 감사 대상 및 범위의 확대에 따른 감사방법론과 품질을 어떻게 유지할 수 있을 것인가에 대한 고민은 감사인 뿐만 아니라 사회적 과제라고 할 수 있다.

현행 ｢지방재정법｣  제53조와 ｢지방자치단체 재무보고서 검토 기준｣  제1조에는 지방자치단체장이 지방의회의 결산검사위원에게 결산검사에 필요한 서류를 제출할 때 재무보고서에 공인회계사의 검토의견을 첨부하도록 규정되어 있다. 또한 현행 지방자치단체의 회계시스템은 전산시스템으로 개발된 것이므로 일반감사와는 다른 감사방법, 즉 전산화된 회계감사 기법이 필요하다고 볼 수 있다. 그러나 지방자치단체 회계에서 전산회계감사에 대한 논의는 거의 활성화되어 있지 못한 상황이다.

2) 개선방안

(1) 투입측면

앞에서 현행 지방자치단체 회계시스템과 회계기준이 가지는 문제점들은 완전성, 적시성 등의 질적 특성과 관련이 있음을 확인하였다. 현재 운영되고 있는 통합된 지방재정관리시스템과 지방자치단체 회계기준에서는 직접법에 의한 현금흐름보고서의 도입을 수년 동안 유예시키고 있다. 또한 성과평가에 활용할 수 있는 ABC의 개발과 도입이 지연되고 있는 실정이다. 이러한 문제점을 개선하려면 완전성의 측면에서 볼 때 정보이용자의 의사결정에 적합한 다양한 보고서를 출력할 수 있는 회계처리 방법인 AIA의 복원문제를 재검토하는 것이 필요한 시점이 되었다고 판단된다. 그러나 AIA시스템을 복원하고 보완하기 위한 관련 전문가는 매우 적은 상황이므로 AIA전문가 양성체제를 구축하는 것이 요구되며, 배출된 AIA관련 전문가를 시스템 개선과정에 참여시키는 것이 필요할 것으로 사료된다.

<그림 3> 투입측면에서의 현행 회계시스템과 회계기준의 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• AIA관련 전문가 부족 • 회계시스템과 회계기준의 완전성 부족 과 적시성 요구 규정이 없음 • 성과평가시스템의 부적절성	■	• AIA관련 전문가의 시스템 개선과정 참여 와 AIA전문가 양성체제 구축 • 완전성 확보를 위한 시스템 보완과 회계 기준의 국제화 필요, 적시성 개선을 위한 조항 회계기준에 삽입 • 성과평가시스템 개선과 ABC시스템 복원 그리고 BSC시스템의 도입

한편, 우리나라의 지방자치단체 회계기준은 완전성과 이해가능성을 확보할 수 있는 방향으로  개선될 필요가 있다. 현행의 회계기준이 법조문식에서 IPSAS와 같이 기준서식으로 전향적으로 제정된다면 회계투명성이 확보되고 이해가능성도 크게 개선될 것으로 사료된다.

성과평가 기능을 구현하기 위해서는 원가계산 기능의 구현이 선행되어야 한다. 최초에 개발된 원가계산시스템은 행정활동별 정성적 또는 정량적인 성과와 대응될 수 있는 원가계산 기능이 구현되어야 할 것이다. 또한 지방자치단체의 성과평가를 위해서는 행정활동 단위별로 활동성과보고서가 제시될 필요가 있다. 행정활동 단위별 활동성과보고서에는 정성적 성과(예컨대, 특정 행정활동에 대한 주민만족도)와 정량적 성과(예컨대, 특정 수익사업의 매출액)가 모두 포함되어야 한다. 또한 관리회계 분야에서는 성과관리를 위해서 BSC(Balanced Scorecard) 방법을 도입하여 성공적으로 실무에서 적용될 수 있도록 하는 성과를 거두었다. 지방자치단체 회계에서도 재무지표 중심의 전통적인 성과평가시스템이 가진 한계를 극복하기 위한 방법으로 정부부문에서도 BSC에 대해서 많은 관심을 보이고 있다. 지방자치단체 복식부기시스템에서 BSC를 구현하기 위해서는 지방자치단체의 복식부기회계시스템이 재무적 지표와 비재무적 지표의 균형, 결과와 과정의 균형, 단기 및 장기목표의 균형, 내부효율과 외부성과의 균형을 달성할 수 있는 성과평가시스템이 되어야 할 것이다(서원교, 2008).

본 연구에서는 투입측면에서의 문제점을 보완하기 위한 방법으로 AIA관련 전문가의 시스템 개선과정 참여와 AIA전문가 양성체제의 구축, 완전성과 적시성을 확보를 위한 회계기준의 국제화와 관련 조항의 회계기준 개선시 포함, 성과평가시스템의 개선을 제안하였다. 본 연구가 제안하는 AIA개념에 의한 회계시스템은 완전성, 적시성, 사용편의성 등과 같은 문제들을 해결할 수 있는 강력한 대안 중의 하나라고 사료된다. 이를 성공적으로 도입하면 직접법 현금흐름보고서, ABC보고서, BSC 등의 도입을 원활하게 추진할 수 있는 동인으로 작용할 수 있다. 그러나 현재 우리나라는 AIA관련 전문가가 거의 양성되어 있지 못한 실정이다. 이러한 어려움을 극복하려면 AIA전문가 양성을 위한 대학의 교육훈련프로그램 마련과 시행, 정부 혹은 민간단체에 의한 전문가 양성프로그램이 필요할 것으로 판단된다. 그러나 이의 성공적인 도입과 실천에는 많은 시간과 노력의 투입이 요구될 것으로 예상된다. 지금부터라도 이 부분에 대한 문제의 심각성을 파악하고 능동적으로 대처한다면 우리나라의 지방자치단체 회계제도가 한 단계 향상되는데 기여할 수 있을 것이다. 한편, 현재는 회계기준에 적시성을 확보하기 위한 조항이 포함되어 있지 않은 실정이다. 앞으로는 월간, 분기나 반기 등으로 세분화 하여 재정보고서를 산출하고 정보이용자들에게 제공할 수 있는 조항을 회계기준 개선시 포함시켜 적시성의 수준을 높여야 할 것이다.

(2) 전환측면

전환과정의 측면에서 볼 때 현행 지방자치단체의 회계기준은 유용한 재정 및 회계정보를 제공하고 있는가의 관점에서 볼 때 아직은 미흡한 것으로 분석되었다. 지방자치단체 회계가 성공적으로 안착하려면 앞으로 현금흐름보고서의 조기 도입을 실천할 필요성이 있다. 현재 지방자치단체의 회계시스템은 현금흐름보고서를 출력하고 있지 않은데, 이는 현금흐름보고서 작성에 대한 회계기준이 유예된 상태이고, 현재 구축되어 있는 전산시스템이 직접법에 의한 현금흐름보고서의 출력을 지원할 수 없기 때문인 것으로 사료된다. 앞으로 정보이용자들의 의사결정에 유용한 재정 및 회계정보를 제공하려면 직접법에 의한 현금흐름보고서를 출력하여 정보이용자에게 제공해야 할 것이다(서원교, 2000; 신건권·서원교, 2006).

한편, 중앙정부와 지방자치단체 회계기준의 연계는 회계인식기준, 일반원칙, 재정보고체계 등 기본적 사항은 물론 재무제표의 구성요소, 통합재무제표의 작성 등 여러 측면에서 연계되어야 한다(이효, 2003). 이를 위해서는 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준 ｢조정위원회｣와 같은 협의·조정기구를 설치해 정례적인 모임을 가질 필요가 있고, 결국에는 중앙정부와 지방자치단체의 회계기준을 일원화시키는 것이 바람직 할 것으로 판단된다(심재영, 2011).

본 연구에서는 전환측면에서의 문제점을 보완하기 위한 방법으로 현금흐름보고서의 출력을 위한 전산시스템의 구축 그리고 중앙정부와 지방정부의 회계기준의 일원화와 이의 실현을 위한 조정위원회의 설치를 제안하였다. 완전성의 측면에서 볼 때 정보이용자들의 의사결정에 꼭 필요한 재정정보는 반드시 생산하여 공급하는 것이 요구된다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 물론 회계시스템이나 회계기준이 완전성을 추구하려면 현재보다 많은 비용과 노력의 투입을 요구할 수 있지만, 이는 비용-효익의 관점에서 해결해야 할 문제라고 판단된다. 그러나 현재의 통합된 지방재정정보시스템인 e-호조는 복식부기를 강조하는 시스템이므로 근본적으로 직접법 현금흐름보고서를 산출하는 것은 매우 어려운 것이 현실이라고 볼 수 있다. 이러한 문제는 직접법 현금흐름보고서를 원활하게 산출하는 것이 가능한 대안적인 시스템인 AIA개념을 적용하여 시스템을 개선하는 것이 요구된다고 볼 수 있다.

<그림 4> 전환측면에서의 현행 회계시스템과 회계기준의 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• 현행 지방자치단체 회계기준의 유예 조 항 존재 : 현금흐름보고서 등이 시행되고 있지 않음 • 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준의 연계 필요성	■	• 현금흐름보고서 보고 • 현금흐름보고서 출력을 위한 전산시스 템의 구축 • 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준 의 연계 강화 혹은 일원화 • 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준 민간주도 ｢조정위원회｣ 설치와 운영

(3) 산출측면

미국 등 선진국에서는 지방자치단체의 재무제표에 대한 검증과정은 검토(Review)보다는 감사(Auditing)를 거치도록 하는 것이 바람직하다고 보고 있다(정윤한·김 헌, 2006). 앞으로 지방자치단체의 재무제표에 대한 감사는 감사의견의 신뢰성 제고를 위해서 검토의견서보다는 공인회계사의 감사를 거쳐 감사의견서를 첨부하도록 하는 방안이 요구된다. 또한 지방자치단체의 회계시스템은 정보기술을 활용해 행정데이터를 처리하는 전산화된 시스템이므로 향후 감사에서는 전산화된 감사기법을 도입해야 하며, 이에 대한 연구도 활성화 되어야 할 것이다.

<그림 5> 산출측면에서의 현행 회계시스템과 회계기준의 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• 지방자치단체 재무제표에 대한 감사 : 검토의견서 표명 수준 • 전산회계감사 대비 미흡	■	• 공인회계사 감사 실시 • 감사의견서 첨부 • 전산회계 감사기법 도입 필요

본 연구에서는 산출측면에서의 문제점을 보완하기 위한 방법으로 공인회계사 감사 실시와 감사의견서 첨부 그리고 전산회계 감사기법의 도입을 강조하였다. 지방자치단체의 회계보고서에 대한 검증은 검토수준으로 미흡하며, 신뢰성을 높이려면 공인회계사에 의한 회계감사의 실시가 필요하다고 판단된다. 그러나 우리나라의 공인회계사들이 지방정부회계의 감사에 대비한 준비는 아직 매우 미흡하다고 볼 수 있고, 특히 모든 시스템이 컴퓨터 기반으로 작용되는 점을 감안한다면 조속히 전산회계감사에 대비하는 것이 필요할 것으로 사료된다.

Ⅳ. 결  론

본 연구는 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 현행 회계시스템과 회계기준을 투입, 전환, 그리고 산출의 세 가지 측면에서 구분하여 분석적으로 검토함으로서 문제점을 도출하고, 그에 대한 개선방안을 제시하였다.

본 연구의 분석결과와 그에 따른 개선방안을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 투입측면의 관점에서 현행 지방자치단체 회계시스템과 회계기준이 유용한 재정정보를 제공할 수 있도록 구축되고 제정되었는가를 평가하였다. 이를 통해 현황과 문제점으로 AIA관련 전문가의 부족, 회계시스템과 회계기준의 완전성 부족과 적시성 요구 규정이 없음, 성과평가시스템의 부적절성을 제시하였다. 이에 따라 본 연구에서는 개선대안으로 AIA관련 전문가의 시스템 개선과정 참여와 AIA전문가 양성체제 구축, 완전성 확보를 위한 시스템 보완과 회계기준의 국제화 필요, 적시성 개선을 위한 조항 회계기준에 삽입, 성과평가시스템 개선과 ABC시스템 복원 그리고 BSC시스템의 도입 필요성을 제시하였다.

둘째, 전환과정의 관점에서 현행 지방자치단체 회계시스템이 과연 유용한 재정 및 회계정보를 제공하는가를 검토하였다. 검토 결과, 현행 지방자치단체 회계기준의 유예 조항의 존재로 정보이용자들의 의사결정에 유용한 정보를 제공하기 어렵다는 점과 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준의 연계 필요성이 있음을 제시하였다. 이러한 필요성에 따라 본 연구에서는 현금흐름보고서를 조속히 보고하는 체계 마련이 필요하며, 현금흐름보고서 출력을 위한 전산시스템의 구축이 필요하다고 보았다. 또한 중앙정부와 지방자치단체 간 회계기준의 연계 강화와 일원화 방안 그리고 연계 조정을 위한 민간주도의 ｢조정위원회｣의 설치와 운영이 필요하다는 점을 제시하였다.

셋째, 산출측면의 관점에서 현행 지방자치단체 회계시스템에 산출한 재정정보가 과연 신뢰가능하며 독립된 전문적 감사자에 의해서 감사받고 있는 가를 검토하였다. 분석 결과, 지방자치단체 재무제표에 대한 감사는 검토의견서 표명 수준에 머물고 있으며, 전산화된 감사가 수행되고 있지 않다는 한계점을 지적하였다. 이를 개선하기 위해서는 공인회계사에 의한 감사와 감사의견서 첨부가 필요하며, 전산화된 감사기법이 필요하다는 점을 제시하였다.

본 연구의 분석결과는 재정정보의 유용성과 시스템이론 관점에서 현행 회계시스템과 회계기준을 대상으로 분석적으로 검토하여 그에 대한 문제점을 도출하고 실질적으로 실무에서 적용가능한 개선대안을 제시할 수 있다는 점에서 지방자치단체 회계의 발전에 크게 기여할 수 있을 것으로 사료된다. 그러나 본 연구는 지방자치단체 회계시스템과 회계기준의 발전기를 대상으로 실시한 초기단계의 연구라고 볼 수 있으며, 본 연구에서 제시된 문제점과 개선방안들은 지속적으로 향후 연구들에게 재검토되고 확장되어야 할 것이다.

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신건권(辛建權): 서강대학교 대학원 경영학과에서 1994년에 경영학 박사학위(논문: 상황변수와 관리회계정보시스템의 산출정보 특성간 적합도가 성과에 미치는 영향)를 취득하고 호서대학교 사회과학대학 세무회계학과 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 정부부문의 지속가능발전, 환경회계, 창의성경영, 전산회계, 활동기준 전산회계 등이다. 최근 발표된 연구로는 “상호작용성이 온라인증권거래시스템 HTS의 고객만족도와 충성도에 미치는 영향”(2011), “中韩电算会计教育比较及改善方向”(공동, 2011) 등이 있으며, 주요 저서로는 ｢정부지속가능발전실무(공동, 2010)｣, ｢창의성경영(2010)｣, ｢회계정보시스템(2010)｣  등이 있다.

<E-mail: shingk@hoseo.edu / 논문접수일: 2011. 09. 07 / 심사개시일: 2011. 09. 20 / 심사완료일: 2011. 11. 05>

손성진(孫聖鎭): 서강대학교 대학원 경영학과에서 2007년에 경영학 박사학위(논문: 품질경영지향성과 기업문화의 적합도가 품질경영활동의 이행수준과 성과에 미치는 영향)를 취득하고 단국대학교 경상대학 경영학부 조교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 경영혁신기법(ABC/ABM, BSC, JIT/TQM/Six Sigma), 성과관리시스템(경영전략, 성과지표개발), 환경회계, 물류회계, 정부회계 등이다. 최근 발표된 연구로는 “혁신성향과 IT 활용능력이 온라인 증권거래시스템 HTS의 수용에 미치는 영향”(공동, 2011), “차별화전략 및 분권화수준과 경영성과간의 관계에서 성과측정지표의 매개효과에 관한 연구”(공동, 2010) 등이 있으며, 주요 저서로는 ｢(새로운)한국의 원가관리｣(공동, 2005) 등이 있다.

<E-mail: phdssj@dankook.ac.kr>