행정학의 언어적 전회에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을) : 97～118

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: 행정언어 모델 정립을 중심으로

* 제1저자

** 교신저자

A Study on Linguistic Turn in Public Administration

: Centered on the establishment of Language Model of Public Administration

이 광 석*

문 유 석**

행정을 비롯한 사회현상은 대부분 언어현상으로 환원된다. 판단과 실행체계라 볼 수 있는 행정에는 언어를 통해 실제적 기능이 이루어지고, 개념화된다. 이런 의미에서 행정언어는 공공언어로서의 행정언어라고 불리고 있다.

학문적 관점에서 이를 논의하면, 행정에서의 판단과 실행은 중간세계(Zwischenwelt)를 통해 언어화되고 체계화되며, 그 과정에서 언어에 의해 변형되고 생성된다. 언어화되고 체계화되어 변형되고 생성된 새로운 실체는 그 학문 분야의 성립을 가능하게 하는 언어체계에 있다. 이를 행정언어라 하고 그 범주는 ‘행위주체, 어떤 정책 수단, 누구에게 혜택이 돌아가는가, 어떤 일을, 어디에서, 무슨 목적으로, 누구와 함께, 어느 기간에 행정행위를 하는가’이다.

행정학의 영역에서 언어적 전회란 지금까지의 연구 지향에서 언어의 중요성을 배제한 것과 달리, 언어가 행정연구의 한 부분임을 인정하는 학문적 관점을 말한다. 즉 행정학의 언어적 전회란 행정학이 행정언어의 체계로 보고, 표층(보이는 부분)이나 심층에 있는 행정현상을 언어로 재구성한다.

이 글은 행정학이 언어체계라는 관점에서, 행정으로부터 어떻게 투사되느냐와 구축(構築)된 그 모습이 검증되느냐의 여부를 중점적으로 살펴보는 모델을 제시한 후, 사례를 통해 행정언어 모델의 적용가능성도 살펴보았다.

주제어 : 언어적 전회, 행정언어 모델, 투사원리, 의미역, 논리형태, 검증

I. 서  론

컴퓨터는 커서가 정당한 자리에 있을 때에만 입력이 되고 의미가 전달되어 그 기능을 수행한다. 즉 행위는 체계 안에서일 때 의미를 가지고 체계 밖으로 빠져서는 아무런 의미가 없다. 그러나 그 행위가 컴퓨터 코드가 아닐 때에는 체계 밖의 행위도 의미를 지니게 된다. 학문체계에서는 다른 코드에서 의미를 가지는 것이 하나의 주류 코드에서 묻히게 되면 전체로 보아서는 의미가 없는 것으로 간주되는 경향을 띈다. 그러나 학문발전을 위해서는 오늘 날의 학문 풍토에서의 주류와 다른 코드를 논의하는 것이 필요하다. 이 글은 행정학의 주류의 체계 밖에서의 의미를 탐색한 글이다.

언어가 무엇이며 왜 중요한가에 대해서는 일찍이 비트겐슈타인의 ‘내 언어의 한계는 내 세계의 한계이다’라는 말로 요약할 수 있다. 즉 언어는 의사전달뿐만 아니라 개념정립과 같은 창조적 역할을 수행하는데, 이 중요성을 인식하지 못하면 부작용을 낳기도 한다. 여러 영역에서 언어의 본성을 오해함으로써 생겨나는 시간과 노력, 그리고 재능의 낭비는 다른 어떤 낭비보다 크다(Johnson,1836 [Fann,2005:ii]에서 재인용). 어떤 사실들에 씌어진 명제들과 물음들은 거짓이 아니고 단지 난센스일 뿐인 경우도 행정의 영역이나 행정학의 영역에서도 많은데, 이들 물음들과 명제들은 우리가 우리의 언어논리를 이해하지 못하고 있는 데에서 생겨나오기 때문이다(이기상,1991:22).

한국에서 쓰던 한자(漢字) 브랜드를 중국에서 그대로 쓰면 뜻하지 않게 부정적인 의미나 어감을 내포하는 경우가 많다. 예를 들어 초코파이로 유명한 오리온은 중국 진출 초기에 사용했던 브랜드 '東洋' 대신 오리온과 발음도 비슷하고 '좋은 친구'라는 뜻을 지닌 '하오리여우(好丽友)'라는 브랜드를 채택했다. '동양(東洋)'이라는 말은 중국에서는 일본을 비하해 부르는 말로, 중국인의 반일감정 때문에 부정적인 반응을 불러일으켰기 때문이다(동아일보, 2007.3.14).

행정학의 언어적 전회에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을)

M. Weber가 관료제를 논의할 때 문서에 의한 작용을 그 특징으로 들었다는 것은 그가 행정에서 언어의 중요성을 인식하고 있었음을 의미한다. 행정은 공공성을 기본으로 하는 개별적 행위, 판단과 실행으로 이와 함께하는 언어가 현실적으로 존재한다. 그 언어는 좀 더 넓은 공공언어로 통합되는데 이 공공언어 속에 포함되는 언어는 다른 공공언어에서는 볼 수 없는 특징이 있다(남영신,2010, 민현식 외,2010).

행정학은 W. Wilson에서 시작하여 1세기가 넘는 긴 역사를 갖고 있지만 정체성의 위기를 아직도 완전히 해결하지 못하고 있다(김태룡,2007). 이는 행정이라는 이름 아래 행해지는 여러 분야의 정책이 차이를 보이면서 나름의 성격을 유지하는 한편 그 과정에서는 공통의 특성을 갖는 가족 유사성(family resemblance)으로 묶여지기도 하고 때로는 서로 어긋나는 모습도 보이기 때문이다. 이 글의 의미는 이런 논의를 언어체계라는 관점에서 재창조하여 행정학의 연구 분야로 정립하는데 있다. 이 글의 차례는 먼저 언어적 전회를 논의하여 행정학의 분야에로 그 논의를 연장하고, 행정언어 모델을 수립하여 사례에 적용시켜보고 그 결론을 내리도록 한다.

이는 Wittgenstein(1958)의 내용을 행정학에 응용한 표현이다(Fann,2005).

II. 언어적 전회의 개념과 의의

1. 몇몇 학문 분야에서의 언어적 전회

언어가 중요한 이유는 언어는 표현(expression), 인식(cognition)[이 기능 속에는 서술(description)과 논증(argumentation)으로 나뉜다], 그리고 수행(performance)의 기능을 가지고 있다(엄정식,1995:25). Wittgenstein이 주장했듯이 존재의 세계에 돌입할 수 있는 통로는 논리와 언어 외에는 없으므로, 언어는 우리를 실재의 세계로 인도하는 역할을 한다(엄정식,1995:16-33). 따라서 언어가 제대로 분석되었을 때에야 객관적으로 실재하는 세계의 구조를 이해하게 된다. 언어가 중요한 또 다른 이유는 이론이란 어떤 논리적 형식을 취한 언어적 가공물(verbal artifact)이라 정의되기 때문에 (안병직,2004:39) 이론의 정확성이나 엄밀성은 언어분석에 상당부분 의존하기 때문이다. ‘소쉬르와 Wittgenstein 이래로 (연구자는) 자신이 사고하고 있는 세계에 감금된 포로이며, (연구자의) 사고와 인식은 그가 작동시키는 언어의 범주들이 지닌 한계를 벗어날 수 없다는 인식이 확장되었다’(장세룡,2001:145). 이런 경향이 언어적 전회를 낳았다.

이런 관점에 기대면 행정을 비롯한 사회현상은 언어현상으로 환원되며 행정과 행정학의 영역에서 언어적 전회란 지금까지의 연구 지향에서 언어의 중요성을 배제한 것과 달리, 행정연구의 영역이 이슈, 언어, 행동이기에(Watson,2002) 언어가 행정연구의 한 부분임을 인정하는, 즉 행정학이란 행정에 관한 언어체계라는 관점의 학문적 태도를 말한다. 행정학의 언어적 전회는 진리와 진리관의 관계, 반증주의, 패러다임 등의 논의에서 주류 행정학적 논의와는 서로 다르게 전개된다. 즉 진리의 인정이란 진리관이 인정받을 때 한한다. 이는 진리로 받아들여지더라도 반증(falsification)에 의해 그것이 거부되지 않을 때까지라는 의미로 해석할 수도 있고(박순영,2011; 이형순,1980:40), 패러다임 이론에 기초하여 지배적 패러다임 아래에서의 이론에만 진리를 덧칠할 수 있다고 이해할 수도 있다(Cook,1993:26).

언어적 전회 그 자체의 정의는 Lafont (1999), Bergmann (1992), Gupta (1996), 이규호 (1980), Winch (1958), Song (1984), Kim (2008) 등을 참조하였다. 행정학에 고유한 영역에서는 철학이나 역사학에서처럼 뚜렷하지 않지만 김대성(2009)을 참고하라. 이에 따르면 Farmer(1999)처럼 ‘사회의 구성에서 언어 또는 담론의 중요성을 인식하는 것’으로 정의한다.

언어적 전회라는 용어 그 자체는 특정한 시기와 특정한 영역에서의 전유물은 아니다. 철학에서도 언어적 전회는 두 번에 걸쳐 일어났다(Gupta,1996:2). 언어적 전회를 철학과 역사를 중심으로 살펴보자.

20세기에 철학에서 언어의 중요성을 인식한 흐름들이 나타났다. 이들은 일상언어학파와 논리실증주의들이다. 이들은 형이상학적 논의를 배제하였다는 점에서 공통되지만 논리실증주의자들이 인공적인 논리언어를 고찰하여 잘못된 일상언어로 주고받는 의사문제(pseudo-problem)를 발견하고 제거함으로써 언어의 문제를 해결하려는 시도한 흐름이다(이삭,1985:251). 일상언어학파는 논리실증주의의 관점을 반대하고 오히려 자연언어의 다양성 속에 관심을 갖고 엄밀히 관찰 숙고해야 한다고 주장한다. 이 두 학파의 미비점을 극복하고 장점을 종합한 이론이 변형생성문법이론이다(이정민·배영남,2002:635). 어디에 속하든 언어의 분석을 학문의 핵심으로 보았다는 점에서 학문 발전에 큰 기여를 하였다.

나아가 사르트르는 언어의 문제를 ‘구토’에서 중심주제로 다루었고, 데리다는 오늘날의 위기는 기호가 너무 팽창된 것에 있고, 그 팽창은 ‘무한한 시니피에’(즉 신적 존재자: arche)까지도 언어에 포함되었다는 데 있다고 보았다(高橋,1985:165-167). 이 점에서 비트겐슈타인이 언어로 말해질 수 있는 것과 말해질 수 없는 것을 구분한 방식(Fann,2005)과 그 심층적 의미가 통한다고 하겠다. 그밖에 의사소통행위 이론을 제기한 하버마스와 담론이 권력과 긴밀히 연결되어 있다는 푸코 등을 들기도 한다(김대성,2009; 김기봉,1999).

언어는 실재를 표현하거나 기술할 수는 있지만 언어로 표현될 수 있는 것 바깥에 놓인 것도 있다는 점이다 (에코,2009:76). 비트겐슈타인은 명제들의 체계와 삶의 방식이며 행위만이 있는 윤리와 말해질 수는 있는 것과 행위를 통해 ‘보여질’ 수 있는 것을 구분하였다. 삶의 의미, 윤리적 가치 등이 여기에 속한다. 그의 저서 ‘논리-철학 논고’의 핵심은 말해진 것이 아니라 말해지지 않은 것에 있었다고 한다(이승권,2000; 서울신문, 2011.3.21).

역사학에서의 언어로의 전회는 역사현실 자체를 언어적 구성물로 보는 흐름으로 역사학의 자기인식과 정체성을 언어의 중요성에 입각해 새롭게 규정하려는 시도(안병직,2007)이다. 역사가는 프랑스 혁명이나 산업혁명을 엄연한 과거의 사실들로 취급하기보다는 역사서술을 통해 확정짓는 ‘이름들’로 보아야 한다(김기봉,1998)고 주장한다. 즉 있는 역사적 사실을 찾아내는 것이 아니라 그 자체가 역사가에 의한 해석의 결과물이라는 관점으로 ‘우리는 오직 언어를 통해서만 어떤 것에 대한 특정한 의미를 지을 수 있다’(김기봉,1998)는 것으로 정식화하며 이는 후기 비트겐슈타인에 기초한다.

예컨대, 1894년에 동학농민들이 봉기를 일으켰다. 이를 ‘동학난’, ‘동학운동’, ‘동학혁명’, ‘갑오농민전쟁’ 등 여럿인데 부르는 것 사이의 차이는 무척 크다. 따라서 역사학의 중요문제는 1894년에 실제 그런 일이 일어났다는 것을 기록하는 것이 아니라 그것에 어떤 이름을 붙일 것이냐 하는 점이다(김기봉,1998).

2. 행정학에서의 언어적 전회에 대한 관점의 다양성

행정학에서도 언어의 체계로 행정현상을 보는 흐름들이 나타나고 있다. 행정학의 언어적 전회가 나타나서 자리를 잡는 것이 가능했던 시대적 상황을 살펴보면 포스트모던의 흐름이 있다. 포스트모던의 특징 중에는 ‘언어적 전환’ (강준만,2007)이 자리잡고 있다. 따라서 서양에서는 Farmer(1999), Fox & Miller(2007), Watson(2002), Watson(2004) 등의 선구적 연구가 있었다. 더욱이 철학은 언어철학으로 발전하여 20세기를 지배하였기에 행정학의 언어적 전회를 논의하는데 힘을 더했다고 할 수 있다. 그러나 행정학의 언어적 전회를 주장한다 하더라도 그 초점이 하나로 모아지지 않는다. 이들을 열거해 보면 자연언어 중심, 담론 중심, 언어철학 중심의 언어적 전회로 나누어 볼 수 있다. 자연언어 중심의 언어적 전회는 행정의 이론적 측면에서의 언어와 실제에서의 언어를 종합해서 부르는 유형이다. 이를 크게 나누어 보면, 전자는 행정이론이 언어체계이기에 그 언어체계와 행정현상과의 관계를 탐구한다. 후자는 행정부나 공공의 영역을 중심으로 사용되는 언어의 실제 기능을 탐구하는 언어의 일반적 속성에 기초한다고 본다. 이 흐름의 장점은 구체적 대상을 두고 다른 어떠한 흐름과도 협조가 가능하다는 점이다. 수평적으로는 용어, 문장, text, 담화, story 등으로 나아갈 수 있고, 수직적으로는 심층과 표층, 기호 등으로 파고들어 언어와 관련된 전반을 분석할 수 있다는 점도 장점이다. 담론 중심의 언어적 전회는 행정학의 비주류 흐름과 맥락이 닿는데, 이미지와 정체성을 비롯하여 post-modernism 등이 그것이다. 이 흐름은 행정에서 언어의 중요성을 인지하고 언어의 변화를 통해 행정을 보다 민주적으로 변화시킬 수 있다는 주장(김대성,2009)을 편다. 언어철학적인 흐름은 언어철학은 언어의 본질을 주체적인 인간과의 관계에서 이해하고 일상적인 언어현상을 삶의 현상의 핵심으로 해석하므로(이규호,2007) 언어를 주체적이고 생동적인 힘으로 바라본다. 이와 관련하여 행정담론운동(discourse movement)의 주요 행정학자들도 해석학적 행정이론에 의존하고 있다고 한다(김대성,2009).

이제는 자연언어 관점에서 행정학의 언어적 전회와 행정언어 모델을 살펴보자.

III. 행정학의 언어적 전회와 행정언어 모델

1. E- approach와 I- approach 그리고 중간세계

앞서 설명한 대로 행정을 비롯한 사회현상은 언어현상으로 환원되는데, 행정과 행정학의 영역에서 언어적 전회란 언어가 행정연구의 한 부분으로 행정학이란 행정에 관한 언어체계라는 관점이다(Farmer,1999:246-248). 그 중심에 행정언어라는 개념이 있으며, 행정의 영역에서 표현하고 인식하고 수행하는 역할을 한다.

언어적 전회라는 관점으로 행정학을 논의할 때는 행정과 행정학의 관계가 전면으로 나온다. 이를 정리하면 첫째로 행정학의 대상인 행정과의 관계를 논의할 때 그 연구대상인 행정이 어떻게 존재하느냐의 문제이다. 둘째로 행정이 존재한다면 그 존재하는 행정을 어떻게 인식하느냐에 대해 논쟁할 수 있다. 이 글은 이에 기초하여 E- approach와 I- approach 그리고 중간세계(Zwischenwelt)을 살펴보기로 한다.

즉 행정학이 행정의 어떤 범위를 포괄하는가, 또 행정의 어떤 요소를 연구대상으로 하는가, 행정이나 행정학의 기본 개념들은 무엇이며 어떤 학문에서 유래했으며 어떤 학문에게 핵심 개념을 수출했는가 등의 이슈에 대해 특화하여 연구하는 영역이 언어학에서처럼 필요하다. 언어학에서는 이 영역을 메타언어학이라고 한다. 행정학에서도 메타행정학이 필요하다고 생각한다.

E- approach는 행정의 구조에서 외부로 나타난 행정의지를 다루는 데 치중하는 접근방법이다. 이에 비해 I- approach는 외부로 행정의지를 산출하기 위한 내면적인 구조나 논리의 근거를 다루는 데 치중한다. 즉 E- approach가 사실들에 있어서의 외적인 관계를 설명하고 I- approach는 논리형태나 의미체계와 같은 내적인 관계를 탐구하는 방법을 말한다. 행정학이나 정책학의 연구에서 E- approach와 I- approach의 구별은 그 지향이 어디에 있느냐에 있다. 실증주의나 언어학적 접근은 사실과 문장을 구별하지만 문장들에 있어서 내적인 관계가 논리적이라 한다면 사실들에 있어서의 외적인 관계는 경험적이다. 만약 실증주의가 후자를 다루고 언어학적 접근이 전자를 다룬다면 이 둘은 상호 보완적인 관계로 발전할 수 있다(이규호,1980:224)고 주장하기도 한다.

이는 각각 Externalized approach와 Internalized approach의 약어이다. E- approach는 sample을 수집하는(collection) 작업으로 견본에서 발견되는 규칙성을 기술하기 위한 연구이다. 이에 비해 I- approach는 내면적인 논리의 근거를 다루는 정신적 실재(mental reality)에 관한 지식이다(Cook,1993:16-27). E- approach는 역사에 많이 의존하고 행위에 관심을 갖는다. 따라서 행정행태설은 여기에 기초했다고 할 수 있다.

여기서 문제가 되는 것은 귀납과 연역의 관계이다. 즉 단 하나의 증거를 근거로 구조의 일반 원리를 제안할 수 있느냐의 문제이다. 보편이론은 data-driven해야 하고 theory-driven해야 한다. Newton의 중력이론은 하나의 사과의 낙하로 유발되었을지 모르나 이를 입증하기 위해 전 세계의 모든 사과의 낙하를 조사할 필요는 없다. 어떤 가설에서의 특성이 지금까지의 보편이론에서 존재하지 않는 것을 허락은 하지만 보편이론에 위반되도록 허락하지는 않는다(Cook,1993:24).

그러나 여기서 중요한 한 요소를 빠뜨리는데 바로 중간세계이다(이규호,1989). 이를 이해하기 위해 먼저 종래의 과학활동 개념을 살펴보면 아래의 그림과 같이 이해되었다.

이 개념은 독일철학에서 논의된 개념을 이규호(1989:74-75)가 도입하였는데 객관적인 언어구조를 객관적인 사물을 표시하는 수단으로만 생각하는 언어실증주의를 비판하는 중요한 개념이다. Chomsky의 이론에는 언어지식이 정신의 다른 양상과는 독립되어 있다고 가정한다. 그 근거로는 언어습득을 들고 있는데 이는 걸음걸이를 배우는 것이나 산수를 배우는 능력과 다른 학습형태를 사용한다고 한다(Cook,1993:26-27).

<그림 1> 과학활동(1)

논리 또는	이	론구성	(연역)	가	설
수리의 세계		귀			검
		납			증
사실의 세계	사	실관찰		사실	관찰

출처: 강신택(2005:18)

이 도표가 의미하는 바는 사실의 세계에서 이루어진 관찰에 기초하여 귀납적 방법에 따라 이론 구성을 하여 연역을 통해 가설을 검증하여 이론이 성립되는 과정이 과학활동이라는 것이다. 이 모형은 ‘객관적인 존재’와 ‘인간의 의식’의 둘만 인정한다.

위 모형이 문제가 있다는 의견은 에코나 비트겐슈타인의 주장에 비추어서도 이미 지적되었으나, 과학활동과 관련하여서는 논의하면 ‘객관적인 존재’는 사실의 세계이고 인간의 의식 안에 있는 ‘주관적인 존재’를 연결시키는 것이 필요하다. 이 기능을 중개하는 것이 언어이다(이규호,1989:93-100). 즉 사실의 세계에서 논리의 세계나 수리의 세계로 나아가기 위해서는 그 분야에 특유한 ‘언어의 문법’에 의존해야 한다. 과학활동의 결과로서의 이론이나 명제는 중간세계를 통해 언어화했다는 점을 <그림 1>은 간과하였다. 이에 따라 표를 다시 그리면 아래와 같이 된다.

주4를 참조할 것.

언어학자들에 따르면 언어를 랑그(langue)와 파롤(parole)로 나눌 수 있는데(소쉬르,1990) 수리체계도 랑그의 일종으로 볼 수 있다(Ricoeur,2006:25). 이런 관점에서 양적 연구와 질적 연구의 차이를 살펴볼 수도 있다.

<그림 2> 과학활동(2)

논리 또는 수리의 세계	언어체계	[(이론구성)	(연역)	(일반화)]
중간세계(언어화)		귀			검
		납			증
사실의 세계	개별화	[(사실관찰)		적용가능성	(사실관찰)]

여기서 사실의 세계는 행정의 개별적 행위, 판단, 실행이다. 사실의 세계에 머무르면서 개별적 행위, 판단, 실행에 함께하는 언어라면 그것은 말하기만큼 실제적이다(Ricoeur,2006:34). 그것은 행정용어가 아니며 행정언어의 실제 기능에 속하며 좀 더 넓게 공공언어에 통합된다. 이에 비해 이 개별적 행위, 판단, 실행은 중간세계를 통해 언어화되고 체계화된다. 행정을 연구하는 학문으로 중간세계를 통해 언어화되고 체계화될 때, 그 과정에서의 연구는 있는 그대로가 아니라 언어에 의해 변형되고 생성된다. 여기서 과학은 단지 구별되고 식별되지만 가상적인 것이며, 오직 언어체계만이 실제적인 것이다(Ricoeur,2006:34). 그렇다면 <그림 2>에서 보듯 언어화되고 체계화되어 변형되고 생성된 새로운 실체를 행정학에서 인정할 수 있는데 이를 Farmer(1999:24)는 행정언어라고 불렀다. 그 범주는 행위주체, 어떤 정책 수단, 누구에게 혜택이 돌아가는가, 어떤 일을, 어디에서, 무슨 목적으로, 누구와 함께, 어느 기간에 행정행위를 하는가 등을 나타낸다(Farmer,1999:24; 이정민․배영남,1990:154를 재구성). 이런 의미에서 자연언어인 한국어나 영어가 언어체계이라는 점은 널리 인정된 견해이듯이 학문 분야에서의 언어도 그 학문 분야의 성립을 가능하게 하는 언어체계이다. 자연언어는 주로 언어학에서 다루고, 논리는 인공언어에 의존하지만 학문 분야에서의 언어체계는 그 개별 학문들이 연구하는 것이라 할 수 있다.

Ricoeur(2006:34)의 설명에 따르면 단어 수준과 문장 수준을 구별하고 언어는 이보다 더 크면서 이들을 통합한다. 이 견해를 여기에 적용하면 행정언어는 좀 더 크거나 복잡한 행정용어가 아니다. 이 글에서 행정언어는 두 유형으로 쓰인다. 그 하나는 행정(실무)의 영역에서 사용되는 행정언어이며 또 하나는 행정학이 언어체계인데 이를 위한 개념이 행정언어이다(Farmer,1999). 전자를 흔히 공공언어로서의 행정언어라 한다.

패러다임 이론을 참고하면 그 의미를 파악할 수 있다.

Farmer(1999:24-25)는 네 가지의 범주 (관료적 산출 그 자체, 관료들의 말, 관료들의 글, 관료들이 하는 일을 인도한다고 믿어지는 이론들)를 언급하였다. 여기서는 본문처럼 좀 더 넓게 파악하였다.

3. 행정언어 모델

이제는 행정학이 행정으로부터 어떻게 투사되느냐와 구축(構築)된 그 모습을 어떻게 검증하느냐를 살펴보는 모델에 관하여서 논의해 보기로 하자. 먼저 투사원리에 관해서 살펴보면, 투사 그 자체의 개념이 일치하지 않지만 투사는 모든 연구나 학문의 기초(조용환, 2010)이며, 앞서 살펴본 중간세계에서 언어화하는 과정이다. 행정이란 정책결정(또는 판단)과 그 구체화(또는 실행)(박동서,2005)라고 정의되는데 정책결정과 그 구체화는 모두 language and action(Watson,2002)에 기초한다. 그러므로 행정학의 언어적 전회란 행정이 행정언어의 체계로 보고, 표층(보이는 부분)이나 심층에 있는 행정현상을 언어로 재구성한다. 즉 행정현상에서 행정언어로 [나아가 행정학]으로 옮아가는 지점에 적용되는 원리나 규칙이 있는데 이를 투사원리라고 한다(Cook, 1993; 박영식,1995:108). 예컨대, ‘음악가가 악보로부터 교향곡을 끌어낼 수 있고, ---다시 교향곡으로부터 악보를 끌어낼 수 있다.---그 규칙은 교향곡을 악보언어에 투시하는 투사의 규칙이다’(Wittgenstein,1921,[박영식,1995:109에서 재인용]). 이 글에서 교향곡(실제 음악) 대신에 실제 행정을, 악보 대신 행정학을, 악보언어 대신 행정언어를 대입할 수 있고, 그러면 행정언어의 의미를 알 수 있다.

이는 본문 <그림2>의 중간세계에 합당한다. 여기서 투사원리와 접근방법은 어떻게 다른가 하는 의문이 생겨날 수 있다. 접근방법을 유민봉(2010:제2장 참조)의 정의대로 ‘현상에서 학문으로’를 의미한다면 두 개념은 유사하지만 차이가 있다. 투사원리는 중간세계에서 언어화한다는 관점이므로 접근방법과 차이가 난다(이좌용,2002:56 참조). 만약 접근방법을 ‘현상을 바라보는 관점 또는 일반적 지향을 말한다(강신택,1981:202)’고 정의하면 투사원리와는 확연한 차이를 나타낼 수 있다. 더 나아가 필자는 ‘현상에서 학문으로’는 투사원리의 기초이며 여기에 언어화하여야 투사원리로 진행되므로 접근방법과는 다르다고 본다.

이 글은 ‘현상에서 학문으로’의 투사원리를 적용하면 행정(실무) 문장이 행정학적 명제로 전환된다. 여기서의 투사와 다른 개념을 이용한 경우는 조용환(2010)을 참조할 것.

투사원리가 적용되어 어떤 행정현상이 그 언어현상으로 바뀔 때, 언어적 문법과 문화적 문법에 기초한 변환이 일어난다(정수복,2007:74-75; 유민봉,2010). 또 그 의미가 언어를 운용하는 연구자에게 그대로 반영되는가 아니면 구성되는가가 문제가 된다. 반영[mirror]은 Wittgenstein의 그림이론(Wittgenstein,1921), 즉 논리적 그림이라는 정의에 부합하지만 구성(Constitution)이나 재구성에 관심을 가질 수도 있고, 그 중간에 굴절(Reflection)에 기초할 수도 있다.

문화적 문법이란 어떤 집단이 공유하는 의식과 행위의 규칙들로 구성원들이 내면화하여 장기지속적이고 잘 변하지 않는 것을 말한다(정수복,2007:74-75).

기술(description)이나 설명, 이해 등도 투사원리의 변형인 듯하다. 그러나 실제로는 이 부분의 연구가 빈약한 듯한데 차후의 연구 과제로 남겨둔다. 특히 구성이 문제가 되는데 이에 대한 자세한 설명은 Patton(2002:96-101)을 참조할 것.

행정학에서 투사원리와 관련된 것으로 진리조건 의미론(Truth-conditional semantics)이 있다. 진리조건 의미론의 기본 전제는 '한 문장의 의미를 안다는 것은 그 문장이 참이 되는 세계가 어떤 것인지를 안다는 것'이다(이정민·배영남,1990; Gupta,1996:151-163). Tarski는 문장의 진리조건을 밝히기 위해 아래와 같은 T-동치(同値)공식을 제안하였다.

다시 말해 한 문장의 의미를 규정하는 것은 그 진리조건을 규정하는 것과 같다는 것이다. 이 진리조건은 물론 필요충분조건을 요구한다. 이와 같이 어떤 문장의 진리치를 실제적 상황과 일치하는 것으로 보는 진리관을 대응설(Correspondence Theory)이라고 한다(이정민·배영남,2002).

보다 더 상세한 논의는 Gupta(1996:151-163)를 참조할 것.

(1) T-동치공식: ‘p’ is true if and only if p.

이 공식에서 왼쪽의 ‘p'는 판단의 대상이 되는 문장을 가리키고 오른쪽의 p는 문장 ’p'가 참이 되는 조건을 가리킨다. 예를 들면 ‘Snow is white'라는 문장의 진리조건은 다음과 같다.

(2)‘Snow is white’ is true if and only if snow is white.

이러한 T-동치공식은 단순한 동어반복인 것처럼 보이지만 Tarski는 대상언어와 상위언어를 구분함으로써 이 공식을 의미있는 것으로 제시한다. 여기서는 행정문장이나 행정명제와 행정현상과의 관계에서 의미있는 것으로 본다.

A                         B

투사원리에서 B의 현상이 A의 언어와 문장으로 옮겨질 때, T-동치공식이 그대로 적용되면[A=B] 반영이라 할 수 있고 행정학의 연구자는 행정현장에 그대로 검증할 수 있다. 일정한 행정의 영역에서 또는 후술하는 의미역 안에서 굴절이나 구성을 통해 응용된 것으로[A≒B] T-동치공식의 폭을 넓히는 것을 인용(認容)한다면 연구자는 행정현장에서 그 인용 범위를 적용하여 행정학의 적실성은 높일 수 있고, 반대로 T-동치공식에 비추어 수용될 수 없다면[A≠B] 그 이유를 밝히는 작업을 수행할 수 있다. 따라서 투사원리를 적용할 때 그 범위에 대한 묵시적 또는 명시적 판단의 범위를 두어야 하고 이를 넘어설 경우는 그 명제가 적용되지 않아 의미의 왜곡 또는 전달에서의 오해 등이 생기게 된다. 학문공동체의 존재 이유는 여기에 있다.

물론 이는 행정명제의 진위 검증의 문제이므로 ‘투사’의 방향과는 역방향이다.

예컨대, 연구나 조사의 결과 눈이 희다면 투사원리 중 반영된 것으로 그대로 검증이 된다. 그런데 흰색에 다른 색이 섞여 있다면 ‘white'에서 얼마만큼 멀어진 것이며 왜 그런가에 대한 이유를 밝혀 검증해야 할 것이다. 거무스레한 것이라면 이는 기각될 것이다.

여기서 의미역의 문제가 발생한다. 의미역이란 그 언어나 서술이 의미를 가지는 영역으로 정의되는데 행정(학)과 관련된 언어가 행정학적으로 의미 있는 것은 행정(학)의 모든 영역에 적용되기 때문이 아니라 행정(학)의 일정 영역에만 적용되어 행정현상을 잘 설명하기 때문이다. 예를 들면 J curve가 의미를 갖는 것은 공무원의 봉급과 관련이 있는 영역에서이다. 의미역이 문제되는 이유는 행정이 가족 유사성(family resemblance)의 성격 또는 행정 내부의 상호 모순적 성격에 기인하는데 그 필요성은 마찰비용을 줄여주는데 있다. 즉 행정학은 정부의 다양한 영역의 일 중에서 논의되므로 어떤 개념이 모든 정부의 영역에 적용될 수는 없다. 예컨대, ‘과부하의 원리’는 복지영역에서 회자되고 이에 대한 논의가 진행되지만 재무행정이나 예산의 영역에서는 관련성이 크지 않다. 정부개입이라는 명제는 규제정책에서와 환경정책의 영역에서는 찬성이나 비판의 강도는 다를 것이다. 또 다른 예를 들면 투입이라는 개념은 여러 곳에서 사용될 수 있고 그 개념을 도입하면 행정현상을 더 잘 이해하거나 설명할 수 있다. 그러나 복식부기라는 개념은 그 쓰임새가 예산제도 또는 재무행정에 많이 쓰인다면 그 의미역은 재무행정이 된다. 따라서 의미역이 지정되고 그 지정된 의미역이 합당하다면 그대로 그 전문가 집단에서 이해되고, 그 반대의 방향에서 행동이나 행위는 행정(학)과 관련된 언어로 표현되어 의미역을 갖기도 한다. 다시 쓰면 행정(학)의 의미역이 맞으면 그대로 투사되기도 하고(박영식,1995:109; Cook.1993), 검증할 때 그 기준이 되기도 한다.

이 용어는 영어 thematic role의 번역어이다. 원뜻은 role로 기능하지만 여기서는 thematic span, thematic function으로의 이해도 가능하다. 의미역의 원 뜻은 누가 무엇을 누구에게 무엇을 하고 있는가를 지칭한다(Cook,1992:43). 여기서는 어떤 행정 문장이 의미를 갖도록 하는 영역을 지칭한다. ‘얼음’과 베트남인을 예로 들어 보자. 그들이 ‘얼음’을 본 적이 없다고 가정하면 그들에게 ‘얼음’과 ‘춥다’라는 두 개념은 연결되지 않을 것이다. 즉 베트남인에게는 의미역 제약에 해당한다. 성경의 번역에서 ‘하느님의 어린 양’이란 구절이 에스키모인에게는 (양이 없으므로) 도대체 이해되지 않아서 ‘하느님의 어린 물개’라고 하니 쉽게 수용되었다는 사례도 참고해 볼 만하다.

언어학이나 언어철학의 화행론(speech act)이 여기에 적용된다.

위에서 논의한 것을 그림으로 표현한 것이 아래 <그림 3>으로 행정과 행정학과의 관계를 나타내는 행정언어 모델로 볼 수 있다.

행정 현상

<그림 3> 행정언어 모델(행정과 행정학과의 관계)

투사원리 (언어화[반영, 굴절, 구성, 재구성])

의미역 지정

행정학적 명제

Wittgenstein의 저작인 Notebooks 1914-1916 (1961)에 따르면 '논리적 명제들은 언어의 논리적 속성을 보여주며 그리하여 우주의 속성을 보여준다.'고 한다(Fann,2005:58). 여기서는 소흥렬(1982:85)의 논의에 따라 명제는 문장과 같은 뜻으로 쓰인다. 이와는 달리 명제와 문장을 달리 보는 견해는 김여수(1997)을 참조하라. 행정문장이라 함은 실무에서의 표현에 쓰이는 경우로 이는 언어학 또는 국어학자가 많이 연구한다(민현식 외,2010; 남영신,2010). 행정학적 명제라 함은 행정학자들의 탐구를 위주로 한다(이광석:2007).

검증

논리형태 (logical form)                           행정학적 의미

출처: Cook(1993: Chapter 2를 재정리하고 응용함)

행정학적 명제는 행정학적 문장으로 표현되어야 하고, 행정학 안에서의 의미체계와 그 의미체계를 지탱해 주는 논리형태를 갖고 있으며, 이들이 현실 세계에서의 대응(correspondence)을 지향하면 경험적이고(Patton,2002:92) 그와 관련이 없는 지향을 추구한다면 비실증적이라 구분한다. 논리형태는 다양한 방법이 이용되는데, 현재 행정학에서는 통계자료를 많이 이용한다. 논변모형 중에서는 주장의 정당화에 필요한 기본 요소 중에서 자료, 본증, 보증 등은 여기서 말하는 논리형태에 해당한다(유민봉,2010). 논리형태는 후술할 사례들에서 보듯이 이론상으로는 검증할 때의 여러 원리와 구별되지만 실제로는 그 둘이 결합되는 경우가 많다. 논변모형에서 반증이 그 대표적이라 할 수 있다.

물론 이는 correspondence theory(상응론)에 기초할 경우이다. coherence theory(정합론)은 달리 설명한다(김여수,1997:11-21; 이승권,2000:400).

논변모형의 기본 구조는 주장의 정당화에 필요한 기본 요소 여섯 가지를 논리적으로 상호 연계시켰다. 이들은 자료, 본증, 보증, 반증, 한정접속사, 주장이다(유민봉,2010:44). 논변모형은 논쟁의 언어적 성격을 강조하지만 기본적으로는 논쟁에서의 유용성에 그 목적이 있는 모형으로 data와 claim 사이에 근거(warrant)를 추구한다(조맹기,2011:191-200). 이에 비해 행정언어모델은 Cook 모형(1993)의 변형으로 현상에서 행정학으로의 변형[투사원리 등]과 용인되는 과정[논리형태와 검증]에서의 언어사용에 핵심이 있다. 그러나 논변모형에서의 언어사용[특히 접속사]은 행정언어모델에서 차용할 만하다.

검증은 다양한 방법이 이용된다. 행정학의 이론이 옳으냐 그르냐는 행정언어로 된 서술이나 명제가 검정을 통과하느냐에 많이 달려 있다. 이와 관련된 것으로 앞서 투사원리에서 설명한 진리조건 의미론(Truth-conditional semantics)도 가능하고 Carnap의 의미공준(이정민·배영남,1990)도 있다. 여기서는 적절성 조건의 검증을 보기로 한다.

물론 이는 행정명제의 진위 검증의 문제이므로 ‘투사’의 방향과는 역방향이다.

이 이론에 따르면 무상급식은 비교적 쉽게 해결될 수 있다. 즉 의무교육 안에 무상급식의 개념이 포함되는지가 관건이기 때문이다.

진리조건 의미론은 진위 판정이 가능한 반면, 행정언어 중에서는 ‘참도 거짓도 될 수 없다’라는 특징을 가지는 것들이 있다. 예컨대, ‘이 지역을 세종시라고 명명한다’라고 고시할 때, 이름을 붙이기 위해서는 특정한 조건이 충족되어야 한다. 이런 사실을 바탕으로 충족해야 할 일련의 조건을 Austin이 제시하는데, 그것을 그는 적절성 조건(felicity conditions) 이라 하였다(김주식,2003). 여기에는 네 가지 중요한 적절성 조건이 있는데, 첫째가 행정언어가 적절하고 성공적이기 위해서는 어떤 관례적인 절차가 있어야 하고 그 절차가 완벽하게 실행되어야 한다. 둘째는 행정언어가 적절하고 성공적이기 위해서는 그 절차에 명시되어 있는 상황이나 사람이 적절해야 한다. 예컨대, 만일 대통령이거나 그에 상응하는 지위에 있는 사람이 아니면, ‘대마도는 대한민국의 영토이다’라는 선언을 한다 해도 실제로 전쟁과 같은 엄청난 일은 발생하지 않을 것이다. 셋째로 행정언어가 적절하고 성공적으로 수행되기 위해서는 그 낱말들이 관례적으로 정확한 것이어야 한다. 넷째로, 행정언어는 [특히 약속에서] 성실성에 기초해야 한다. 지킬 의도가 없으면서도 약속을 하는 것은 이를 위배하는 것이 된다. 검증의 한 부분은 이런 것에 위배되었느냐 여부로 적절성 조건을 따질 수 있다.

이하의 서술은 김주식(2003:173-186)의 요약이다.

Your Majesty, 각하, 전하, 영국 의회의 Mr. Speaker 등이 여기에 해당한다고 하겠다.

현재 행정학에서 검증도 수리적 모델이나 통계적 방법을 위주로 하고 있다. 여기서는 주로 행정언어(또는 언어적 방법)를 위주로 한 검증을 하고 이를 보여주려는데 있으며 언어게임도 이런 관점에서 볼 수 있겠다. 실제에 일어나는 많은 언어게임은 논리형태와 검증이 결합되어 있다. 이 행정관(行政觀)을 행정학의 정립에 어떻게 응용할 것인가에 중점을 두고서, 최근의 보기를 보면서 이 개념을 살펴보자.

언어게임(language game)은 Wittgenstein의 Philosophical Investigations (1958)에게서 시작하나 그 언어학적 개념은 말하기의 문화기술(ethnography of speaking)에서의 중심 개념인 speech event에 가깝다(이정민․배영남,1990:840). 여기서는 본문의 예에서 보듯 검증의 일종으로 본다.

일부 행정학자들이 언어적 방법을 이용하여 질적 평가를 선보이고 있기는 하나(Patton,2002), 더더욱 많이 언어적 방법이나 언어게임을 이용하여 검증하고 이를 발전시켜 검증원리를 개발하고 행정학에도 적용하는 것을 기대해 본다.

IV. 행정언어 모델의 적용

위에서 이론적으로 논의한 행정언어 모델을 사회적으로 이슈가 된 몇몇 사례에 적용시켜 보기로 한다. 그 사례들은 서울-마산 간 KTX로 인한 반나절 생활권 주장과, 원전이 들어선 이후 영광군 내 어획고가 크게 늘어났다는 한국수력원자력 영광원자력본부의 주장, 진보신당과 한나라당 사이의 2011년 복지 예산안 삭감에 관련된 논쟁 등으로 이슈화한 체계적인 자료에 기초하여 사례들을 골랐다. 차례로 살펴본다.

1. 사례 A

서울-마산 간에 KTX가 개통되었을 때 2시간의 시간이 단축되므로 승객이 엄청나게 늘어날 것이라는 예측(이른바 반나절 생활권 주장)에 대한 행정 문장을 검토해 보자. 이를 <그림 3>을 이용하여 정리한 것이 <그림 4>이다.

http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001494236&PAGE_CD=N0000&BLCK

_NO=3&CMPT_CD=M0009  (ohmynews 2010.12.17)

행정 현상

경남 밀양 삼랑진에서 마산까지 40.6㎞의 경전선 복선전철화 사업이 완공됨

12월 15일(수)부터 서울에서 마산까지 KTX 직통 열차 운행이 시작되었음

경전선 삼랑진~마산 복선전철 건설사업은 총사업비 9428억 원이 투입된 국책사업

<그림 4> 행정과 행정학과의 관계의 응용(1)

투사원리

의미역: 철도행정

행정학적 명제	운행시간: 약 2시간 단축

검증

논리형태 (logical form)                     행정학적 의미

(새마을호 4시간 58분에서 KTX 2시간 54분)            (반나절 생활권)

이제는 검정을 통과하느냐를 살펴보자. 아래 <표 2>에서 보듯이 ‘서울~마산 운행시간 2시간 단축’이라는 정부 주장에 대해 시민단체는 비교 대상의 잘못으로 겨우 30분 단축이라는 주장을 하고 있다. 이를 행정언어를 통해 검증하여야 한다. 검증을 위하여 정리된 요약이 <표 1>이다.

<표 1> 서울-마산 간에 KTX가 개통되었을 때 시간 단축에 대한 행정 문장(1)

	시간 비용	근거
사실	서울~마산간 KTX : 주중 7회 왕복, 주말 12회 왕복 운행 운행시간: 서울~마산간 4시간 58분(새마을호)에서 2시간 54분으로 약 2시간 단축 KTX 운임: 월~목요일:4만7400원, 금~일요일 및 공휴일: 5만700원.
논리형태 (정부의 주장)	2시간 단축	새마을호의 4시간 58분 KTX의 2시간 54분 따라서 약 2시간 단축
검증 (시민사회의 주장)	30분 단축	비교 대상의 잘못 마산~서울 간 KTX를 이용하는 승객들은 전에도 서울~밀양~마산 또는 서울~동대구~마산으로 환승하는 KTX 열차를 이용 따라서 겨우 30분 단축

출처: ohmynews 2010.12.17

주1) 추가건설 비용: 삼랑진~마산 복선전철 개통에 9000억 투입

주2) 비교대상의 잘못이란 시민사회의 주장으로 서울~마산간 열차 운행 시간을 비교할 때는 새마을 열차와 비교할 것이 아니라 서울~밀양(환승)~마산을 운행하던 KTX와 비교해야 한다는 주장임.

검증의 타당성을 위하여 국토부가 만든 보도 자료를 중심으로 한다. 정부 주장에 문제점이 있음을 뒷받침하는 것은 정부 주장 스스로 개통 전후가 서로 다르다는 것이다. 그 보도 자료에는 종전 서울~밀양(환승)~마산 KTX 운행 시간은 의도적으로 제외시켰음을 보여준다. 아래 <표 2>의 고딕체 부분이 그 보기이며 이는 Tarski의 동치공식에 어긋난다. <표 2>를 살펴보자.

<표 2> 서울-마산 간에 KTX가 개통되었을 때 시간 단축에 대한 행정 문장(2)

구분		개통 전	개통 후
영업거리	KTX	-	401.4 Km
	새마을 무궁화	427 Km	434.6 Km
	고속버스		346 Km
소요시간	KTX	3:30	2:54
	새마을	4:58	5:02
	무궁화	5:23	5:34
	고속버스		4:05
운행횟수	KTX	-	하루 7회, 주말 12회 운행
	고속버스	-	하루 44회 운행 (15~30분 간격)

출처: ohmynews 2010.12.17

주1) 국토부가 만든 보도자료

주2) 운행 간격은 고속버스가 4배 정도 더 편리하다고 보임

또 하나의 다른 근거는 고속버스 운행시간과 비교해 보면 잘 알 수 있다. 서울~마산을 운행하는 고속버스는 특별한 경우가 아니면 4시간만에 운행이 가능하다. 따라서 KTX는 고속버스에 비하여 고작 1시간을 단축하였을 뿐이다. 국토해양부의 보도자료(즉 행정 문장)에 나오는 것처럼 1조원 예산을 쏟아 부은 경전선 복선전철 개통으로 서울~마산을 운행하는 KTX가 운행시간을 2시간 단축시켰다는 주장은 과대 포장으로, 그 행정 문장은 오류 아니면 과장되었다고 판단할 수 있다. 이와 같이 행정언어를 이용하여 (구체적으로는 논리형태) 그 잘잘못을 가리는 가능성을 제공해 준다.

소비자의 입장에서는 서울~마산간 KTX 운행에서 30분의 시간 단축도 중요하지만 운임을 고려할 수도 있다. KTX는 고속버스에 비해 1시간 빨리 도착하기 위해서 주중에는 1만8100원을, 주말에는 2만1400원을 더 부담해야 한다. 즉 일반고속버스는 KTX 주중 요금의 절반에도 미치지 못하고 우등버스 역시 KTX 주말 요금에 비하면 60% 수준이다(Ohmynews,2010.12.17).

2. 사례 B

이번에는 1980년(원전이 들어서기 이전)에 비해 원전이 들어선 이후인 2008년에는 영광군 내 어획고는 4배로 늘어났다는 한국수력원자력 영광원자력본부의 자료를 <그림 5>처럼 요약할 수 있다.

http://www.ohmynews.com/nws_web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001498987에 기초함.

행정 현상

원전이 들어서기 이전에 비해 원전이 들어선 이후인 2008년에는 어획고가 4배로 증가했다.

통계수치상으로 '원전지역 어업은 계속 발전'하고 있다.

따라서 원전의 바다는 살아 있기에 고흥군 발전을 위하여 원전의 유치가 필요함.

<그림 5> 행정과 행정학과의 관계의 응용(2)

투사원리

의미역: 지역발전

행정학적 명제	바다에서의 생산성 유지와 아울러 고흥군 발전을 위하여 원전의 유치가 필요

검증

논리형태 (logical form)                              행정학적 의미

(통계: 원전지역 어업은 계속 발전한다)        (고흥군 발전을 위하여 원전의 유치가 필요함)

이제는 검정을 통과하느냐를 살펴보자. 검증을 위하여 정리된 요약이 <표 3>이다.

<표 3> 원전의 바다는 살아 있기에 대한 행정 문장(1)

		영광원전 주변 바다	어획고 증대 여부
한국수력원자력 영광원자력본부 주장		원전의 바다는 살아 있다	통계에 따르면 어획고가 4배로 증가
검증	원전반대 운동에 참여했던 사람들	영광원전 주변 바다가 온배수로 황폐화되었다	숫자 놀음에 불과하며 근거 제시
	한국수력원자력 영광원자력본부의 이전 주장 한국수력원자력(주)이 제출한 영광원전 6개호기(1~6호기) 운영에 따른 구획어업 피해조사 최종보고서(2006년 3월)에 따름(Ohmynews 2010.12.29).	영광원전 온배수의 확산에 따른 피해범위는 북쪽으로 17㎞, 남쪽으로 20.2㎞, 외해로는 15㎞까지 어장이 피해를 입은 것으로 파악

출처: Ohmynews 2010.12.29

한국수력원자력 영광원자력본부 주장의 가장 중요한 검증은 영광군의 어획고가 늘었다는 것이고 그 반대편 입장에서는 이에 대한 반증을 하여야 한다. 우선 통계를 보자.

<표 4> 고흥군과 원전지역(영광군, 울진군) 어획고

	영광군		울진군		고흥군
	수량	금액	수량	금액	수량	금액
1980	3,740	2,059,489
2004	10,327	27,712,117	25,608	71,404,447	117,052	116,918,000
2005	8,428	27,967,168	22,986	64,295,714	129,095	124,203,000
2006	12,291	66,515,508	23,423	65,968,421	130,690	124,670,000
2007	11,212	70,883,464	38,964	79,471,485	157,742	131,753,000
2008	12,426	52,204,063	55,356	93,897,978	172,752	154,994,000

출처: 한수원(주) 영광원자력본부(Ohmynews 2010.12.29 재인용)

어획량이 는 이유는 다음과 같이 요약된다. 영광군에서의 나오는 어류 중에 조기가 대략 70% 정도 차지하며, 최근에는 제주ㆍ인천ㆍ군산ㆍ목포ㆍ여수 등지에서 조기 배들이 영광수협에 들어오고 있다. 2008년도에 외지에서 영광 수협 위판장으로 들어오는 조기의 비율은 40% 정도이며 이 수치 또한 영광군의 전체 어획고에 포함되었다. 따라서 '원전이 들어와도 어업이 발전하고 어획고가 늘어난다'는 행정 문장은 검증을 통과하지 못한다고 할 수 있다.

3. 사례 C

이제는 서로 다른 두 주장이 양립하는 경우이다. 2010.12.10 진보신당 등은 2011년 복지 예산안 중에서 국회 복지위 증액안 중 전액 삭감된 복지 예산이 80건이라고 주장하였다. 이는 한편에서의 비체계적인 주장인데 이에 대해 2010.12.11.에 한나라당 예산결산위원회는 진보신당 등의 주장을 반박하는 체계적인 자료를 발표했다. 2010.12.12.에 진보신당이 재반박하면서 2010.12.10. 발표에 대해 체계화된 내용을 보였다. 이 과정은 이 글에서 정의하는 언어게임의 일종으로 이를 행정언어 모델로 살펴보면 <그림 6>과 같이 요약된다.

진보신당 홈페이지, blog.naver.com/PostView.nhn?blogId=9i999&...&currentPage=1&listtype=0, wikitree.co.kr/

main/news_view.php?id=25045 등 참조할 것(검색일자.2011.7.10).

행정 현상

2011년도 복지 예산안 중에서 국회 복지위 증액안 중 80개를 한나라당이 전액 삭감하였다 (진보신당 등의 주장[2010.12.10]).

한나라당 예산결산위원회는 이에 대해 반박자료를 발표했다[2010.12.11].

진보신당이 재반박하였다[2010.12.12].

<그림 6> 행정과 행정학과의 관계의 응용(3)

투사원리

의미역: 복지행정

행정학적 명제	주장 1	삭감이라는 용어의 정확성
	주장 2	간병서비스 급여화
	주장 3	국공립어린이집 확충예산 200억원 삭감
	주장 4	국가필수예방접종 및 A형 간염 신규예산 반영이 지자체 사업
	주장 5	기초노령연금 예산 비반영
	주장 6	장애인연금 관련 예산

검증

논리형태 (logical form)                            행정학적 의미

(한나라 당의 반박을 다룸)                   (효율성 paradigm vs 인간다운 삶)

이제는 이들 주장의 논리형태를 보자. 발표된 글 중에서 체계화된 글은 한나라당의 반박문과 이에 대한 진보신당의 재반박문이므로 논리형태는 한나라당의 반박문을 중심으로 살펴보았다. 전자는 예산중심적 지향으로 요약할 수 있다. 예컨대, 간병서비스를 급여화하면 건강보험료를 대폭적으로 인상할 수밖에 없다는 주장을 편다. 또 복지예산과 관련된 수단으로 아래 <표 5>에서 보듯이 법적 미비 또는 법적 근거의 불확실성을 들고 있다.

<표 5> 복지 예산안 삭감에 관한 한나라당의 논리체계

주장 1	국회의 심의에서 예산의 삭감이란 최종적으로 본회의에 삭감된 것을 삭감이라 표현하는 것임
주장 2	진보신당이 주장하는 간병서비스 급여화는 건강보험료 대폭인상 불가피 2011년 예산 24억원은 시범사업을 실시한 것이고, 그 결과에 따라 급여화 여부를 결정할 예정 보건의료노조에 따르면 간병서비스 재정소요는 연간 총 4조9,671억원(본인부담15%)임 문제점으로는 첫째, 진보신당은 간병서비스를 비정규직의 정규직화로 추진 둘째, 관련법령인 국민건강보험법이 국회에서 개정되지 않아 법적근거 없음
주장 3	정부안에 이미 올해(2010년) 예산 94.38억원보다 23.4%나 증가하여 반영하였음. 국회에서는 보육시설 관련 총 117억원을 증액반영 하였음. 국공립어린이집 확충 200억원 삭감 주장은 허구임. 구체적으로는 국공립시설 확충(33.95억원) : 국공립신축 10개소, 장애아전담 1개소, 공동주택리모델링 19개소, 기자재구입비 31개소, 보육시설 환경개선(79억원) : 증개축 20개소, 개보수 302개소, 장비비 245개소, 장애아시설 환경개선(3.5억원) : 개보수 16개소, 장비비 24개소 등임
주장 4	국가필수예방접종 및 A형간염 신규예산 반영(동 사업은 지자체사업이고 보건소에서 현재도 무료로 접종하고 있음). 국가가 지원할 사항이라도 국가, 지자체, 병의원이 분담해야 하는데 이미 국가가 30%를 부담하고 있는 상황에서 3자 부담에 대한 논의없이 국가가 전액 지급하는 것은 문제가 있음 A형간염예방은 국가필수 예방접종에서 제외되어 있으므로 이에 대한 법령정비가 우선 필요
주장 5	진보신당은 지급대상 노인 70%중 68.5%의 예산만 계상하여 나머지가 미반영되었다고 주장하나 사망률 등을 고려한 집행실적에 기준한 것임 또한 노령연금은 법적으로 국가가 지급해야할 의무가 있어 지급되지 않을 수 없음.
주장 6	장애인연금 역시 법적으로 국가가 급해야할 의무가 있으므로 지급되어야만 함. 이를 위해 예산 총칙 제10조에 국민기초생황보장급여, 기초노령연금급여, 장애인연금급여는 부족시 타 비목에서 가져다 지급할 수 있도록 규정하고 있음.
결 론	복지중심적 지향은(예컨대, 간병서비스를 급여화) 국민 부담의 증가를 가져오며, 복지확대는 법적 근거의 확실성에 기초하여야 한다.

검증을 살펴보면 어느 한 쪽을 검증해야 하는데 여기서는 재반박자료를 가지고 한나라당을 검증하는 것으로 한다. 이를 도표로 나타낸 것이 <표 6>이다.

<표 6> 삭감된 복지예산에 관한 검증

주장 1의 검증	본회의가 아닌 복지위가 제출한 “2011년도 보건복지위원회 소관 예산안 예비심사보고서”에서도 그 표현이 있음[검증됨]
주장 2의 검증	간병서비스 급여화는 건강보험 급여로 적용하되 본인부담률을 얼마로 하는지에 따라 다르게 드는 비용으로, 보건의료노조 안(案)은 지금까지 나온 안 중에서 가장 고보장이므로 단계적 실시[한나라 논리체계와 동일]. 간병 수요는 국민적 수요가 큰 서비스이므로 정부가 건강보험 급여 적용을 해야 함. 이미 유료간병인을 이용하거나 가족이 간병을 함으로 발생하는 사회적 비용이 1조 1,768억원에 이르고 있음[사실판단]. 보건의료노조가 밝힌 간병급여화시 소요비용은 4조9,671억원(본인부담률 15% 적용)이고[한나라 논리체계와 동일], 본인부담률이 (일반병원 50%, 요양병원 20%)인 경우에 비용은 1조5,691억원임. 첫째, 현재 간병인은 근로기준법 적용을 못받는 가사사용인임. 간병서비스가 급여화되면 이들은 자연스럽게 노동자로 인정받게 됨[정규직 노동자가 된다면 더 좋은 일로 봄]. 둘째, 법 개정은 해도 되고 안 해도 됨. 급여 항목 정하는 것은 건강보험정책심의위원회 소관이기 때문[의견 불일치이므로 법리해석이 필요함].
주장 3의 검증	이 예산은 한나라당의 주장처럼 2010년 94억원에서 2011년 117억원으로 증액되었음[한나라 논리체계와 동일]. 국공립 신축 수는 10개소에 불과함. 한나라당 집권 이후, 국공립 신축수는 2008년 50개, 2009년 38개, 2010년 10개, 2011년 10개소로 계속 줄고 있음. 2007년 112개소 계획에 비해 11분의 1로 대폭 축소된 꼴임. 이 때문에 국회 보건복지위에서는 국공립어린이집을 90개 추가로 신축하라며 230억원 예산을 증액시킨 346억원으로 의결했음. 그러나, 한나라당은 여기서 30억만 증액시킨 후, 나머지 200억원의 예산 증액안을 반영시키지 않았음[의견 불일치].
주장 4의 검증	국가필수예방접종사업은 지자체 사업이 아님 (이는 국고보조사업이며, 지방과 중앙의 매칭펀드에 의해 예산이 집행: 물론 법적으로는 지자체 지원 사업으로 되어 있고, 예산상으로는 국고보조사업) [의견 불일치]. 현재 국가 필수 예방접종(8종, 22회 접종)은 보건소에서 무상으로 공급하고 있지만 민간병의원은 30%만 지원함. 나머지 70%는 부모 부담임. 때문에 신생아에서 2세까지 이뤄지는 기초예방접종률은 90% 이상이지만, 추가접종을 포함한 완전예방접종률은 59.5%에 불과함[개념과 범위에 대해 의견 불일치]. “감염병의 예방 및 관리에 관한 법률”을 보면, 제24조1항에서 정기예방접종을 위해 “보건복지부장관이 감염병의 예방을 위하여 필요하다고 인정하여 지정하는 감염병”을 포함시킬 수 있음[법률정비 vs 현행법률 이용의 의견 불일치].
주장 5의 검증	첫째, 2010년 11월 정부가 기초노령연금 대상자로 추계{국회예산정책처}한 379.4만명이 전체 노인인구의 68.5%임. 68.5%만 반영하는 것은 정부 스스로 법 기준을 지키지 않음 둘째, 기초노령연금은 65세 이상 전체 노인의 70%에게 국민연금 가입자 평균 소득월액의 5%에 해당하는 금액을 매월 지급해야 하는 법정자격급여이므로 2011년도 예산안 편성에서 법률에 명시된 것처럼 65세 이상 노인인구의 70%인 387.6만명에게 지급하도록 편성해야 할 것임[집행실적 기준 vs 대상 인원 기준]. 법률에서는 “기초노령연금은 100분의 70수준이 되도록 한다”고 되어 있는, 반드시 지켜야 하는 의무규정임[의견 일치].
주장 6의 검증	2010년 도입된 ｢장애인연금법｣에 따르면, 기초급여는 국민연금 가입자 평균소득월액의 5%에서 10%로 2028년까지 인상해야 함. 이를 위해서는 매년 0.28%p씩 올려야 하며, 이에 따라 2011년에는 5.3% 수준인 9만5천원(기초급여)을 장애인에게 지급해야 함. 예산을 제대로 반영하고 실제로 집행했는데 예산이 부족하면 타비목에서 쓸 수도 있지만 이미 제대로 반영 안한 예산이기 때문에 당연히 부족분이 발생할 수 없음[예산의 부족 vs 제대로 반영 안한 예산].
결 론	현재의 법률 규정을 최대한 복지중심적으로 해석하여 국민에게 복지혜택이 가도록 하여야 한다.

이상의 검증에서 한나라당의 주장에 진보신당이 동의하는 부분도 있다. 예컨대, 간병서비스 급여화는 건강보험료의 인상을 초래한다는 것이나 어떤 부분에서는 법적 미비 또는 법적 근거의 불확실성을 들고 있다. 또 ‘예산의 삭감’처럼 비교적 중요도가 덜한 것은 쉽게 진위가 판정되는 부분도 있다. 그 나머지 부분은 지향의 차이를 보여주고 있다. 즉 한나라당은 집권 여당의 관점에서 예산중심적 정책을 지향한다고 할 수 있고, 진보신당은 복지중심적 정책을 지향한다. 국민적 수요가 큰 서비스에게 정부가 건강보험 급여 적용을 해야 한다는 주장, 현재 국가 필수 예방접종을 추가접종을 포함한 완전예방접종률을 높이자는 주장, 전염병 대응은 국가적 차원의 건강 복지 사업으로 해야 한다는 주장, 어린이 건강권을 보장하는 사업이므로 중앙정부 차원에서 지원해야 한다는 주장 등이 그것이다. 이는 결국 행정학의 전통적 가치의 갈등인 효율성 paradigm과 인간다운 삶의 paradigm의 대조라고 할 수 있다.

V. 결  론

행정을 비롯한 사회현상은 언어현상으로 환원된다. 행정은 판단과 실행 체계이지만 이와 함께 언어가 함께 하기도 한다. 이런 의미에서 행정언어는 실제적인 기능으로 개념화된다. 실제의 영역에서 행정언어는 좀 더 넓은 공공언어로 통합되므로 공공언어 속에는 행정언어가 포함되어 있고 그 행정언어는 다른 공공언어에서는 볼 수 없는 특징이 있다. 이에 비해 행정에서의 판단과 실행은 중간세계를 통해 언어화되고 체계화된다. 행정학은 행정을 연구하는 학문으로 중간세계를 통해 언어화되고 체계화될 때, 연구는 있는 그대로가 아니라 언어에 의해 변형되고 생성된다. 언어화되고 체계화되어 변형되고 생성된 새로운 실체를 행정학에서 인정할 수 있는데 이를 행정언어라고 한다, 그 범주는 행위주체, 어떤 정책 수단, 누구에게 혜택이 돌아가는가, 어떤 일을, 어디에서, 무슨 목적으로, 누구와 함께, 어느 기간에 행정행위를 하는가 등을 나타낸다.

행정과 행정학의 영역에서 언어적 전회란 지금까지의 연구 지향에서 언어의 중요성을 배제한 것과 달리, 언어가 행정연구의 한 부분임을 인정하는 학문적 관점을 말한다. 즉 행정학의 언어적 전회란 행정학이 언어의 체계로 보고, 보이거나 심층에 있는 행정현상을 언어로 재구성한다.

이 글은 이를 통해 개념들을 발전시켜 행정학에 기여하고 그 내용(행정 또는 행정학)과 언어 사이의 관계를 정립하려고 시도하였다. 또 이 글은 행정학에서의 언어도 그 학문 분야의 성립을 가능하게 하는 언어체계(행정언어)라는 관점에서 행정학은 행정으로부터 어떻게 투사되느냐와 구축(構築)된 그 모습이 검증되느냐의 여부를 중점적으로 살펴보는 모델에 관하여서 논의하였다. 여기서 행정현상에서 행정학으로 옮아가는 지점에 적용되는 개념들이 있는데, 투사원리, 의미역 등이 그것들이다. 이어서 사례를 통해 행정언어 모델의 적용가능성을 살펴보았다. 이 글은 이런 의미에서 행정학의 명제적 측면의 연구를 촉구하는 글이다.

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이광석(李光錫): 영국 University of Newcastle upon Tyne에서 사회정책학 박사학위를 취득하고 (논문: The Development of Korean National Pension Policy:2004) 현재 경북대학교 행정학부에서 부교수로 근무하고 있다. 주요관심분야는 행정언어, 사회(복지)정책, 국제행정 등이며, 주요 논문과 저서는 우리나라 지역사회복지 전달체계에 관한 연구(2010: 공저), 복지국가의 공적연금정책과 개혁(2010: 공저) 등이 있다. 현재 행정언어와 질적연구학회 회장으로 일하고 있다.

<E-mail: lightstone@knu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 09. 17 / 심사개시일: 2011. 09. 25 / 심사완료일: 2011. 11. 20>

문유석(文維錫): 미국 인디애나대학교(Indiana University at Bloomington) 공공 및 환경정책대학원(SPEA)에  서 행정학 박사학위를 취득하였고 현재 경성대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 경찰행정, 조직혁신, 성과관리, 정책분석 등이다.

<E-mail: yumoon@ks.ac.kr>