지방정부간 협력체제의 전략적 관리방안*

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을) : 207～233

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* 이 논문은 2010년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2010-327-B00715)

** 제1저자

*** 교신저자

The Successful Conditions of Collaboration inter Local Governments

이 시 원**

민 병 익***

본 연구에서는 지방정부간 협력의 필요성이 증대되고 있는 상황에서 지방정부간 협력체제를 안정적이면서 지속적으로 관리하고, 그 성과를 제고할 수 있는 전략적 방안을 마련하는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 협력의 개념을 협조 및 파트너십과 비교하여 정의하였고, 지방정부간 협력을 정치적 측면, 사회·문화적 측면, 그리고 관리적 측면으로 구분하였다.

이와 더불어 본 연구에서는 영남권 3개 광역시와 경상남도 18개 기초자치단체의 지역협력 관련 담당공무원을 대상으로 한 설문조사를 통해 그 성과를 제고하기 위한 방안을 마련하고자 실증분석을 시도하였다. 그 결과, 지역협력사업의 선결조건과 관련하여 협력사업의 비전에 대한 공유의 정도는 높은 편이고, 단체장의 협력적 리더십은 어느 정도 발휘되고 있지만, 협력사업을 위한 인적·물적 자원의 확보 정도는 낮았다. 그리고 전략적 협력사업의 관리는 잘 이루어지고 있지 못하였지만 그 성과는 어느 정도 있는 것으로 분석되었다. 사업의 특성에 따른 차이에서는 결합유형에 따른 차이만 존재했는데 기초자치간에 이루어지고 있는 협력사업이 성과를 포함하여 모든 측면에서 긍정적이었다. 한편, 지역협력사업의 성과에는 본 연구에서 설정한 독립변수 가운데 자치단체장의 리더십, 의사소통을 통한 정보의 교류정도, 내부협력체계의 구축정도, 비전의 공유정도가 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

주제어 : 지방정부, 협력체제, 성과, 협조, 파트너십

I. 서  론

자본주의 가치가 지배하고 있는 세계에서는 경쟁의 논리가 자연스러운 것으로 받아들여지고 있다. 공공의 영역에서 조차 경쟁(competition)이 주도하고 협력(collaboration)은 그다지 주목받지 못하였다(Vigoda-Gadot, 2003). 하나 이상의 행위주체(사람이든 조직이든)가 개입되어 있는 상황에서, 행위자들은 그들의 목적을 달성하거나 욕구를 충족하기 위해 경쟁을 선택할 수도 있으며 협력을 선택할 수도 있다. 그러나 오늘날의 전반적인 상황은 경쟁의 논리와 전략은 촉진되어온 반면에 협력의 힘에 대한 관심이나 지식은 여전히 미흡하여 경쟁에 의한 문제해결 방식이 선호되어 왔다고 볼 수 있다. 막스 웨버가 주창한 ‘프로테스탄트 윤리’에 기반을 두고 경쟁은 현대 자본주의 국가의 이념과 철학에서 시금석적인 구실을 해왔다. ‘경쟁력’이라는 말은 기업가의 세계에서는 말할 것도 없고 정치가, 관료, 일반 시민사회에서도 너무도 자연스럽고 보편적인 용어가 되고 말았다. 이 때문에 정부의 정책을 설명하는데도 가장 보편적인 용어가 되고 있다.

정부의 정책이 경쟁력을 가지기 위해서는 정부가 여러 가지 대안 가운데 최선의 대안을 선택해서 보다 저렴한 비용을 투입하여 시민들의 요구에 대응해야 한다는 것이다. 이 때문에 정부는 민영화, 아웃소싱, 계약 등의 새로운 관리방식을 채택하여 낡은 방식의 관료제를 보다 유연하고 대응적이며 능률적인 구조로 변화시켜야 한다는 압력을 지속적으로 받아왔다. 이념적인 측면에서는 신자유주의가 지배적인 가치로 자리 잡고, 공공활동의 새로운 운영 양식으로는 신공공관리론이 확산되면서 공공영역에서도 경쟁의 논리가 큰 힘을 받아왔다.

그러나 최근에 와서는 일방적으로 강조되어온 경쟁의 논리가 가져온 한계를 인식하고 공공부문간, 공공과 민간부문간의 협력과 파트너십에 대한 관심이 증대하고 있다, 미국의 경우 9.11 사태이후 국가의 위기관리를 위해서는 정부와 제3섹터, 민간부문 등 주요 행위자들 간의 총체적인 협력적 대응이 필요하다는 인식하에 협력적 정책(collaborative policy)이 강조되고 있다. 또한 거버넌스의 구성과 운영에 있어서도 협력적 거버넌스(collaborative governance)라는 용어를 사용하면서 협력의 중요성이 확산되고 있다.

지방정부간 협력체제의 전략적 관리방안

｢지방정부연구｣ 제15권 제3호(2011 가을)

우리나라 지방정부의 경우도 지방정부를 둘러싼 환경적 불확실성을 해소하기 위해서 지방정부간 협력은 주요한 과제로 등장하고 있다. 지역이 당면한 문제를 해결하기 위한 지역간 협력의 일차적인 책임은 지방정부에 있지만, 지역의 기업과 관련 시민사회 집단들과 적절한 파트너십을 형성하여 공헌할 수 있음은 두말할 나위가 없다. 지역내 관련자(stakeholder)간의 협력, 지역간 협력 그리고 지방정부간 상호협력은 현실적인 이익을 가져다 줄 수 있다. 특히 지방정부가 수행하는 업무 가운데는 지역적 특성, 외부효과성 등으로 지역적 경계를 뛰어 넘어 발생하거나 상호협력을 통해 해결하는 것이 더욱 효과적인 경우가 적지 않다. 그러나 현실적으로는 이러한 필요성과 이점에도 불구하고 지방정부간 협력의 장애요소도 또한 없지 않다. 지방정부간 상호협력에서 장애물은 지방정부 조직이 지니고 있는 내재적인 속성과 관련되어 있다. 원칙적으로 지방정부는 자율성과 독립성을 기본으로 하고 있다. 이들 조직에서는 조직내 절차를 조화시키기도 어렵고, 목표도 중첩적이거나 뚜렷하지 않은 경우가 많다. 주민들은 서로 다른 기대와 이해관계를 가지고 각각의 지방정부에 요구와 압력을 행사한다. 지방정부 관리자들은 자신을 둘러싸고 있는 환경적 불확실성을 최소화하는데 관심을 두지만, 다른 지방정부의 불확실성에 대해서는 관심을 두지 않는다. 따라서 지방정부의 입장에서 보면 상호협력은 그리 달가운 것이 아니다. 달갑지 않은 가장 근본적인 이유는 자신의 영역과 업무에 대한 자율성이 제약을 받기 때문이다. 그리고 이러한 협력관계를 지속적으로 유지하기 위해서는 비록 잠재적인 편익이 확실치 않더라도 자신의 부족한 자원과 에너지를 먼저 투입해야 하는데 있다(사득환, 2002: 124). 그럼에도 불구하고 지방정부간 협력의 필요성은 지속적으로 증대하고 있다.

본 연구에서는 지방정부간 협력의 필요성이 증대되고 있는 상황에서 지방정부간 협력체제를 안정적이면서 지속적으로 관리하고, 그 성과를 제고할 수 있는 전략적 방안을 마련하는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 지역협력의 성과에 영향을 미칠 수 있는 요인을 협력사업의 선결적 조건에 해당하는 요인과 협력사업을 전략적으로 관리하기 위한 요인으로 구분하였다. 그리고 경험적 연구방법을 통해 어떠한 요인이 지방자치단체의 협력사업 성과에 더욱 많은 영향을 미치는가를 분석하고자 한다. 이와 같은 분석을 통해 협력사업 성과의 영향요인으로 밝혀진 변수들을 중심으로 지방정부간 협력사업을 체계적으로 관리하기 위한 전략적 방안을 제시하고자 한다. 이와 더불어 본 연구에서는 지방정부간 협력에 관한 연구와 실천을 보다 심화시키기 위한 일환의 하나로 협력의 개념적 논의와 접근방법에 대한 논의를 보다 체계적으로 진행하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 협력의 개념적 논의

사회적 행위주체들 간의 관계는 협력과 타협, 경쟁과 갈등, 포함과 배제 등 여러 양상으로 나타난다. 행위주체들 특히 조직 상호간의 이익추구를 위하여 자원이 교류되거나 거래가 이루어지는 현상을 연계(linkage) 혹은 조직간 관계(inter-organization)의 형성이라 부르기도 하고 또 협조(cooperation), 협력(collaboration), 네트워크(network), 파트너십(partnership)이라는 표현을 쓰기도 한다. 여기서는 협력(collaboration)이라는 용어의 개념을 보다 분명히 하기 위하여 협력과 협조(cooperation)와의 관계, 협력과 파트너십(partnership)과의 관계를 파악해 보고자 한다.

1) 협력(collaboration)과 협조(cooperation)와의 비교

최근 행위주체들 특히 조직 상호간의 관계에서 영어로 ‘collaboration’ 이라는 용어가 자주 등장한다. 기존의 조직간 관계에서 흔히 사용되어 왔던 ‘cooperation’과 어떤 개념적 차이가 있는지 살펴볼 필요가 있을 것이다. 여기서는 ‘collaboration’을 ‘협력’이라는 용어로 번역하고 ‘cooperation’을 ‘협조’라고 번역하여 사용하기로 한다. 사전적 의미로 보면 두개의 용어가 거의 비슷하다. 우리말 사전에 의하면 ‘협력’은 ‘어떤 목적을 이루기 위하여 서로 힘을 합하는 것’으로 정의하고 있으며, ‘협조’는 ‘힘을 보태어 서로 도우는 것’으로 정의하고 있다. 이러한 사전적 의미를 사회과학적인 용어로 해석하면 ‘협력’이나 ‘협조’는 복수의 행위주체(개인, 조직, 정부)들이 자신의 개별적인 목표를 공동으로 달성하기 위하여 함께 노력하는 행위 또는 상호작용관계를 의미한다고 볼 수 있을 것이다.

협력과 협조라는 용어의 정의가 유사함에도 불구하고 사회적 행위주체들 간의 관계의 목적, 연계성의 정도, 관계의 안정성과 시간적 범위 등의 측면에서 차이를 발견할 수 있을 것이다. 조나단(Jonathan)은 협조(cooperation), 조정(coordination), 협력(collaboration)이라는 세 가지 용어를 연속선상에서 그 차이를 정의하고 있다(Jonathan, 2001). 그에 따르면 연속선상의 가장 말단에 있는 협조는 어떤 구조나 기획의 노력도 없는 비공식적인 관계를 의미한다. 조정은 연속선상의 가운데 있는 것으로서 약간의 공동기획은 있지만, 여전히 개별조직이 권한을 갖는 공식적인 관계를 의미한다. 협력은 연속선상의 상단에 있는 공식적인 관계로서 새로운 조직구조가 존재하고 업무와 권한이 상호협력에 의해 결정된다고 한다. 한편 시글러(Cigler)는 협력(collaboration)이라는 개념은 다음과 같은 6가지의 특성을 가지고 있는 것으로 규정하고 있다. (1) 제한된 전술이라기보다는 전략이며, (2) 참여자들 간의 든든한 결속이 이루어져 있으며, (3) 다른 여러 분야(공공, 민간, 제3섹터)의 집단들을 포함하고 있고, (4) 장기적인 활동에 관여된 구성원들의 집단으로 이루어져 있고, (5) 과정을 운영하는 공식적인 패턴과 명확한 문서화의 방법을 구축하고 있으며, (6) 투명성을 지향하면서, 여러 시민과 공공집단의 관여와 헌신을 고무하고 있다는 점이다(Cigler, 1999:87).

이상과 같은 학자들의 주장을 참고로 하면, 협조(cooperation)와 협력(collaboration)의 개념적 구분이 어느 정도 가능할 것이다. 협조는 한정되고, 하위수준의 주로 전술적 수준에서 규정된 목표를 달성하고자 하는 다수의 협동적 노력이며, 협력(collaboration)은 전략적이고 원대하며 통합적인 중요성을 지닌 보다 광범위한 수준에서 이루어지는 다수의 협동적 노력으로 볼 수 있을 것이다. 시글러(Cigler)가 주장하는 바와 같이 “협력적 행동은 구체적이고 때로는 복합적인 의도로 안정적인 구성원 의식을 가지면서 장기적인 시각으로 강한 연계성을 띄고 있다”. 조직단위들 간 또는 여타 이익집단 간의 협조와는 차원을 달리하여 협력은 정부기관의 상위 의사결정자, 상위직 공무원, 그리고 경험이 많은 관리자들의 지지를 획득해야만 하는 보다 장기적인 안목의 이데올로기를 반영하고 있다(Berman, 1996). 이상의 논의를 토대로 협조와 협력과의 차이를 몇 가지 범주적 기준으로 비교하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 협조와 협력의 속성적 차이

구분	협조(cooperation)	협력(collaboration)
목적	전술적 목적추구	전략적 목적추구
연계의 정도	비교적 느슨	강한 연계, 안정성
시계(시계)	비교적 단기적	비교적 장기적
당사자의 수준	하위 내지 중간수준	고위수준, 독립된 당사자
노력과 자원의 투입정도	상대적으로 낮음	상대적으로 높음

이상과 같은 특징을 가진 협력이라는 개념을 보다 확대하면 구조화된 관계의 측면에서 협력체계라는 개념을 도출할 수 있을 것이다. 협력체계는 두개 혹은 그 이상의 공적 그리고 사적 실체들이 하나 또는 그 이상의 공통된 목적을 추구함과 동시에 그들의 개별적인 목적을 달성하기 위해 보완적인 자원을 결합 혹은 조정하는 역할과 관계의 체계“로 정의할 수 있을 것이다(Vigoda-Gadot, 2003:275). 이러한 개념 속에는 몇 가지 중요한 측면을 담고 있다. 첫째, 공유된 권위와 책임이다. 프로그램 또는 프로젝트의 수행에 있어 법률적·재정적 이해관계를 가지고 있다면 당사자는 프로그램과 프로젝트가 어떻게 이행될 것인가에 대한 결정을 공동으로 해야 한다는 것이다. 둘째, 상호 공동적인 투자라는 점이다. 재정적 자원뿐만 아니라, 시간투자 등을 공동으로 해야 한다는 것이다. 셋째, 공유된 책임부담과 위험감수이다. 당사자는 재정적인 위험뿐만 아니라 사회적, 정치적 책임을 포함한 모든 위험을 공동으로 부담할 책임을 떠맡는다. 끝으로 상호혜택이다. 상호혜택은 협력의 본질이라고 볼 수 있는데, 공동으로 수행하는 프로그램이나 프로젝트는 당사자들에게 기회와 분명한 혜택을 제공해 주어야 한다는 점이다. 요컨대 협력은 협력에 참여하는 당사자들이 특정 기간 동안 정책과 프로그램의 목적에 대한 합의, 책임, 자원, 위험, 편익을 서로 공유하고 있다는 것을 강조하고 있다.

이러한 협력이라는 현상은 거래비용이론, 교환이론, 네트워크론 등의 이론을 통해 설명된다. 거래비용이론(transaction cost theory)은 시장의 불완전성(불확실성과 복잡성, 소수의 거래자, 정보의 비대칭 등)으로 인한 시장실패에서 발생하는 거래비용을 정상적인 거래 대신 거래의 내부화를 통해 거래비용을 최소화시킬 수 있다는 관점의 설명이다. 개별거래에 따르는 모든 비용과 불완전성을 극복하고자 상호 협력하게 된다는 것이다, 한편 자원의존이론(resource-dependence theory)에 따르면 당사자들 간에 협력이 발생하는 이유는 자신의 목적을 달성하기 위한 서로간의 자원의존 때문에 발생한다고 본다. 즉, 지방정부간 협력의 핵심동기는 지방정부 자신의 제약자원을 보완하거나 충당하려는데 있다는 것이다. 네트워크이론(network theory)은 사회교환이론을 한 단계 발전시킨 것으로 정부간 관계에 초점을 두고 설명하는 이론이다, 상이한 이해관계자 집단 간의 독립성을 유지하면서 상호신뢰를 바탕으로 장기적인 결속관계를 구축 유지하는 과정에서 협력이 발생한다는 것이다.

2) 협력(collaboration)과 파트너십(partnership)과의 비교

여러 이해 당사자들이 공동의 문제를 해결해 나가야 할 상황을 묘사할 때, 흔히 파트너십을 통해서 또는 협력을 통해서 보다 효과적으로 같이 일을 수행해야 함을 강조한다. 이와 같이 파트너십과 협력은 상호교환적으로 사용되는 경우가 많다. 최근 들어 정부서비스의 제공에 있어서 공-사 파트너십이 강조되고 있다. 이것은 공적부문과 사적부문간의 협력을 전제로 하고 있는 것이다. 1980년대 이후 서구 복지국가들 특히, 신자유주의 이념이 강하게 영향을 미친 서구의 국가들은 '보다 적은 통치와 보다 폭넓은 거버넌스(less government more governance)'에 대한 사회전반의 인식과 이에 따른 정부의 후퇴를 경험하게 되었던 것이다. 이러한 상황에서 대안으로 등장한 것이 사적부문의 역할 강화였다. 사적부문의 역할강화는 공공서비스의 민영화 형태로 나타났다. 그러나 사적부문은 공적부문의 약점을 약간 완화시키는데 기여하는 것은 사실이지만 공공부문 모든 문제들을 해결할 수 있는 만병통치약은 아니었다는 것이 판명된 것이다. 민영화를 통한 사적부문의 공공서비스 제공은 또 다른 취약성을 정책영역에 야기 시켰던 것이다(Linder & Rosenau, 2000:136).

이러한 상황에서 정부는 정부서비스의 직접적인 제공보다는 다른 부문과의 파트너십을 통하여 서비스를 공급하는 전략을 마련하게 되었고, 그 전략의 핵심이 공-사파트너십의 활용이었다. 공-사 파트너십은 정책기능을 수행하기 위하여 정부, 영리회사, 그리고 비영리 사적조직 간의 협력적 관계체계를 의미한다. 즉, 공-사파트너십의 등장은 기존의 시장과 정부라는 적대적 이원론적 이미지를 탈피하여 사적부문과 공공부문, 또는 정부와 시장을 연속체에 따른 축으로 간주하는 것이다. 이와 같이 정부 서비스의 공급에 있어 다양한 주체를 고려함은 각각의 공급주체가 가지고 있는 특성을 최대한 활용함으로써 서비스 공급상의 효율성과 대응성을 제고한다는 점에 의의가 있는 것이다.

이상과 같은 배경으로 강조되어온 파트너십을 어떻게 개념정의하고 또 협력이라는 개념과는 어떻게 구별할 수 있는가? 예컨대, ‘공-사 파트너십’과 ‘공-사 협력’이 동일한 현상의 다른 표현인지 아니면 각각 다른 현상을 달리 표현하고 있는 것인가? 그레이는(Grey, 1985:189)는 파트너십을 협력과 동일한 개념으로 보면서 ”둘 이상의 이해당사자들이 개별적으로는 어느 쪽도 해결할 수 없는 일련의 문제들을 해결하기 위해 유형 자원을 충당하거나 공동으로 관리하는 것“으로 정의하고 있다. 한편 와독(Waddock, 1989:27)은 ”다양한 부문의 조직들이 공동의 목적을 달성하기 위해 상호작용하는 협력적 행동“을 사회적 파트너십으로 정의한다. 이 정의는 당사자 간의 협력을 파트너십의 전제 내지는 수단으로 간주하고 있는 것이다. 협력은 파트너십의 수준을 결정하는 기준 가운데 하나로 쓰이기도 한다. 케나한(Kernaghan, 1993:263)은 파트너들에 대한 권한부여의 과정에 초점을 맞추고 권력의 본질과 정도에 따라 다음과 같은 4가지 유형의 파트너십을 제시하고 있다. 첫째, 각 파트너들이 의사결정과정에서 권력을 동등하게 발휘할 수 있으며 상호의존성이 높은 협력파트너십(collaborative partnership)이다. 둘째, 의사결정 수준이 아닌 업무공유와 비공식적 방식의 영향력 발휘가 특징인 운영파트너십(operational partnership)이다. 셋째, 운영에는 거의 참여하지 않으며 기금의 형태로 후원하는 기부파트너십(contributory partnership)이다. 넷째, 외부의 개인이나 집단에게 자문을 구하는 자문파트너십(consultative partnership)이다. 이러한 유형의 분류에 따르면 상호간의 협력을 전제로 한 파트너십이야 말로 가장 높은 수준의 파트너십으로 규정된다.

한편 협력과 파트너십의 개념을 비교한 칸웰(Carnwell)과 카슨(Carson)은 각 개념의 속성적 특성을 제시하고 있는데, 이들 제시한 각 개념의 속성적 특성은 유사하다는 것을 알 수 있다. 그들에 따르면 파트너십은 ①파트너에 대한 신뢰, ②파트너에 대한 존경, ③공동작업, ④팀워크, ⑤경계의 제거, ⑥제휴 등의 속성을 지니고 있다. 협력의 개념적 속성으로는 ①협력자의 신뢰와 존경, ②지적이고 협조적인 노력, ③역할과 지위보다는 지식과 전문성의 중시, ④팀을 형성한 일의 수행, ⑤계획과 의사결정에의 참여, ⑥숙련된 전문기술의 공유, ⑦합의된 목표를 지향하여 기꺼이 함께 일하고자 하는 의지, ⑧고도로 연계된 네트워크 등이 제시되고 있다(Carnwell & Buchanan, 2005:78). 이들이 주장하고 있는 양 개념의 속성들이 상당히 유사하지만, 파트너십은 공동의 일에 관여하는 당사자들 간의 관계에 관한 특성이 상대적으로 강조되고 있으며, 협력은 협력의 대상과 활동상의 특성이 상대적으로 강조되고 있는 것으로 볼 수 있다.

요컨대 파트너십과 협력은 ‘당사자들이 공동으로 참여하여 함께 일한다’는 측면에서는 동일하지만 파트너십은 당사자들 간의 우호적인 관계가 강조되고 협력은 공동으로 참여하여 함께 일을 해야 하는 행위 그 자체가 상대적으로 강조되고 있는 것으로 볼 수 있다.

2. 지방정부간 협력의 접근방법

협력은 지방정부의 활동에 있어 중요한 수단이 되고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 법적인 행정구역을 초월하여 전개되고 있는 문제의 복잡성, 자원의 상호의존성 등으로 지방정부가 독자적으로 활동을 수행하기 보다는 인접 지방정부와의 협력을 통해서 보다 원활하게 목적을 달성할 수 있는 것이다. 행정을 다양한 학문적 시각에서 접근할 수 있는 것과 마찬가지로 협력이라는 현상도 다양한 접근방식을 통한 현상의 설명과 처방적 논의가 가능하다. 여기서는 정치적 접근방법, 사회문화적 접근방법, 관리론 접근방법의 측면에서 살펴보기로 한다(Vigoda-Gadot, 2003:280).

1) 정치적 접근방법

정치는 행정과 불가분의 관계를 가지고 있다. 협력이 행정과정의 중요한 수단으로 본다면 협력이라는 현상도 정치와 밀접한 연관이 있다고 보는 것이다. 행정에 대한 정치적 접근방법은 선출된 공직자를 통해 시민들에게 대표성, 정치적 대응성, 책임성 등의 가치를 강조한다(Rosenbloom, 1998:327). 이들 가치들은 민주주의의 필요조건으로 강조되고 있으며 정부행정의 모든 국면에서 실현되어야 할 가치들이다. 행정기관과 관료들은 선출된 공직자들에게 대응성을 가져야 하며, 이들 선출된 공직자에 대한 대응성을 통해 궁극적으로는 시민들에게 대응성을 가지게 되는 것이다. 행정에 대한 이러한 정치적 접근방법은 정당, 여론, 관료들 간의 협상과 협력이라는 전략을 중요한 수단으로 삼고 있다. 공개적인 논쟁, 정치적 권력투쟁을 통해 국가자원과 예산의 배분에 대한 합의에 이르게 되며, 이러한 과정을 규제하기 위한 법적인 제도화가 이루어지는 것이다,

사회의 여러 행위자들이 그들의 목적을 달성하기 위하여 정부와 협력해야 하듯이 정치가와 행정가들도 또한 협력을 통해 정부에 부여된 기능과 목적을 달성해야 할 필요가 증대하고 있다. 정부관료들은 그들이 집행하는 정책과 프로그램의 원활한 수행을 위해 정치적 지지를 확보할 필요가 있다, 또한 정부관료들은 의원, 대통령, 장차관 등 정무직 공무원, 이익집단, 일반 대중들에게 그들의 활동과 그들이 추진하는 정책이 바람직하고 대응성이 있다는 것을 확신시켜야 한다, 이러한 활동은 곧 정부관료제가 추동력을 가지기 위해서는 사회적 내지 정치적 행위자들 간의 협력이 필요하다는 전제위에서 구축되는 것이다. 이러한 전제는 협력활동의 전제이기도 하면서 성공적인 정책결정에 이르는 길이기도 하다. 정치적 접근방법은 관료제 내외에서 전개되는 권력관계와 영향력의 동태성을 이해하는데 도움을 줄 뿐만 아니라 관료제의 활동과 그 결과에 대한 이해에도 기여하고 있다. 압력집단과 이익집단에 대한 조사연구, 국가의 다양한 행위자들 간의 갈등관계에 대한 폭넓은 이해는 합리적이면서도 현실적인 의사결정모델과 정책결정 요인론을 구축하는데 유용한 지식으로 활용된다, 정치심리학은 공직자뿐만 아니라 정치지도자의 개인적 품성과 관련된 현상을 탐구하고 있는데 이들 지식 또한 행정현상의 이해에 도움이 된다고 본다, 또한 예산연구와 정책분석도 정치적 접근방법이 통합된 한 부분인데, 이들 연구들은 행정과정에 시간과 자원의 제약이 엄청날 뿐만 아니라 제한된 합리성을 추구할 수 밖에 없다는 것을 실증적으로 보여주고 있다.

정치적 접근방법은 행정연구에 방법론적으로도 많은 도움을 주고 있다, 거대한 관료제의 운용과 이러한 관료제가 정치적 행위자들과 공존하고 있는 현상을 이해하기 위해서는 거시적인 분석이 필요한데, 바로 비교연구, 정책평가론, 합리적 선택모델, 내용분석방법 등을 통해 정치학은 도움을 주고 있다는 것이다. 요컨대 어떤 한 분야의 지식이 다른 분야의 지식의 발전에 도움을 주는 것이다. 정치적 접근방법이 행정현상의 이해와 연구에 도움을 주듯이 협력현상의 연구에도 도움을 줄 수 있다고 보는 것이다,

협력현상에 대한 정치적 내지 정책적 접근은 정치적 과정의 한 부분을 이루고 있는 모든 사람들에게 논의의 중심점을 제공하고 있다. 이러한 시각에 따르면, 협력은 국가와 정부기관에 의해 체계적이고 의미있는 방식으로 통제되고 점검되지 않으면 지속되기 힘들다는 것을 의미한다. 또한 협력에 대한 정치적 접근방법을 강조하는 사람들은 협력을 구축하고 지속적으로 작동되게 하기 위해서는 정치가와 행정가들이 중심적인 역할을 해야 하는 것으로 보고 있다. 협력이 이루어지기 위해서는 모든 사회적 행위자들로 하여금 협력이 국가를 위해 바람직한 길이라는 것을 깨닫게 하는 전략적 정책결정이 필요하다. 이와 함께 사회구성원들의 집단적인 목적을 달성하기 위해서는 정치가들이 기꺼이 다른 행위자들과 권력을 나누어 가지는 것이 요구된다. 바로 이러한 점이 역으로 협력에 대한 정치적 접근방법의 잠재적 가능성에 의심을 갖도록 만든다. 정치가들이 권력을 나누어 갖도록 강제되지 않는 한 그리고 그들의 이해관계가 손상되지 않는다는 보장이 서지 않는 한 권력을 나누어 가지려 하지 않을 것이라는 전제에 서면, 협력에 대한 정치적 접근방법은 현실성이 없게 되는 것이다.

정치적 이해관계를 공유하거나 달리하는 당사자들 간의 협력을 촉진하기 위한 수단으로 법적인 제도적 장치를 확보하는 경우가 많다. 협력을 위한 각종 기구나 협의체에 관한 구성과 운영절차에 관한 규정, 그리고, 협력해야 할 주요 대상을 규정하는 경우가 대부분이다, 이러한 법적인 규정들은 앞에서 언급한 정치적 접근방법의 현실성을 담보하기 위한 제도적인 장치라고 볼 수 있다. 이해관계를 달리하는 정부 간 관계에서 협력을 통한 효과적인 문제해결을 위해 법적인 제도적 보완이 있어야 한다고 주장하는 논리는 정치적 접근방법의 연장선상에 서있다고 보아야 할 것이다.

2) 사회․문화적 접근방법

사회문화적 접근방법은 정치적 접근방법과는 달리 정치적 지향성을 가지고 있지 않는 사회적 행위자들과 이러한 행위자들을 둘러싼 문화적 환경에 초점을 둔다. 즉, 성공적인 협력은 개인으로서의 시민, 조직화된 또는 조직화되지 않은 집단의 시민의 참여 그리고 제3섹터의 공헌과 사회적 신뢰와 같은 문화적 기반으로 이루어진다고 본다. 정치적 접근방법이 관료제에 토대를 둔 하향적인 접근방식이라면, 풀뿌리 내지 시민에 기초한 상향적 접근방법이라고 할 수 있으며, 공동체에 대한 순수한 헌신의 마음을 가진 사람들의 참여와 관심으로 협력이 이루어진다고 보는 것이다. 다시 말해 협력에 대한 사회문화적 관점은 개인 그리고 집단의 힘으로 인한 변화에 관심을 가지고 있다. 일반시민들이 협력의 전 과정 즉, 협력의 시발, 전개, 평가에 가장 중심적인 역할을 한다. 이들은 협력적인 사업이 진척될 수 있도록 하기 위해 정치가들의 권력을 견제할 필요가 있을 것이다. 정치가들을 자극하고 독려하기 위한 방법으로 언론, 방송매체를 활용하게 되는 것이다. 하지만 여전히 정부와 행정의 힘과 그 힘이 국가의 협력적 문화에 미치는 힘은 막강하다. 그것은 시민들의 경우 상대적으로 조직력이 약하고 이 때문에 강력한 힘을 가지기가 어렵기 때문이다. 그리고 현대민주주의 국가에서 대부분의 시민들은 대개의 경우 수동적이고 무관심하다(Verva et al., 1995: 65). 이 때문에 상향적 동태성을 토대로 한 협력에 대한 사회문화적 접근방법은 취약한 측면이 있다.

한편 이러한 사회적 행위자들의 행태에 영향을 미치는 사회문화적 환경에 따라 여러 당사자들이 관련되는 문제에 대한 대응양식이 달라지는 점에 주목할 필요가 있다. 여러 당사자들이 관련되는 문제에 대한 대응양식은 경쟁적 과정과 협력적 과정으로 나타날 수 있으며 어떠한 대응양식을 취하느냐에 따라 여러 가지 측면에서 차이가 나타날 수 있다. 의사소통의 측면에서 보면 경쟁적 과정의 경우는 활발한 의사소통을 회피하고 정보를 염탐하는 행태를 보이는 반면에, 협력적 과정에서는 정확하고 솔직한 정보의 교류가 있다. 그리고 상대방에 대한 지각의 측면에서는 경쟁적 과정의 경우는 차이와 위협에 민감하고, 반대감정을 자극하고 타인의 관점을 받아들이지 않으려고 하는 반면에 협력적 과정에서는 상호간의 유사성과 공통이해에 민감하고, 타인의 관점을 수용하려는 태도를 보인다. 또한 상대에 대한 태도에 있어서, 경쟁적 과정은 의심과 적대감, 상대를 이용하려는 성향, 상호불신이 지배하는 반면에, 협력적 과정에서는 우호적인 태도와 협조적인 반응, 상호신뢰가 바탕이 된다는 것이다(Deutsch, 1973:159).

우리나라의 경우, 아직까지 협력문화가 정착되지 않은 관계로 지방정부간의 공통문제를 협력을 통해 해결하려는 노력이 미약하다. 우리나라 정치행정 문화의 특징으로 지적되어 왔던 권위주의, 분파주의, 흑백논리와 극단주의는 정치적, 행정적 행위주체들 간의 협력을 저해하는 요소로 작용하여 왔음을 부인할 수 없다(정정길 외, 2003). 특히 흑백논리에 따른 극단주의는 타협 내지는 협력을 허용하지 않는다. 이해관계를 달리하는 당사자들이 모두 어느 정도 동의하는 타협적 결정이 아니라 강자가 약자를 힘으로 억누르는 지배적 결정을 초래하게 되는 것이다. 이러한 문화적 풍토하에서는 협력이 제대로 일어날 수 없다. 따라서 우리나라에서 협력이 제대로 일어나기 위해서는 권력의 불균형의 완화, 상호교환과 거래에 있어서 신뢰성의 확보, 갈등과 투쟁보다는 대화와 토론을 통해 문제를 해결하려는 자세가 매우 중요한 과제이다(사득환, 2001).

3) 관리적 접근방법

현실세계에서 협력은 여러 조직수준 및 분야에서 전개되고 있다. 조직간 협력은 경영학, 사회복지학을 비롯한 여러 학문분야에서 중요한 관심사가 되고 있다. 조직간 협력에 관한 논의에서는 개인요인, 조직요인, 환경요인이 협력에 영향을 미치는 요인으로 논의되어 왔다. 개인의 전문성 및 인맥과 같은 특성이 조직간 협력에 영향을 미치는 것으로 밝혀지기도 하였으며, 자원의존도와 같은 환경요인이 조직간 협력에 영향을 미치는 것으로 주장되어 왔다. 조직의 규모나 기능과 같은 조직특성도 조직간 협력에 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다(우정자, 2007). 한편, 경영학에서는 조직간 협력에 미치는 요인을 관리적 측면에서 찾는 관점이 제기되고 있다. 조직간 만남을 위한 정기적 또는 부정기적 회의, 협력을 위한 합의나 계약, 협력당사자의 선정 등을 조직간 협력관리 활동으로 보고 이들 요인들이 기존의 조직요인과는 다른 조직의 주체적 노력이 필요한 독자적 영역이라고 보는 것이다(Parkhe, 1993:69-75; Ring and Van de ven, 1994:214-232; Madhok and Tallman, 1998:78-82). 이러한 관점은 조직이 다른 조직과의 협력을 위해 의식적인 노력과 투자를 통하여 관리하면 할수록 조직간 협력도 발전할 수 있다는 인식을 토대로 하고 있다. 요컨대 조직간 협력관리 요소는 조직기능 및 구조요인과는 구분되는 독자적인 요인으로 조직의 인식과 노력에 의해 좌우되는 가변적인 영역에 해당한다. 조직간 협력관리 활동은 관리기술로서 협력 전 단계에서 조직 간의 협력관계를 공고히 하고 촉진하며 협력의 달성과 유지에 기여한다는 것이다,

경영학 분야의 조직간 협력연구에서 조직간 협력관리의 중요성이 제기되고 있음에도 지방정부 또는 지역간 협력관계를 연구하는 행정학분야에서는 이에 대한 인식이 소홀하다는 것을 알 수 있다. 협력을 관리적 관점에서 체계화하고 이들 요인들을 자세하게 밝혀낸다면 지방정부의 노력과 정책으로 지방정부간 협력을 촉진할 수 있는 실천적 대안을 제시할 수 있을 것이다.

3. 지방정부간 협력에 관한 선행연구의 검토

우리나라 지방정부간 협력관계에 대한 논의가 일기 시작한 것은 1991년 지방의회의 구성으로 지방자치제가 부활되고 1995년에 민선자치단체장의 선출로 지방자치제가 본격적으로 시작된 이후이다. 민선자치단체장의 선출로 지방자치가 본격화 되면서 지방자치단체간의 경쟁적 노력이 가속화되었고 이에 따라 지역의 발전 나아가 지역주민에 대한 서비스가 향상된 측면도 있으나 경쟁으로 인한 부작용 또한 만만치 않았다. 인근 자치단체 간에 공동의 이해관계가 있는 문제에 대해서는 상호간의 역할분담과 협력을 통해 자원의 효율적 사용을 기할 수 있고 자치단체간의 갈등을 완화할 수 있음에도 지역 간의 경쟁으로 자원의 낭비와 갈등을 초래하는 현상이 없지 않았던 것이다. 이와 같이 본격적인 지방자치의 실현으로 주체적이고 자발적인 자치단체간 협력의 필요성이 증대하고 있음에도 현실에서는 그것이 왜 잘 실현되지 못하는지 대한 관련 학자들의 관심이 늘어남으로써 지방정부간 협력관계에 대한 연구가 본격적으로 이루어지기 시작하였다.

그동안 우리나라의 연구자에 의해 수행된 지방정부간 협력관계에 관한 선행연구들을 연구의 내용에 따라 몇 가지 범주로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 정부간 관계(IGR)에 관심을 가진 연구자들이 정부간 관계에서 협력의 중요성과 협력의 모형 등을 제시한 연구를 들 수 있다(사득환, 2002:123-144; 김천영, 2001:97-120; 박우서, 1997:9-25). 둘째, 지역발전을 위한 지방정부간 협력의 법적, 제도적 개선방안을 제시한 연구들이다(배준구, 2001:1-17, 2006:3-24). 셋째, 지방정부간 협력관계를 거버넌스와 네트워크와의 관계에서 논의한 연구들이다(박형준, 2007:215-240; 박재욱, 2007:22-27; 박경원, 2004:29-52; 한표환, 1999:345-362). 넷째, 지방정부간 협력관계에 미치는 요인에 관한 연구들이다(채경진․채원호, 2011: 97-117; 박양호, 2005:283-298; 한표환․김선기, 2003:345-362; 홍석균, 2002:125-147). 다섯째, 지방정부간 갈등을 해소하는 전략으로 협력을 유도할 수 있는 전략과 규칙을 탐색하고 이를 적용하여 분석한 연구를 들 수 있다(최성욱․하민철, 2002:75-92; 주재복. 2001:136-152). 끝으로 외국의 지방정부간 협력관계를 소개하고 시사점을 찾는 연구들을 볼 수 있다(최영출, 1999: 87-99; 배준구, 1998: 202-232). 이러한 범주로 식별된 선행연구들의 내용을 간단히 살펴보면 다음과 같다.

정부간 관계(IGR)는 역사적으로 갈등적, 협력적, 집권적, 창조적, 경쟁적, 타산적, 대립적 측면에서 분류될 수 있다(Wright, 1988:324-341). 김천영(2001:97-120)은 정부간 관계에서 파악될 수 있는 지방자치의 발전과정을 내포관계단계, 분리․독립관계단계, 협력관계단계로 인식하고 논의를 전개하고 있다. 내포관계단계는 정부간 관계에서 중앙의 논리가 작동하는 중앙집권구도를 분리․독립관계단계는 지방의 논리가 작동하는 지방분권구도를 그리고 협력관계단계는 제3의 논리로 인식되는 관계의 논리에 의해 작동되는 협력구도를 상정한다. 그는 정부간 관계가 협력관계로 발전해야 할 필요성이 제기되고 있으나 협력관계로 이행시키는 논리와 방법이 결여되어 있다고 보면서 정부간의 처방적 협력모형을 협력기능, 협력능력, 협력기제라는 3가지 차원의 유기적인 결합관계를 통해 제시하고 있다. 사득환(2002:128)은 우리나라 정부간 관계가 지방자치제 실시 이후에는 내포적 권위형에서 협력적 권위형으로 변화하였다는 것을 전제로 하면서 지방정부간의 관계가 분쟁에서 협력으로 이행해야 한다는 것을 주장하고 있다. 그는 이러한 정부간 관계의 변화에 주목하면서 지방정부간 환경협력을 분석하고 있는데, 지방정부가 환경협력을 확보하기 위한 방안으로 제도적 규칙의 확보와 영역별 상호지속적인 연계망의 구축이 필요하다는 의견을 제시하고 있다.

지방정부간 협력을 구축하고 활용하기 위한 법적 제도적 개선방안에 관한 연구는 주로 현행 지방자치법과 도시계획법, 국토건설종합계획법 등에 규정되어 있는 자치단체간의 상호관계와 현실적인 제도를 중심으로 그 실태를 분석하고 개선방안을 제시한 것들이다. 즉, 이들 법규에 나타나 있는 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방자치단체장 등의 협의체, 그리고 광역계획과 사무위탁 등의 제도를 소개하고 지방정부간의 협력사례에서 나타난 규정상의 한계점을 어떻게 보완할 것인가에 대한 논의가 핵심을 이루고 있다(배준구, 2006:3-24, 2001:1-17; 박우서, 1997:9-25). 특히 법적, 제도적 측면의 지방정부간 협력관계는 지방정부간 균형발전의 논리, 분쟁해결의 계기 형성, 광역계획의 공동관리, 공동업무처리에 의한 비용절감, 공동문제의 협의의 증진 등을 도모하는 차원에서 주로 다루어지고 있다.

거버넌스와 네트워크에 관한 이론적 논의가 활발해지면서 지방정부간 협력관계를 거버넌스와 네트워크의 관점에서 살펴본 몇 편의 논문들이 최근에 발표되었다. 박형준(2007:220)은 미국 도시정부들이 지역경제 발전을 위해 상호 협력하는 현상을 협력적 거버넌스와 정책네트워크의 이론을 통해 설명하고 있다. 기존의 지방정부간 공식적, 비공식적 네트워크는 정보비용을 줄여줌으로써 지방정부간 협력의 가능성을 높이고 이러한 협력관계의 경험은 당사자들 간의 신뢰와 역량을 강화시키는 결과를 가져온다는 것이다. 박재욱(2007:22-27)은 분권형 국정운영시스템 구축을 위한 제도적 수단으로써 지역발전을 전략적으로 추진할 수 있는 광역거버넌스의 구축과 운용방안에 논의가 필요하다고 주장하면서 광역적 차원의 지역개발을 추진하기 위한 거버넌스 구축의 기본 방향 과 대안을 제시하고 있다. 그는 지역발전을 위한 거버넌스 구축의 기본방향으로 중앙정부 중심의 기능별 부문별 접근방식에서 광역지방정부 중심의 통합형 접근방식으로의 전환, 중앙-지방정부간의 협력강화와 다층적 거버넌스의 확립, 중앙의 간섭과 개입이 없는 자율적인 광역행정체제를 구축할 수 있는 여건의 조성, 광역행정 실현을 위한 법․제도적 정비, 담당공무원과 지역정치인들의 광역행정에 대한 인식강화, 광역도시권의 기능배분체계 마련, 경쟁보다는 협력과 분업을 중시하는 행정문화의 조성 등을 제시하고 있다. 한편 한표환(1999:345-362)은 도시간 협력네트워크 구축에 관한 시론적 연구를 통해 도시간 협력네트워크의 형성요인과 어느 정도 수준에서 협력네트워크가 구축될 수 있는가를 논의한 다음, 동남권 산업도시(부산, 대구, 울산, 포항, 구미, 창원, 거제)간의 네트워크구축 가능성과 제도화 방안을 제시하고 있다.

지방정부간 협력에 영향을 미치는 요인의 규명은 이론적인 측면에서나 처방적인 측면에서 매우 의미있는 일이다. 이에 관한 연구는 지방정부간 협력사례의 분석을 통해 귀납적으로 요인들을 식별한 연구와 연역적인 모델을 설정하여 실증적으로 요인들의 영향력을 규명한 논문으로 대별된다. 채경진․채원호는 경기도 동부권 광역자원회수시설 사례를 대상으로 지방정부간 협력의 영향요인을 분석하였다. 그들의 연구 결과에 따라면 지방정부의 능력과 참여는 신뢰를 매개로 지방정부간 협력에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고, 한표환․김선기(2003:345-392)은 우리나라에서 있었던 지방정부간 여러 협력사례를 분석하여 지방정부간 협력의 성공과 실패요인을 귀납적으로 규명하고 있다. 그의 연구결과에 따르면, 지방정부간 협력의 성공여부를 결정짓는 요인으로 파트너십요소, 동기요소, 네트워크요소, 열정과 리더십 요소, 지원요소, 외부요소가 제시되고 있다. 한편 홍석균(2002:125-147)은 지방정부간 협력관계의 구축과 추진에 영향을 미치는 요인으로 선행조건과 적용규범으로 구별하여 제시하고 이들의 영향력 관계를 서베이 조사를 통해 실증적으로 규명하였다. 그가 제시한 선행조건은 ①협력관계 구축의 요구수준, ②협력목표의 상호간의 일치수준, ③협력대상자의 적합여부, ④ 협력대상자의 자원보유조건, ⑤협력절차와 과정의 적합여부 이며, 적용규범은 ①상호간의 호혜성, ②상호간의 의존성, ③상호간의 사회변화의 적응성, ④상호간의 이해성, ⑤수평적 의사소통, ⑥협력성과의 공정한 배분성 등이다. 실증적 분석결과에 따르면 선행조건과 적용규범 양자 모두 유의한 영향력을 미치고 있는데, 그 가운데서도 적용규범이 선행조건에 비해 더 큰 설명력을 가진 것으로 보고하고 있다.

지방정부간 협력관계는 협력관계 구축과 관련한 선행조건이 성숙되어야 하고 또 협력관계의 형성과 유지에 필요한 규칙과 전략이 마련되어 있어야 한다. 협력관계의 형성과 유지에 작용하는 규칙과 전략은 주로 갈등상황에 직면해 있는 지방정부 당사자들을 협력관계로 전환시키기 위한 수단의 일환으로 논의되고 있다. 최성욱과 하민철(2002:75-92)은 이론적 차원에서는 행정영역에서의 규칙이라는 개념을 재인식해보고, 실천적 차원에서는 어떠한 협력규칙과 전략이 제공될 때 갈등의 당사자들이 협력관계로 전환하여 문제를 해결하는지에 대한 궁금증에 답하기 위해 연구를 수행하고 있다. 이들은 광명시와 서울시의 구로구간에 전개되었던 환경기초시설 공동이용과 관련한 사례를 대상으로 협력관계로의 전환에 작용한 규칙을 공식규칙, 운영규칙 등으로 설정하여 분석한 바 있다. 주재복(2001:139)의 연구도 비슷한 맥락에서 광역자치단체인 서울시와 경기도의 상수원 분쟁이 해결된 과정을 설명하고 있다.

외국의 지방정부간 협력관계를 소개하고 우리나라 지방정부간의 성공적인 협력관계의 정립에 시사점을 찾아내는 것도 중요한 연구주제의 하나이다. 최영출(1999:87-99)은 영국의 지방자단체간 협력사례를 살펴보고 이러한 협력사례를 통해 도출된 몇 가지 시사점을 제시하고 있다. 한편 한승준(2004:205-225)은 프랑스 자치단체간의 협력사례를, 배준구(1998:202-232)는 프랑스 국토 및 지역계획의 개혁과정에서 도입된 새로운 계획기법을 통해 프랑스의 지방정부간 협력사례를 소개하고 이와 관련한 시사점을 제시한 연구결과를 보고한 바 있다.

이상에서 기술한 바와 같이 우리나라 연구자들의 지방정부간 협력에 관한 선행연구는 비교적 짧은 기간 동안에 비교적 다양한 주제와 관점에서 이루어져 왔음을 알 수 있다. 그러나 협력에 관한 개념적 논의와 협력현상의 접근방법에 대한 종합적인 논의, 그리고 협력을 관리적인 관점에서 파악하여 전략적 관리방안을 탐색한 연구는 찾아보기 어렵다.

Ⅲ. 연구의 내용 및 분석방법

1. 연구의 분석틀

본 연구에서는 지방정부간 협력체제의 성과를 제고하기 위한 전략적 관리 방안을 제시하는데 목적을 두고 있으며, 이를 위한 연구의 분석틀은 <그림 1>과 같다.

<그림 1>과 같이 본 연구는 지방정부간 협력체제 관리의 선결요건으로 비전의 공유, 자원의 확보, 협력대상간 신뢰, 그리고 자치단체장의 리더십을 설정하였다. 그리고 전략적 협력체제 관리의 핵심적인 요소로는 합리적이고 실현가능한 협력계획의 수립, 실효성 있는 추진체계의 구축과 관리, 갈등해소와 합의형성을 위한 내부 협력체제의 구축, 적정 수준의 사업이나 프로그램 규모, 원활한 의사소통을 통한 정보의 교류로 구성하였다. 연구의 분석틀을 설정한 근거는 다음과 같다.

<그림 1> 연구의 분석틀

지방

정부

협력

사업

성과

비전의 공유

자원의 확보

협력대상간 신뢰

자치단체장의 리더십

합리적 계획의 수립

추진체계의 구축과 관리

내부 협력체계의 구축

프로그램 규모의 적절성

의사소통을 통한 정보의 교류

선결적

조  건

전략적 협  력

체  제

관  리

1) 협력구축을 위한 선결적 조건

① 비전의 공유

성공적인 협력을 구축하기 위해서는 협력에 참여하는 당사자들 간에 공유된 비전에 대한 명백한 진술이 전제되어야 한다(Hudson et, al., 1999:178; Powell and Exworthy, 2002:124). 협력의 필요성과 협력구축의 목적에 있어서는 당사자들 간에 일치될 수 있을지 모르나, 이와 같은 목적을 달성하기 위한 수단에 있어서는 논쟁이 제기될 수 있다. 따라서 효과적인 협력 구축을 위해서는 당사자들이 폭넓게 합의된 일련의 공유된 가치를 가지는 것이 매우 중요하다.

② 자원의 확보

성공적인 협력을 구축하기 위한 선결조건으로서 중요시해야 할 것은 재정, 인력, 그리고 신뢰와 같은 자원의 확보방안이다. 무엇보다 핵심적인 자원은 돈인데, 직원들의 근무시간과 같은 많은 다른 자원들도 돈과 관련되기 때문이다. 참여하는 당사자들 간의 협력의 구축은 조직의 경계를 초월하여 재원이 투자된다는 것을 전제로 하고 있다. 하지만 기존의 조직을 초월하여 새롭게 구축된 협력체계는 소유권과 관련하여 적절한 합법성을 보장받기가 힘들기 때문에 재정부담을 회피하려는 동기를 갖게 된다. 대부분의 공공조직 특히 지방정부는 복합적인 우선순위를 가지고 있고 재정적 자원의 투자 또한 공식화되고 문서화된 우선순위에 따라 배분될 뿐만 아니라 협력구축을 통해 재정적 부담을 줄이려는 속성을 가지고 있기 때문에, 특히 당사자들 간에 이해갈등이 존재하는 경우 비용회피와 책임전가와 같은 현상들이 증폭되어 협력자체를 위태롭게 할 가능성이 높다.

재정적 부담의 공유와 함께, 협력에 참여하여 인력의 근무시간의 배분문제도 중요하다. 조직을 초월한 새로운 협력체계의 구축으로 인해 직원들의 일에 대한 부담이 증가하게 되면 협력활동의 전개를 저해할 가능성이 높다.

③ 협력대상간 신뢰

협력대상간의 신뢰도 매우 중요한데, 실제로 대다수 협력체계의 경우 신뢰를 구축하는 것은 성공을 위한 가장 중요한 요소로 간주되고 있다. 이러한 신뢰는 협력을 이끌어 내는데 긍정적 동인으로서 작용하며, 상호이익을 위한 협력의 추진 동인으로 작용하게 된다. 또한 신뢰는 규범만큼 강한 규제력을 가지지는 않지만 협력대상간에 신뢰관계가 형성되면 상대의 기대를 벗어나는 행동을 억제하는 기능을 하며, 상대의 행동을 예측할 수 있게 한다. 이러한 신뢰는 지방정부간 협력사업의 운영에서 협력사업의 지속성과 안정성의 제고에 일정한 기여를 할 것으로 예견할 수 있을 것이다.

④ 자치단체장의 협력적 리더십(collective leadership)

개인이 발휘하는 리더십을 개인 리더십이라고 한다면 조직에서 조직 구성원들과의 협력을 통해 시너지를 창출하여 목표달성을 이루어내는 리더십을 협력적 리더십이라 할 수 있다. 이러한 협력적 리더십은 지방정부간 협력사업의 진행과정에서 지방정부간에 공동의 목적을 달성하기 위한 변화를 추진하는 과정에서 서로 영향을 주고 받으며 서로 협력하는 리더십이라 할 수 있다.

자치단체장이 협력적 리더십을 발휘하게 되면 협력적 정책기획의 성공 가능성 역시 높아질 것이다. 리더가 정책의 일관성을 유지하는 것도 중요하지만 비록 다소간의 정책혼란이 초래될지라도 반대의견에 귀 기울이고 반대의견을 포용하고 통합하게 될 경우 협력사업의 성과는 높아질 것이다.

2) 전략적 협력체제 관리

협력관리는 협력활동의 주요 요소를 이루고 있는 사항에 들에 대한 체계적인 관리를 말한다. 이에는 협력의 계획관리, 추진체계의 관리, 자원관리, 의사소통 및 정보관리 등이 포함될 것이다.

① 합리적이고 실현가능한 협력계획의 수립

지방정부를 포함한 조직간 협력은 즉흥적이고 우발적으로 일어나는 것이 아니다. 협력에 참여하는 당사자들이 개별적인 차원에서 나름대로 협력을 위한 내부계획을 수립할 필요가 있을 뿐만 아니라 공동으로 협력계획을 마련하여 협력의 실행을 위한 준비를 갖추어야 하는 것이다. 이러한 협력의 계획에는 개별적인 차원의 경우, 협력할 만한 이슈의 탐색, 협력의 수준 그리고 협력의 대상자에 대한 분석 등이 기본적으로 포함될 것이다(Vigoda-Gadot, 2003:282-285). 한편 참여자들이 공동으로 계획을 수립하는 경우, 협력할 이슈에 대한 합의, 협력수준에 대한 합의, 협력의 추진체계와 일정, 자원의 분담, 발생할 편익과 리스크의 배분 등에 대한 계획이 포함될 것이다. 합리적이고 실현가능한 협력계획의 수립은 성공적인 협력을 위한 관건이다. 이 때문에 협력을 위한 계획의 수립과정에 대한 체계적인 관리도 또한 중요하다.

② 실효성 있는 추진체계의 구축과 관리

지방정부간 협력은 협력을 위한 추진체계의 확립이 없이는 제대로 이루어 질 수 없다. 다시 말해 실효성있는 추진체계의 구축과 관리는 성공적인 협력을 위한 핵심적인 요인이라고 해도 과언이 아닐 것이다. 앞의 협력의 개념정의에서도 언급한 바와 같이 상호간의 협력은 당사자들 간의 관계의 안정성, 지속성, 장기적 시계(time horizon)를 특성으로 하고 있다. 이러한 관계의 안정성, 지속성 등은 협력을 위한 효과적인 추진체계를 마련하고 있는지에 의해 크게 좌우될 가능성이 크다. 추진체계는 지방정부를 대표하는 단체장 등 고위의사결정자들 간의 관계를 구조화한 상위수준의 추진체계와 협력실행의 구체적인 역할을 담당해야 할 실무 공무원들 간의 관계를 구조화한 중간 혹은 실무수준의 추진체계를 상정할 수 있다. 이러한 상위수준의 추진체계와 실무수준의 추진체계를 어떻게 구축하고 유지하느냐 하는 것이 협력의 추진체계관리와 관련한 중요한 과제가 될 것이다.

③ 갈등해소와 합의형성을 위한 내부 협력체계의 구축

지방정부, 지역주민, 지방의회, 시민단체 간의 갈등해소 및 합의형성을 위한 내부 협력체계의 구축도 다른 지방정부와의 협력사업 추진에 중요한 요소로 작용한다(박양호, 2005:288). 이 때문에 자치단체내의 여러 이해관계자가 의견을 나누고 합의를 모을 수 있는 체계의 구축과 유지도 추진체계의 관리와 관련하여 주요한 과제이다. 예컨대 지방정부 당국자, 지방의회의원, 관련 전문가, 시민단체 등 여러 이해관계자들이 참여하여 협력이 가능한 이슈, 협력을 통한 편익과 리스크 등에 대한 광범한 의견과 합의를 모으는 지역포럼을 구성하여 운영하는 것도 추진체계 관리라는 측면에서 고려해 볼 필요가 있다.

④ 적정 수준의 사업이나 프로그램 규모

지방정부 상호간에 협력하고자 하는 사업이나 프로그램의 규모, 수준 등에 따라 다르겠지만 협력은 기본적으로 일정한 자원의 공동적인 투입을 필요로 한다. 지방정부가 협력을 위해 이용가능한 자원에는 물적 자원, 인적자원, 시설자원들이 있다. 물적 자원은 주로 재정문제를, 인적자원은 공무원의 충분성 및 이들의 전문성을 그리고 시설자원은 토지와 그 부대시설 등 지방자치단체가 통제내지 관리하고 있는 제반 고정자산을 말한다. 이들 자원들을 어느 정도 협력 사업에 투입하고 상호 배분할 것인가를 협력을 위한 자원관리의 측면에서 심도있게 검토되어야 하는 것이다.

지방정부간 협력사업은 특정 프로그램을 중심으로 이루어지게 되며, 그 프로그램의 규모는 매우 다양하다. 추진중인 협력사업이 지방정부가 가용할 수 있는 자원 등의 역량에 비해 지나치게 큰 규모라면 협력사업에 안정적이면서 지속적으로 참여할 수 없을 것이다. 또한 협력사업의 규모가 너무 작다면 높은 성과를 기대할 수 없으며, 자원의 낭비를 가져올 우려가 있을 것이다. 그러므로 지방정부간 협력사업은 지방정부의 역량에 맞는 수준에서 그 규모가 결정되어야 할 것이다.

⑤ 원활한 의사소통을 통한 정보의 교류

상호간의 협력을 계획하고 실행하는데 있어 원활한 의사소통을 통한 정보의 교류도 매우 중요한 요인으로 작용하고 있다. 협력사업을 통해 어떤 목표를 달성하기 위해서는 지방정부간 의사소통이 필수불가결한 요소이다. 지방정부간에는 협력사업에 대한 비전과 구상, 그리고 그 성과에 대한 기대가 다를 수 있다. 그러나 협력사업을 진행하는 과정은 상호 관련된 활동이기 때문에 이를 조정하는 기제가 필요하며, 의사소통이야말로 통합과 조정의 기제로서 매우 중요한 역할을 한다. 특히 지방정부간 협력사업에서는 횡적 의사소통의 활성화를 통해 협력사업에 참여하는 지방정부간에 수평적 관계를 형성할 필요가 있을 것이다. 따라서 협력사업의 성과를 제고하기 위해서는 활발한 의사소통을 통한 정보의 교류가 일어날 수 있도록 적절한 관리방안이 마련되어야 한다.

2. 자료의 수집 및 분석방법

본 연구는 영남권의 기초 및 광역자치단체를 대상으로 연구를 수행하였다. 구체적으로는 기초자치단체는 경상남도 소재 18개 기초자치단체, 광역자치단체는 경남도청, 부산광역시청, 대구광역시청 등 3개의 광역자치단체의 지역협력 관련 부서에 근무하는 공무원을 대상으로 2011년 8월 10일부터 8월 31일까지 22일간 설문조사를 실시하였다.

본 연구에서는 지역협력의 성과에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위한 자료의 수집 방법으로 설문조사 방식을 택하였으며, 수집된 자료는 SPSS 18.0을 통해 분석하였고, 분석기법으로는 빈도분석, 기술통계, t-test, 분산분석, 상관관계분석, 다중회귀분석 등을 활용하였다.

한편, 본 연구의 표본 특성을 살펴보면, 전체 표본이 251명인 가운데 남성이 156명(62.2%)으로 여성의 95명(37.8%)에 비해 높은 비율을 차지하고 있다. 연령별 분포에서는 30대와 40대가 전체 표본의 69.0%였고, 학력별로는 대졸이상의 학력에 해당하는 표본이 74.1%를 구성하였다. 근무기간의 분포에서는 거의 고른 분포를 보이고 있다. 이와 같은 표본 구성은 대략적으로 모집단의 구성과 큰 차이가 없는 분포라 할 수 있을 것이다.

<표 2> 표본의 특성

구분		표본수	비율(%)
성별	남자	156	62.2
	여자	95	37.8
	합계	251	100.0
연령	20대	28	11.2
	30대	82	32.7
	40대	91	36.3
	50대이상	50	19.9
	합계	251	100.0
학력	고졸	23	9.2
	전문대졸	36	14.3
	대퇴	6	2.4
	대졸	159	63.3
	대학원졸	27	10.8
	합계	251	100.0
근무기간	5년미만	55	21.9
	5-10년	63	25.1
	11-19년	65	25.9
	20년이상	68	27.1
	합계	251	100.0

3. 자료의 타당도 및 신뢰도

지역협력사업 성과의 영향요인을 분석하기 위해 수집한 자료의 타당도와 신뢰도를 살펴보고자 확인적 요인분석과 Cronbah's α값에 의한 신뢰도 분석을 실시하였다. 본 연구에서는 지역 협력 사업의 성과에 미치는 영향요인을 협력구축을 위한 선결조건과 전략적 협력 체제의 관리를 위한 요소로 구분하였으며, 요인분석 및 신뢰도 분석 역시 이러한 구분을 통해 이루어졌다.

협력사업의 구축을 위한 선결조건에 해당하는 변수에 대한 분석결과에서는 모두 4개의 요인으로 묶인 가운데 요인 1은 ‘자원의 확보’, 요인 2는 ‘단체장의 리더십’, 요인 3은 ‘협력대상 간의 신뢰’, 그리고 요인 4는 ‘비전의 공유’에 해당하는 설문문항으로 구성되었다. 이와 같이 묶여진 설문문항간의 신뢰도를 측정한 결과, ‘비전의 공유’가 0.621, ‘자원의 확보’가 0.803, ‘협력대상 간의 신뢰’가 0.662, ‘단체장의 리더십’이 0.837로서 모두 0.6이상으로 나타나 향후 분석을 위한 신뢰도에 큰 문제가 없다 할 것이다.

전략적 협력 체계의 관리에 해당하는 변수들과 지역협력사업의 성과에 대한 요인분석 및 신뢰도 분석 결과는 <표 4>와 같다. 아래 분석결과에서와 같이 전략적 협력 체계의 관리에 해당하는 설문문항들은 모두 5개의 요인으로 묶여졌으며, 요인 1은 ‘프로그램의 적절성’, 요인 2는 ‘추진체계의 구축정도’, 요인 4는 ‘합리적 계획 수립 정도’, 요인 5는 ‘내부협력 체계의 구축정도’, 요인 6은 ‘의사소통을 통한 정보의 교류 정도’에 해당하는 문항들로 구성되었다. 그리고 본 연구의 종속변수에 해당하는 지역협력사업의 성과는 요인 3에 해당하는 설문문항들로 묶였다. 한편, 이들 변수에 대한 신뢰도 분석결과에서는 ‘합리적 계획의 수립 정도’에 해당하는 문항간에는 0.818, ‘추진체계의 구축 정도’는 0.773, ‘내부협력체계의 구축정도’는 .668, ‘프로그램의 적절성’은 0.804, ‘의사사통을 통한 정보의 교류 정도’는 0.837로 나타나 설문문항 구성의 신뢰도에는 문제가 없음을 볼 수 있다. 그리고 ‘지역협력 사업의 성과’를 측정하기 위한 설문문항간의 신뢰도 역시 0.742로서 문제가 없음을 알 수 있다.

<표 3> 협력구축을 위한 선결조건에 대한 요인분석 및 신뢰도분석

구분	성분
	1	2	3	4	공통성	Cronbach's α
예산의 확보 정도	.851	.003	.094	.007	.462	.803
상위정부의 재정지원 정도	.770	.196	.005	.064	.741
인력의 확보 정도	.719	.261	.090	.042	.762
자치단체의 재정동원 능력	.682	.123	.272	.167	.583
인력의 전문성	.567	.421	.141	.052	.734
단체장의 협상 능력	.132	.867	.208	.091	.635	.837
단체장의 갈등조정 능력	.176	.806	.170	.104	.596
협력사업에 대한 단체장의 의지	.069	.738	.252	.250	.522
협력대상에 대한 믿음 정도	.066	.179	.741	.121	.600	.662
상호이익관계 형성 정도	-.046	.188	.707	.269	.610
협력대상간 네트워크 구축정도	.301	.156	.707	.086	.622
나아갈 방향에 대한 공유 정도	.279	.208	.515	.675	.275	.621
협력사업의 유용성에 대한 공유 정도	-.033	.101	.158	.852	.821
협력사업의 필요성에 대한 공유 정도	.040	.208	.144	.822	.721
고유치	4.662	2.166	1.252	.1004

<표 4> 전략적 협력 체계의 관리 및 지역협력사업의 성과에 대한 요인분석 및 신뢰도 분석

구분	성분
	1	2	3	4	5	6	공통성	Cronbach's α
프로그램 구성의 적절성	.788	.329	.068	.170	.096	.107	.792	.804
전체적인 규모의 적절성	.736	.199	.085	.184	-.082	.377	.780
담당자간 관계의 체계적 구조화 정도	.193	.786	.135	.159	.237	.052	.764	.773
고위 의사결정가들간 관계의 구조화 정도	.282	.775	.207	.183	.051	.093	769
향후 협력사업의 지속적 참여 의향	.062	.120	.850	.060	.099	.145	.791	.742
협력사업이 지역발전에 도움 정도	.124	.104	.847	.152	.050	.031	.788
협력사업의 성공적 추진 정도	.341	.035	.583	.331	.480	.005	.731
협력대상간 이슈에 대한 합의 정도	.251	.234	.142	.828	.125	.127	.861	.818
협력대상간 사업 수준에 대한 합의 정도	.211	.347	.167	.775	.244	.081	.866
협력대상간 사업 일정에 대한 합의 정도	.338	350	-.024	.639	.166	-.005	.678
지역 주민의 참여 정도	.068	.279	-.044	.151	.784	.222	.782	.668
이해 관계자의 참여 정도	.272	.360	.110	.159	.540	-.027	.743
반대단체의 참여 정도	.214	.132	.270	.280	.488	-.057	.778
협력대상간 정보 공유의 정도	.140	.012	.066	.103	.107	.886	.842	.837
협력대상간 의사소통의 정도	.076	.174	.337	.037	.522	.568	.756
고유치	6.730	2.687	1.684	1.319	1.199	1.022

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 지역협력사업의 성과 및 협력체계의 구축에 대한 전반적인 인식

지방자치단체에서 실시하고 있는 지역협력사업의 전반적인 실태와 그 성과의 정도를 파악하고자 지역협력의 구축을 위한 선결조건이 어느 정도 갖추어져 있으며, 지역협력 사업을 추진하기 위한 전략적 협력체계가 어느 정도 잘 구축되어 있는가를 살펴보았다. 그 결과 지역협력 사업의 선결조건 가운데 비전의 공유정도와 자치단체장의 리더십에 대해서는 대체적으로 긍정적인 평가를 하고 있는 반면, 지역협력 사업의 추진을 위한 인적․물적 자원의 확보 정도는 매우 부족한 것으로 나타났다. 그리고 협력 자치단체간의 신뢰정도는 중간값 정도에 머물렀다.

전략적 협력체계의 구축 정도를 파악하기 위해 설정한 5개 변수에 대한 응답결과에서는 모든 변수의 평균값이 2.8대로서 중간값 3.0이하로 나타났다. 이러한 결과는 현재 진행되고 있는 자치단체간의 협력사업은 그 계획의 수립에서부터 집행에 이르는 과정까지 합리적인 계획수립과 추진체계의 구축이 제대로 이루어져 있지 않으며, 추진과정에서도 협력 자치단체간에 정보교류가 원활하게 이루어지고 있지 못함을 의미한다.

한편, 지역협력사업의 성과에 대한 일선 담당 공무원들의 응답에서는 평균값이 3.194로서 긍정적인 인식이 부정적인 인식보다 다소 높게 나타났다. 이는 향후 지역협력 사업의 계속 확대 필요성에 대한 일선 공무원들의 전반적인 인식을 보여주는 결과라 할 수 있다.

이상의 결과를 종합해 보면, 현재의 지역협력 사업은 자치단체장의 리더십이 발휘되고 있는 가운데 협력사업에 대한 자치단체간의 비전 공유는 잘 이루어지고 있지만 협력사업을 추진하기 위한 인적 및 재정적 자원은 부족한 실정이라 할 수 있다. 또한 협력사업을 추진하는 과정에서 자치단체간에는 전략적 협력체계를 적절하게 구축하고 있지 못한 실정이다. 하지만 지역협력사업의 성과는 어느 정도 있는 것으로 보아 지역협력사업의 필요성에 대한 인식은 공유되고 있다 할 것이다.

<표 5> 지역협력 사업의 성과 및 그 실태에 대한 일선 담당자들의 인식

구분		N	최소값	최대값	평균	표준편차
지역협력 사업의 선결조건	비전의 공유	251	1.00	5.00	3.557	.579
	자원의 확보	251	1.00	4.00	2.499	.587
	신뢰정도	251	1.00	4.33	3.071	.554
	단체장의 리더십	251	1.00	5.00	3.266	.703
전략적 협력체제 관리	합리적 계획 수립정도	251	1.00	4.67	2.855	.662
	추진체계 구축 정도	251	1.00	4.50	2.829	.672
	내부협력체계의 구축정도	251	1.00	5.00	2.817	.641
	프로그램 규모의 적절성	251	1.00	4.00	2.809	.630
	의사소통을 통한 정보의 교류 정도	251	1.00	4.50	2.834	.718
지역협력 사업의 성과		251	1.00	4.67	3.194	.623

2. 지역협력사업의 특성에 따른 협력 사업에 대한 인식 차이

지역협력사업이 협력사업의 유형, 협력사업의 경과기간, 그리고 협력 자치단체의 결합유형 등 이른바 협력사업의 특성에 따라 지역협력 사업을 추진하기 위한 선결조건이 어느 정도 잘 갖추어져 있고, 지역협력 사업의 추진과정에서 어느 정도 합리적으로 계획이 수립되고 전략적으로 추진되었으며, 최종적으로 지역협력사업이 과연 어느 정도의 성과를 달성하고 있는가를 살펴보고자 분산분석(ANOVA)을 실시하였다. 그 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지역협력사업의 특성에 따라 협력사업 선결조건의 충족 정도에서 어느 정도 차이가 존재하는가를 살펴보았다. 그 결과, 지역협력사업의 선결조건 가운데 ‘협력사업의 비전 공유 정도’와 ‘자치단체장의 리더십’에서 협력 자치단체간의 결합 유형에 따라 통계적으로 유의미한 차이를 보였다. 자치단체간 결합 유형에서는 기초자치단체와 기초자치단체가 협력사업을 공동으로 추진한 경우가 비전의 공유 정도와 자치단체장의 리더십 발휘 정도 모두 가장 높았고, 광역자치단체와 광역자치단체가 결합한 경우가 타 유형에 비해 그 정도가 낮은 것으로 나타났다.

둘째, 지역협력사업의 전략적 협력체계의 관리에 해당하는 ‘합리적 계획의 수립 정도’, ‘추진체계의 구축 정도’, ‘내부협력체계의 구축정도’, ‘프로그램의 적절성’, ‘의사소통을 통한 정보의 교류 정도’가 협력사업의 특성에 따라 어떠한 차이가 있는지를 분석하였다. 그 결과, 다섯가지 변수 가운데 ‘의사소통을 통한 정보의 교류 정도’에서만 통계적으로 유의미한 차이를 보였을 뿐 나머지 네가지 변수는 협력사업의 특성에 따른 차이가 나타나지 않았다. 협력 자치단체간 결합 유형에 따른 차이를 보인 ‘의사소통을 통한 정보의 교류 정도’는 기초자치단체와 광역자치단체가 결합한 협력사업이 정보교류 정도가 가장 높았고, 광역자치단체와 광역자치단체가 결합한 경우가 가장 낮았다.

셋째, 지역협력사업의 특성에 따른 성과의 차이에서는 협력 자치단체의 결합 유형에 따라 유의미한 차이를 보인 가운데 사업 유형과 사업경과 기간에 따른 성과의 차이는 나타나지 않았다. 자치단체의 결합 유형에서는 기초자치단체와 기초자치단체가 결합한 경우가 지역협력사업의 성과가 가장 높았고, 다음으로 기초자치단체와 광역자치단체가 결합한 경우이며, 광역자치단체와 광역자치단체가 결합한 경우가 지역협력 사업의 성과가 가장 낮은 것으로 나타났다.

이상의 결과와 같이 지역협력사업의 선결조건과 전략적 협력체계의 관리, 그리고 그 성과는 협력사업의 특성 가운데 자치단체의 결합유형에 따라 일정한 차이가 존재할 뿐 사업의 유형 및 사업의 경과 기간에 따른 통계적 차이를 보이지 않았다. 그리고 자치단체의 결합 유형에서는 대체적으로 기초자치단체와 기초자치단체가 결합한 경우가 협력사업 선결조건의 충족도와 전략적 협력체계의 관리 정도, 그리고 그 성과에서 타 유형의 결합관계에 비해 보다 긍정적이라 할 수 있다. 이러한 결과는 지역협력사업이 대등한 위치에 있는 파트너간에 이루어질 때 그 성과가 높아질 수 있음을 보여주는 결과라 할 수 있다. 또한 현 시점에서의 지역협력사업은 광역자치단체보다 기초자치단체 수준에서 더욱 활발하게 이루어지고 있고, 그 성과 역시 높은 것으로 나타났다.

<표 6> 지방협력사업의 특성에 따른 협력사업 선결조건의 충족정도 차이

구분		N	비전의 공유 정도			자원의 확보 정도
			평균	표준편차	F	평균	표준편차	F
사업 유형	문화․관광	75	3.60	.542	1.963	2.50	.647	.033
	환경	29	3.35	.597		2.52	.564
	지역경제개발	119	3.62	.547		2.53	.559
	기타	19	3.56	.458		2.49	.526
	합계	242	3.58	.549		2.52	.582
사업 경과 기간	1년이하	51	3.61	.473	.797	2.48	.617	.565
	2-5년	132	3.58	.581		2.56	.566
	6-9년	26	3.51	.535		2.42	.646
	10년이상	14	3.78	.464		2.57	.611
	합계	223	3.59	.545		2.53	.589
자치 단체 결합 유형	기초+기초	128	3.63	.579	3.663*	2.52	.593	.483
	기초+광역	72	3.56	.490		2.57	.591
	광역+광역	22	3.30	.459		2.43	.659
	합계	222	3.57	.547		2.52	.598
구분		N	신뢰 정도			자치단체장의 리더십
			평균	표준편차	F	평균	표준편차	F
사업 유형	문화․관광	75	3.16	.529	1.277	3.33	.790	1.791
	환경	29	2.95	.617		3.05	.567
	지역경제개발	119	3.05	.542		3.31	.657
	기타	19	3.15	.463		3.08	.606
	합계	242	3.08	.543		3.27	.691
사업 경과 기간	1년이하	51	3.03	.539	.797	3.22	.758	.419
	2-5년	132	3.13	.550		3.31	.678
	6-9년	26	3.04	.604		3.20	.607
	10년이상	14	3.14	.385		3.40	.869
	합계	223	3.10	.544		3.28	.699
자치 단체 결합 유형	기초+기초	128	3.11	.500	.673	3.31	.668	3.097*
	기초+광역	72	3.08	.506		3.33	.721
	광역+광역	22	2.96	.802		2.94	.749
	합계	222	3.09	.538		3.28	.700

* p < .05  ** p < .01

<표 7> 지방협력사업의 특성에 따른 전략적 협력체계 관리 및 협력사업 성과 차이

구분		N	합리적 계획의 수립 정도			추진체계의 구축 정도
			평균	표준편차	F	평균	표준편차	F
사업 유형	문화․관광	75	2.96	.711	.926	2.94	.744	.860
	환경	29	2.84	.378		2.81	.579
	지역경제개발	119	2.80	.663		2.78	.630
	기타	19	2.82	.688		2.86	.760
	합계	242	2.86	.653		2.84	.671
사업 경과 기간	1년이하	51	2.76	.594	.829	2.75	.586	.583
	2-5년	132	2.92	.646		2.86	.666
	6-9년	26	2.90	.755		2.83	.898
	10년이상	14	2.78	.833		3.00	.620
	합계	223	2.87	.660		2.84	.676
자치 단체 결합 유형	기초+기초	128	2.86	.608	.958	2.89	.713	1.829
	기초+광역	72	2.91	.671		2.81	.583
	광역+광역	22	2.69	.828		2.60	.797
	합계	222	2.86	.653		2.84	.686
구분		N	내부협력 체계의 구축 정도			프로그램의 적절성
			평균	표준편차	F	평균	표준편차	F
사업 유형	문화․관광	75	2.81	.662	.842	2.91	.702	.969
	환경	29	2.70	.569		2.80	.361
	지역경제개발	119	2.88	.626		2.76	.631
	기타	19	2.75	.735		2.76	.586
	합계	242	2.83	.639		2.81	.625
사업 경과 기간	1년이하	51	2.73	.696	.747	2.81	.706	.270
	2-5년	132	2.88	.616		2.80	.601
	6-9년	26	2.76	.783		2.81	.695
	10년이상	14	2.83	.502		2.96	.603
	합계	223	2.83	.650		2.81	.635
자치 단체 결합 유형	기초+기초	128	2.80	.668	1.347	2.83	.657	1.049
	기초+광역	72	2.90	.535		2.81	.619
	광역+광역	22	2.65	.831		2.63	.588
	합계	222	2.82	.649		2.80	.639
구분		N	의사소통을 통한 정보의 교류 정도			지역협력 사업의 성과
			평균	표준편차	F	평균	표준편차	F
사업 유형	문화․관광	75	2.96	.768	1.136	3.19	.638	2.032
	환경	29	2.76	.520		3.03	.569
	지역경제개발	119	2.78	.706		3.29	.579
	기타	19	2.89	.737		3.07	.662
	합계	242	2.84	.709		3.21	.607
사업 경과 기간	1년이하	51	2.80	.721	.168	3.27	.637	1.017
	2-5년	132	2.85	.711		3.19	.588
	6-9년	26	2.90	.734		3.17	.731
	10년이상	14	2.78	.848		3.47	.501
	합계	223	2.84	.721		3.22	.612
자치 단체 결합 유형	기초+기초	128	2.89	.697	3.282*	3.33	.592	5.741**
	기초+광역	72	2.86	.713		3.15	.565
	광역+광역	22	2.47	.837		2.89	.786
	합계	222	2.84	.724		3.22	.618

* p < .05  ** p < .01

3. 지역협력사업 성과의 영향요인

지역협력사업의 선결조건과 전략적 협력체계의 관리를 위한 방안 가운데 어떠한 측면이 지역협력 사업의 성과에 더욱 많은 영향을 미치는가를 살펴봄으로써 지역협력사업의 성과를 제고하기 위한 방안을 구체적으로 마련할 수 있을 것이다. 이에 따라 다중회귀분석을 통해 지역협력사업의 성과에 영향을 미치는 요인을 분석하였으며, 영향요인 분석의 전제조건이라 할 수 있는 다중공선성의 존재 여부를 확인하고자 상관관계 분석을 실시하였다.

먼저, 상관관계분석 결과를 살펴보면 본 연구의 종속변수에 해당하는 지역협력사업의 성과와 독립변수에 해당하는 지역협력사업의 선결조건 및 전략적 협력체계의 관리에 해당하는 변수들은 모두 정(+)의 상관관계를 형성하고 있다. 그리고 그 상관성의 정도를 의미하는 상관계수는 0.30-0.56으로서 그렇게 높지도 않고, 낮지도 않은 보통 수준의 상관관계를 보여주고 있다. 이와 같은 분석결과를 놓고 볼 때, 지역협력사업 성과의 영향요인을 분석하기 위한 다중회귀분석에서 변수들간에는 다중공선성의 문제가 존재하지 않는다고 볼 수 있다.

<표 8> 지역협력사업의 성과와 지역협력사업 선결조건 및 전략적 협력체계의 관리간의 상관관계

구분	X1	X2	X3	X4	X5	X6	X7	X8	X9
Y	.463**	.308**	.449**	.561**	.474**	.432**	.477**	.407**	.526**
X1		.235**	.478**	.456**	.340**	.275**	.266**	.218**	.290**
X2			.341**	.359**	.463**	.403**	.353**	.443**	.440**
X3				.457**	.558**	.534**	.319**	.392**	.447**
X4					.601**	.484**	.406**	.341**	.461**
X5						.676**	.465**	.596**	.649**
X6							.426**	.560**	.582**
X7								.447**	.479**
X8									.633**

* p < .05  ** p < .01

Y: 지역협력의 성과, X1: 비전의 공유, X2: 자원의 확보, X3: 협력대상간의 신뢰, X4: 자치단체장의 리더십, X5: 합리적 계획 수립 정도, X6: 추진체계의 구축정도, X7: 내부협력체계의 구축정도, X8: 프로그램의 적절성, X9: 의사소통을 통한 정보의 교류정도

다중회귀분석을 통해 지역협력사업 성과의 영향요인을 분석한 결과인 <표 9>를 살펴보면, 본 회귀모형의 설명력은 47.1%인 가운데 회귀모형은 통계적으로 유의미한 수준에서 성립되고 있다. 지역협력사업의 성과에 영향을 미치는 요인으로는 자치단체장의 리더십이 가장 많은 영향을 미치는 가운데, 정보의 교류 정도, 내부협력체계의 구축정도, 비전의 공유정도 순으로 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러므로 지역협력사업의 선결조건 가운데서는 비전의 공유와 자치단체장의 리더십이, 전략적 협력체계의 관리방안에서는 내부협력체계의 구축과 정보의 교류가 지역협력사업의 성과에 일정한 영향을 미친다고 볼 수 있다. 이러한 결과는 지역협력사업의 성과를 제고하기 위해서는 선결조건의 충족과 더불어 전략적 협력 체계의 구축이 병행되어야 함을 보여주고 있다.

한편, 지역협력사업의 성과에 가장 많은 영향을 미치는 요인이 자치단체장의 리더십이라는 것은 현 시점에서의 지역협력 사업은 지방자치단체 차원에서 조직적으로 이루어지고 있다기 보다 자치단체장 개인의 의지와 관심에 더욱 많은 영향을 받고 있음을 의미한다. 내부협력체계의 구축정도가 성과의 주요한 변수라는 것은 지역협력사업이 자치단체의 일방적인 독주가 아닌 지역 시민단체, 지역 주민들과의 네크워킹을 통해 이루어질 때 그 성과가 더욱 높아질 수 있음을 보여주는 결과이다. 또한 지역협력사업의 성과를 높이기 위해서는 협력 자치단체간에 정보 교류를 더욱 활성화해야 할 것이다. 그리고 선결조건 가운데 인적․물적 자원의 확보보다는 협력사업의 비전에 대한 공유가 더욱 중요한 요인이라는 점은 협력사업에 대해 당사자들간에 그 필요성과 방향을 공유할 때 협력사업의 성과가 더욱 제고될 수 있음을 보여주는 결과라 할 수 있다.

<표 8> 지역협력사업의 성과의 영향요인

구분		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의 확률
		B	표준 오차	β
(상수)		.326	.071		4.591	.000
지역협력 사업의 선결조건	비전의 공유	.202	.060	.188	3.367	.001
	자원의 확보	.041	.059	.038	.690	.491
	협력대상간의 신뢰정도	.100	.070	.090	1.429	.154
	자치단체장의 리더십	.261	.056	.297	4.654	.000
전략적 협력체제 관리	합리적 계획 수립정도	.076	.074	.081	1.024	.307
	추진체계의 구축 정도	.013	.064	.014	.196	.845
	내부협력체계의 구축정도	.183	.054	.189	3.403	.001
	프로그램 규모의 적절성	.078	.066	.078	1.180	.239
	의사소통을 통한 정보의 교류 정도	.187	.061	.212	3.049	.003
Adj. R2 = .471 F=25.558 p = .000

Ⅵ. 결론 및 정책적 함의

지방정부간 협력에 관한 연구는 크게 협력모형에 관한 연구, 법적․제도적 개선방안에 관한 연구, 거버넌스와 네트워크에 관한 연구, 협력관계에 영향을 미치는 요인에 관한 연구, 정부간 갈등 해소 방안에 관한 연구, 외국의 사례를 소개하는 연구로 구분할 수 있었다. 이러한 측면에서 지금까지 지방정부간 협력에 관한 선행연구는 다양한 변수들간의 관계를 입체적으로 설명하지 못하고, 하나의 측면을 중심으로 논의를 전개하는 연구의 한계를 보였다. 그러나 본 연구는 지방정부간 협력 관계 형성의 조건, 협력관계 형성 후 전략적인 관리방안, 그리고 협력체제의 성과 등을 연계하여 분석함으로써 지방정부 협력체제의 성과를 제고할 수 있는 전략적인 방안을 제시하는데 초점을 두었다.

본 연구에서는 지방정부간 협력에서 협력의 개념을 협조 및 파트너십과 비교하여 정리하였으며, 지방정부간 협력을 정치적 측면과 사회·문화적 측면, 그리고 관리적 측면으로 구분하여 살펴보았다. 또한 지방정부간 협력과 관련된 선행연구를 협력의 중요성과 협력의 모형을 제시한 연구, 협력의 법적·제도적 개선방안을 제시한 연구, 거버넌스와 네트워크의 관계에서 협력관계를 논의한 연구, 협력관계에 미치는 요인에 관한 연구, 지방정부간 갈등을 해소하는 전략으로 협력을 적용한 연구, 그리고 외국의 지방정부간 협력을 소개한 연구 등으로 구분하여 살펴보았다.

이와 같은 지방정부간 협력에 관한 이론적 고찰과 더불어 본 연구에서는 실증적 방법을 통해 지방정부간 협력사업의 성과를 제고하기 위한 방안 마련하고자 하였다. 이를 위해 경상남도, 부산광역시, 대구광역시 등 3개 광역시와 경상남도 18개 기초자치단체의 지역협력 관련 담당공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 한편, 본 연구에서 나타난 분석결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지역협력사업의 선결조건과 관련하여 협력사업의 비전에 대한 공유의 정도는 높은 편이고, 단체장의 협력적 리더십은 어느 정도 발휘되고 있지만, 협력사업을 위한 인적·물적 자원의 확보 정도는 낮은 것으로 나타났다. 그러므로 지금의 지방정부간 협력사업은 자치단체장의 높은 관심 속에서 이루어지고 있지만 사업의 집행을 위한 인적․물적 자원의 확보는 부족한 것으로 볼 수 있다. 또한 전략적 지역협력체제의 관리정도를 파악한 결과에서는 전략적 관리가 제대로 이루어지고 있지 못한 것으로 나타나 현재의 지역협력 사업은 계획의 수립에서부터 집행에 이르는 과정이 체계적으로 이루어지고 있지 못한 실정이다. 한편, 지역협력사업의 성과는 높은 수준은 아니라 할지라도 협력사업를 확대할 필요성에 대해서는 어느 정도 공감하는 것으로 나타났다.

둘째, 지역협력사업 선결조건의 충족정도, 전략적 협력사업의 관리 정도, 그리고 성과가 협력사업의 특성에 따라 어떠한 차이가 존재하는가를 분석한 결과에서는 자치단체의 결협유형에 따라 일정한 차이가 존재했다. 구체적으로는 기초자치간에 이루어지고 있는 협력사업이 성과를 포함하여 모든 측면에서 긍정적인 평가를 할 수 있는 반면, 광역자치단체간에 이루어지고 있는 사업이 가장 부정적이었다.

셋째, 지역협력사업 성과의 영향요인을 분석한 결과에서는 자치단체장의 리더십, 의사소통을 통한 정보의 교류정도, 내부협력체계의 구축정도, 비전의 공유정도 순으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러므로 현재의 지역협력사업은 자치단체장의 높은 관심속에서 이루어지고 있고, 이러한 높은 관심은 그 성과의 제고로 이어지고 있다 할 것이다. 그리고 지역협력사업 성과의 제고를 위해서는 협력 자치단체간에 활발한 정보교류가 이루어져야 하고, 협력사업의 진행과정에서는 시민단체를 비롯하여 주민의 활발한 참여가 필요한 것으로 나타났다. 또한 협력 자치단체간에는 지역협력사업이 나아가야 할 방향에 대한 충분한 비전 공유가 이루어져야 함을 볼 수 있다.

우리사회는 행정구역 통합을 비롯하여 광역 거버넌스에 관한 논의가 활발히 이루어지고 있다. 통합 및 협력을 위한 광역 거버넌스의 구축은 지방정부 상호간 협력 체계 형성을 통한 광역도시권의 지역적 특성 강화 및 기능 분담 효과, 그리고 중앙집권적 국가 운영에 공동으로 대응함으로써 지방분권과 자치권 강화 효과 등을 가져 올 것으로 기대되고 있다. 이러한 측면에서 지역협력사업의 개념을 정리하고, 그 성과를 실증적으로 분석한 본 연구는 광역 거버넌스의 구축과 관련하여 나름대로 일정한 학문적 기여를 할 수 있을 것으로 본다.

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이시원(李時遠): 서울대학교 대학원에서 행정학박사 학위를 취득하고 현재 경상대학교 행정학과의 교수로 재직중이다. 정책학 분야에 관심을 가지고 ｢행정의 시차적 접근｣(공저, 2005), ｢정책학원론｣(공저, 2010)을 출간하였으며, H. Simon의 ｢Administrative Behavior｣를 번역한 ｢관리행동론｣(2005)을 출간하였다. 지역문제에 대한 연구서로 ｢수도권과 비수도권의 지역격차｣(공저, 2002), ｢한국의 지역사회 인구변동｣(공저, 2005)을 출간하였다. 최근의 주요 논문으로는 “역대정부 장관의 교체사유(2010)”, “국립대학 법인화 정책형성과정에 대한 연구: 일본의 국립대학 법인화 정책사례를 중심으로(2010)” 등이 있다.

<E-mail: swlee@gnu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 10. 13 / 심사개시일: 2011. 10. 25 / 심사완료일: 2011. 11. 26>

민병익(閔丙翼): 경상대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 미국 Auburn University 정치학과 박사과정을 수료하였고 현재는 경상대학교 행정학과 조교수로 재직중이다, 주요 관심분야는 정부예산론, 연구방법론, 장․차관론 등이며, 최근의 주요 논문으로는 “소방재정확충방안: 소방공동시설세를 중심으로(2010)”, “지방자치단체 정책결정 소요시간의 영향요인: 경상남도 의회 조례제정의 소요시간을 중심으로(2010)” 등이 있다.

<E-mail: min@gnu.ac.kr>