지방과학기술정책 거버넌스 분석*

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울) : 81～108

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* 본 논문은 한국과학기술기획평가원(kistep)의 연구비 지원에 의하여 연구되었습니다. 본 논문은 2010년 한국행정학회 동계학술대회에서 발표한 논문을 수정·발전시킨 논문으로, 유익한 의견을 주신 토론자와 익명의 심사위원들에게 감사드립니다.

** 제1저자

*** 교신저자

An Analysis on Regional S&T Policy Governance

천 세 봉**

장 용 석

이 삼 열***

과학기술의 거시적 거버넌스에는 다양한 하부 거버넌스들이 존재하면서 상호간에 역동적인 관계가 형성된다. 특히 지방 R&D는 중앙과 지방의 부처, 지자체, 대학, 기업, 연구관리 전문기관 등의 다양한 행위자들이 맞물려 있는 복잡한 체계이다. 참여정부의 지역균형발전정책, 이명박 정부의 광역경제권 정책의 상호 대비되는 지역정책이 실행되면서, 여러 가지 다른 모습들이 전개되고 있다. 본 논문에서는 지방 R&D 논의의 출발점인 지방 R&D개념을 탐색하고, 본 연구에서의 거버넌스를 광의의 국가통치방식으로서 보다는 구조적 측면에서의 행위주체들 간의 관계와 프로세스라는 의미로 한정하여 지방 R&D의 상부 거버넌스인 위원회, 부처간의 관계, 하부 거버넌스인 지자체, 지방 R&D 거점기관의 구조 분석을 통해 지방 R&D의 상·하부구조의 동역학(dynamics)을 분석하였다. 본 논문은 지방과학기술정책 거버넌스는 교육과학거버넌스와 산업거버넌스가 교차하는 영역별 거버넌스의 충돌, 대립되는 다층적 증층적인 형태를 가짐을 제시하고, 교육과학거버넌스는 국가과학기술위원회를 정점으로 느슨한 분권적 형태, 산업거버넌스는 지역발전위원회를 정점으로 중앙집권적 형태를 띠는 등의 여러 가지 특성을 비교분석하였다.

주제어 : 지방과학기술정책, 지방R&D, 교육과학 거버넌스, 산업 거버넌스

I. 서  론

세계화･정보화가 진전되면서 오늘날 세계는 지역경쟁력이 국가경쟁력을 좌우하는 시대가 되어가고 있다. 이에 따라 세계 각국은 지역경쟁력 확보를 위해 광역화와 분권화를 동시에 추진하고 있으며, 지역혁신을 통해 기술, 자본, 노동 등 기업 활동에 유리한 지역 혹은 도시를 생산 및 경제활동 공간으로 만들기 위하여 전방위적 노력을 기울이고 있다(이정재 외, 2009).

세계 주요국들은 세계화와 지방화의 급속한 진전에 따라 지역 경쟁력이 국가 경쟁력을 좌우한다는 인식하에 클러스터 육성과 지역혁신에 요구되는 지역경제의 임계규모 확보와 세계적인 지역 간 경쟁에 대응하기 위해 일본은 47개 도도부현을 8개 광역지방계획권으로, 프랑스는 22개 레지옹을 6대 광역권으로 개편하는 등 광역화와 분권화를 통한 지역발전 정책을 추진 중이다.

우리나라는 이명박 정부가 들어서면서 ｢5+2 광역경제권｣구축을 중심으로 새로운 지역정책을 구상하고 있다. ｢5+2 광역경제권｣은 인접한 광역 시･도 2~3개를 통합하는 거대 지역경제권으로서 국민경제 규모의 확대와 삶의 질적기준 향상에 부응하여 지역의 자립발전을 꾀하고, 해외 지역과의 경쟁에서 우위를 점하기 위한 ‘규모의 경제’ 확보 전략이다(대통령직 인수위, 2008). 또한 과학기술정책분야에서는 과학기술기본계획(577전략 : GDP 대비 R&D투자를 5% 늘려 7대 중점분야에 투입하여 7대 과학기술강국 실현 전략)을 수립하고 광역화를 통한 글로벌 경쟁력 확보와 특성화된 지역발전, 분권과 자율, 협력과 상생을 통한 동반발전을 강조하고 있다. 한편, 지난 수년간 지방과학기술진흥을 위한 투자규모를 꾸준히 확대하여 지방R&D 비중의 외형적 성장과 함께 R&D 추진을 위한 인프라를 과거에 비해 높은 수준으로 확충하였다. 특히 광역화와 분권화라는 세계적 추세에 발맞추어 지역발전정책의 패러다임을 ‘5+2 광역경제권’으로 새롭게 설정하고, 지방과학기술 진흥을 위한 제3차 지방과학기술진흥종합계획에 신정부의 ‘5+2 광역경제권 지역발전정책’ 패러다임을 반영하여 새롭게 수정하였다.

지방과학기술정책 거버넌스 분석

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울)

지방 R&D는 중앙과 지방의 부처, 지자체, 대학, 기업, 연구관리 전문기관 등의 다양한 행위자들이 맞물려 있는 복잡한 체계이다. 지방은 지역개발 거버넌스와 국가과학기술 거버넌스가 교차하는 영역별 거버넌스가 충돌, 대립되는 다층적이고 증층적인 형태를 가진다. 특히 참여정부의 지역균형발전정책, 이명박 정부의 광역경제권 정책의 상호 대비되는 지역정책이 실행되면서, 여러 가지 다른 모습들이 전개되고 있다. 본 논문에서는 지방 R&D 논의의 출발점인 지방 R&D개념을 탐색하고, 지방 R&D의 상부 거버넌스인 위원회, 부처간의 관계, 하부 거버넌스인 지자체, 지방 R&D 거점기관의 구조 분석을 통해 지방 R&D의 상·하부구조의 동역학(dynamics)을 분석하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 분석틀

1. 이론적 배경

1990년 이후 최근에 이르기까지 사회과학 특히 정치학, 행정학, 정치경제학 분야에서 가장 활발하게 논의되어 온 개념으로 거버넌스를 들 수 있다. 21세기를 지향하는 정부의 미래상에 대한 은유와 상징기제로 각광받고 있는 거버넌스 논의는 국내외적으로 매우 다양한 형태로 이루어지고 있다(라미경, 2009). 최근 들어 국가 또는 정부의 미래상에 대한 은유로서 거버넌스(Governace)라는 용어를 사용하면서, 이 개념에 대한 조명작업이 다각도로 진행되고 있지만, 거버넌스 개념에 대한 일반적 합의가 없는 상태에서 거버넌스가 의미하는 것이 조직구조인지, 행정절차인지, 관리기법인지, 정책기조인지 불분명한 경우가 많다(이명석, 2002). 이에 연구하는 관점과 대상범위에 따라 거버넌스에 대한 범위를 정의하고 논의하는 것이 필요하다. 본 논문에서는 일반적으로 정의되고 있는 거버넌스에 대한 정의를 살펴본 후에 논의 내용을 연구목적에 맞게 한정할 필요가 있다고 본다.

우선 거버넌스 패러다임이 출현하게 된 배경을 살펴보면 다음과 같다. 첫째 국가와 사회의 경계는 모호해지고 있다. 둘째 개방체제로 인하여 정부외부에 존재하는 다양한 행위자들이 정부정책에 관여하고 있다. 셋째, 정부가 다루어야 할 사회쟁점이 복잡하게 노정되어 공공정책결정이 증가하고 있다. 넷째, 많은 거버넌스가 다루어야 할 사회쟁점은 상호의존적이고 상호연결 되어있다. 다섯째 정부는 주요한 사회의 주요한 사회쟁점을 다루는 유일한 행위자가 아니라는 인식이 확산되었다. 여섯째, 정부와 사회상호작용의 전통적인 또는 새로운 모형은 이들 사회쟁점을 다루는데 필요하다. 일곱째, 거버넌스의 배열과 기제는 사회수준이나 부문마다 다르다(Kennis & Schneider, 1991; Koomin, 2002; 라미경, 2009).

거버넌스의 개념과 이론은 추상적이고 광범위하여 일반화하기에는 현실적으로 상당한 어려움이 따르지만 널리 인용되고 있는 Jessop(1999)의 정의에 따라 그 공통점을 찾아 정의해보면, 거버넌스는 정책문제를 정부, 정부외의 제도, 조직, 관행들을 통하여 해결하는 것으로 규정한다. 이는 목표를 달성하기 위하여 공공부문과 민간부문, 공공부문과 시민사회 간의 협력이 필요하고, 상호의존적 관계에 있는 기관, 제도, 체계 등을 조정해야 한다는 의미를 내포하고 있다(권기창 외, 2006).

<표-1> 거버넌스의 개념

학자	개념
Rosenau(1995)	가족으로부터 국제조직까지 모든 인간활동수준에서 규칙체계
Commissin on Gobal Governace(1995)	개인들과 사적 공적 조직들이 그들의 공동사를 관리하기 위한 여러 가지 방식들의 합
Rhodes(1997)	상호의존성, 자원교환, 게임규칙 그리고 국가로부터의 자율성의 특징을 가지는 자기조직적인 조직간 네트워크
Keohane & Nye(2000)	조직의 집단적 활동을 이끌고 제약하는 공식 혹은 비공식적 과정과 제도들
Pierre & Peters(2000)	국가, 시장, 네트워크, 공동체, 결사체 등 다양한 유형을 포함하는 것
Kooimin(2002)	공식적 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반을 두어 협력하도록 하는 제도 및 조종형태
Khaler & Lake(2003)	어떤 사회적 상호작용의 양식

자료:  라미경(2009).

거버넌스에 대한 연구는 Peters(1996), Pierre(1999), Jessop(1999), Rhodes(2000) 등의 여러 학자들의 연구가 있다. 1980년대의 거버넌스는 레짐이론(regime theory), 지배연합이론(ruling coalition theory), 네트워크 관리이론(management by network)과 관련하여 설명되었는데, 전통적인 거버넌스 모형은 계층제와 규정, 공무원의 정치적 중립, 영속성과 안정성, 제도화된 공무원제, 내부규제, 평등이라는 요소를 가지고 있다고 볼 수 있다. 1990년대 후반부터 본격적으로 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조되었으며, 정부주도나 시장주도의 한계를 넘은 국가, 시장, 시민사회가 협력하는 대안적인 공동체의 문제를 해결의 체계로서의 거버넌스가 논의되게 되었다(Pierre & Peters, 2000; 김석준 외, 2002; Kooiman, 2000; 최성욱, 2003). 대표적으로 Peters(1996)는 전통적인 거버넌스의 대안으로 시장 거버넌스(market governace), 참여 거버넌스(participative governace), 유연거버넌스(flexible governance), 탈규제거버넌스(deregulated governace)을 제시하고 있다.

한국의 과학기술정책분야에서도 거버넌스에 대한 논의가 시작되어왔지만, 다른 분야처럼 활발하게 논의되고 있지 못하다. 한국의 1960년대 이후부터 시기별로 살펴보는 것은 현재의 과학기술거버넌스에 영향을 미치는 유·무형적 인자를 파악할 수 있는 단초를 제공할 수 있다는 점에서 필요하다. 한국은 정부주도의 압축적 경제성장전략으로 기존 과학기술정책은 중앙집권화와 일방적 하향식 결정과정으로 특징지을 수 있다. 1960년대 개발연대의 과학기술정책은 소수의 전문가들에게만 참여기회가 제공되고, 행정 관료들에 의해 독점적으로 다루어져왔다(권기창 외, 2006). 이처럼 과학기술정책은 다른 정책과는 구별되는 나름대로의 특성을 가지고 있다. 대표적으로 다른 정책과는 달리 다양하게 급변하고 복잡한 과학기술이 그 대상이라는 점, 정책을 수행하는 환경도 대단히 전문적으로 다원화되어 있다는 점, 국가발전에 직결된다는 점 등이 과학기술정책의 특성으로 지적되어진다(황윤원 외, 2000). 특히 한국에서는 과학기술을 경제성장의 주요수단으로 인식하면서 정부의 강력한 지원을 받아, 정부 관료를 중심으로 한 국가 주도의 과학기술정책이 지배하여왔다고 볼 수 있다.

한편, 한국의 국가주도의 압축적인 성장전략을 탈피하여 90년대 후반 이후 민간 중심의 시장친화적 국가운영으로 민간부문이 성장하고 삼성, LG와 같은 세계적인 기업들이 탄생하면서 과학기술 투자에서 민간부문이 차지하는 비중이 커지고 있다. 교과부와 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 발행한 2010년 연구개발 활동조사보고서에 의하면 2009년도 국가 전체 연구개발비는 37조 9,285억이고 이중 민간재원은 26조 9,612억원으로 전체의 71.3%를 차지하여 민간부문의 비중과 역할이 크다. 또한 황우석 사태, 방폐장, 인간복제 등 일련의 사건들을 거치면서 국가 중심의 일방향적 정책결정에 대하여 일반 시민사회에서 각자 나름의 목소리를 내기 시작하였다. 거시적인 면에서 보면 과학기술 분야도 국가의 다른 부문과 마찬가지로 민간, 시민의 참여가 증가하고 국가와 시장의 영역이 모호해지면서, 국가와 민간의 협력을 통한 거버넌스적 변화가 일어나고 있다.

과학기술정책연구원(2003)에 의하면 2003년 이후 과학기술분야에도 참여적 거버넌스가 도입되어 과거의 관료중심의 전통적 거버넌스를 벗어나고 있다. 상론하면 1950년대부터 2000년대는 일반적으로 산업경쟁력을 강화하기 위하여 기술·산업중심의 하향적 연구개발을 시도한 관료와 전문가 협력의 전통적 거버넌스 시기로 볼 수 있다. 2000년대 이후 산업경쟁력제고와 더불어 고용 및 삶의 질의 향상이라는 사회적 어젠다가 중요한 이슈로 부각되었고, 수요주도의 상향적 연구개발형태로 이해관계자가 참여하는 참여적 거버넌스로 이행하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 사실 완전한 참여적 거버넌스로 이행하였다기 보다는 사회의 전반적인 참여적 거버넌스 모형과 맞물려 전통적인 거버넌스와 혼재해 있는 상황이다. 특히 과학기술분야는 고도의 전문성을 요하는 분야로서 일반인들의 접근이 쉽지 않고, 경제성장의 동력으로 작용하는 과학기술에 대한 담론이 힘을 발휘하고 있어 국가의 역할이 여전히 많은 비중을 차지하고 있다.

<표-2> 시기별 과학기술 발전의 목표와 수단

기간	제1단계(1950~87) 관료중심의 전통적 거버넌스 시기	제2단계(1988~2002) 관료와 전문가 협력의 전통적 거버넌스 시기	제3단계(2003년 이후) 참여적 거버넌스 시기
주요목표	정치적	경제적	사회적
결정적 요인	국방	산업경쟁력	고용 및 삶의 질
지리적 규모	국가	국가간	세계적
연구과정모형	선형	선형(창조와 확산)	상호작용과 체계
정책수단	과학주도	기술주도	수요 주도
정책수단의 특성	기초연구(파급효과)	경쟁 단계 연구개발 혁신의 간접지원	혁신의 상업화 위한 목표지향적 연구개발
우선순위 결정방식	정치·과학 Top-Down	기술·산업 Top-Down	사회·정치 Bottom-up
행정부 주도권	국방, 교육, 연구	교육, 연구, 산업	부서간 조정
투자기술	원자력, 우주, 화학	전자, 컴퓨터, 통신	과학기술 융합
실행단위	공공부문연구기관	협력·유인프로그램	TF, 학제간 프로그램
자금조성	행정	기술·행정	기술·금융
평가방법	동료평가	동료평가, 사용자평가	재정, 사회·경제평가
선택기준	과학적 우수성	과학적 우수성 경쟁력 기여	사회·산업수요부응
정책수단평가	과학적 영향	과학·기술적 영향	사회·경제적 영향

자료: 과학기술정책연구원(2003).

2. 지방 R&D 범위

(1) 지방 R&D 투자추이

일반적으로 지방은 수도권을 제외한 비수도권적 개념의 의미로 사용되고 있다. 지방이라는 의미는 원래는 수도권 이외의 지역을 뜻하는 단순한 공간적 의미로 사용되었지만, 언제부터인가 수도권 이외의 지역은 낙후되었다는 가치판단이 내포된 용어로서 명시적인 의미는 아니지만 부정적인 뉘앙스가 포함된 의미로 사용되기도 하였다. 특히 참여정부 때부터 수도권 중심의 중앙집권화된 발전전략에서 벗어나 다극화된 국토균형발전전략에 따라 그동안 상대적으로 소외되어왔던 수도권 이외의 지역에 정책적으로 많은 투자를 하면서, 의식적으로 지방을 더욱 배려해야한다는 정책적 의도를 가지고 활용되었다.

국가 R&D투자에서 지방 R&D투자는 수도권과 대전을 제외한 시·도 지방자치단체에 투자된 금액을 기준으로 산출한다. 대전에는 대덕연구단지를 중심으로 전자통신연구원, 생명공학연구원 등의 주요한 정부출연 연구기관이 입지하여 국가 R&D의 상당부분이 투자되고 있어, 대전지역은 통상적인 의미에서 지방에 해당하지만 과학기술계에서의 국가연구개발사업 지방R&D 통계를 산출할 때에는 지방에 포함시키지 않는다. 한편 국가연구개발사업에 대한 조사분석은 2000년부터 시작하였고, 지방에 투자된 R&D투자액을 조사할 때 2005년까지는 과제연구책임자의 소속지역으로 조사하던 방식에서 2006년부터 실제 연구비가 투자된 지역을 기준으로 변경 실시하였다.

2009년 지방에는 3조 1,770억원이 투자되어 전체 국가연구개발사업의 27.7%의 비중을 나타내고 있다. 이는 2005년부터 2009년의 5개년간의 추이를 봤을 때 대략 30% 안팎을 차지하고 있으며, 매년 투자액은 꾸준히 증가하고 있다. 그러나 2009년 지방을 제외한 국가R&D가 수도권과 대전을 포함하면 전체 국가연구개발사업의 72.3%를 점하고 있으므로 지방 R&D가 아직까지 비율상으로는 높다고는 볼 수 없다. 이는 그동안 수도권 중심의 집중적인 투자로 수도권에 비하여 상대적으로 지방 R&D 역량이 낮고, 국가연구개발사업이 수월성 위주의 선정평가로 인하여 연구인프라, 연구인력 등에서 열세에 있는 지방이 불리하기 때문인 것으로 판단된다.

<표-3> 국가연구개발사업 투자 추이(2005~2009년)

구 분	2005년		2006년		2007년		2008년		2009년		투자액(’05~’09)			증 감
	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액(A)	비중	금액(B)	비중	평균	점유율	연평균 증가율	B-A	%
수도권	30,921	41.7	33,066	40.7	36,088	42.8	44,735	44.7	47,369	41.4	41,538	45.7	19.4	2,635	5.9
대전	21,713	29.3	24,738	30.5	22,954	27.2	27,511	27.5	35,388	30.9	19,929	21.9	△40.5	7,878	28.6
지방	21,452	29.0	23,344	28.8	25,316	30.0	27,915	27.9	31,770	27.7	29,389	32.3	22.9	3,856	13.8
합 계	74,087	100.0	81,148	100.0	84,358	100.0	100,160	100.0	114,528	100.0	90,856	100.0	11.5	14,368	14.3

자료: 2010년도 국가연구개발사업 조사․분석 보고서(2010.9). 일반+특별회계+기금

(2) 지방 R&D 산출범위에 대한 탐색적 논의

학계를 중심으로 지방 R&D범위에 대한 공식적인 논의는 아직 이루어지지 않고, 실무적인 차원에서 지방 R&D를 정의하여 사용하고 있다. 앞에서 서술한 바와 같이 국가연구개발사업에서 지방 R&D 투자수치는 수도권과 대전을 제외한 지역으로 R&D 효과가 귀착된 것을 기준으로 사용되고 있다. 이때의 재원출처는 국가연구개발사업이므로 중앙정부의 예산이다.

이번 연구에서 지방 R&D를 정의하는 기준을 재원적인 측면과 공간적인 측면의 두 가지 구분을 통해 탐색적인 측면에서 제시하고자 한다. 첫번째로 재원의 출처가 중앙정부 또는 지방정부 인지에 따라 구분할 수 있다. 지방정부 자체 재원으로 투자했을 때 엄밀한 의미에서 지방R&D로 보는 것이다. 지방자치제가 도입되었으나, 중앙정부 중심의 예산이 지배적인 한국적 상황에서 지자체 자체 재원은 사실상 많지 않다는 점을 전제 고려사항으로 볼 수 있다. 재원출처를 기준으로 지자체 자체 재원을 기반으로 R&D 활동으로 본다면 지방 R&D 활동을 협애한 수준에서 정의하는 것이며, 실제 지역에서 일어나는 R&D 활동의 많은 측면을 놓치게 되는 단점이 있다. 따라서 지자체 자체 재원을 기준으로 하는 R&D 활동은 물론이고, 중앙정부의 재원으로 지방에 투자된 R&D투자를 포함해서 확대하여 지방 R&D 활동을 보는 것이 현상을 제대로 분석하는 기초를 제공한다고 볼 수 있다. 즉 재원출처를 기준으로 R&D 활동을 구분하는 것이 외국과 비교해보았을 때 적합한 것으로 보이지 않는다.

두번째로 공간적인 측면에서 효과귀착지역 또는 예산사용지역으로 구분할 수 있다. 실무적으로는 국가연구개발사업 조사분석통계 산정시 지방 R&D 범위를 당초에는 예산사용지역을 기준으로 계산하였으나, 2006년도부터 효과귀착지역을 기준으로 지방 R&D를 산출하고 있다. 실무적인 차원에서 쓰이는 지방 R&D는 R&D 활동이 수도권과 대전 이외의 공간적인 장소에 그 효과가 귀착되는 활동을 의미한다. 이런 의미에서 지자체에서 일어나는 공간적 의미의 모든 R&D 활동을 지방R&D라고 정의하기는 어렵다. 국가전체 R&D는 16개 시·도 자치단체에서 일어나고 있으며, 그 대부분은 국가 전체의 과학기술경쟁력을 제고하기 위한 R&D 활동이라고 볼 수 있기 때문이다. 물론 국가 R&D와 지방 R&D를 그 효과의 귀착지역으로 구분하는 것은 용이한 일이 아니다. 예를 들어 전남의 나로호 우주발사센터사업은 국가 R&D 또는 지방 R&D로 볼 것인지에 대해 논란이 있을 수 있다. 전남이라는 공간적인 의미를 기준으로 한다면 일견 지방 R&D로 볼 수도 있으나, 국가 전체의 우주개발사업의 진흥을 위해 투자된다는 것을 고려해보면, 순수한 의미에 있어 지방 R&D로 말하기는 쉽지 않은 실정이다.

<표-4> 탐색적 차원에서의 지방R&D 개념의 정의를 위한 기준

지방R&D 개념정의 기준		공간적 측면
		R&D 예산 사용지역	R&D 효과 귀착지역
			국가 전체	지방
재원 출처	중앙 정부 (일반회계, 광특회계)	지방 R&D	국가 R&D	지방 R&D
	지방 정부 (지자체 자체재원)	지방 R&D	-	지방 R&D

3. 분석의 틀

거버넌스 모형은 복수의 참여자간 관계를 다루고 있다는 점에서 다수 행위자들의 정책네트워크라는 개념을 그 핵심적 내용으로 하고 있어, 정책네트워크개념은 거버넌스 분석 시에 유용한 시사점을 줄 수 있다. Marsh와 Rhodes(1992)는 특정의 네트워크가 정책공동체와 이슈네트워크의 연속선상에서 어느 위치에 해당하는지를 결정하는 몇가지 차원을 제시하였다(남궁근, 2008). Marsh와 Rhodes(1992)는 구성원, 자원, 권력관계, 통합으로 분석의 차원을 상정하였다. 여기서 분석을 위한 변수를 설정하는데 있어 아이디어를 차용하였다. 본 연구에서의 거버넌스는 위원회, 부처, 지자체의 수직적 거버넌스를 한축으로, 각 차원에서의 수평적 거버넌스를 또 다른 축으로 정하였다. 우선 수직적 거버넌스인 위원회, 부처, 지자체 차원으로 대별하여 각 차원별 내용을 구성원, 자원, 권력관계, 통합의 틀을 활용하여 각각 조직, 권한, 사업, 관계 내지는 agency 분석으로 분석단위를 정하였다. 실제적으로 수직적 거버넌스와 수평적 거버넌스가 복잡하게 맞물려가는 모습이지만 분석의 편의상 차원을 구분하였다.

조직은 Marsh와 Rhodes(1992)에서 언급되었던 구성원에 대응하는 것으로 행정조직으로서의 특성, 기관장의 위상 등을 분석하고, 권한은 자원에 대응하는 것으로 조직의 자원은 법적지위에 따른 업무범위 내지 사업으로 가정하고 권한의 특성을 살펴보았다. 권력관계는 관계 내지는 Agency로 상정하여 분석하였다.

<그림-1> 지방과학기술정책 거버넌스 분석틀

본 연구에서의 지방과학기술정책 중앙-지방 거버넌스 분석은 Peters의 거버넌스 모형 중 대안적 모형에 해당하는 예를 찾기가 어렵고, 2003년 이후 과학기술전반에 참여적 거버넌스가 급속히 증가하고 있지만, 아직까지 지방과학기술정책은 중앙정부 중심의 Top-Down 방식을 크게 벗어나지 못하고 있는 것 또한 사실이다. 이에 거버넌스의 시민참여와 협치를 통한 행정의 민주화적 관점으로서 보다는 지방과학기술활동의 다양한 주체를 중심으로 어떤 과정을 거쳐 집행되고 있는지를 분석해보고자 한다. 과학기술이라는 거시적 거버넌스에는 다양한 하부 거버넌스들이 존재하면서 상호간에 역동적인 관계가 형성된다. 특히 지방과학기술은 교육과학 거버넌스와 산업기술 거버넌스가 지역적인 공간을 중심으로 경쟁, 충돌하는 영역이다. 본 연구에서의 거버넌스는 광의의 국가통치방식으로서보다는 구조적 측면에서의 행위주체들 간의 관계와 프로세스라는 의미로 한정하여 하부 거버넌스들간의 구조와 다이내믹스(Dynamics)를 탐색해보고자 한다. 단 여기서는 장관급 상설행정위원회인 국가과학기술위원회의 거버넌스 구조로 개편된  2011. 3. 28 이전 시기로 대상범위를 한정하였고, 개편된 국과위 체제에 대해서는 별도의 후속연구를 통해 분석할 예정이다.

Ⅲ. 지방과학기술정책의 비교분석: 참여정부와 실용정부

1. 지방과학기술정책의 시기별 변천

이명박정부의 출범까지 지방과학기술정책의 발전과정은 정치제도 변화와 과학기술역량의 변화에 따른 정부의 지역발전전략에 따라 크게 5가지 시기로 구분이 가능하다. 첫 번째는 1970년대~1980년대 중반까지 지역발전의 주요 대상을 산업화나 발전잠재력이 높은 한정된 지역만을 선별하여 육성하는 전략을 채택한 시기, 두 번째는 1980년대 중반부터 1990년대 중반까지는 지역균형발전정책이 강조되던 시기로 지방대도시나 주요 거점에 대한 집중투자가 강조되던 시기, 세 번째는 1990년대 중반부터 참여정부 출범이전까지 지방자치제의 본격화로 자율적 지역발전을 위한 제도적 장치가 마련된 시기로 구분할 수 있다(과학기술부, 2005; 김용웅 외, 2003; 한주연 외, 2007). 네 번째는 참여정부 출범 이후 지역개발정책과 지방과학기술정책은 지역의 발전을 위하여 서로 보완적인 관계발전하고 있으며, 지식기반경제가 심화됨에 따라 지방과학기술정책이 지역개발정책의 추진에 있어서 보다 핵심적인 자리를 차지하게 된 시기이다. 마지막으로 이명박 정부 출범이후 5+2 광역경제권 활성화에 따라 지방과학기술에 대한 투자 추진으로 정리할 수 있다. 각 시기별 특성을 정리하면 다음과 같이 정리할 수 있다.

<표-5> 지방과학기술정책의 시기별 변천

기간	시기	내용
1970년대~1980년대 중반	지방과학기술정책의 태동	첨단산업단지의 원형의 형성
1980년대 중반~1993년	지방과학기술정책의 실행	첨단산업단지(과학산업단지)의 구축
1994년~2003년	지방과학기술정책의 제도화	지자체의 자율적 역량증대를 위한 제도적 기반마련
2003년~2008년	참여정부의 지역혁신정책	국가균형발전과 지방의 자생적 성장동력 확보를 위한 지역혁신의 창출
2008년~	이명박정부의 지역혁신정책	광역경제권별 신성장 선도산업 진흥 전략 수립 및 추진

자료: 김웅용 외(2003).

2. 참여정부의 지역혁신정책 : 국가균형발전과 지방의 자생적 성장동력 확보를 위한 지역혁신의 창출(2003~2008)

지역개발정책과 지방과학기술정책의 내용들은 시간이 지남에 따라 서로 수렴하고 있으며, 과학기술이 지역개발에서 보다 핵심적인 위치로 이동하고 있음을 알 수 있다. 지역개발정책과 지방과학기술정책은 지역의 발전을 위하여 서로 보완적인 관계발전하고 있으며, 지식기반경제가 심화됨에 따라 지방과학기술정책이 지역개발정책의 추진에 있어서 보다 핵심적인 자리를 차지하였다.(과학기술부, 2005).

참여정부 출범 이후 지방과학기술정책과 지역개발정책이 지역혁신정책으로 수렴된 것을 보여 주는 것이 ｢참여정부의 과학기술기본계획｣과 ｢제1차 국가균형발전 5개년계획｣에서 동시에 지역발전을 위한 전략으로 지방R&D 및 기술혁신의 중요성을 강조하고 있다는 점이다. 사회, 계층 간･지역 간 격차 해소 등 ‘국가균형발전 실현’을 위한 국가균형발전계획에 지역혁신이 전면으로 등장하고 지역의 발전은 지방의 연구개발 능력 확충 및 자립적 성장동력의 확보에 의한 지역의 혁신역량 제고에 중점을 두었다(이정재 외, 2009). 또한 참여정부는 21세기 지식기반형 선진경제로 진입하기 위한 국가발전전략으로 ‘혁신클러스터 정책’을 적극 추진하였다. 대덕연구단지와 산업단지를 R&D와 생산기능이 상호연계된 혁신클러스터로 전환하고, 혁신도시 건설 및 지역전략산업 등 여타 균형발전사업에도 클러스터 정책을 접목 추진하였다.

3. 이명박 정부의 지역혁신정책 : 광역경제권별 신성장 선도산업 진흥 전략 수립 및 추진 중(2008~)

지난 참여정부 집권기간 동안 균형발전정책의 틀 속에서 수도권 제외 13개 시도를 4개 지역과 9개 지역으로 나누어 ’07년까지 2조 3,392억원을 지원하였다. 그러나 시도단위 중심의 개별적 사업추진으로 사업의 효율성 저하되었고, 사업 중복 등으로 “선택과 집중”에서 괴리되어 성장동력창출에 크게 기여하지 못한 것으로 평가받고 있다. 또한 시설 장비 등 H/W 구축에 치중하여 운영경비 부담이 가중되었고, 지방경제의 핵심인 기업 활동 촉진을 위한 R&D, 인력양성, 마케팅 등 사업화지원방식이 불충분하다는 지적이 제기되었다.

이에 따라 이명박 정부에서는 광역경제권별로 1~2개 신성장 선도산업을 지속적인 성장과 일자리를 창출하는 대표산업 육성, R&D부터 생산, 판매에 이르는 전후방산업의 동반발전을 통한 권역내 부가가치 창출 극대화, 타권역 및 세계시장과 경쟁･협력하는 개방적 경제권 지향을 정책목표로 삼아 광역경제권별 신성장 선도산업 진흥전략을 수립하였다.

<표-6> 참여정부와 실용정부의 지방과학기술정책 패러다임

구분	참여 정부	실용 정부
배경	․수도권과 지방간 발전격차 해소를 위한 균형발전 추진	․광역경제권(5+2) 단위의 지역별 특성화 발전 추진
기조 · 특성	․중앙주도의 지역균형 발전 ․기계적·산술적 균형정책 강조 ․H/W중심의 인프라투자 ․다원화된 지역R&D사업 추진	․지자체 주도의 역동적 특성화 발전 ․연계·협력에 기반한 광역화 추구 ․S/W 투자강화로 운영내실화 ․지방R&D 종합조정기능 활성화
단위	․시도 단위의 전략산업 추진	․광역경제권 단위의 광역경제권 선도산업
기구	․국가과학기술위원회 ․과기부, 과기혁신본부, 산자부 등 ․균형발전위원회	․국가과학기술위원회 ․교육과학기술부, 지식경제부 등 ․지역발전위원회 ․지역별 광역발전위원회
주요 사업	․4+9 지역전략사업 ․테크노파크조성사업 ․NURI 사업 ․BK21 사업 등	․광역경제권 선도산업 ․광역경제권 선도산업 인력양성 사업 ․지방대학경쟁력기반확충사업 ․산학협력중심대학 사업

Ⅳ. 지방과학기술정책 거버넌스 분석

1. 상부 거버넌스: 정부위원회 차원

(1) 조직분석: 위원회조직의 증가에 따른 위원회간의 잠재적 충돌 가능성 증대

‘09년 4월 현재 대통령 소속 정부위원회는 27개로서(행안부, 2009), 특히 이명박 정부 들어서 주요한 활동을 보이고 있는 위원회로는 국가경쟁력강화위원회, 미래기획위원회, 녹색성장위원회, 지역발전위원회, 국가브랜드위원회 등을 들 수 있다.

최근 과학기술정책의 영역확대로 지역발전·녹색성장 등 다른 분야 정책과의 상호작용이 활발해지면서 관련 정책간의 조정 내지는 연계가 중요한 이슈로 등장하고 있다. 이에 따라 국과위에서 다루고 있는 과학기술은 미래변화 전체트렌드를 전망하는 핵심테마로서 미래기획위원회와 관련이 있으며, 녹색기술 관련 정책의 핵심은 R&D 정책으로서 녹색성장위원회와 연계가 필요하다. 한편, 지역발전정책은 과거 도로, 건물 등 SOC 투자위주에서 탈피하여 과학기술, 산업, 인력, 경제 등이 복합적으로 고려된 통합적이고 입체적인 정책체계로 패러다임이 전환되고 있다. 특히 지역의 경제를 활성화시키기 위해서 산업과 R&D정책이 핵심적인 어젠다로 부상함에 따라 R&D가 지역발전정책에서 차지하는 비중이 전반적으로 커지고 있다.

국가과학기술위원회와 지역발전위원회는 설립목적이 다른 위원회로서 국과위는 과학기술기본법에 설립된 기관으로서 국가과학기술정책과 관련하여 대통령이 위원장인 심의기구이다. ‘08년 2월 정부조직개편으로 대규모 과학기술행정체제개편을 단행하여 과학기술부총리제와 과학기술혁신본부를 폐지하고, 교육인적자원부와 과학기술부를 통합하여 교육과학기술부를 설치하였다. 또한 국과위 간사를 대통령실 교육과학문화수석(’10. 7, 미래전략기획관으로 변경)으로 하여 청와대 중심의 조정력을 강화하고, 민간전문가의 참여를 대폭 확대하여 민간전문가 중심의 운영체제로 전환하였다. 이명박정부는 2010년 10월, ｢국가과학기술위원회 위상 및 기능 강화방안｣을 마련하고, 대통령 소속 상설 장관급 행정위원회인 국가과학기술위원회(‘이하 국과위’)를 3월 28일부터 공식 출범시켰다. 지역위는 지역발전정책과 관련된 대통령 자문기구로서 위원장은 장관급이다. 이명박정부 들어서 ‘지역발전위원회(기획단)-지역발전지원단(지경부)-지원팀(관련 부처)’의 체계로 정비하였다. 또한 지역발전정책 추진체계에서의 주요 변화는 광역경제권발전위원회와 사무국을 설치하였다.

국과위가 행정위원회로 개편되기 전까지 국과위와 지역위는 각각 심의기구, 자문기구로서 정부 부처가 아니므로 정책의 실행력을 담보할 수 있는 수단이 많지 않고, 정책영역과 거버넌스 구조가 다른 기구로 전통적인 부처 간의 갈등과 대립과 같은 모습을 나타내기 어려운 구조이다. 지역위는 자문기구이지만, 각 부처의 지역관련 계획과 예산들을 광역특별회계라는 수단과 지식경제부의 지역발전지원단의 지원으로 실제적으로는 또다른 정부부처로서의 역할을 하고 있다. 이처럼 정부부처는 아니지만, 그 실질적인 역할이 커지면서 정책간의 융합현상이 증대되고, 대통령과 관련된 위원회들이 증설되면서 당초에 의도와는 달리 위원회간 정책영역이 겹칠 가능성이 커지고 있다.

<표-7> 국가과학기술위원회와 지역발전위원회 비교(2010년 기준)

구분	국가과학기술위원회	지역발전위원회
설립목적	국가과학기술정책사업의 수행주체가 다원화되고, 투자규모가 확대됨에 따라 과학기술정책의 종합조정체계이자 최고의사결정기구로 발족	지역발전을 체계적으로 추진해 나가기 위하여 대통령직속 국가 수준의 기획･조정기구로서 설치
설립연도	1999년	2003년
법적 근거	과학기술기본법	국가균형발전특별법
위원장	대통령	위촉위원 중 대통령이 위촉하는 1인
위상	대통령을 위원장으로 하는 과학기술정책 심의기구	대통령 직속의 지역발전정책 자문기구
조직구성	본회의, 운영위원회, 9개 전문･특별위원회 및 2개 협의회(지방과학기술, 기초과학)로 구성	위원회는 본위원회와 전문위원회로 구성. 지역발전기획단과 지역발전지원단, 기획정책국, 기획협력국, 지역경제국, 지역개발국을 설치
주요활동	국가과학기술정책 심의(과학기술 주요 정책, 국가연구개발사업 계획, 과학기술혁신과 관련된 산업육성, 인력양성, 지역혁신정책 등), R&D재원 배분방향 제시, R&D사업 평가(기획재정부 위임 및 보고)	지역발전의 효율적 추진을 위한 중요 정책 심의(지역발전정책의 조정, 지역발전계획, 지역발전시책 및 사업의 평가･관리, 광역･지역발전특별회계의 운용, 공공기관의 지방이전 등)

자료: 변순천 외(2010).

(2) 권한 및 관계분석: 예산, 평가, 사업구조, 계획 등의 갈등 가능성

2009년 정부 전체 R&D예산이 12조 3437억, 광역지역발전특별회계예산 1조 613억으로 정부 전체 R&D예산 중 광역특별회계가 차지하는 비중이 8.6%에 불과하여 국과위에서 차지하는 비중이 그리 크지 않아 큰 관심을 받고 있지 않으나, 지방 R&D만의 관점을 놓고 보았을 때 2009년 지방 R&D의 3조 1,770억원 중 광역특별회계의 예산의 비중은 33.4%를 차지하므로 적지 않은 규모를 차지하고 있다. 아직까지는 위원회 간의 업무영역에 대해 가시적인 대립이 발생하지는 않았지만, 잠재적으로 갈등을 일으킬 소지가 있다.

<표-8> 국가균형발전특별회계의 연구개발 편성현황

(단위: 억원, %)

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년 (a)	2010년 (b)	증감 (b-a)		연평균 증가율 (’06~’10)
							비중 (%)
□ 광역지역발전특별회계(A)	59,067	67,929	76,382	86,556	98,615	12,059	13.9	13.7
○ 지역개발계정	45,127	49,115	55,764	61,903	57,907	△3,996	△6.5	6.4
○ 광역발전계정	13,940	15,338	16,770	20,309	36,924	16,615	81.8	27.6
- 국가R&D사업(B)	6,637	7,737	9,189	10,613	10,698	85	0.8	12.7
(비중, B/A)	(11.2)	(11.4)	(12.0)	(12.3)	(10.8)	(0.7)	-
○ 제주계정1)	(3,304)	3,476	3,848	4,344	3,784	△560	△12.9	-
□ 중앙정부 R&D투자(C)	89,096	97,629	110,784	123,437	137,014	13,577	11.0	11.4
(비중, B/C)	(7.4)	(7.9)	(8.3)	(8.6)	(7.8)	(0.6)

이명박정부 들어 과거 지역개발을 위한 지역개발계정이 줄어들고, 광역경제권 전략산업, 인재양성 등의 R&D정책이 커졌다. 이러한 광역발전계정내의 R&D사업은 국가균형발전특별법에 의해 지역발전위원회의 소관사항이자, 과학기술기본법, 국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률에 의하여 국과위, 기재부의 소관사항으로 부처와 위원회 간에 중첩되는 영역이다. 국과위는 과학기술기본법에 의하면 과학기술 주요정책, 국가연구개발사업계획, 과학기술혁신과 관련된 산업·인력·지역혁신정책을 심의하기로 되어 있다. 지역발전위원회는 지역발전의 기본방향과 관련 정책의 조정, 지역발전계획, 초광역개발권 기본 구상, 지역발전시책 및 사업의 관리․평가, 광역․지역발전특별회계의 운용, 공공기관 등의 지방이전, 수도권 및 지방의 상생발전 등에 관한 사항을 심의, 자문하도록 하였다. 이처럼 국과위는 지역혁신정책이라는 이름으로, 지역위는 지역발전시책이라는 이름으로 두 영역이 충돌될 수 있는 여지가 있다

지금의 국과위와 지역위는 부처와 같은 집행기구와 달리 부처별 예산을 편성을 하는 것이 아니라, 각 부처에서 편성한 예산을 총괄하여 심의하거나(국과위), 자문을 하는 기구(지역위)이므로 역할이 제한적일 가능성이 크다. 또한 국과위에서 국가연구개발사업에 대한 평가를 위임한 기재부의 R&D 평가와 지역위의 지역발전사업의 평가는 그 대상범위에 있어 겹치나, 그 권한범위에 대해서는 명쾌하게 규정하고 있지 않아 잠재적인 갈등의 소지를 안고 있다.

<표-9> 국가과학기술위원회와 지역발전위원회 비교(2010년 기준)

구분		국가과학기술위원회	지역발전위원회
기능	기획	국가과학기술정책의 방향제시, 국가연구개발 투자전략 및 예산배분방향 수립	지역발전계획, 광역경제권발전 시행계획 및 초광역 개발권 기본구상의 수립, 광특회계 예산의 편성
	평가	국가R&D사업의 조사･분석･평가 수행(평가업무의 경우 기획재정부에 위임한 후 보고를 받음)	광특회계 사업의 평가, 포괄보조금 사업에 대한 성과지표 설정
	조정	과학기술 제반 정책 및 국가R&D사업의 조정	지역발전 사업의 평가결과를 토대로 예산편성에 대한 의견을 기획재정부에 통보
	정보수집	국가R&D 관련 사업정보 DB운영(NTIS)	광역경제권발전 시행계획 평가에 관련한 자료수집 및 지역발전사업에 대한 DB운영

자료: 변순천 외(2010).

이러한 위원회간의 갈등구조는 일반회계의 국가연구개발사업과 광역특별회계의 국가연구개발사업으로의 이원화를 야기하였다. 참여정부 들어서 NIS(National Innovation System), RIS(Regional Innovation System) 개념이 도입되면서, 국가와 지역은 긴밀한 연계관계를 가지면서도 지역 자체는 별도의 독립된 체계라는 생각이 자리를 잡아가게 되었다. 특히 지역은 R&D를 포함하는 산업, 인력 등의 다양한 범위를 포괄하는 지역발전이라는 시각에서 접근을 하게 되었고, 이를 전담할 기구로서 국가균형발전위(참여정부), 지역발전위원회(이명박정부)가 설립되었다. NIS 차원의 국가연구개발사업은 수월성 기준으로, RIS 차원의 국가연구개발사업은 지역의 특성화 내지는 형평성을 기준으로 수행되고 있다. NIS는 국과위가 심의하고, RIS는 지역발전위원회가 담당하는 형태를 보이면서, 이러한 담당기구의 차이가 프로그램, 기획, 관리 등의 제반적인 차이를 발생시켰다. 지방 R&D는 국가과학기술위원회와 지역발전위원회의 업무가 공통적으로 겹치는 교집합적 성격이 일정부분 존재한다. 이에 따라 국가과학기술위원회(R&D정책)와 지역발전위원회(경제 등의 지역발전정책)의 연계·조정문제가 대두되고 있다. 예를 들어 2010년 교과부의 광역발전계정 내의 주요 R&D사업으로는 지방대학경쟁력기반확충사업(1,225억원), 전문대학교육역량강화사업(650억원), 산학연협력체제활성화지원사업(263억원)으로 교과부 광역발전계정 총예산은 2010년 기준으로 2,443억이다. 지식경제부의 광역발전계정내의 주요 R&D사업으로는 광역경제권선도산업육성(2,100억원), 지역전략산업육성(1,574억원), 지역특화산업육성(1,092억원)으로 R&D 관련 지경부 광역발전계정 예산은 5,946억원이다.

또한 계획수립차원에서 보면 국가과학기술위원회는 한 지방과학기술에 관한 최고상위계획으로는 지방과학기술진흥종합계획을 수립한다. 지방과학기술진흥종합계획은 과학기술기본법 8조에 근거하고 있는 법정계획으로서 지방과학기술진흥을 위한 기본방향 및 중점 추진과제를 제시하고 연구개발사업 지원, 성과확산 및 산업화 촉진, 연구개발인력양성, 과학기술정보유통체제 구축 등을 포괄한 기본계획이다. 지역발전위원회는 지방발전을 범부처 차원에서 추진하기 위해 지역발전 5개년 계획을 수립하였으며, 지역경쟁력강화를 위해 산업육성, 인력양성, 과학기술진흥, 발전거점, SOC, 문화 관광 육성 등을 위해 기획재정부, 행정안전부, 지식경제부, 교육과학기술부, 국토해양부, 농림식품부, 문화관광부 등이 관여하고 있다. 지역발전위원회의 부처 차원의 실무적인 일을 지원하기 위하여 산업진흥을 담당하고 있는 지식경제부에 지역발전지원단을 설치하여, 산업 중심의 관점에서 지역발전정책을 추진하고 있다. 지역발전 5개년 계획과 지방과학기술진흥종합계획은 관점과 영역이 다른 계획이지만, R&D 부분에서 있어서는 서로 내용을 교차하여 반영하도록 되어있다. 동일한 지역을 중심으로 서로 다른 관점의 국가차원의 계획이 중첩되면서 부분적인 충돌을 내포하고 있다.

<표-10> 위원회 수준에서의 교육과학 거버넌스와 산업 거버넌스

구분	교육과학 거버넌스	산업 거버넌스
위원회	국가과학기술위원회	지역발전위원회
계획	지방과학기술진흥종합계획	지역발전 5개년 계획
지향점	과학적 관점 지역 과학기술역량강화	산업적 관점 지역경제 활성화

2. 상부 거버넌스: 부처 차원

(1) 조직 및 R&D 범위 분석: 부처 간의 입장에 지방 R&D 범위에 대한 갈등

교육과학기술부는 정부조직법에 의하면 기초과학정책 연구개발, 과학기술인력양성에 관한 업무를 담당하도록 되어있으며, 지식경제부는 산업기술 연구개발정책 업무를 담당하도록 되어있다. 여기서 부처간 이해관계가 첨예하게 대립하는 부분이 지방 R&D의 개념과 범위에 관한 것이다. 지방 R&D를 어디까지 볼 것인지에 따라, 위원회간 부처간의 관할이 다르므로 이 개념은 이론적인 의미뿐만 아니라, 조직간의 갈등과 대립을 나타내는 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있다. 현행 법령인 과학기술기본법과 국가균형발전특별법에는 지방에 대한 명시적인 규정이 없다. 다만 지방자치법은 지방을 명시적으로 규정하고 있지 않으나, 지방자치단체의 존재를 전제로 하는 하는 공간적인 의미로 상정하고 있다. 특히 참여정부 균형발전정책에 따라 수도권에 대비되는 비수도권 개념으로 사용된 “지방”이란 용어가 실용정부에서는 형평성을 배려한 공간적·중립적 의미를 지닌 “지역”이란 용어로 변경 사용되고 있다. ‘지방’에서 ‘지역’으로 정책대상의 의미는 전환이 되었으나, 지방 R&D 산출 방식과 기준에는 변화가 없다. 그러나, 부처별 관점(국과위, 지역위)에 따라 쓰이는 범위가 상이하다.

교과부는 국가혁신체제(NIS) 관점에서 지방 R&D를 광역특별회계와 지자체 자체 R&D와 더불어 국가 일반 R&D사업 중 지자체가 매칭한 사업으로 보아 국가적 차원의 종합적 R&D 관점을 유지하려고 한다. 다만 국가 일반 R&D 사업 중 매칭여부는 해마다 달라지기 때문에 지방 R&D의 범주가 상황에 따라 달라지는 단점이 있을 수 있다.

반면 지경부는 광역특별회계와 지자체 자체 R&D로만 한정하여 정의함으로서 사업범위가 명확하고 관리가 수월하다는 장점이 있는 반면 지방 R&D의 범위가 축소되고, 지역차원의 종합적인 R&D 계획수립이 곤란하다는 단점이 있다. 이러한 논의의 이면에는 지방 R&D를 선점하기 위한 부처간의 영역다툼이 자리를 잡고 있다고 볼 수 있다.

국과위와 교과부는 지방 R&D 범위를 광의의 개념으로 보아 국가과학기술정책과 예산을 관할하는 국과위의 심의 범위를 확장하여 권한영역을 넓히려하고, 지역위와 지경부는 지방 R&D 범위를 협의의 소극적 개념으로 보아 국과위의 개입을 최소화하여 지역위의 고유의 영역을 수호함으로서 지역위의 존재가치를 유지하려고 한다. 특히 지역발전위가 설립되면서, 지역에 관한 어젠다는 성역처럼 지역발전위원회만의 고유영역이라는 생각이 강하게 지배함에 따라 지역혁신정책은 과학기술의 관점보다는 지역산업활성화라는 관점에서 접근되고 있다.

<표-11> 부처간의 지방 R&D의 범위에 관한 관점

구분	관점	지방 R&D 범위	장점	단점
교과부	NIS 측면	광특회계(혁신계정)+ 지자체 R&D+ 그 외 일반 R&D사업중 지자체 매칭 사업	·지역 차원에서 광특회계와 그 외 지방매칭사업 계획과 연계성 제고를 통한 종합적인 R&D 계획 수립 가능	·대상 사업에 대한 논란 존재
지경부	RIS 측면	광역특별회계 R&D + 지자체 R&D	·사업범위가 명확 ·각종 통계 산출 및 지역발전위원회 차원의 관리(평가 및 예산 편성의견 제시) 수월성 제고	·일반회계사업의 배제로 인한 지방 R&D 범위 축소 ·일반회계 매칭사업과 광특회계 R&D와 연계성 부족으로 지역차원의 종합적인 R&D 계획수립의 곤란성

(2) 권한 및 사업분석: 부처별 사업의 경쟁적 신설을 통한 독자적 영역 구축

지방 R&D와 관련한 주요 부처로는 교육과학기술부, 지식경제부, 중소기업청 등을 들 수 있다. 교육과학기술부는 인력양성과 관련하여, 지식경제부와 중소기업청은 산업 활성화와 관련된 권한을 보유하고, 관련 사업들을 주로 추진함으로써 외형상으로 역할분담을 하고 있다. 부처의 특성상 대학과 과학을 담당하는 교과부는 과학적 관점의 지역 과학기술역량강화를 위하여 지방대학에 대학재정지원사업위주의 성격으로 재원을 주로 배분하고 있으며, 여기에 일부 R&D 성격의 재원이 지원되고 있다. 교육과학거버넌스는 기초과학육성과 인력양성의 특성상 장기적 관점을 가지고 논문, 인력양성을 중요한 사업성과로 본다. 특히 지방의 대학은 지역 내에 여러곳에 산재하여 있으므로 지역차원에서 그 지역대학을 총괄적으로 관리하는 지역거점관리기관 없이 한국연구재단에서 해당지역의 산학협력단과 직접적·분권적으로 관리하는 체제를 띠고 있다. 참여정부 시절 대표적인 사업으로는 NURI사업을 들 수 있으며, 이명박 정부에서는 지방대학경쟁력기반확충사업, 광역경제권 인력양성사업 등을 들 수 있다. 지식경제부는 산업진흥, 기업관련 규제, 산업단지 등을 담당하고 있어, 실질적으로 지역경제에 끼칠 수 있는 영향력을 고려할 때 지역경제에서 지식경제부가 차지하는 위상과 역할이 크다고 볼 수 있다. 이에 따라 관련사업도 광역경제권 선도산업육성사업, 지역전략산업육성사업, 지역특화산업육성사업 등의 산업육성 위주로 추진되고 있다. 현재의 지식경제부의 지방R&D는 장기적인 차원의 과학기술육성을 위한 방향과 달리 지역경제를 활성화하기 위해 기업체를 대상의 2~3년 내에 단기적으로 실용화가 가능한 기술개발 위주의 방향으로 사업들이 진행되고 있다.

<표-12> 부처수준의 교육과학거번스와 산업거버넌스

구분	교육과학 거버넌스	산업 거버넌스
주요 부처	교육과학기술부	지식경제부
R&D 관리기관	한국연구재단	한국산업기술진흥원
지향점	과학적 관점 지역 과학기술역량강화	산업적 관점 지역경제 활성화
사업	지방대학경쟁력기반확충사업 전문대학 교육역량강화사업 지역기초연구활성화사업 광역경제권 인재양성사업 등	광역경제권 선도산업육성사업 지역전략산업육성사업 지역특화산업육성사업 산업집적지경쟁력강화사업 등
중점 영역	기초과학육성과 인력양성	응용, 개발기술개발
시간	장기적 관점	단기점 관점
형태	분권적	집권적
성과측정	논문, 인력양성	특허, 매출액, 기술이전

광역특별회계상의 지방 R&D사업을 살펴보면, 교과부는 ‘08년도 기준 2,458억중에서 2,136억을 대학에 지원하고 있어 대학중심의 투자를 하고 있는 것을 알 수 있다. 지식경제부는 ’08년도 기준 5,140억원에서 기업 1,791억원, 대학 1,433억원을 지원하는 것으로 나타났다. 지방 R&D 사업 7,598억원에서 대학에 3,569억원, 기업에 1,872억원이 투자되어 대학이 주요한 연구수행기관임을 알 수 있다.

<표-13> ‘08년 교과부/지경부 광특회계상의 지방 R&D사업의 연구수행주체

(단위: 백만원)

부처명	사업명	국공립 연구소	출연 연구소	대학	대기업	중소 기업	기타	총합계
교과부	산학연협력체제활성화지원		370	58,442			10,188	69,000
	우수인력양성대학지원			24,825			175	25,000
	지방과학연구단지육성						13,320	13,320
	지방대학혁신역량강화(0.4)			102,520				102,520
	지방연구중심대학육성사업			10,000				10,000
	지역혁신인력양성			17,890	344	7,766		26,000
	합계		370	213,677	344	7,766	23,683	245,840
지경부	대덕R&D특구육성사업		2,809	520	700	12,279	45,190	61,498
	산업집적지경쟁력강화사업		460	705	1,209	28,753	48,718	79,845
	산학협력중심대학지원			23,109			391	23,500
	지역기술혁신센터 <RIC=TIC+RRC>		890	41,511			199	42,600
	지역연고산업진흥사업		6,438	34,062		1,200	37,300	79,000
	지역전략산업진흥	155	10,572	43,407	7,797	127,208	19,445	208,584
	테크노파크조성						19,000	19,000
	합계	155	21,169	143,314	9,706	169,440	170,243	514,027
합 계		155	21,539	356,991	10,050	177,206	193,926	759,867

자료: 국가과학기술위원회(2010). 제3차 지방과학기술진흥종합계획

(3) R&D Agency 분석: 부처별 사업에 따른 지방별 거점기관의 다기화

부처들이 R&D 사업을 입안하면, 실제로는 연구관리 전문기관이 R&D사업을 위탁받아 과제를 기획, 관리, 평가를 하게 된다. 연구관리 전문기관은 국가 과학기술관리 체계상 국가 R&D 자금지원(Funding System)의 중추적 기관으로서 부처의 R&D 예산을 위탁받아 사업의 특성을 반영한 연구과제(Project)를 기획․평가․관리하는 기능을 담당하는 기관을 의미한다(이길우 외, 2009). 과거 연구관리 전문기관으로 교육부 산하의 학술진흥재단, 과기부의 한국과학재단, 산업자원부의 산업기술재단, 산업기술평가원, 부품소재산업진흥원, 에너지자원기술기획평가원, 정통부의 정보통신연구진흥원 등이 있었다. 이명박 정부가 출범하면서 부처차원의 통합은 이루어졌으나, 정권 초에는 연구관리 전문기관은 과거체제를 유지하였다. 부처가 통합된 이후 통합준비과정을 거쳐 다기화된 각 부처별 1개의 기관으로 통폐합되어, 교과부는 한국연구재단, 지경부는 영역별로 특화된 한국산업기술평가관리원, 한국산업기술진흥원, 에너지기술기획평가원 등이 새로이 설립되었다.

연구관리 전문기관이 통합되기 전에는 동일한 부처라도 부처내의 개별 과별로 사업을 관리하고, 사업별 성격에 따라 각기 다른 연구관리 전문기관에서 기획·관리·평가가 이루어져 복잡한 체계를 이루었다. 예를 들어 지경부는 부품소재진흥원, 산업기술평가원, 산업기술재단에서 각기 지방R&D 사업을 관리하는 구조를 취하였다. 이러한 문제는 부처통합과 연구관리 전문기관 통합으로 어느 정도 해소가 되었지만, 지역차원의 종합적인 관점에서 지방 R&D가 추진되기 보다는 사업별 관리에 치중하고 있으며, 부처 간에 지방 R&D에서 유리한 위치를 차지하기 위해 유사한 사업이 병렬적으로 추진되고 있다는 비판이 제기되고 있다.

사실 연구관리 전문기관의 설립은 비단 지방 R&D만의 문제는 아니다. 다만 중앙의 연구관리 전문기관이 지방 R&D를 관리하기 위하여 지역거점 차원의 기관을 경쟁적으로 만드는 현상에서 각 부처의 끊임없는 영역확장의 현상을 다시 한번 확인할 수 있다.

연구관리 전문기관은 공식적으로는 독립적인 민간조직의 형태를 띠고 있지만 실제로는 정부의 하위부서와 다름없는 역할 수행하고 있어 정부 관료들은 연구관리 전문기관을 준정부조직으로서 자기조직의 하위부서처럼 관리통제를 통해 정부의 영향력을 확장하고 있다(이길우 외, 2009). 또한 준정부조직은 정부 관료제에 대하여 재정 자원을 제공할 수 있다. 준정부조직은 일반적으로 민간부분의 조직형태를 취하고 있기 때문에 각종 정치적, 법적, 행정적인 제약을 비교적 덜 받고 준정부조직의 사업 및 재정전반을 정부 관료제의 정책자원으로 활용되어진다(임학순, 1994). 그리고 준공공부문조직의 설치는 기존 행정기관 관료들에게 한층 매력 있는 자리를 제공해 줄 수 있는 가능성을 제공한다. 정부 관료의 퇴직을 촉진할 수 있고 이를 통하여 인사적체를 해소하는 방편이 될 수 있다(최병선, 1993).

<그림-2> 이명박 정부 초의 지방 R&D 거버넌스(2008년)

2010년 현재 교과부는 한국과학재단(KOSEF)와 학술진흥재단이 통합되어 한국연구재단(NRF)으로, 지식경제부는 산업기술평가원(ITEP), 산업기술재단, 부품소재진흥원등이 통합되어 한국산업기술진흥원(KIAT)을 통해 지방 R&D가 수행되도록 일원화되었다. 과거 지방 R&D 거버넌스의 복잡성을 보여주기 위하여 제시하였음. TP는 테크노파크(Techo Park)의 약어

자료: 이정재 외(2009).

3. 하부 거버넌스: 지방차원

(1) 조직분석: 지방 R&D 역량부족에 따른 중앙정부에 의존성 심화

지방은 국가의 부분을 구성하면서 지방 그 자체로 독립된 행정체제이다. 지방은 국가의 축소판으로서 정치, 경제, 산업, 과학, 사회 등의 복잡한 영역이 맞물려 있는 하나의 유기적인 시스템과 같다. 지방자치제가 시행되면서 재선을 위해 지자체 단체장들은 주민들의 다양한 요구에 맞추어 지방경제를 살리기 위한 산업육성, 일자리 창출을 위해 중앙 부처사업 유치에 많은 역량을 집중하고 있다. 이에 따라 각 지방자치단체는 중앙정부사업에 대응하여 경쟁적으로 과학관련 과를 신설하거나 확장하고 있다. <표-14>에서 보는 바와 같이 각 지자체는 과학기술관련과를 대부분 가지고 있다. 특기할만한 것은 지자체차원에서는 과학과 산업을 통합하여 대부분 과학산업과의 형태로 가지고 있다는 것이다. 중앙에서는 과학담당부처와 산업담당부처가 분리되어 있지만, 지방의 입장에서는 교과부, 지경부, 농림부 등의 사업을 지역의 장기적인 과학기술역량에 대한 고려없이 사업을 유치하고 보자는 시각이 반영된 결과라고 볼 수 있다. 중앙에서 지방으로 재원이 배분될 때에는 각기 다르지만, 일단 사업이 유치되면 지역에 투자되기 때문에 이러한 현상이 발생한다고 볼 수 있다. 이러한 지역별 상황과 여건을 감안하지 않고 부처별· 사업별로 투자될 가능성 때문에 중앙차원의 이러한 혼란과 낭비를 줄이자는 차원에서 지방 R&D 콘트롤 타워를 만들자는 주장이 제기되고 있다.

MB정부 출범 후 광역경제권 구상으로 지역전략산업을 육성하기 위하여 대대적인 R&D 투자를 계획하고 있지만, 광역경제권의 산업중심의 R&D 접근은 상용화, 사업화가 가능한 실용화 기술에 집중하여 단기간에 성과를 내는 분야에 집중하고 있다. 무엇보다도 지자체 단체장은 선거에 의해 선출된 정치지도자로서 임기 안에 가시적인 성과를 창출하려는 강한 유인을 가지게 되어 기초연구에 대한 투자를 소홀히 할 가능성이 커진다. 따라서 국가 차원에서는 기초에 대한 투자를 강화한다고 하더라도 이미 기초연구 인프라가 잘 갖추어진 수도권, 대전 중심으로 기초투자를 증대할 가능성이 크며, 지자체 차원에서도 지자체 단체장의 단기적 성과창출에의 선호를 감안할 때 기초분야에 대한 투자가 소외되는 이중적 사각지대가 발생하게 된다. 그러나 지역전략산업을 장기적으로 육성하기 위해서는 지역의 취약한 기초분야에 대한 투자 없이는 장기적으로 연구 성과를 창출하기 힘들며, 국가적 차원의 과학기술역량을 제고하기도 어렵다.

<표-14> 지방자치단체의 과학기술 관련 행정조직 현황

시도	담당부서	과학기술 주요 업무
서울	경제진흥본부 경제정책과	산학연협력사업 지원, 중소기업 지식재산권 확보 지원, 비즈니스 서비스산업 지원, 광역경제권 연계 협력 사업 지원 등
부산	경제산업본부 과학산업과	원자력 비발전분야 육성 및 지원, APCC운영 지원, 중입자가속기 개발사업 지원
대구	신기술산업국장 녹색성장정책관, 과학산업과, 기계자동차과, 섬유패션과, 첨단의료복합단지기획팀, 의료산업팀(98명)	IT융복합, 모바일, 기계․금속․로봇산업 육성, 자동차, 부품산업 육성, 섬유 패션산업 육성 의료·바이오·한방산업 육성, DGIST 설립 등
인천	경제통상국 신성장동력과	지식정보산업 육성, 벤처단지 지원, 기후변화대응
광주	경제산업정책실 전략산업과	광·LED조명 산업, 가전로봇특화사업, 클린디젤·전기자동차 육성
대전	경제과학국 과학산업과	4대 전략산업(IT, BT, 첨단부품소재, 메카트로닉스), UI웰빙도시, 벤처국방마트, 나노팹센터
울산	경제통상실 산업진흥과	오토밸리 조성, 선박·자동차 산업, 벤처기업 육성, 민산관협력
경기	경제투자실 과학기술과	PCB공동연구기반 구축, 광교테크노밸리, 산학협력중심대학육성사업, GRRC사업
강원	산업경제국 지식산업과	춘천 바이오, 원주 의료기기, 강릉 해양바이오․신소재, 삼척 방재, 철원 플라즈마
충북	경제통상국 미래산업과	태양광산업특구, 오창과학연구단지 육성
충남	경제통상실 전략산업과 (과학기술담당 4명)	자동차 부품산업육성 및 디스플레이산업 육성 광역경제권 선도산업 인재양성사업 추진
전북	전략산업국 미래산업과, 부품소재과, 신재생에너지과	플라즈마산업육성, 방사선 기반 구축, 자동차부품, 태양광, 미생물, 풍력, 분산형수처리, IT융합
전남	경제과학국 과학기술과, 환경산업과, 전략산업과	생물산업, Sun-City 조성사업 추진, IT·BT·NT 융복합 협력사업, 우주센터관련 업무 지원
경북	일자리경제본부 과학기술과, 신성장산업과, 에너지정책과	U-City시범사업추진, 양성자가속기, 방사광가속기 건서운영지원, 에너지산업육성
경남	남해안경제실 남해안기획관, 미래산업과, 로봇랜드기획단	항공우주산업 육성, 로봇랜드, 김해 차세대 의생명사업지원센터 구축, 기계산업 육성
제주	지식경제국 미래전략산업과	해상풍력발전단지, 수소･연료전지 연계기술 보급, 신재생에너지

※ 자료 : 각 지자체 제출자료 및 홈페이지에서 자료 취합(2010년 12월 현황)

자료: 교육과학기술부(2010).

(2) 권한분석: 지방정부의 독자적 R&D 재원과 권한의 부족

중앙정부의 과학예산은 통합재정규모 대비 R&D 투자비중이 2009년 기준으로 4.8%인데 반해, 지방정부는 지자체 예산 대비 1.3% 로 파악하고 있다. 지자체의 예산, 재정자립도의 상황에 따라 과학기술예산비중에 편차가 있으나, 전반적으로 과학기술에 대한 관심과 투자는 커지고 있다. 지방정부에서 과학기술 관련 예산이 차지하고 있는 절대적인 비중은 크지 않으나, 중앙정부사업을 유치하기 위한 매칭펀드로서 역할을 하는 지렛대 효과와 지역경제 활성화를 위한 지역산업진흥효과를 고려할 때 그 위상이 작다고 볼 수 없다.

<표-15> 중앙정부 및 지방정부의 과학기술관련 예산 현황

(단위 : 조 원, %)

구 분		2007년	2008년	2009
중앙 정부	통합재정 규모	209.8	235.8	257.5
	정부 R&D 투자	9.8	11.1	12.3
	비중(%)	4.7	4.7	4.8
지방 정부	지자체 예산	81.0	88.9	92.7
	과학기술관련예산	1.0	0.9	1.2
	비중(%)	1.2	1.1	1.3

※ 주 1 : 통합재정규모는 일반회계, 특별회계, 기금의 합에서 내부거래를 상계하여 순수한 재정활동 규모를 분석한 것

주 2 : 정부 R&D 투자는 일반회계, 특별회계, 기금을 포함

주 3 : 지방정부의 과학기술관련예산은 과학문화, 과학기술정보체계구축 등 비 R&D 사업예산을 포함

※ 자료 : KISTEP, 2010년도 정부연구개발예산･기금 현황분석, 지자체 홈페이지, 지방과학기술진흥종합계획 각 년도 시행계획 자료

자료: 교육과학기술부(2010).

지방 R&D의 가장 이상적인 모습은 지자체가 주도하여 지자체의 자체 재원으로 지역의 과학기술 및 산업경쟁력을 향상시키기 위한 목적으로 지역의 연구기관, 대학이 중심이 되어 연구개발활동을 하는 것이다. 그러나 재원, 인력, R&D 역량 등이 중앙에 비하여 열악하여 실제로 지방이 주도하여 R&D를 하는 것이 어렵고, 지자체가 중심이 되어 R&D 활동을 하는 경우 지역별로 가장 유망하다는 인기분야에 투자하여 국가 전체적 관점에서 볼 때 중복이 발생할 수 있는 것 또한 사실이다. 지난 정부에서도 지역균형발전을 위해 지역 스스로가 중심이 되어 추진했다기보다는 중앙 주도의 정책추진을 한 아이러니한 상황이 발생하면서, 중앙집권적 사고가 뿌리깊은 한국에서 지방과 관련된 분야에서 중앙과 지방의 역할논쟁은 쉽게 풀 수 없는 딜레마 상황을 연출하고 있다.

(3) 거점기관분석: 지역별 거점기관의 칸막이로 인해 지자체의 총괄관리의 어려움

지방에는 중앙정부와 연구관리 전문기관의 지역거점역할을 하는 기관이 존재한다. 지식경제부는 지역거점으로서 여러 기관들이 있으나, 현재 각 지역별 테크노파크(TP)를 중심으로 총괄적인 거점통합을 추진하고 있다. 교육과학기술부는 지방대학이 산재해있는 관계로 지역의 총괄적 거점으로서 보다는 각 대학의 산학협력단을 통한 분권화된 체계를 구축하고 있다. 이들 지역거점들은 참여정부 이후 지방관련 R&D 사업들이 경쟁적으로 만들어지면서, 각 부처별·사업별로 센터가 설립되어 부처간·사업간의 중복문제가 지적되기도 하였다. 이에 부처별 통합의 과정을 거쳐 조정되고 있으나, 역시 부처간 칸막이식 추진으로 여전히 부처간의 장벽은 높아 거점간의 연계활성화가 문제가 되고 있다. 중앙정부와 지방정부가 합작하여 만들어진 테크노파크는 도입된지 10년이 지나는 시점에서 정착단계에 접어들었으나, 당초의 외국의 실리콘밸리와 같은 개념의 당초의 취지와 달리 기업의 공간임대, 창업보육, 인프라시설 대여 등에 치중함으로써 지역경제에 긍정적인 효과를 가져왔음에도 불구하고 여러 문제점이 노정되는 것으로 나타났다. 테크노파크는 장기적인 차원에서 지역의 R&D 역량을 제고하는데 한계가 있지만, 마땅한 대안이 없어 중앙부처의 독점적 대리자로서 지역R&D에서 차지하는 비중이 높다.

교육과학기술부는 지방과학연구단지, 지역거점연구단, 정부출연(연)을 주요 거점기관으로 삼고, 지식경제부는 테크노파크, 지역특화센터, 지자체 연구소, 전문생산기술연구소를 주요 거점기관으로 삼고 있다. 이러한 거점기관의 유사성은 국가과학기술위원회, 예산관련 부처의 지적으로 단계적으로 통합되어 가는 과정 중에 있다. 부처별로 지역에 거점기관을 경쟁적으로 설립하면서 사업이 중단된 이후에 센터 등으로 인프라는 남지만, 운영을 하기 위한 전문 인력의 부족으로 지속적인 관리가 이루어지지 못하여 예산낭비로 이어지는 경우가 많다. 지역별로 센터가 설립되지만, 중앙 부처별로 관리되므로 같은 지역에서 일어나는 지역차원의 R&D 활동이지만, 지역에서는 총괄적인 관리가 이루어지기 쉽지 않은 구조이다. 지역에서는 NIS와 RIS가 동시에 일어나고, 관리하는 중앙부처가 다르고, 지역 내부에서도 관리하는 담당하는 조직이 달라 전체적인 파악을 하기가 용이하지 않다.

<표-16> ‘09년 지방 R&D 추진 거점 기관의 기능별 기업지원 현황

부처	구분	개수	연구 개발 지원	기술 지원	교육 훈련 지원	창업 지원	경영 지원	네트 워킹 지원	무역 투자 유치	금융 지원
교과부	지방과학연구단지	8	◎	×	×	◎	×	◎	×	×
	지역거점연구단 (지방연구중심대학)	4	◎	×	△	×	×	△	×	×
지경부	정부출연 연구소	25	◎	◎	×	×	×	×	×	×
	테크노파크	17	◎	◎	◎	◎	◎	◎	△	×
	지역특화센터	72	◎	◎	△	△	×	△	×	×
	지자체연구소	19	◎	◎	×	×	×	×	×	×
	전문생산기술 연구소	16	◎	◎	×	×	×	×	×	×
중기청	중소기업 진흥공단	21	◎	◎	◎	△	◎	△	△	△
	중소기업종합 지원센터	13	◎	◎	◎	△	◎	△	×	×

◎ : 중점기능	△ : 부가기능	× : 기능없음

* 지경부는 지역사업의 효율적 추진을 위하여 TP 중심으로 지원기관을 통합․연계 추진중(‘09년 현재 전국 72개 특화센터 중 34개를 TP와 통합완료)

자료: 이정재 외(2009).

Ⅴ. 결 론

2000년대 들어서 과학정책전략이 추격단계에서 탈추격 단계로 이행됨에 따라 개발연대시대의 국가중심 발전모델과는 차별화를 기하면서 강력한 새로운 발전체계를 구축하고 전략을 수립하기 위한 국가 차원의 노력이 진행되기 시작하였다. 시장개입적 산업정책은 과거에 비하여 많은 제약조건이 있고, 경제와 산업발전을 위해서는 과학기술의 강력한 뒷받침이 있어야 한다는 것에 많은 공감대가 이루어졌다. 이에 WTO체제하에서 산업정책보다는 과학기술육성정책이 국가가 지원할 수 있는 여지가 많은 분야가 되었고, 과학기술육성이 정체되어있는 한국경제를 일으킬 수 있는 강력한 돌파구로 인식되었다. 새천년 들어 새로운 정부가 집권할 때마다, 한국경제를 성장시키기 위해 신성장동력발굴, 녹색성장 등을 주창하기에 이르렀고, 그 때마다 과학기술이라는 어젠다(Agenda)는 호황을 맞이하여 과학기술과 관련된 행정체제, R&D 예산은 국가의 중요한 이슈중의 하나가 되었다.

사회현상이 복잡하게 얽혀있고, 과학기술분야도 융·복합기술이 등장하면서, R&D 관련 부처도 전통적인 영역을 넘어선 부처 간의 연계와 조정이 중요한 과제로 제기되고 있다. 특히 과학기술과 산업과의 경계가 모호해지면서, R&D와 관련하여 교육과학기술부, 지식경제부, 보건복지부, 농림수산식품부, 국토해양부 등의 관련 부처들의 영역이 겹치고 있다. 행정학에서는 전통적으로 부처이기주의에 의한 부처간 갈등은 익숙한 현상이었지만, 지방 R&D 분야는 일반적인 과학기술분야와는 달리 중앙정부부터 지방정부, 지방별 거점기관, 대학, 기업들의 다양한 행위자들이 참여하는 특성이 있고, 전통적인 부처 간의 정책갈등과 더불어 국가과학기술위원회와 지역발전위원회의 또다른 형태의 잠재적 갈등이 존재하는 특수성이 있다.

<표-17> 지역발전정책에서의 교육과학거버넌스와 산업거버넌스의 비교

구분			교육과학 거버넌스	산업 거버넌스
구성원 (조직)	상부	위원회	국가과학기술위원회	지역발전위원회
		계획	지방과학기술진흥종합계획	지역발전 5개년 계획
		주요 부처	교육과학기술부	지식경제부
		R&D 관리기관	한국연구재단	한국산업기술진흥원
	하부	지방정부	지자체	지자체
		지방 R&D관리기관	대학별 산학협력단 지방과학연구단지 지역거점연구단	테크노파크 지역특화센터
		정책대상	대학, 연구기관	기업체, 대학
자원 (권한)	법적 임무		기초과학육성, 인력양성 지역 과학기술역량강화	산업기술 연구개발 지역경제 활성화
	평가		장기적 관점에서 논문, 인력양성 실적으로 평가	단기적 관점에서 특허, 매출액, 기술이전의 실적으로 평가
자원 (사업)	사업		지방대학경쟁력기반확충사업 전문대학 교육역량강화사업 지역기초연구활성화사업 광역경제권 인재양성사업 등	광역경제권 선도산업육성사업 지역전략산업육성사업 지역특화산업육성사업 산업집적지경쟁력강화사업 등
권력 관계 (Agency)	형태		분권적	집권적
			교과부내의 사업별로 담당과가 분화되어있고, 지역을 총괄하는 국 내지 과가 존재하지 않음	지경부내의 지역사업을 총괄하는 국이 존재하고, 지역경제정책국을 중심으로 계층제적 형태
통합	체제		느슨한 네트워크 체제	부처를 중심으로 강력한 수직적 거버넌스 체제 구축

본 연구의 내용을 구성원, 자원(권한), 자원(사업), 권력관계 측면에서 정리하면 다음과 같다. 교육과학거버넌스는 국과위를 최고 정점으로 하여 교과부, 한국연구재단, 지자체, 대학별 산학협력단이 주요 구성원으로서 지방대학경쟁력확충사업 등 기초과학육성과 인력양성에 초점을 두어 사업을 추진하고 있다. 이러한 사업들은 교과부의 개별과별로 진행하여 상당히 느슨한 형태의 분권적 네트워크체제를 유지하고 있다. 산업거버넌스는 지역발전위원회를 최고정점으로 하여 지경부, 한국산업기술진흥원, 테크노파크 등이 주요 구성원으로서 광역경제권 선도산업육성사업, 지역전략육성사업 등 산업기술개발을 통한 지역경제활성화에 초점을 두고 추진하고 있다. 산업거버넌스는 지경부의 지역경제정책국을 중심으로 강력한 집권적 형태를 띠고 일사분란하게 움직이는 형태를 띠고 있다.

이러한 형태를 띠게된 배경에는 산업정책의 핵심적인 부처인 구 산자부가 산업정책을 실질적으로 뒷받침하기 위한 명분으로 적극적으로 나서기 시작하였고, 지방의 표가 대선, 총선의 중요한 이슈가 되면서 정치권에서 지방의 표를 얻기 위해 산업적 관점의 단기적 인기영합위주의 뿌려주기식 R&D 사업이 증가하였기 때문이다. 산업정책의 주무부처인 산자부 내지 지경부는 지역에서 강력한 힘을 발휘하기 시작하면서 교육과학기술관점의 국과위를 정점으로 하는 교육과학기술 거버넌스와 산업적 관점의 지역위를 정점으로 하는 산업 거버넌스가 대면하는 양태의 모습으로 발전되었다.

지방과학기술정책 거버넌스는 위원회, 부처를 정점으로 하는 각자의 영역을 바탕으로 다양한 기관들과 행위자들이 계층제적 모습을 가지고 존재한다. 각각의 거버넌스 하에서는 부처의 다양한 사업을 중심으로 수직적 모습을 띠고, 부처- 전문관리기관- 지자체- 지방거점기관 형태의 일단의 체제를 형성한다. 이러한 모습들이 강력하게 정착되어 있어 다른 거버넌스와 협력을 한다는 것은 특별한 사건이 일어나지 않는 한 어렵다고 볼 수 있다. 전통적으로 부처간의 갈등은 표면적으로 부처들 사이에서 문제를 해결하면 되지만, 지방과학기술정책과 같은 경우 관계가 그물망처럼 얽혀있어, 거버넌스의 미세한 정책변화는 16개 지자체, 지역의 대학, 기업, 주민들에게 복잡한 연쇄반응을 일으킨다.

또한 지자체에서 일어나고 있는 R&D 활동은 부처별 과단위로, 사업별로 전문관리기관을 통하거나, 산학협력단을 통해 실행하므로, 지자체는 그 지역에서 일어나고 있는 R&D 활동을 총괄적으로 파악하는데 한계가 있다. 전반적으로 중앙정부 중심의 발전전략의 유산으로 지방정부는 독자적인 권한과 재원이 중앙에 비하면 열악하여 지방은 중앙정부를 쳐다보면서, 조금이라도 R&D 예산을 따내기 위해 정치적 역량을 총동원하고 있는 모습을 띠고 있는 것이다.

사회가 다원화, 민주화되면서 과거의 중앙집권적 정책조정이 용이하지 않은 분위기이고, 항상 일사분란하게 움직이는 것이 장기적인 차원에서 바람직한 것도 아니다. 향후 지방과학기술정책 거버넌스 설계시에는 서로의 이해관계 대립을 수직적 명령기제를 통한 조정보다는 이해관계자들의 자발적 참여를 불러일으킬 수 있는 참여형 접근이 필요하다.

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천세봉(千世奉): 서울대 행정대학원 석사, 연세대학교 대학원 행정학 박사수료. 현재 한국과학기술기획평가원(kistep) 부연구위원으로 재직. 주요관심분야는 과학기술정책, 거버넌스, 제도주의 이론.

<E-mail: sbc@kistep.re.kr / 논문접수일: 2011. 10. 20 / 심사개시일: 2011. 10. 27 / 심사완료일: 2011. 12. 05>

장용석(張容碩): Stanford 대학 사회학 박사. 현재 연세대학교 행정학과 부교수로 재직. 주요관심분야는 조직이론, 신제도주의, 거버넌스.

<E-mail: yongsukjang@yonsei.ac.kr>

이삼열(李三烈): Carnegie Mellon University 정책학 박사. 현재 연세대학교 행정학과 부교수로 재직. 주요관심분야는 정책분석평가론, 과학기술정책, 혁신과 정책.

<E-mail: samyoul@yonsei.ac.kr>