기관경쟁과 이용자선택이 사회서비스만족도에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울) : 153～176

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: 지역사회서비스투자사업 중 아동대상 대인서비스를 중심으로

The Influence of Service-Provider’s Competition and

Consumer’s Choice on Social Service Satisfaction

* 제1저자

** 제2저자

*** 교신저자

: Focusing on Community Service Investment Programs Services for Children

김 민 영*

백 승 주**

금 현 섭***

최근 사회서비스에 대한 많은 관심에도 불구하고, 시장기제 도입 이후 실제 사회서비스 이용자들이 보다 나은 만족을 누리고 있는지에 대한 실증적 분석은 부족한 상황이다. 이에 본 연구에서는 바우처제도를 바탕으로 운영되는 지역개발형 사회서비스사업에서 기관경쟁과 이용자선택이 서비스만족도에 미치는 영향을 분석하였다. 특히 지역개발형 사회서비스사업은 지역별로 다양한 서비스유형과 공급기관이 존재하기 때문에 기관별 이용자의 서비스만족도를 비교·평가하는데 어려움이 존재한다. 이를 감안하여 본 연구에서는 지역사회서비스유형과 공급기관의 특성을 함께 고려한 다수준분석(Multilevel analysis)을 실시하였다. 실증분석 결과, 공급기관에서 경쟁을 인식하고 더불어 이용자가 공급기관을 인지하고 선택하는 경우에만 고객만족도가 증가하는 것으로 나타났다. 즉, 복수의 사회서비스 제공기관이 존재하더라도 이용자가 무지(ignorance), 정보부족 등으로 인해 실질적으로 선택권을 향유할 수 없다면, 바우처제도 도입에 따른 성과향상을 기대하기 힘들다는 것이다.

주제어 : 지역사회서비스투자사업, 바우처제도, 고객만족도

I. 서  론

공공 분야에서 시장기제를 도입하여 경쟁과 개인의 선택을 촉진하고자 하는 것은 전 세계적인 변화로, 이는 작은 정부를 통해 정부 효율성을 강화하고 성과를 향상시키고자 하는 신공공관리(NPM)의 정치적 흐름에 기반을 두고 있다. 한국에서는 이와 같은 정치적 흐름과 더불어 사회의 환경 변화로 인해 전통적인 중앙집중식 접근 방식으로는 대응하기 힘든 새로운 사회서비스 욕구가 지역․계층별로 다양하게 표출되자(이재원, 2009), 사회서비스 분야에서도 정부 주도방식에서 벗어나 국민의 다양한 수요를 반영할 수 있는 시장기제를 적극적으로 도입하고 있다.

특히 보건복지부는 2007년 노인돌보미·장애인활동보조·산모신생아돌보미 사업과 함께 지역사회서비스투자사업 등에 바우처 제도를 도입함으로써 다양한 국민들의 서비스 욕구에 부응하고자 하였다. 하지만 바우처(voucher) 제도는 시장화(marketization)라는 운영원리를 그 기저에 깔고 있기 때문에 그 도입과정에 상당한 반발이 있었다. 과연 사회서비스 분야에서 시장화가 가능할 것인지, 이를 위한 운영요건을 갖추고 있는지, 굳이 왜 사회서비스를 시장화 방식으로 도입해야 하는지 등 많은 논의가 이루어졌다(김종해, 2008; 강혜규, 2008 등).

기관경쟁과 이용자선택이 사회서비스만족도에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울)

바우처 제도는 공급기관간 경쟁과 이용자의 선택권 향상이라는 시장기제의 장점을 누리면서도 이용자에게 일정금액을 지원하고, 동시에 규제를 통하여 일정수준(기준)의 사회서비스를 제공할 수 있다는 점에서 오래전부터 상당한 주목을 받아왔다(Reid, 1972). 특히 주목할 점은 기존의 보조금·민간위탁과 같이 정부가 사회복지단체들에 대한 지원을 통하여 이용자에게 서비스를 제공하는 간접적 지원 방식과 달리, 바우처 제도는 정부가 서비스 이용자들에게 직접 구매권을 지원함으로써 서비스 제공기관의 수익이 이용자들의 선택에 의존하게 만든다는 점이다. 실제로 사회서비스 분야에 도입된 바우처 제도는 여러 정책수단 중에서 현금과 가장 유사하게 이용될 수 있는 제도이기 때문에 서비스 공급의 효율성을 기하고 서비스의 품질을 높임으로써 소비자의 만족도를 제고한다는 평가를 받고 있다(유한욱, 2006; 정광호, 2008). 그러나 이러한 긍정적 평가와는 달리 최근 계속적으로 증가하는 사회서비스 시장에 대한 우려의 목소리 역시 높다. 기대와 달리 사회서비스 시장에서 바우처 제도와 같은 시장기제의 도입이 별다른 성과가 없을 뿐만 아니라 서비스 유형‧공급기관(조직)유형‧측정지표‧사업환경 등 다양한 요인에 따라 성과 결과가 일관된 양태를 보이지 못하고 있다는 것이다.

지금까지 연구결과들은 살펴보면 주로 정부영역에 시장기제를 도입해야 하는 당위성을 주장하거나(Bendick Jr, 1989; Belfield & Levin, 2002; Steuerle, 2002), 사회서비스 시장의 특수성과 이에 따라 시장기제가 작동할 수 있는 제반요건들을 제시하거나(DeHoog, 1990; Cave, 2001; Kirby & Burwick, 2007; 신창환·강상경, 2010 등), 궁극적으로 이러한 시장기제에 기반한 정책수단들이 실제 서비스 성과를 높였는가에 관한 실증연구들(Sandfort et al, 2008; Cleveland & Krashinsky, 2009; 김인 2009/2010a/2010b)이 주를 이루고 있다. 하지만 이 과정에서 기존 연구들은 시장기제의 기본적 방식인 공급기관간 경쟁과 소비자 선택의 문제를 다루는데 있어 다소 혼란스러운 양상을 보이고 있다. 대다수의 연구들이 시장에서의 공급기관간 경쟁의 증가가 소비자 선택의 증가로 연결될 것을 가정하지만, 실제 사회서비스의 영역에서 공급기관간 경쟁과 이용자 선택은 서비스 성과에 차별화된 영향을 줄 가능성이 있다. 즉, 공급기관간 경쟁이 서비스 성과에 주는 영향과 소비자 선택권의 부여가 서비스 성과에 주는 영향이 다를 수 있다는 것이다. 이는 근본적으로 사회서비스 시장이 공급기관과 이용자라는 서로 다른 주체가 직면하는 상황에 놓여있어 공급기관 입장에서는 복수의 공급기관이 존재하여 경쟁의 가능성은 높아졌지만 이들이 서로를 경쟁기관으로 인식하지 않는 경우에는 실질적인 경쟁이 일어나지 않을 수도 있으며, 이용자 입장에서도 공급기관에 대한 선택 자체가 충분한 정보에 기반한 자발적 선택이어야 함에도 불구하고 그러하지 못할 수도 있기 때문이다. 따라서 서비스 성과에 대한 경쟁과 선택권 부여의 효과는 이들을 누구의 입장에서 어떻게 정의할 것인가에 의존할 가능성이 높다.

더 나아가 보다 비판적인 시각에서 Greener(2008)는 공공분야에 시장기제를 도입하는데 있어 경쟁 측면과 선택 측면으로 구분하여 양자 모두를 만족시키는 시장을 형성하기 힘들다고 까지 주장한다.

본 연구는 사회서비스 분야에서 서비스 공급기관간 경쟁과 이용자 선택권이 이렇게 혼재된 양상 속에서 서비스 성과에 어떻게 영향을 미치는지를 분석하고자 한다. 특히 공급기관간 경쟁과 이용자 선택권의 차별적인 영향력을 고려하면서도, 실제 서비스 시장에서 이용자들이 시장 경쟁 상황을 인지하고 있는지, 그리고 이를 바탕으로 실질적인 선택권을 향유하고 있는지, 더 나아가 이용자들의 경쟁 상황에 대한 인지와 소비자 선택이 어떠한 관계를 갖고 있으며, 이들의 관계가 서비스 성과에 어떠한 영향을 미치는지를 체계적으로 분석하고자 한다. 더욱이 사회서비스(특히 지역개발형 사회서비스)는 다양한 지역에서 다수의 공급기관에 의하여 다양한 서비스를 공급하는 형태로 운영되고 있기 때문에 이들 간의 성과를 비교·평가하는데 어려움이 존재한다. 본 연구는 이러한 문제점을 고려하여 서비스 공급기관의 특성을 고려한 다수준 회귀분석방법(multi-level regression analysis)을 실시하고자 한다.

2007년 도입된 여러 사회서비스 사업 중에서도 지역사회서비스투자 사업의 지역개발형 사업은 지역별․계층별 특성에 맞는 다양한 사회서비스를 지역사회가 주도하여 자율적으로 개발하고 집행할 수 있도록 하여 전통적인 정부서비스와는 상당한 차이점을 지니고 있다. 또한 이러한 특이성으로 인하여 지역개발형 사업의 성과를 판단하는 것이 쉽지 않다.

이하에서는 먼저 사회서비스 분야의 시장기제 도입에 대한 논의를 간략히 검토하고, 사회서비스 시장에서의 공급기관간 경쟁과 이용자의 선택이라는 각각의 시장기제 요소가 의미하는 바를 구체적으로 살펴볼 것이다. 그리고 이러한 논의를 바탕으로 지역개발형 사회서비스사업에서의 기관경쟁과 이용자선택이 서비스 성과에 어떤 영향을 주고 있는지를 실증분석할 것이다. 마지막으로 분석결과를 바탕으로 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 사회서비스 분야에 있어 기관경쟁과 이용자선택

1. 사회서비스 분야에서의 시장기제(바우처) 활용

사회서비스는 오랫동안 정부의 재정적·행정적 지원 아래 사회복지기관을 중심으로 독점적으로 제공되어 왔기에 이를 탈피하고 이용자의 새로운 욕구를 충족시키면서 더불어 사회서비스분야 시장을 형성하고자 바우처제도를 도입하였다. 즉, 다양한 공급기관이 사회서비스 시장에 진입하도록 유도함으로써 사회복지기관의 독점적 서비스 제공을 완화함과 동시에 공급기관간 경쟁을 유도하고(Reid, 1972: 52; 정광호, 2006; Savas, 2002), 또한 이러한 경쟁을 통하여 서비스의 질적 향상과 가격 하락은 물론 수요자들의 다양한 욕구를 보다 효율적으로 충족시킴으로써 결과적으로 서비스 이용자들의 만족도 역시 증진될 것으로 기대되었다(Belfield & Levin, 2002; Steuerle, 2002; Bendick Jr, 1989). 이러한 기대 하에 국내에서도 2007년 보건복지부가 사회서비스 분야에 바우처 제도를 도입하면서 사회서비스시장 형성 활동이 본격화되었다.

그러나 사회서비스와 같은 공공분야에서 공급기관 경쟁이나 이용자 선택권을 활용하고자 하는 시장기제의 도입이 타당한지에 대한 논쟁도 상당하다. 특히 바우처와 같은 제도들이 배분적 효율성을 달성하기 위해서는 몇 가지 제반조건들이 필요함에도 불구하고(Cave, 2001), 현재의 사회서비스 시장은 이러한 제반조건들이 미비할 뿐만 아니라, 더 나아가 이를 적용할 수 없는 특수성을 지닌다는 점이 지적되고 있다(DeHoog, 1990; Hunter, 2009; Jung, 2010; Kirby & Burwick, 2007; 신창환·강상경, 2010; 등).

Cave(2001)는 바우처 작동에 있어서 배분적 효율성은 소비자 선택과 직결되며, 소비자 선택권을 촉진하는 요인으로 (1) 다수의 공급자, (2) 서비스의 차별화, (3) 서비스 제공/수용능력의 제한성 부재, (4) 이용가능한 양질의 정보, (5) 관련된 서비스 범위(range)내에서의 선택권 보장, (6) 서비스 질에 따른 선택이 가능하도록 보장하는 추가소비(top-up)등을 강조한다(신창환‧강상경, 2010 재인용). 또한 비슷한 맥락에서 DeHoog(1990) 역시 사회서비스 분야에서 서비스 공급기관의 수가 제한되어 있거나, 공급기관이 거래비용을 감당할 능력이 부족하거나, 안정적인 자금원이 확보되지 않을 경우 시장기제가 제대로 작동하기 힘들다는 점을 강조한바 있다.

예를 들어, Hunter(2009)는 영국에서의 보건의료분야를 개혁하기 위해 경쟁과 선택을 도입하려는 정책적 변화가 시도되었음에도 불구하고, 실제로 정책 현실의 복잡성을 감안할 때 시장모형의 장점만을 취할 수 있도록 정교하게 정책을 설계(design)하는 것은 불가능할 뿐만 아니라, 실제 시장모형에 기반을 둔 미국의 보건의료분야 역시 성과측면에서 성공적 사례로 간주하기 어렵다는 강한 비판을 제기하고 있다. 더욱이 사회서비스 분야는 성과측정이 어렵기 때문에 서비스의 질적 향상을 추구하기 보다는 생산비용을 절감하는 방향으로 노력이 경주될 가능성도 있으며, 이 경우 경쟁의 도입이 일부 전통적인 서비스 수혜집단(저소득층)을 서비스로부터 배제할 가능성도 있다. 실례로 미국의 경우 비영리기관을 중심으로 제공되던 보건의료서비스에 영리기관의 진입으로 경쟁이 활성화되자, 비영리기관은 원가를 절감하기 위해 운영방식을 변경하여 기존에 무료로 제공되었던 서비스를 없애버림으로서 영리기관과 유사하게 운영되기도 하였다(Schlesinger, 1998).

또한 시장기제의 도입이 오히려 시장기제의 역기능을 유발하는 경우도 있다. 대표적으로 오랜 동안 협력관계를 유지하였던 복지기관들이 경쟁 도입에 따른 부담으로 경쟁을 회피하기 위해 담합 혹은 상호협력하는 상황을 들 수 있다. 예를 들어, 양난주(2009)의 연구에 따르면 한국의 노인돌보미 바우처사업의 경우, 동일 지역에서 노인돌보미서비스를 제공하는 4개의 비영리기관이 존재하였지만 사업에서 의도한 바와 달리 이들 기관들은 서로 경쟁하는 것이 아니라 제공기관회의를 통해 이용자를 배분하는 협력관계를 구축하는 것으로 나타났다.

이처럼 그동안 다양한 국가에서 진행되어온 사회서비스 분야에서의 시장기제 도입이 기대한 성과를 가져올 수 있을지 아니면 그로 인한 반작용이 더욱 크게 나타날지에 대한 논쟁은 여전히 진행 중이다. 물론 이는 국가마다 특수한 정책환경으로 인해 비교연구의 어려움이 존재하기 때문일 수도 있을 것이며, 동시에 바우처, 민간위탁, 보조금 등 다양한 방식과 제도로 운영되고 있는 시장기제의 특수성에서 그 원인을 찾을 수도 있을 것이다. 하지만 근본적으로 시장기제 도입에 따른 서비스 성과는 상당한 시장경쟁을 유발하고 이를 통해 이용자들이 자신의 수요와 욕구를 충족시킬 수 있는 서비스를 실질적으로 선택할 수 있을 때에만 발생할 수 있다는 Cave(2001)나 DeHoog(1990)의 지적처럼, 사회서비스 분야의 경우에도 서비스 성과는 시장의 경쟁과 선택이 얼마나 효율적이고 효과적으로 이루어지고 있는가에 귀착될 것이다. 만약 시장에 기반한 제도의 도입이 경쟁적 시장(competitive market)을 형성하지 못한다면 이용자의 선택(customer choice) 역시 실질적으로 달성되기 힘들 것이다(Blondal, 2005; Lowery, 1998). 더욱이 단지 선택권이 존재한다 하더라도 그 선택권이 탐탁지 않거나 별로 필요가 없다면 선택의 실질적인 가치는 없을 것이다(Hunter, 2008: 495). 이는 결국 사회서비스 성과와 운영에 대한 평가는 공급자 수준에서의 경쟁과 이용자 수준에서의 선택권을 동시에 고려함으로써 양자의 차별적인 효과를 검토하고, 더 나아가 양자의 관계에 대한 체계적 논의가 필요하다는 점을 의미한다.

2. 공급기관 경쟁과 이용자 선택

사회서비스 시장에서의 기관간 경쟁(competition)은 일정 지역 내에서 유사한 이용자들을 대상으로 하는 일정한 수의 잠재적 공급기관이 존재하는 상황이라고 정의할 수 있다(Greener, 2008: 96). 특히 사회서비스는 수술(surgery)과 같이 생명이나 건강에 있어 최상의 선택을 요구하는 보건의료서비스와는 다르기 때문에 이용자들은 가능한 자신이 거주하는 지역에서 멀리 떨어지지 않고 편리하게 이용할 수 있는 기관을 선호하는 경향이 있어 일정 지역이라는 지역적 한계가 중요하다. 또한 유사한 특성을 지닌 이용자들을 대상집단으로 하는 공급기관이 일정 수 이상 존재한다면 공급기관들이 한정된 이용자들을 각자 유인하기 위한 경쟁이 형성될 수 있기 때문에 개념적 측면에서는 잠재적 공급기관들이 공공(public)·민간비영리(private non for profit)·민간영리(private for profit) 중 어느 유형에 해당하는지 혹은 각 유형이 혼재되어 있는지 여부는 별로 중요하지 않다고 여겨진다(Greener, 2008: 95).

하지만 사회서비스 분야에서 시장기제 도입은 대부분 기존의 비영리기관 중심의 시장에 다수의 영리기관이 참여하는 형태를 취하고 있기 때문에 경쟁에 참여하는 조직유형들의 구성을 경쟁적 시장형성에 중요한 요인으로 보아야 한다는 시각도 있다. Taylor-Gooby et al.(2004)이 지적한 바와 같이 비영리기관 위주로 운영되던 사회서비스 분야에 바우처 제도가 도입되면서 영리기관이 시장에 진입하여 새로운 차원의 경쟁이 시작된 것이다. 이에 비영리기관들은 더 이상 기존의 협력관계에 머무르지 못하고 영리기관과의 경쟁에서 이용자들이 자신의 서비스를 선택하도록 노력해야 하기 때문에 이러한 환경변화는 제공기관으로 하여금 보다 나은 서비스를 제공하도록 유도할 것이라고 기대된다.

특히 사회서비스와 같은 경험재는 제공되는 서비스의 양이나 질에 대한 정보가 부족할 뿐만 아니라 그 정보를 기준으로 판단하기도 힘들기 때문에 이용자들은 영리기관보다는 비영리기관의 서비스를 선택하는 경향이 있으며(Steinberg & Gray, 1993; Rose-Ackerman, 1996: 716), 따라서 시장기제 도입에 따른 비영리기관의 충격이나 변화는 그리 크지 않을 수 있다. 그러나 정보비대칭 상황에서 사람들의 비영리기관에 대한 선호는 실제 성과에 기초하기 보다는 영리기관에 비해 신뢰할 만하다는 소비자의 기대에서 비롯된 것일 수도 있다(Hansmann, 1987: 33). 따라서 일정기간 서비스를 제공받았으나 만족하지 못하는 경우 다른 서비스를 받기 위해 비영리기관에서 영리기관으로 옮길 가능성이 상존하기 때문에 비영리기관 역시 더 나은 서비스로 고객만족을 제고하기 위해 노력할 유인이 있다. 즉, 경쟁의 도입은 기관유형에 관계없이 모든 공급기관에게 이에 대응하도록 자극할 것이며, 이로 인해 사회서비스 제공에 있어 독점적 지위를 유지하였던 비영리기관일수록 더욱 강한 변화를 경험할 것으로 예상할 수 있다.

한편 이용자 차원에서의 선택권은 이용자가 자신이 원하는 서비스의 내용·시간·질적 수준·지역 등과 같은 다양한 요소를 기준으로 하나의 서비스를 고를 수 있는 상황을 의미한다(김인, 2009). 특히 바우처 방식으로 운영되는 사회서비스 사업의 경우 서비스 시장에 진입한 공급기관의 수에 따라 이용자의 선택의 폭이 넓어지기 때문에 공급기관간 경쟁이 증가할수록 이용자들의 서비스 만족도 역시 증가할 것으로 여겨진다(Braford & Shaviro, 2000; 김인, 2009/2010a).

하지만 시장모델에서 이용자 선택권을 논의하기 위해서는 다음과 같은 두 가지 측면을 고려해야 한다. 첫 번째는 사회서비스에서 선택권을 향유하는 이용자들을 일반적 시장에서의 소비자와 동등한 개념으로 볼 수 있는가에 대한 문제로, 사회서비스 분야의 대상자를 이용자(consumer)로 볼 수 있을 것인지 아니면 수혜자(recipient)로 보아야 할 것인지 대한 논란이 그것이다. 이는 시장기제에서 가정하는 이용자 집단은 제공받은 정보를 바탕으로 스스로 무엇을 원하는지 알고서 서비스의 질을 판단하고 선택하는 적극적인 집단을 의미하는데 반해(Greener, 2008: 100), 사회서비스 대상자들을 이러한 적극적 의지와 능력을 지닌 집단으로 볼 수 있을 것인지는 확실치 않기 때문이다. 비슷한 맥락에서 바우처 프로그램을 제공하는 실무자들은 프로그램에 대한 이용자 교육 부족이 문제가 아니라 이를 검토할 수 있는 고객(이용자)의 능력이나 의지가 부족한 상황이 더욱 큰 문제라고 지적하기도 한다(Kirby & Burwick, 2007: 33).

두 번째는 선택권이 갖고 있는 영향력 측면에서 이용자들에게 부여된 선택권이 모든 이용자에게 동등한 권한을 제공하지 않을 수 있다는 점이다. Barr et al.(2008: 273)은 선택권 부여 이전에도 상대적으로 의견을 강하게 주장하였거나 공급기관에 영향력을 행사하였던 집단들이 선택권이 부여된 이후 더 큰 영향력을 행사하는 경향이 있기 때문에 서비스가 이들 집단 위주의 편향된 방향으로 제공될 수 있다는 문제점을 지적하고 있다.

사실상 사회서비스 분야에서의 서비스 공급기관의 경쟁과 이용자 선택권의 개념적 정의와 유용성은 그 자체에 대한 논쟁뿐만 아니라 궁극적으로 실제 사회서비스 시장에 도입된 경쟁과 이용자 선택이 만족할 만한 성과를 거두고 있는가에 대한 선결과제로서의 의미가 크다. 즉, 어느 정도의 수준과 범위까지를 경쟁과 선택으로 볼 것인가의 논쟁은 결국 기존 제도와 다른 만족할 만한 성과를 달성하기 위한 최적의 경쟁과 선택의 조합을 찾아가고자 하는 도구적인 목적에 기인하기 때문이다. 하지만 이러한 논의에도 불구하고 실제 사회서비스 분야에서 경쟁과 선택이 서비스 성과를 증진(improvement)하고 있는가에 대해서는 명확한 결론을 내리기 어려운 실정이다. 예를 들어, 미국의 요양서비스(nursing home) 시장에 관한 연구에서 노종호(2008)는 시장경쟁 자체는 서비스 질에 별다른 영향을 미치지 못하였지만, 시장경쟁체제에서 비영리 요양원의 시장점유가 증가하게 되면 영리 요양원을 포함한 전체 요양원의 서비스 질에 긍정적 영향을 미친다고 주장하면서 경쟁체제 뿐만 아니라 경쟁기관의 유형 및 시장점유도 서비스 질에 중요한 요소라고 지적하였다. 또한 Cleveland & Krashinsky(2009)의 경우 보육서비스에 있어서는 일정 수준 이상의 시장경쟁이 존재하는 지역에서만 비영리 보육시설의 서비스 질이 영리기관에 비해 높은 것으로 나타나 단순한 경쟁도입이 아닌 경쟁적 시장형성과 유지가 서비스 성과를 높일 수 있는 요인이 될 수 있음을 지적하고 있다. 최근에는 시장기제의 경쟁과 선택의 영향력보다는 기관의 관리역량이 더욱 중요하다는 논의도 이루어지고 있다. Sandfort et al.(2008: 429)는 바우처 방식이 아동의 학업준비도와 학부모들의 전반적 만족도에 부정적인 영향을 미치는 반면 보조금이나 계약은 긍정적인 영향을 미치고 있는데, 이는 보조금이나 계약이 공급기관에 안정적으로 자금을 지원하여 기관의 관리역량을 향상시키고 궁극적으로 프로그램 성과를 증대시킬 수 있기 때문이라고 주장한다.

공공서비스에 시장기제를 도입하기 위한 민간위탁 제도에서도 실제 경쟁이 기관의 책임성이나 성과 향상에 긍정적인 역할을 하는가에 대해서는 최근 회의적인 연구결과들이 제시되고 있다. 기존의 시장기제에 기반한 주장과는 달리 경쟁을 통해 민간위탁 기관을 선정하는 방식과 영리기관인지 비영리기관인지 여부는 서비스 성과에 영향을 주지 않고 있는 반면(Lamothe & Lamothe, 2010), 단순한 계약방식아 아닌 성과인센티브를 추가한 계약이 직업훈련제도의 성과를 증진시키는 것으로 분석되기도 하였다(Heinrich, 2000).

국내연구의 경우에도 시장기제 도입에 따른 기관경쟁과 이용자선택이 성과에 어떤 영향력을 행사하고 있는지 가늠하기 힘든 상황이다. 김인(2009)에 따르면 산모신생아도우미서비스에 있어 기관경쟁은 서비스 효과성과 이용자만족도를 증진시키는 반면, 이용자 선택권은 별다른 의미를 지니지 않는 것으로 나타났다. 하지만 또 다른 연구(김인, 2010a)에서는 지역선택형 사회서비스의 경우 이용자의 선택권이 서비스의 질적 수준을 향상시키는 반면 오히려 기관경쟁은 서비스 분야와 기관 경쟁의 측정방식(시장점유율·공급기관수·주관적경쟁)에 따라 다른 결과를 나타낸다고 분석한 바 있다.

물론 이러한 실증연구들의 혼재된 양상은 기본적으로 사회서비스 분야에서 성과를 측정하는 것 자체가 어렵기 때문에 대부분의 실증연구들이 병원‧요양시설‧보육시설 등 상대적으로 성과를 측정하기 용이한 특정 서비스 분야를 중심으로 연구되고 있다는 점, 그리고 서비스 성과를 비교평가함에 있어서 서비스 질(quality)‧접근성‧비용, 대상집단의 범위, 만족도 등 다양한 성과지표들이 사용되고 있다는 점도 경쟁과 선택의 도입이 성과를 증진하고 있는지에 관해 일관된 결론을 도출하지 못하는 원인 중의 하나일 것이다. 하지만 이러한 어려움 속에서도 현재 광범위하게 적용되고 있는 시장기반의 제도(바우처 제도)들이 본래의 의도대로 시장경쟁 유도와 소비자 선택권 확대를 통한 서비스 성과를 높이고 있는지를 분석하는 작업은 사회서비스 사업이 갖고 있는 재정적·실질적 중요성에 비추어 간과할 수 없는 작업이다.

지역사회서비스투자사업을 통해 바우처를 지원받는 대상자와 그 서비스를 제공하는 공급기관은 매년 증가하여, 2007년 29만 명/391개소, 2008년 24만 명/791개소, 2009년 27만 명/906개소, 2010년 31만 명/1,566개소에 달한다(보건복지부, 2010: 141).

본 연구는 이러한 문제의식 하에 우리사회에서 현재 운영되고 있는 다양한 사회서비스 사업 중 지역개발형 사회서비스 사업을 대상으로 서비스 공급기관간 경쟁과 소비자 선택권이 서비스 성과로서의 이용자 만족도 수준에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 물론 사회서비스에 대한 이용자들의 만족도를 성과로 볼 수 있을 것인가에 대해서는 다양한 견해들이 있다. 만족도에 내재된 주관성, 비객관성, 개인간 비교불가능성의 문제(Kelly & Swindell, 2002; Brown & Coulter, 1983)를 지적하는 비판적인 견해가 있는 반면, 고객만족도가 서비스 품질을 우회적으로 측정할 수 있고(이기영‧임혁, 2003), 서비스가 고객들의 입장에서 잘 전달되었는지 혹은 고객이 서비스를 제대로 이해하고 자신의 필요(needs)를 충족하고 있는지를 판단할 수 있는 측정치(Sowa et al, 2004)라는 점에서 긍정적이라는 견해도 있다. 더욱이 사회서비스 분야와 같이 공급기관 수준에서는 경쟁을 통해 서비스의 질적 수준을 향상시키고자 하는 동시에, 이용자 수준에서는 선택권을 부여함으로써 개인의 다양한 필요(needs)를 충족시키고자 하는 구조에서 서비스 이용자들의 만족도(satisfaction)는 양자를 포괄하여 비교할 수 있는 성과지표라는 장점이 있을 것이다.

특히 본 연구는 지금까지의 연구들이 사회서비스 분야에서 서비스 공급기관간 경쟁과 소비자 선택이 서비스 만족도(성과)에 미치는 개별적 영향력을 고려하고 있음에도 불구하고, 실제 경쟁도입 이후 사회서비스 시장에서 공급기관의 증가가 이용자들이 자신의 필요를 충족시키는 방향으로 선택권을 활용할 수 있도록 기여하고 있는지에 대해서는 명확히 고려하지 못하고 있다는 점에 주목하고자 한다. 사실상 앞서 언급한 바와 같이 공공부분에 있어서의 시장기제 도입은 다양한 서비스 공급기관간 경쟁을 통해 이용자들의 수요와 욕구를 충족시킴으로서 서비스 만족도와 질적 향상을 유도하는데 있다. 하지만 이용자 입장에서 측정되는 서비스 만족도는 단순히 시장에 존재하는 경쟁수준에 의존한다고 볼 수 없다. 오히려 동일한 경쟁수준 하에서도 이용자들은 자신의 수요에 적합한 서비스만을 고려할 것이기 때문에(Sandfort et al., 2008) 선택권의 폭은 개인마다 다르게 판단할 수 있으며, 심지어 정보부족, 판단능력부족 등으로 인해 선택권의 폭 자체를 다르게 인식할 수 있다. 따라서 사회서비스 분야에서의 경쟁과 선택의 매커니즘은 이용자들이 주어진 시장의 경쟁을 어떻게 인지하고 있으며, 더 나아가 인지된 기관경쟁 상황 하에서 이용자들이 원하는 서비스를 취사선택하고 있는지에 따라 서비스에 대한 만족도는 차별적인 결과를 나타낼 것이다. 이에 본 연구는 과연 주어진 사회서비스 시장 내부에서 공급기관과 이용자들이 경쟁의 수준을 차별적으로 인식하고 있는지, 그리고 만약 그렇다면 실제 소비자 선택권이 서비스 만족도의 증진을 가져올 수 있는지, 더 나아가 소비자 선택권을 통한 서비스 만족도의 증진이 경쟁을 인지하는 상태에서 발생하고 있는지를 국내에서 운영되고 있는 지역개발형 사회서비스 분야에 대한 조사자료를 이용하여 살펴보고자 한다.

Ⅲ. 자료 및 분석모형

1. 연구대상 및 자료

사회서비스 분야에 있어서 서비스 제공기관간 경쟁과 이용자들에 대한 서비스 선택권 부여가 이용자들의 서비스 만족도에 미치는 영향을 분석하기 위해, 본 연구에서는 보건복지가족부가 지역개발형 지역사회서비스투자사업의 성과평가를 위하여 2009년 3월 11일부터 5월 15일까지 실시한 면접설문자료를 활용하였다.

보건복지부는 2007년부터 바우처 방식의 사회서비스사업을 확대·운영하고 있는데, 이들 사회서비스 사업은 크게 사회서비스바우처사업과 지역사회서비스투자사업으로 구성된다. 이중 후자는 서비스 수요가 고르게 분포되고 전국단위 공급의 필요성이 낮아 보건복지부가 사업을 개발하고 지역단위에서 사업을 선택하여 시행하는 지역선택형과 지역의 특성에 맞게 지방자치단체가 주도적으로 서비스를 기획하여 시행하는 지역개발형 사업으로 구성된다. 아래 <표 1>은 정부(보건복지부)에서 운영하고 사회서비스의 분류체계와 특성, 그리고 각 사업에 속하는 사례를 예시적으로 보여주고 있다.

<표 1> 사회서비스 사업 구성 (2011년 현재)

구분		특징		사업사례
사회서비스 바우처 사업		서비스 대상의 확대(서민·중산층) 서비스 비용의 일부 본인부담 다수 공급기관의 경쟁		노인돌봄종합서비스사업 산모신생아도우미사업 가사간병방문사업 장애아동재활치료사업 임신·출산진료비지원사업 언어발달지원사업
지역사회 서비스 투자사업	지역선택형	시장경쟁 도입 지방분권식·상향식 규모의 경제를 통한 산업화	복지부 사업모델 발굴제시 지자체 선택	아동인지능력향상서비스 아동건강관리서비스
	지역개발형		지자체 사업모델 발굴 복지부 선정·지원	가족기능회복서비스 도서대여서비스 아동육아둉품대여 등

자료 : 보건복지부(2009), 한국보건복지정보개발원 사회서비스바우처 홈페이지(http://socialservice.or.kr) 참조

본 연구에서는 지역개발형 사업을 대상으로 실시된 설문자료를 분석에 활용하였는데, 이는 몇 가지 이점을 지니기 때문이다. 먼저, 설문의 대상범위가 포괄적이다. 본 설문에는 지역개발형 사회서비스의 이용자뿐만 아니라 서비스 공급기관, 서비스 종사자, 서비스 관리자(담당공무원)를 모두 포함하고 있어 다양한 이해관계자 측면에서의 서비스 평가요소들을 활용할 수 있다는 장점이 있다. 더욱이 각 서비스 이용자 자료와 서비스 공급기관의 자료를 이용자 수준에서 연결하여 사용할 수 있기 때문에 제공기관 수준의 변수와 이용자 수준의 변수를 함께 분석에 활용할 수 있다.

본 연구에서는 설문에 포함된 응답자(총 1,573명)와 제공기관(총 85개)중 분석대상을 아동대상 대인서비스로 한정하였다. 이는 개별적인 사회서비스 프로그램마다 이용자 집단이 매우 상이하다는 점을 고려하기 위해서인데, 실제 현재 운영 중인 지역개발형 사회서비스는 대략 10개의 유형으로 구분되어 있으며 각 프로그램의 지원대상과 내용은 서비스별로 상이하다. 특히 사회서비스 분야에 있어서 서비스 지원내용은 크게 서비스 이용자들을 대상으로 교육·재활·체험학습 등을 지원하는 대인서비스와 휠체어·환경개선 등과 같은 물품서비스로 구분할 수 있다. 이중 사회서비스 사업의 목표가 서비스 이용자들을 위한 인적자본을 형성하고 이들로 하여금 복지대상자들에게 맞춤형복지를 제공하는데 있다는 점을 고려하여, 대인서비스 만을 분석대상으로 선정하였다. 특히 대인서비스(human service)는 물품과 같이 한번 구입하고 나면 종결되는 거래가 아니라 서비스제공자와 이용자가 직접 만나 지속적으로 서비스를 생산 및 소비하는 관계를 형성하기 때문에, 이용자들은 보다 신중하게 서비스 공급기관을 선택하는 경향이 있으며, 한번 형성된 관계를 쉽사리 변경하지 않는다는 특성도 존재하기 때문에 대인서비스와 물품서비스를 분석대상에서 구분하는 실익이 있다. 또한 서비스의 성격을 결정하는 중요 요소인 지원대상 역시 동일성을 유지하기 위하여 분석대상을 아동(초등학교이하)으로 한정하였다. 이에 본 연구의 분석대상으로 선정된 이용자는 총 745명이며, 서비스 제공기관은 50개 기관이다. 연구대상의 대체적인 분포는 <표 2>에 제시하였다.

<표 2> 분석대상 이용자 및 공급기관 분포

구분			빈도	(%)
이용자 (N=745) (제공기관 50개)	성별	남자	408	(54.77)
		여자	337	(45.23)
	가구유형	기초생활수급자	124	(16.64)
		차상위 계층	149	(20.00)
		그 외(일반)	472	(63.36)
	장애여부	장애아동	162	(21.74)
		비장애아동	583	(78.26)
	서비스유형	결혼 이민자 지원서비스 (2개기관)	68	(9.13)
		장애아동 재활지원서비스(31개기관)	322	(43.22)
		학습 비전 형성서비스(7개기관)	156	(20.94)
		현장체험 서비스(10개기관)	199	(26.71)

2. 변수의 측정

본 연구에 사용된 변수들의 구성과 측정을 살펴보면, 먼저 이용자들의 서비스 만족도는 전반적 서비스 만족도 변수를 활용하였으며, 경쟁의 도입여부와 이용자 선택여부는 공급기관과 이용자들이 인식하고 있는 주관적 경쟁과 선택 여부를 사용하였다. 특히 공급기관의 경쟁여부에 있어서 공급기관들이 인식하고 있는 주관적 경쟁여부를 사용한 이유는 같은 종류의 서비스 제공기관이라고 하더라도, 제공기관들이 이를 경쟁업체로 인식하지 않는 경우 제공기관 간 경쟁의 효과가 미비할 수밖에 없기 때문이다. 더욱이 김인(2009)이 지적하는 바와 같이 지역사회서비스의 시장경쟁성을 측정함에 있어서 서로 다른 공급기관의 규모, 지리적 특성의 차이 등으로 인하여 객관적인 공급기관의 수가 실질적인 경쟁정도를 반영하지 못하는 경우가 많다. 따라서 오히려 주관적 경쟁정도를 사용하는 것이 공급기관들이 인식하고 있는 시장의 체감경쟁정도를 보다 직접적으로 반영한다고 볼 수 있다.

본 연구에 활용한 설문에서는 전반적 만족도의 경우 “서비스 여러 측면을 고려했을 때, 이용하시는 서비스 전반에 대해 얼마나 만족하십니까”로 묻고 있다. 또한 공급기관의 경쟁정도에 대한 주관적 인식은 “현재 귀하의 해당 지역 내에 귀하의 소속기관에서 제공하는 서비스와 동일한 서비스를 제공하는 기관이 존재합니까?”로 묻고 있으며, 소비자 수준의 선택여부는 “해당 서비스를 처음 이용하실 때 서비스 제공기관을 여러 개 중에 선택하셨습니까?”(이항변수)로 묻고 있다.

반면 서비스 만족도에 영향을 미칠 수 있는 기관수준의 요인으로는 공급기관의 유형, 기관내 관리직 비율, 기관의 서비스 제공범위, 조직크기 등을 고려하였다. 먼저 서비스 제공기관(조직)의 유형은 영리 혹은 비영리 기관으로 구분하였다. 일반적으로 공공·민간이라는 두 기관유형은 소유권(ownership)과 자금출처를 기준으로 나누어 볼 수 있지만(Perry & Rainey, 1988), 지역개발형 사회서비스 제공기관은 정부로부터 대부분 간접적으로 보조금을 받아 운영되기 때문에 자금출처를 기준으로 구분하는 것은 적절하지 않다. 따라서 본 연구에서는 사회복지기관의 수익의 비배분성(non-distribution)을 기준으로 영리·비영리 기관으로 구분하였다(Heinrich, 2000). 특히 공익을 추구하는 비영리기관과 이윤추구를 목적으로 하는 영리기관의 조직운영은 서로 다를 것이기 때문에(Heinrich, 2000; Rose-Ackerman, 1996: 717; Brody, 1996; Steinberg & Gray, 1993) 조직유형을 수익의 비배분성을 기준으로 사용하는 것이 보다 구분의 실익이 있을 것으로 판단된다. 물론 공급기관의 유형이 서비스에 만족도에 미치는 영향이 긍정적인지 부정적인지에 대해서는 실증연구에 따라 다양한 결과를 나타내고 있으나, 대체로 영리기관의 서비스 만족도가 높은 것으로 선행연구는 보고하고 있다(Rosenau & Linder, 2003).

수익의 비배분성 제약은 비영리기관은 기관의 이윤을 기관의 운영을 위해서만 사용할 수 있으며 주주가 가져갈 수 없다는 것으로 영리기관과 비영리기관을 구분하는 가장 명시적인 기준이다(Hansmann, 1980)

또한 조직크기와 조직내 관리직의 비율은 조직성과에 정(+)의 효과를 미칠 것으로 기대되는데, 이는 조직의 크기가 증가할수록 조직내 직원들에 대한 인적자원관리의 필요성이 증가하고, 이러한 노력이 성과로 이어질 수 있다고 보기 때문이다(Rodwell & Teo, 2004; Delaney & Huselid, 1996). 특히 이러한 과정에서 도우미 대비 관리자의 비율이 증가할 수 있고, 이는 도우미 관리능력이 증가함을 의미할 수 있기 때문에 조직의 성과로 이어질 수 있다(Hornsby & Kuratcko, 1990). 이에 본 연구에서는 조직크기는 조직내 상근직 직원수로 측정하였으며, 관리직 비율은 총 상근직 대비 관리직 직원의 비율을 사용하였다.

사회서비스 성과에 영향을 미치는 기관수준의 요인으로 추가적으로 고려해야 할 변수는 서비스 제공범위이다. 경쟁의 개념에서 일정 지역내 경쟁(Greener, 2008)이라는 지역적 한계가 부각되듯이, 서비스 제공범위는 이용자들의 접근성(access) 차이를 반영하는 척도이다. 따라서 서비스 제공범위가 좁거나 해당 지역에 한정될수록 서비스 성과에는 긍정적인 영향을 미칠 수 있다. 또한 지역개발형 사회서비스는 특정 지역의 수요에 적합한 서비스를 개발·제공한다는 목표도 있으므로 제공범위가 좁을수록 보다 지역에 적합한 서비스를 제공하여 서비스의 성과를 향상시킬 수 있다. 이에 본 연구에서는 제공기관의 서비스 공급범위가 해당 자치단체 내에 국한되는지 여부를 사용하였다.

다음으로 서비스 만족에 영향을 미칠 수 있는 이용자 수준의 요인들로는 개인의 사회경제적 요인들 이외에 서비스 이용기간과 서비스 필요성, 그리고 해당서비스 이용에 있어서의 본인부담률을 고려하였다. 특히 서비스이용기간은 서비스 만족도에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대되는데, 이는 서비스 이용기간이 길어지면 서비스 내용이나 도우미에 친숙해지면서 서비스 효과성이나 만족도가 높아질 수 있기 때문이다(김인, 2009).

특히 본 설문에서는 서비스 이용이간과 이용횟수를 현재 이용하고 있는 제공기간으로 한정하여 묻고 있기 때문에 다양한 제공기간이 존재하는 서비스 공급구조에서 오랜 시간동안 동일한 기관을 이용하는 것은 그만큼 만족도가 높을 것으로 예상할 수 있다.

<표 3> 변수의 측정 및 기술통계

수준	변수	측정	빈도	평균	표준편차	최소	최대
개인 수준	전반적만족도	1↔5 (매우불만족↔매우만족)	745	3.80	0.71	1.00	5.00
	이용기간	동일기관 서비스 이용기간(월)	745	8.57	5.41	1.00	21.0
	성별	여성(1), 남성(0)	745	0.45	0.50	0.00	1.00
	장애여부	장애아동(1), 비장애아동(0)	745	0.22	0.41	0.00	1.0
	가구유형	기초 차상위 가구(1), 일반가구(0)	745	0.37	0.48	0.00	1.00
	서비스 필요성	1↔5 (매우불필요↔매우필요)	745	4.33	0.70	1.00	5.00
	가구소득	월 가구소득 (11구간)	745	4.29	1.77	1.00	11.0
	가구원수	본인 포함 총 가구원수(명)	745	4.23	1.00	1.00	9.00
	본인부담비율	본인부담금액 / 총 바우처 금액(천원)	745	14.86	6.43	0.00	58.3
	소비자선택여부	공급기관 소비자 선택(1)	745	0.26	0.44	0.00	1.00
조직 수준	조직유형	영리기관(1), 비영리 기관(0)	50	0.42	0.50	0.00	1.00
	관리직 비율	서비스관리직 인원 / 총 상근직 직원	50	17.67	24.10	0.00	100
	서비스 공급범위	지자체 서비스(1), 광역서비스(0)	50	0.78	0.42	0.00	1.00
	조직크기	총 상근직 직원수(명)	50	16.94	24.36	1.00	155
	경쟁여부	경쟁존재(1), 경쟁없음(0)	50	0.82	0.39	0.00	1.00

반면 본인부담비율은 서비스 만족도에 부(-)의 영향을 미치는 요인으로 여겨지는데, 사회서비스 부분의 비영리조직의 이용자 만족도에 대한 선행 연구를 살펴보면 서비스 제공기관의 유형과 더불어 비영리기관의 서비스 제공이 유료인지 무료인지가 만족도 영향을 주는 것으로 나타났다(김혜원, 2008). 특히 사회서비스 분야에서는 제공되는 서비스 가격에 따라서 서비스 만족도의 차이가 발생할 수 있는데, 현재 지역사회서비스는 서비스 가격에 대해 제공기관에 일정부분 재량을 부여하기 때문에 서비스 제공기관에 따라 상이한 가격체계를 유지할 수 있고, 이러한 차이가 서비스 성과에 영향을 미칠 수 있을 것으로 본다.

제공기관은 제공서비스에 대한 가격을 결정함에 있어서, 바우처 수혜자(기초생활보호대상자 혹은 차상위계층)에게 본인부담금을 반드시 부과해야 하며 그 금액은 서비스 최저 가격의 20%내외로 설정해야 한다(보건복지가족부, 2009). 예외적으로 사업 성격 혹은 지역 특성 등을 반영하기 위해 불가피한 경우에만 보건복지가족부의 승인을 전제로 지원금액을 상향조정하거나 본인부담 비율을 인하할 수 있다. 또한 2008년부터 지자체가 서비스 제공기관과의 계약을 통해 본인부담금을 차등화할 수 있도록 하였으며, 2009년에는 정부지원을 차등지급할 수 있도록 규정하였다(보건복지가족부, 2008: 23).

마지막으로 지역사회서비스는 서비스 유형과 목적에 따라 상이한 대상집단(target group)을 갖기 때문에 인구통계학적 변수에 대한 고려가 필요하다. 이에 사회서비스에 성과에 영향을 미칠 수 있는 인구통계학적 변수로 성별·연령·가구유형·가구소득·가구원수·장애여부 등을 고려하였다(김혜원, 2008; 강상경‧좌현숙, 2007; 김인, 2009/2010a). 각 변수의 측정과 기술통계는 <표3>에 제시하였다.

3. 분석모형

서비스 공급기관간 경쟁과 이용자 수준의 서비스 선택이 서비스 만족도에 미치는 영향을 분석하기 위하여 본 연구에서는 다수준분석(Multilevel analysis 또는 Hierarchical analysis)을 실시하였다. 이는 본 연구의 분석대상인 지역개발형 사회서비스가 다양한 서비스 유형(3 수준) 내부에 존재하는 다수의 공급기관들(2 수준) 중에서 서비스 이용자들(1 수준)이 원하는 기관을 선택하여 서비스를 제공 받는 형태로 운영되고 있기 때문이다. 즉, 분석단위(unit of analysis)는 만족도를 직접 현시하는 이용자가 되지만 공급기관(2수준)과 서비스 유형(3수준)의 특성에 따라 이용자의 서비스 만족도에 미치는 요인들이 차별적인 영향력을 지닐 수밖에 없기 때문에 분석적 측면에서 이에 대한 고려가 필요하다.

더욱이 다수준분석을 실시함에 있어서도 본 설문과 같이 종속변수가 5점 척도인 경우 전형적인 위계적 선형모형(hierarchial linear model)을 사용하게 되면, 자료의 성격상 위계적 선형모형이 가정하고 있는 선형성(linearity)과 잔차의 정규분포성을 만족하지 못하기 때문에 표준오차가 과소 추정되는 오류가 발생할 수 있다. 이러한 이유로 본 연구에서는 로지스틱연계함수(logistic link function)을 이용한 위계적일반화선형모형(HGLM : hierarchical generalized linear model)을 추정에 사용하였다(Hox, 2002; Raudenbush & Bryk, 2002).

한편, 분석수준을 선택함에서 있어서 이용자의 만족도에 영향을 미칠 수 있는 공급기관의 특성을 고려한 2수준 모형과 서비스 유형까지 고려한 3수준 모형을 함께 추정하였는데, 이때 각 수준에서의 기관특징과 서비스 유형의 영향력에 대한 가정에 따라 임의절편모형(random intercept model)과 임의계수모형(random coefficient model)을 각각 추정하였다. 즉, 전자의 경우 이용자 만족도가 서비스 공급기관에 따라 상이한 절편값을 갖게 허용함으로써 만족도에 있어서 기관간 차이를 수용하도록 하고 있으며, 후자의 경우 경쟁여부와의 교호항에 의한 이용자선택여부의 추정계수값이 서비스 공급기관에 따라 상이해질 수 있음을 모형화한 것이다. 물론 각 모형은 이러한 다양성을 허용하면서도 이용자만족도의 절편과 이용자선택여부의 변동회귀계수는 여전히 일반적인 정규성과 독립성 가정을 준용하게 되며, 3수준의 경우는 이러한 적용을 4개의 서비스 유형까지 확장한 것으로 추정자체의 일관성은 그대로 유지된다. 분석에 사용된 모형을 간략히 표현하면 아래와 같다.

1수준 모형	log[ϕijk/(1-ϕijk)]=π0jk+π1jk*(서비스이용기간ijk)+π2jk*(여성ijk)+π3jk*(가구유형ijk) +π4jk*(서비스필요성ijk)+π5jk*(가구소득ijk)+π6jk*(가구원수ijk) +π7jk*(본인부담비율ijk)+π8jk*(이용자선택여부ijk) +π9jk*(장애여부ijk)
2수준 모형	π0jk=β00k+β01k*(조직유형jk)+β02k*(관리자비율jk)+β03k*(공급범위jk) +β04k*(경쟁여부jk)+β05k*(조직크기jk) + r0jk π8jk=β80k+β81k*(경쟁여부jk)
3수준 모형	β00k = γ000 + u00k

Ⅳ. 분석결과

1. 공급기관, 서비스 유형별 서비스만족도

지역개발형 사회서비스는 여타 사회서비스와 달리 다양한 서비스 공급기관들이 지역 안에서 다양한 서비스를 공급하고 있기 때문에, 공급기관의 특성과 서비스 유형에 따라 상이한 만족도 양태가 나타날 수 있다. 이러한 각 공급기관과 서비스 유형별 이용자들의 서비스 만족도는 <그림1>과 같다. 이는 연구의 대상범위에 포함되는 50개 공급기관의 서비스 만족도의 평균값을 서열화하여 95% 신뢰구간과 함께 표현한 것으로, 각 서비스 공급기관별 만족도 분포의 상이성뿐만 아니라 4가지 서비스 유형에 따른 집락화(clustering) 경향을 파악할 수 있다.

<그림1>에서 알 수 있는 바와 같이 모든 공급기관에서 이용자들의 평균적인 만족도 수준은 보통(3점)이상을 유지하고 있지만, 최소 (3.13)점부터 최대 (4.59)점까지 공급기관별로 다소 차이가 나타나고 있으며, 공급기관별 뿐만 아니라 서비스 유형에 따른 차이도 어느정도 뚜렷하게 나타나고 있다. 예를 들어, 현장체험서비스의 경우 다른 서비스 유형에 비해 상당히 높은 수준의 만족도를 보이고 있으며 만족도 분포 역시 상대적으로 좁은 반면, 장애아동재활서비스의 경우 상대적으로 낮은 수준의 만족도에 공급기관들이 주로 분포되어 있으면서도 그 분포 역시 상대적으로 넓은 편이어서 전자와는 사뭇 다른 양태를 보이고 있다.

<그림 1> 공급기관, 서비스 유형별 서비스 만족도

이러한 양태는 본 연구에 있어서 중요한 시사점을 제공한다. 그동안 사회서비스 분야의 양적 확대에도 불구하고 지역단위 중심의 서비스 공급체계 대한 체계적인 성과 평가나 실증연구가 많이 이루어지지 못하는(김인, 2010a/2010b) 원인 중 하나가 지역 단위에서 이루어지는 다양한 서비스와 다수의 공급기관에 대한 성과를 비교·평가하기 어렵다는 점이었다(Morgan, 1983). 마찬가지로 <그림1>에서 확인할 수 있는 바와 같이 지역개발형 사회서비스 역시 지역단위 중심의 서비스 공급체계로 운영되고 있기 때문에, 서비스에 대한 성과평가 시 지역별, 서비스 유형별, 그리고 서비스 공급기관에 따른 성과(만족도)의 차별성에 대한 고려가 함께 이루어져야 함을 알 수 있다.

물론 사회서비스 분야에 대한 성과평가가 체계적으로 이루어지지 못하고 있는 근본적인 이유는 사회서비스의 성과(performance)가 무엇인가, 그리고 정의된 성과를 어떻게 측정할 것인가에 대한 학계의 합의가 명확하지 않기 때문일 것이다. 이는 사회서비스가 구체적인 형태가 있는 재화가 아닌 무형의 서비스로 제공되기 때문일 뿐만 아니라 Hasenfeld(2010)가 강조하고 있는 것처럼 사회복지서비스가 인간을 대상으로 하고 있어, 서비스 행위의 적절성이 사회적 규범에 의해 규정되어 질 수 밖에 없으며, 성과지표가 다원적인 구성을 가질 수밖에 없기 때문이다(강철희‧정무성, 2002 재인용).

2. 기관경쟁, 소비자 선택과 서비스 만족도

서비스 공급기관간 경쟁과 소비자의 서비스 선택여부에 따른 이용자 만족도의 차이를 살펴보기 위한 평균비교는 <표4>에 제시하였다. <표4>에서 알 수 있는 바와 같이, 서비스 공급기관간 경쟁이 존재하는 상황에서 서비스를 받고 있는 이용자는 전체분석 대상의 68.72%에 해당하는 반면, 현재 사용하고 있는 서비스 제공기관 하나만 존재하는 상황에 놓인 이용자는 31.28%로 대다수가 서비스 공급기관간 경쟁이 존재하는 시장 상황에서 서비스를 받고 있는 것으로 나타났다. 실제로 조사자료에 포함된 전체 50개의 서비스 공급기관 중에서 41개 기관은 공급기관간 경쟁이 있다고 응답하였으며, 이들의 평균적인 경쟁기관의 수는 4.58개였다. 더욱이 공급기관들이 느끼고 있는 주관적 경쟁정도 역시 50개의 응답기관 중에 29개 기관(58%)이 사업시행 이후 유사한 서비스를 공급하는 경쟁업체나 기관이 증가했다고 생각하는 반면, 감소했다고 생각한 기관은 4개 기관에 불과해 공급기관들이 겪고 있는 실질적·주관적 경쟁 수준이 매우 높다는 점을 알 수 있다.

사회서비스 분야에 있어서의 서비스 공급기관의 경쟁기관의 수는 서비스 유형별로 다소 차이가 존재한다. 결혼이민자 지원서비스의 경우 평균적인 경쟁기관의 수가 1개였으며, 장애아동 재활지원서비스는 6.45개, 학습 비전 형성서비스는 1.14개, 현장체험 서비스는 1.9개로 나타나, 장애아동 재활지원서비스가 가장 높은 경쟁을 보이고 있었다. 이러한 차이는 다른 선행연구들에서도 나타나고 있는데, 예를 들어 지역선택형 사업을 분석한 김인(2010a)의 연구에서, 공급기관의 수를 기준으로 한 시장경쟁성이 가장 낮은 서비스 유형은 아동비만관리서비스(1.6)이었으며, 아동인지서비스의 경우 공급기관의 수가 8.458개로 다소 높게 나타났다.

<표 4> 기관경쟁, 소비자선택 여부에 따른 평균적 서비스 만족도 차이

구분		경쟁	비경쟁	유의도(t-value)
공급기관	평균(S.D)	3.80 (0.70)	3.78 (0.73)	0.342
	빈도(%)	512 (68.72)	233 (31.28)

하지만 공급기관간 높은 경쟁수준에도 불구하고 기관의 경쟁여부에 따른 이용자들의 만족도 차이는 크게 나타나지 않고 있다. 경쟁이 존재하는 공급기관의 이용자들의 평균적 만족도는 3.80(5점척도)인 반면, 경쟁이 존재하지 않는 공급기관의 이용자들의 평균적인 만족도는 3.78(5점척도)로 양자는 실질적으로도 통계적으로도 유의미한 차이를 보이고 있지 못하다. 특히 이러한 결과는 여타 다양한 이용자들의 서비스 만족도에 미치는 영향요인들을 통제하지 못한 상황이기는 하지만, 사회서비스 공급기관간 경쟁이 고객서비스 만족도에 긍정적인 영향을 미친다는 기존 연구 결과와는 다소 상이한 결과라고 할 수 있다.

김인(2010b)의 연구에 따르면 산모신생아도우미 사업과 같이 중앙정부의 정책적 지침과 지방정부의 사업시행, 그리고 공급기관의 도우미들에 의한 서비스 공급이 이루어지는 사회서비스 바우처사업에서는 서비스 공급기관의 시장경쟁성(주관적 경쟁성)은 고객들의 서비스 만족도를 높이는 것으로 나타났다.

그러나 이러한 결과를 해석하는데 있어 한 가지 주의할 점은 서비스 이용자들의 만족도는 이용자 수준에서 측정되는 척도이기 때문에, 공급기관들이 인식하는 경쟁의 수준이나 실질적인 지역사회 내에서의 서비스 공급기관들의 경쟁수준에 이용자들이 반응하기 보다는 서비스 이용자들이 지역사회의 경쟁을 인식하고 있는지, 또 그러한 기관경쟁(혹은 다양한 기관의 존재여부)에 대한 인식을 바탕으로 실질적인 이용자선택권을 향유하고 있는지에 따라 다른 양태를 보일 수 있다는 점이다. 실제 자료를 살펴보면 공급기관 경쟁유무에 따른 이용자들의 선택권 향유비율은 <표5>에 나타나있다. 전체 745명의 분석대상 중 공급기관간 경쟁 하에서 자신들이 이용자 선택권을 향유하고 있다고 응답한 이용자들은 168명(22.55%)에 불과했으며, 공급기관들은 서비스 공급과정에서 경쟁하고 있다고 인식하지만 실제 소비자들은 서비스 선택권을 활용하지 못했다는 경우가 344명(46.17%)으로 매우 높은 비율을 차지하고 있었다. 특히 344명(공급기관간 경쟁이 존재하는 경우) 중에서도 132명(38.37%)에 해당하는 이용자들이 자신의 서비스 선택권을 향유할 수 없는 이유로 해당 서비스 공급기관이 1개뿐이라고 인식하고 있었다. 마찬가지로 공급기관은 경쟁이 없다고 인식하고 있는데 이용자는 선택권을 활용하였다고 보는 경우(3.89%)도 나타나고 있다. 결국 이러한 결과는 사회서비스 분야에서의 공급기관이 인식하는 경쟁의 범위와 소비자들의 인식하는 선택권의 범위가 일치하지 않고 있음을 의미하는 것이고, 사회서비스에 대한 고객만족도를 평가하는데 있어서 공급기관 수준의 경쟁 따른 만족도 차이와 함께 이용자 수준에서의 소비자 선택권에 따른 만족도 평가가 동시에 이루어져야 한다는 점을 의미한다.

<표 5> 공급기관간 경쟁여부와 소비자 선택여부

선택여부 (%)		공급기관들의 경쟁여부
		경쟁없다	경쟁있다	Total
이용자들의 서비스 선택여부	선택하지 않음	204 (27.38)	344 (46.17)	548 (73.56)
	선택함	29 (3.89)	168 (22.55)	197 (26.44)
	Total	233 (31.28)	512 (68.72)	745 (100)

반면 서비스 이용자들의 서비스 선택여부에 따른 서비스 만족도 차이는 <표6>에 제시하였다. 흥미로운 점은 <표6>에 나타나는 바와 같이 실제 이용자들의 선택권 여부에 따른 만족도는 소비자 선택권을 발휘하였다고 한 이용자 집단에 비해 선택권을 발휘하지 않은 이용자 집단이 보다 높은 만족도(통계적으로 유의미)를 보이고 있다는 점이다. 이러한 결과는 사회서비스 분야에서 공급기관의 경쟁을 도입하고 이를 통해 소비자 선택권을 늘려 서비스 만족도를 높이려는 바우처 제도의 기본적인 취지와는 상충되는 결과라고 할 수 있다.

<표 6> 기관경쟁, 소비자선택 여부에 따른 서비스 만족도 차이

구분		선택	비선택	유의도
소비자선택	평균(S.D)	3.64 (0.75)	3.86 (0.69)	-3.687***
	빈도(%)	197 (26.44)	548 (73.56)	745

*** p<0.01

하지만 Sandfort et al.(2008)가 강조하는 바와 같이 바우처제도는 다음과 같은 두 가지 이유에서 반드시 이용자들의 만족도에 정(+)의 효과를 나타낸다고 볼 수는 없다. 첫째는 바우처형식의 서비스 공급방식에 있어서 이용자들은 서비스의 질(quality) 측면에서 가장 만족스러운 서비스를 선택하는 것이 아니라, 이용자 입장에서 가장 적절한 서비스(the best available service)를 선택할 가능성이 높다는 점이다. 둘째는 서비스 선택권을 부여함으로써 제공기관의 서비스 질에 대해 더 높은 기대를 형성하게 되어 실제 제공되는 서비스에 대한 만족도는 기대에 비해 낮게 판단하게 될 수 있다는 점이다. <그림2>에서는 후자의 경우를 확인할 수 있는데, 기대수준에 비해 서비스 만족도가 높다고 응답한 비율이 선택권을 향유한 이용자 집단에서 낮게 나타나고 있을 뿐만 아니라(왼쪽 그림), 기대수준 대비 소비자 만족도 역시 선택권을 향유하고 있는 이용자들이 그렇지 않은 이용자에 비해 일관되게 낮은 것으로 나타나고 있다(오른쪽 그림).

실제 분석대상 중에 서비스 선택권을 향유한 197명의 이용자 중에 31.98%(63명)가 해당 서비스 이용기관을 선택한 이유로 “집과 서비스제공기관의 거리”라고 선택하고 있어, “서비스 내용” 때문에 해당 기관을 선택한 이용자(43.21%)에 이어 두 번째로 높은 비율로 나타났다.

<그림 2> 소비자 선택과 서비스 기대수준

소비자 선택과 기대수준	소비자 선택여부에 따른 만족도 차이

3. 공급기관 간 경쟁과 소비자 선택이 서비스만족도에 미치는 영향

지금까지의 분석결과에 의하면 이용자의 만족도 수준에서 공급기관간 경쟁여부에 따른 통계적으로 유의미한 차이를 발견하지 못하였으며, 서비스 제공기관에 대한 선택권 부여 역시 선택권을 향유하지 못한 이용자들이 도리어 조금더 높은 만족도를 보이고 있었다. 즉, 지역개발형 사회서비스 분야에 있어서 공급기관간 경쟁과 소비자 선택을 통한 이용자 만족도 제고가 양자 모두에서 원래의 취지를 이루지 못하고 있는 것으로 나타났다.

하지만 앞에서 언급한 바와 같이 이용자들의 서비스 공급시장에 대한 인식은 동일한 시장 경쟁상황 하에서도 이용자마다 차별적일 수 있고, 서비스 만족도에 대한 영향력 역시 차별적일 수 있다. 따라서 이러한 관계를 보다 체계적으로 살펴보기 위하여, 공급기관간 경쟁정도와 이용자의 선택권 활용여부, 그리고 양자의 교호항(interaction term)을 포함한 순위로지스틱모형(Ordered Logistic model)과 다수준모형(Multilevel model)의 분석결과를 <표7>에 제시하였다. 이들 중 모형(1)은 순위로지스틱모형이고, 모형(2)와 모형(3)은 각각 기관수준의 요인을 포함한 2수준의 임의절편모형(Random-Intercepts model)과 임의계수모형(Random-Coefficient model)을 의미하며, 모형(4)와 모형(5)는 서비스유형까지 고려한 3수준 모형이다.

주목할 부분은 분석에 포함된 공급기관 수준의 서비스 경쟁여부와 이용자 수준의 서비스 선택여부의 교호항(interaction term)으로서, 이용자들의 서비스 만족도에 정(+)의 효과를 보일 것으로 기대된다는 점이다. 이는 지역개발형 사회서비스에 있어서 이용자들의 만족도 제고는 공급기관이 지각하는 수준의 경쟁 자체보다는 이러한 경쟁 하에서 실제 소비자들이 소비자 선택권을 통해 자신들이 원하는 기관을 선택할 경우에만 서비스의 만족도를 제고할 수 있을 것으로 보기 때문이다. 교호항의 통계적 유의미성(significant)을 통해 이를 판단해 볼 수 있을 것이다.

<표 7> 공급기관경쟁과 소비자 선택이 서비스 만족도에 미치는 영향

종속변수 (서비스에 대한 전반적 만족도)		모형1	모형2	모형3	모형4	모형5
		Ordered Logistic	2수준 HLM-RI	2수준 HLM-RC	3수준 HLM-RI	3수준 HLM-RC
개인 수준	이용기간	0.012	0.04*	0.043**	0.042**	0.044**
		(0.021)	(0.021)	(0.021)	(0.021)	(0.021)
	성별(여성=1)	0.658***	0.6***	0.602***	0.576***	0.58***
		(0.176)	(0.16)	(0.16)	(0.163)	(0.163)
	가구유형 (기초,차상위=1)	0.715***	0.529**	0.526**	0.568**	0.566**
		(0.245)	(0.241)	(0.24)	(0.222)	(0.222)
	서비스필요성	0.607***	0.745***	0.736***	0.742***	0.732***
		(0.208)	(0.199)	(0.203)	(0.131)	(0.131)
	가구소득	0.002	0.074	0.074	0.06	0.061
		(0.061)	(0.051)	(0.05)	(0.058)	(0.058)
	가구원수	0.185**	0.129*	0.13*	0.13	0.13
		(0.077)	(0.074)	(0.074)	(0.079)	(0.079)
	본인부담비율	-0.012	-0.012	-0.011	-0.012	-0.011
		(0.021)	(0.013)	(0.013)	(0.016)	(0.016)
	장애여부 (장애아동=1)	-0.969***	0.616**	0.622**	0.453*	0.452*
		(0.232)	(0.253)	(0.253)	(0.262)	(0.262)
	이용자 선택여부 (선택=1)	-0.952**	-0.096	-0.936***	-0.073	-0.902*
		(0.415)	(0.2)	(0.347)	(0.205)	(0.49)
	경쟁*이용자 선택	0.605		1.018**		1.006*
		(0.496)		(0.405)		(0.541)
기관 수준	조직유형 (영리기관=1)	0.145	-0.142	-0.228	0.194	0.113
		(0.316)	(0.375)	(0.368)	(0.317)	(0.321)
	관리직비율	0.009*	0.012*	0.012*	0.013**	0.013**
		(0.005)	(0.007)	(0.007)	(0.007)	(0.007)
	서비스공급범위 (지자체=1)	-0.115	0.049	0.054	-0.093	-0.083
		(0.448)	(0.502)	(0.507)	(0.393)	(0.394)
	경쟁여부 (경쟁존재=1)	0.188	0.023	-0.157	0.665*	0.49
		(0.338)	(0.431)	(0.413)	(0.385)	(0.399)
	조직크기	-0.007	-0.008	-0.007	-0.007	-0.006
		(0.004)	(0.005)	(0.005)	(0.006)	(0.006)
Level(1) N		745	745	745	745	745
Level(2) N			50	50	50	50
Level(2) S.D			1.07***	1.07***	0.77***	0.77***
Level(3) S.D					0.66***	0.65***
-2LL			-2495.97	-2476.05	-2508.67	-2527.33

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1  (S.E)

※ HLM-RI: HLM Random-Intercepts / HLM-RC: HLM Random-Coefficient

추정결과에 의하면 공급기관간 경쟁여부는 모형(3)을 제외하고는 대체로 정(+)의 방향을 유지하고 있으나 모형(4)를 제외하고는 통계적으로 유의미하다고 볼 수 없었다. 이러한 결과는 앞서 제시한 <표4>의 결과와 같이 공급기관들이 인지하는 경쟁여부 자체로는 직접적으로 이용자 만족도에 영향을 미치고 있지 못한다는 결과와 동일하다. 반면 이용자의 공급기관 선택여부는 통계적 유의미도에서는 다소 차이가 있으나, 모든 모형에서 부(-)의 영향력을 보이고 있는데, 이 역시 앞서 제시한 <표6>의 결과와 동일하게 선택권을 향유한 이용자들의 만족도가 도리어 낮다는 점을 의미한다. 다만 경쟁과 소비자 선택의 교호항을 고려하지 않고 양자의 직접적인 영향력만을 고려한 임의계수모형(모형(3)과 모형(5))에서만 통계적으로 유의미한 추정값을 구할 수 있었다.

한편, 임의계수모형(모형(3)과 모형(5))은 공급기관 간 경쟁여부와 소비자 선택권의 교호항을 포함하고 있는데, 이는 통계적으로 유의미한 정(+)의 효과를 갖는 것으로 나타났다. 즉, 지역개발형 사회서비스 바우처 사업에서 있어서 서비스 만족도 제고는 경쟁시장 내부에서 공급기관들이 스스로 경쟁을 인식하고, 이를 바탕으로 실질적인 이용자 선택권이 향유될 때 비로소 이용자 만족도가 증진된다는 것이다. 다만 이때 이용자 선택권 자체의 영향력은 통계적으로 유의미한 부(-)의 영향력을 보이고 있어, 모형(3)의 경우와 모형(5)의 경우 전체적인 선택과 경쟁의 영향력의 크기가 다소 차이가 있는 것으로 나타났다.

한편 모형에 포함된 여타 통제변수들은 대체적으로 선행연구와 동일한 결과를 보이고 있다. 먼저 서비스 만족도에 영향을 미치는 개인수준의 변수들 중 서비스의 특성과 관련된 요인으로서, 서비스 이용기간과 서비스 필요성은 다수준분석 하에서 모두 통계적으로 유의미한 정(+)의 효과를 나타내어 선행연구와 동일한 결과를 보이고 있다(김인, 2009). 다만 본인부담비율의 경우 모든 모형에서 서비스 만족도에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났으나 통계적으로는 유의미한 수준으로 아니었다. 이외에 서비스 만족도에 영향을 미칠 수 있는 개인의 사회경제적 변수들 역시 대부분 기대한 바와 동일한 결과를 보이고 있다. 남성에 비해서 여성인 경우, 일반가구에 비해 기초생활수급가구나 차상위계층의 가구인 경우, 그리고 가구원수가 많은 경우에 대체적으로 서비스 만족도를 높게 인식하는 것으로 나타났다. 서비스 만족도에 영향을 미치는 개인적 요인의 변수들 중 주목할 만한 사실은 장애아동여부인데, 일반적인 순위로지스틱 모형(모형(1))에서는 장애아동이 서비스 만족도가 더 낮은 것으로 나타났으나, 공급기관과 서비스 유형을 고려한 다수준분석에서는 모두 장애아동의 서비스 만족도가 보다 높은 것으로 나타나, 장애아동여부는 공급기관의 특성에 다소 많은 영향을 받고 있음을 간접적으로 확인할 수 있다.

또한 기관수준의 통제변수 중에서, 관리직비율이 이용자 만족도에 통계적으로 유의미한 정(+)의 영향을 미치고 있어 성과향상을 위해서는 기관의 관리역량이 더욱 중요하다는 선행연구의 결과를 확인할 수 있었다. 반면 서비스공급범위가 기대한 바와는 달리 대체적으로 음(-)의 영향력을 지니고 있었으나 통계적으로 유의미하지 않았다.

Ⅴ. 결 론

본 연구는 지역개발형 사회서비스를 대상으로 서비스 공급기관간 경쟁과 이용자들의 서비스 선택이 서비스 만족도에 미치는 영향을 분석하고자 하였다. 특히 서비스 만족도는 이용자수준에서 측정되는 성과지표이기 때문에 소비자들이 서비스 시장에서의 경쟁을 인지하고 원하는 서비스를 실질적으로 선택할 수 있을 경우에만 만족도가 향상될 수 있다는 점에 주목하였다. 또한 지역개발형 서비스는 나름의 특징을 지니는 사업유형별로 전국의 다양한 기관에서 제공되고 있기 때문에 이를 고려한 다수준 분석을 실시하였다.

분석결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. 시장기제 도입에 따른 변화를 기관경쟁과 이용자선택이라는 개별적인 수준으로 구분하여 살펴보았을 때, 서비스 공급기관이 인지한 경쟁수준은 소비자 수준의 만족도에 유의미한 영향을 미치지 못하고 있었으며, 이용자들이 소비자 선택권을 향유한 경우는 도리어 서비스 만족도가 낮은 것으로 나타났다. 반면 이용자들이 다수의 서비스 공급기관이 존재한다는 점을 인식하고 이에 기초하여 원하는 서비스 제공기관을 선택한 경우에는 서비스에 대한 이용자들의 만족도가 통계적으로 유의미하게 높은 것으로 드러났다. 즉, 시장기제 도입에 따른 성과를 단순히 공급기관 수준의 경쟁인지도나 이용자 수준의 선택권에만 주목하여 판단하기 보다는 사회서비스 분야의 주요 참여자인 공급기관과 이용자 수준 각각에서 인지적 변화가 이루어진 상황에 주목하여 분석하였을 때 긍정적인 성과향상이 이루어질 수 있음을 알 수 있었다.

이러한 연구결과는 기존의 사회서비스 바우처 사업에 있어서의 중요한 정책적 시사점을 제시한다. 그동안 우리사회에서 다양한 사회서비스 분야의 바우처 사업에 대한 관심에도 불구하고 서비스 시장의 형성을 위한 제반요건들과 운영원리들은 간과한 채, 시장의 양적 확대에 보다 많은 관심이 집중되고 있다는 점은 익히 알려진 사실이다. 하지만 본 연구의 결과는 서비스 시장의 다양한 경쟁 상황 자체 보다는 이용자들이 경쟁을 통한 서비스 시장의 변화를 자신들의 선택권으로 연결할 수 있는 제반조건을 형성하는 것이 보다 만족스러운 수준의 서비스를 창출할 수 있도록 하는 선결과제임을 제시하고 있다.

물론 본 연구의 목적이 사회서비스 시장의 경쟁과 선택에 한정되어 있어, 어떻게 서비스 이용자들의 실질적인 선택권을 담보할 것인가에 대해서는 추가적인 연구들이 수행되어야 할 것이다. 다만 본 연구의 포함된 설문문항을 통해 일부 의미있는 제안을 할 수 있을 것으로 보인다. 실제 본 연구대상들이 왜 서비스 선택권을 행사하지 못했는가에 대해 대부분의 이용자들은 서비스 제공기관이 하나밖에 없었기 때문(49.73%)으로 생각하거나 혹은 다른 제공기관에 대한 정보가 없기 때문(37.96%)이라고 응답하고 있다. 그러나 실제 서비스 제공기관이 하나밖에 없다고 생각하고 있는 사람들 중에서 절반에 가까운 이용자들(48.53%)이 공급기관간 경쟁이 존재하는 서비스 시장에 포함되어 있는 것으로 나타났다.

결국 서비스 선택권을 발휘하지 못하는 대부분의 사람들이 시장 상황에 대해서 제대로 인지하고 있지 못하거나 혹은 동일 사회서비스를 제공하는 공급기관이 지역 내에 존재하는지, 그 사회서비스의 내용과 조건들이 현재 선택한 사회서비스와 어떠한 점에서 다른지 등에 관한 추가적인 정보조차 모르고 있다는 사실을 반영하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 바우처를 제공하는 정부기관에서 지역 내 사회서비스에 관한 다양한 정보를 이용자들에게 제공하려는 노력과 더불어, 공급기관은 자신이 제공하는 사회서비스에 관한 정보를 보다 상세히 제공하기 위한 노력이 필요하다. 물론 기존 연구에서 제시된 바와 같이 사회서비스 관련 정보가 사회복지기관·행정기관·인터넷 사이트 등에서 제공되고 있지만 이용자들의 의지나 능력이 부족하여 알지 못할 수도 있다. 더욱이 이러한 가능성은 다른 공공분야에서도 유사하게 나타나는 문제 일뿐만 아니라 오히려 사회내 취약계층을 대상으로 수행되는 사회서비스 사업의 특성을 고려한다면 더욱 절실히 필요한 선결조건이라고 할 수 있다.

본 연구의 분석결과는 일부 이론적 예측에 다소 부응하는 결과를 보이고 있지만, 여전히 본 연구결과의 활용에 있어서는 주의를 요하는 부분이 적지 않다. 먼저 주관적 성과지표로서의 이용자 수준의 만족도라는 단일 측정치를 사용하고 있다는 점이다. 하지만 사회서비스 분야에서 활용되고 있는 성과지표의 다양성과 복잡성을 고려해 볼 때 앞으로 다양한 형태의 성과지표를 활용한 비교분석이 필요할 것으로 보인다. 또한 서비스 성과에 영향을 줄 수 있는 공급기관 수준과 더 높은 차원에서 서비스 유형과 관련된 요인들을 충분히 고려하지 못했다. 특히 본 설문이 공급기관의 대표를 통해 이루어진 설문이라는 점을 생각해 보았을 때, 앞으로 공급기관의 정보를 보다 정확히 대표할 수 있는 객관적인 데이터들을 활용해야 할 필요성도 있다. 앞으로 이러한 부분들을 고려한 후속연구를 기대해 본다.

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한국보건복지정보개발원 사회서비스바우처 홈페이지(http://socialservice.or.kr) 2011.12.28. 접속

김민영(金珉榮): 서울대학교 행정대학원에서 행정학 석사학위를 취득한 이후 동 대학원 박사과정을 수료하였다. 주요관심분야는 정책이론, 정책분석평가, 사회서비스 등이다. 주요 논문으로는 탈북자지원정책의 새로운 이해(2010), 경제위기와 자살률 간 탐색적 연구(2011) 등이 있다.

<E-mail: milla98@snu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 01. 03 / 심사개시일: 2012. 01. 12 / 심사완료일: 2012. 02. 07>

백승주(白昇周): 서울대학교 행정대학원에서 행정학 석사학위를 취득 후 동 대학원 박사과정에 재학 중이다. 주요관심분야는 사회정책, 정책분석평가 등이다. 주요 논문으로는 정치적 이념, 정부신뢰 그리고 정책지지(2010), 사회보험과 주관적 계층의식변동(2011) 등이 있다.

<E-mail: qbic30418@snu.ac.kr>

금현섭(琴鉉燮): 미국 University of Texas at Austin에서 정책학 박사학위를 취득하고(논문: Wage inequality and globalization : Evidence from manufacturing industries, 2004), 현재 서울대학교 행정대학원 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 사회정책, 분배정책, 정책분석평가 등이다. 주요 논문으로는 Imputation Techniques in Microsimulation(2010), Cross-Country Variability in Inequality Change(2010) 등이 있다.

<E-mail: hyunsk@snu.ac.kr>