한국과 중국 및 일본의 정책학 정체성 비교연구*

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울) : 253～278

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* 이 논문은 2009년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(KRF-2009-32A-B00250).

** 제1저자

*** 공동저자

A Comparative Study on the Disciplinary Identity of Policy Studies in Korea, China, and Japan

이 해 영**

허 만 용***

신 영 균***

미국정책학을 자국에 수입하는 학문적 전통을 가진 한국과 중국 및 일본 정책학의 정체성을 비교분석하여 각 국가의 정책학 연구수준을 이해하고자 한 본 연구는 정책학의 정체성을 과학적 전문정체성과 경계정체성 및 집단정체성 등으로 설명하였다. 문헌분석방법을 이용하여 정책학 관련 연구문헌의 내용과 각국의 정책학회 또는 관련 학회의 활동이나 내용 등을 평가하였다. 한국정책학의 정체성분석을 위하여 한국정책학회보에 게재된 논문과 보고서 및 학회소식지 등을 이용하였다. 중국정책학의 정체성 분석을 위하여 필자들의 선행연구에서 활용된 연구문헌을 중심으로 하면서 중국정책과학연구회와 중국행정관리학회 등의 자료도 활용하였다. 일본정책학의 정체성분석은 필자들의 선행연구에서 활용된 문헌과 일본공공정책학회와 일본행정학회에서 일본정책학에 관한 연구문헌이나 학회활동 자료에 기초하였다. 먼저 과학적 전문정체성에서 본 한국과 중국 및 일본의 정책학은 각국 정책학의 토착화에 학문적 열정과 성과를 보이고 있다. 특히 일본은 미국정책학 수입 이전부터 다양한 학문분야에서 정책연구를 진행하고 있다. 따라서 일본형 정책학의 이론과 방법이 한국이나 중국보다 다양하고 풍부하였다. 그러나 경계정체성에 보면 한국이나 중국 정책학은 정책학에만 고유한 연구주제나 방법론 또는 이론이 일본정책학보다 강하였다. 반면에 일본정책학은 학제간 연구경향이 강하면서 정책학 고유의 패러다임과 체계가 약했다. 마지막으로 집단정체성에서 보면 한국정책학은 한국정책학회를 중심으로 여러 학문집단을 형성하면서 활발한 정책학 담론의 기회와 장으로 활용한 편이지만 일본이나 중국의 정책학의 학문집단은 약하다 할 수 있다. 반면에 중국정책학은 정치학이나 행정관리학의 한 분과소속 정도로 활동하였다. 일본은 일본공공정책학회를 1996년부터 구성하고 학회보도 발간하고 있지만 각 대학이나 연구소 또는 개별연구자 중심의 학문성향이 강하여 학회집단에서 본 집단정체성은 약하다고 할 수 있다. 차기의 연구주제로 각국 정책학의 정체성의 차이점 분석 등과 같은 것을 제시할 수 있다.

주제어 : 정책학의 정체성, 과학적 정체성, 경계정체성, 집단정체성, 한국정책학,

중국정책학, 일본정책학

I. 서  론

현대적 의미의 정책학이 시작되고 발달된 미국에서도 정책학이 하나의 응용학문으로서 타당성과 발전가능성이 있을 것인가 하는, 학문적 정체성에 관한 논쟁과 의문은 지금까지도 계속되고 있다(Montgomery, 1999: 299; Fischer, 2003: 1-3; Brown, 2004; 207; deLeon and Vogenbeck, 2007: 3-4). 더욱이 21세기에도 일반적으로 수용되고 있는 정책학의 진원지인 Harold Lasswell 중심의 정책과학이 과연 범학제적 학문으로 계속 발전될 것인가 하는 희망(Clark, 2002; Brunner, 2008)과 의문(Pielke, Jr., 2004; Fisher, 2009) 등이 계속 제기되고 있다. 동시에 비판과 절망을 넘어서 정책과학의 다양한 대안적 패러다임도 제시되고 있기도 하다.

이와 같은 비판들이 Lasswell 중심의 정책학, 소위 ‘Lasswell정책학’을 전적으로 무시하거나 인정하지 아니하는 것은 아니다. 반면에 전통적인 정책과정의 일정 단계나 설명방법을 대체 또는 보완하고자 하는 입장도 있고(대표적으로 Clark, 2002) 또는 정책학의 접근방법이나 핵심이론을 Lasswell과 달리 재구성하고자 하는 입장 등도 있다(대표적으로 Dror, 1994; Fischer, 2003) 여기에 더하여 Peter deLeon 등은 Lasswell을 위시한 초기의 정책과학의 창시자나 주창자들이 그 당시의 정책학이 영원토록 변하되지 않거나 도전받지 않을 것으로 기대하지는 아니했다; 정책의 환경이나 현실이 변화되면 정책학도 그에 따라서 변화될 것을 예견하고 있었다. 그래서 그 변화의 방법이나 이유, 폭 등을 논의하고 첨가하는 것이 정책학의 발달이라고 주장하기도 한다(deLeon and Vogenbeck, 2007: 9-12).

마찬가지로 미국정책학을 수입하고 전수하면서 정책학을 발달시키고 있는 수입국의 입장인 한국이나 중국 및 일본 등에서도 미국정책학 그 자체의 정체성뿐만 아니라 각국의 정책현실과 과제에 타당하고 적실한 정책이론을 가진 학문으로써 정체성을 어떻게 확보하고 발달시킬 것인가 하는 희망과, 때로는 의문 등이 동시에 교차되고 있다. 즉 미국정책학의 수입국은 미국정책학 그 자체의 학문적 정체성에 관한 논쟁과 논의뿐만 아니라 각국의 정책환경과 현실에 타당하고 필요한 정책학은 무엇인가 하는 정체성 과제도 동시에 가지고 있다는 뜻이다. 따라서 미국정책학이 제공하는 정책이론과 방법(론) 그 자체의 학문적 정체성뿐만 아니라 각국의 정책현실에 얼마만큼, 어느 정도로 타당한 학문인가 하는 정체성에 관한 의문과 희망이 공존하고 있다는 의미이다. 이것은 우리를 설명할 수 있는 우리 정책학, 소위 한국정책학, 중국정책학, 일본정책학이 학문적으로 뿐만 아니라 실천적으로 필요하고 가능할 것인가 하는, 보다 현실적이고 자아발견적 입장에서 정책학의 존재와 그 가치에 관한 정체성의 고민이다.

한국과 중국 및 일본의 정책학 정체성 비교연구

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울)

따라서 우리는 미국정책학이 자신들의 입장에서 초기의 정책학이 주창하고 제시한 이론과 방법들이 계속해서 현실적인 타당성을 가진 정책이론을 축적해 갈 수 있을 것인가 하는 것을 고민하고 염려하는 정책학의 정체성을 일단 지켜본다는 입장을 취한다고 하더라도, 이와 같은 정책학을 수입하고 전수하면서 정책학을 발달시키고 있는 한국이나 중국 및 일본에서 정책학의 정체성은 더욱 복잡하고 미묘하다. 왜냐하면, 수입․전수한 정책학과 자생된 정책학이 별개로 존재할 것인가(邢国华, 1987; 宮川公男․星野進保, 1998: 叶海平․朱琳, 2006), 아니면 수입과 자생이라는 학문적 구분 자체가 모순이고 존재할 수 없다는 입장(김영평, 2009; 최병선, 2010: 1) 등이 있기 때문이다.

미국정책학을 수입하여 발달시킨 국가의 정책학의 정체성 그 자체의 비교연구에 초점을 둔 본 연구는 미국정책학계의 정책학의 정체성 논쟁이나 논의를 생략하였다.

‘한국정책학’이라는 용어를 사용할 때 한국의 정책학이 별개로 존재하는 것을 전제로 하는 것이 아니라 한국에서, 한국의 정책학자들이 중심이 되고 있는 정책학이라는 의미로, 학문적 부담이나 경계를 인식하고 사용하는 용어가 아니다. 그래서 한국정책학의 분명한 구분과 존재를 주장하는 연구문헌을 발견하기 어렵다.

한국의 정책현실을 설명할 수 있는 타 학회와 구별되는 독특한 특징을 가진 정책학회의 정체성을 주창한 것은(허범, 1992) 정책학의 정체성이 아닌 정책학회의 정체성에 초점을 둔 것이라서 한국정책학의 정체성과 구별했다. 물론 한국정책학의 정체성에는 한국정책학을 연구하고 설명하는 학문집단이 있어야 한다. 그러나 이것은 하나의 조건일 뿐이다(집단정체성). 한국의 정책학자 집단이나 학회가 존재한다고 해서 한국정책학의 정체성이 확보되는 것은 아니다. 동시에 한국정책학자가 한국의 정책현실을 설명하고 이에 필요한 정책방안을 제안하고 설계한다고 해서 이것이 곧바로 한국정책학의 정체성을 확립하는 것은 아니다. 동시에 한국정책학회의 한국정책학 토착화연구특별위원회(2008: 1-2)가 발제한, Lasswell정책학의 이론과 방법 등이 한국에도 착근하고 있는가 하는 것을 논의하는 것이 한국정책학의 토착화라고 했다. 이것도 수입된 학문이 한국에서 성장하거나 발전하는 것을 토착화로 논의한 것이지 한국에서 자생되고 발전된 정책학을 설명한 것이 아니다. 물론 이와 같은 논의들이 한국정책학의 정체성의 한 부분을 구성할 수 있지만 한국에서 자생된 정책학이라는 정의에서 본다면 정책학의 정체성과 거리가 있다. 보다 자세한 것은 학문의 정체성의 정의에서 논의하였다.

일본이나 중국의 정책학계에서 수입정책학을 일반적 의미의 정책학과 구별할 필요가 없다는 분명한 학문적 논쟁이나 입장을 찾기 어려워서 여기서 그 출처를 밝힐 수 없었다. 만약 여기에 관한 연구문헌이 발견되면 수정하겠다.

그러나 미국정책학을 수입한 한국과 일본 및 중국에서 정책학의 정체성논쟁의 핵심은 과연 수입된 정책이론이 현실적으로 가능할 것인가, 불가능하거나 불필요하다면 우리의 정책현실을 설명할 수 있는 정책이론을 어떻게 개발하고 발전시켜서 정책학이라는 하나의 학문적 체계를 달성할 수 있을 것인가, 이와 같이 축적된 정책학이 한국이나 일본 및 중국이라는 지리적이고 생태적인 한계를 극복하면서 보편적으로 수용될 수 있는 정책학의 이론이 될 수 있을 것인가 하는 것 등이다. 즉 미국정책학을 수입하고 있는 각국의 정책학 그 자체는 하나의 독자적인 학문체계를 가질 수 있을 것인가 하는 희망과 가능성에 관한 논쟁과 논의가 핵심이다.

따라서 본 연구에서는 한국과 중국 및 일본의 동아시아 국가들이 공통적으로 미국정책학을 수입하면서 발달시킨 정책학의 학문적 정체성의 논의와 논쟁을 비교하면서 각국은 각국의 정책학에 관한 희망과 가능성 등을 어떻게 발달시키고 있는가 하는 것을 비교관점에서 논의하고자 한다.

II. 이론적 배경과 선행연구의 검토

1. 정체성의 이론적 논의

정책학의 학문적 정체성을 정의하면서 정체성 개념을 학문적 입장에서 먼저 논의할 필요가 있다. 왜냐하면, 정체성은 다양한 분야에서 다의적으로 정의되면서 사용되고 있기 때문이다. 먼저 정체성을 개인과 집단수준으로 구분할 수 있다. 개인수준에서 정체성은 자아 형성이다(Foddy and Kashima, 2002: 3-4). 그러나 자아형성의 개인적 정체성은 사회적 관계와 상호작용 속에서 진행되고 달성되기 때문에 사회적 정체성으로 확인되고 발견된다(Jenkins, 2008: 47-48; Placencia, 2010: 643-645). 그래서 성이나 인종, 계급, 연령, 직업, 민족, 국가 등등의 수많은 범주에 따라서 정체성이 존재하게 된다. 이때 사회적 정체성은 집단적 정체성으로 성숙된다고 할 수 있다(Cerulo, 1997: 386-387).

학문적 정체성에서는 개인적 수준의 자아가 집단적으로 성숙된 것을 일반적으로 학문적인 응집력이나 결속력 등으로 측정하기도 한다. 예를 들면, 독자적인 이론과 연구방법에 따라서 독자적인 연구주제를 취급하고 설명하면서 학문적 공감대를 형성하는 것이 학문적 집단 정체성의 대표적인 상징이라고 할 수 있다. 학문에 한정된 것은 아니지만 이것을 상징적 정체성으로 설명하기도 한다(Stryker, 2007: 1087-1094; Okimoto and Wenzel, 2010: 553-555).

동시에 학문공동체를 중심으로 형성된 학문적 정체성은, 소위 경계작업(Gieryn, 1983; Riesch, 2010: 454-455)을 통하여 자신의 정체성을 확보하고 통제하게 된다. 즉 과학적이고 전문적인 이론과 방법 등을 가진 학문공동체와 그렇지 아니한 집단을 구별하면서 독자적이고 차이가 있는 학문영역과 방법 등을 확보하게 된다. 이것이 학문집단을 통제하는 전략적 수단으로 활용되기도 하며 학문적 권위를 확대하거나 확장하는 역할도 하게 된다.

이와 같은 경계작업을 고수하면 학문분야의 지식을 독점하게 된다. 그러나 학문적 경계를 넘나들면서 새로운 학문을 창조하거나 발전시킬 수 있는 범학제성의 담론으로 이해한다면(Friman, 2010) 학문간의 경계나 범위를 초월하는 과학적 정체성이 확보될 수 있다는 주장도 있다(Hagoel, 2002). 그러나 여기서는 학문적 정체성을 확보하고 주장할 수 있는 개념으로 Thomas Gieryn(1983)이 제시한 경계작업에 초점을 두었다.

이와 같이 형성된 학문공동체는 그들만의 독특하고도 차이가 있는 연구주제나 대상을 찾고자 하지만 항상 다양한 관점을 가진 학자들에 따라서 긴장과 갈등이 발생하게 된다. 그렇지만 동시에 학문적 이견과 다양성에서 상호간의 협력과 공존을 추구해야 정체성이 존재하게 된다. 그래서 방법론을 표준화하면서 이론이나 지식을 축적하든지 또는 이상적 유형이나 공통적인 경계를 발견하거나 표준화 할 수 있는 경계대상을 계속 발전․유지시키게 된다(Star and Griesemer, 1989; Nick, 2011: 70-72).

본 연구는 자아나 개체 또는 집단 등이 타와 차이가 존재하면서 각자의 고유한 기능과 역할을 가지고 있는 정체성 그 자체가 아니라 학문적 관점에서 정체성에 초점을 두고자 한다. 학문적 관점이지만 다양한 학문이나 학제간 학문이 아니라 정책학의 학문적 정체성에 연구범위를 한정하고 있다. 따라서 정책학에서 학문적 정체성을, 첫째, 독자적이고 독립적인 정책학의 이론체계와 방법(론)을 가지고 있는가 하는 점에서 점검하고 평가할 수 있다. 이것을 과학적 정체성이라고 명칭하고자 한다.

다양한 학문 영역이나 세계를 교차연결하면서 학제간 학문의 정체성을 발견하고자 하는 학제간 정체성도 정책학에서 중요하다. 왜냐하면 정책학의 학문적 특성의 하나가 범학제성이기 때문이다. 그래서 이와 같은 학제적 성격을 중심으로 하는 정책학의 정체성 논쟁이나 논의는 미국중심의 정책학에서 발달되고 있다(Brewer and Lovgren, 1999).

미국에서 정책학의 범학제성과 미래의 연구방향이나 미국정책학의 정체성 등을 다양한 관점에서 심도있게 논의하고 있는 대표적인 연구문헌으로, Policy Sciences 의 특집(1999년 32권 4호), “Special Issue: The Theory and Practice of Interdisciplinary Work"를 참조할 수 있다.

그러나 본 연구에서는 정책학의 학문적인 독자성이나 독립적인 이론과 방법 등에 초점을 둔 정책학 그 자체의 하나의 학문으로서의 정체성이다. 정책학이 타 학문이나 국가나 지역 등의 정책학자 집단에 따라서 차이성과 독립성을 가지고 있는가 하는 것을 평가하고 설명하기 위한 정체성이다. 과학적 정체성은 동시에 학문영역의 전문성과 비전문성을 구별하고자 하기 때문에 전문성의 정체성 성격도 동시에 가지고 있다(Lamont and Molnar, 2002: 177-178). 따라서 보다 정확하게는 이와 같이 과학성과 전문성을 동시에 추구하는 과학적 전문성의 정체성이라고 할 수 있다(Lamb and Davidson, 2005: 1-2). 따라서 정책학의 과학적 전문성의 정체성을, 독립적이고 차이성이 있는 정책학의 이론체계와 방법론의 유무, 정책학의 전문과 비전문집단과의 구별 유무 및 학문적 활동 등으로 설명하고 평가할 수 있다.

둘째, 정책학이 독자적인 연구주제나 대상, 특히 경계대상을 가지고 있는가 하는 점에서 그의 정체성을 파악할 수 있다. 과학적 정체성을 가진 집단으로 그렇지 아니한 집단과 구별되는 독자적인 학문영역과 방법에 따른 경계작업을 가지고 있다는 의미이다. 이와 같은 경계작업이 동시에 공통적이거나 표준화된 방법이나 이상적인 유형 등, 경계대상을 공유하고 있어 한다. 이것을 여기서는 경계정체성이라고 명칭하고자 한다. 이와 같은 경계정체성을, 정책학의 연구주제나 연구대상이 정책학에만 고유한 것인가 하는 점과, 표준화된 연구방법과 이상적인 정책이론 등을 유형화하면서 이와 같은 것들이 정책이론으로 축적되고 있는가 하는 것 등으로 설명하고 분석할 수 있다.

셋째, 정책학의 과학적 정체성과 경계정체성을 공유하고 있는 정책학자 집단을 지리적 단위로 구분할 수 있을 때 이것이 타 지리적 단위의 정책학자군에 의하여 학문적으로 인정되고 있는가 하는 점에서 정책학의 정체성이 평가될 수 있다. 이것을 집단정체성이라고 할 수 있다.

정책학의 이론과 사상체계 및 방법 등을 공유하는 학문집단이 일반적으로 국가 단위로 구성되고 활동하고 있기 때문에 정책학에서 집단정체성은 정책학자 집단의 국가정체성으로 확인될 수 있다(Wilson and Donnan, 1998: 3-6; Lamont and Molnar, 2002: 183-184). 즉 정책학에 각 국가의 명칭을 붙인, 소위 한국정책학, 미국정책학 등과 같이 한국이나 미국 정책학자 집단의 정책학의 정체성이다. 따라서 세 번째의 집단정체성은 국가정체성과 같은 의미로 사용될 수 있다.

정책학자 집단의 집단정체성이 지리적 영역을 기본으로 하는 정체성인 동시에 사회적 연결망에 기초한 개념으로 보고자 한다(Colombo and Senatore, 2005: 49). 정책학자 집단은 국가나 일정한 지역 등을 중심으로 하는 학문적 영역을 가지고 활동하고 있다. 동시에 정책학이라는 연구대상과 주제를 자신들이 공유하고 인정하는 연구방법과 표준화된 유형 등을 공유하면서 담론과 토론 및 논쟁 등으로 정책학자 집단의 정체성을 확보하고 있다.

세 번째의 정책학의 집단정체성을, 국가를 단위로 하는 정책학자군의 학문집단을 타 국가 단위의 학문집단이 인정하고 있는가 하는 점과, 정책학자 집단은 이것을 정책학의 과학적 정체성과 경계정체성을 공유하면서 정책학 담론의 기회와 장(場)으로 활용하고 있는가 하는 두 가지 수준에서 조작적으로 평가하고 분석할 수 있다.

정책학의 학문적 정체성을 이와 같이 세 가지 정체성 범주에서 각각 구체적으로 두 가지의 조작적 수준에서 평가하고 설명하는 것을 한국이나 중국 및 일본의 정책학에 적용하여 분석하고자 한다. 일본과 중국 및 한국을 선택한 이유는 공통적으로 3개국이 미국정책학을 수입하고 전수하면서 자국의 정책학을 발달시키고 있기 때문이다.

2. 비교분석을 위한 정체성의 차원과 속성

정책학의 정체성의 범위와 특성을 어떻게 정의하여 조작할 것인가 하는 것이 정책학 정체성에 관한 비교연구의 출발점이다.

첫째, 학문적이라는 의미는 독립적이고 독자적인 이론체계와 방법 등을 구성한 학문의 한 분과에 한정된다는 뜻이다. 정책학을 전공하는 학자의 개별적 성분이나 인구통계적 특성, 학문정향 등이 아니라 정책학자들 집합체가 정책학에 고유한 이론적 정향과 방법 등을 공유하기 때문에 그렇지 아니한 학자집단과 구별된다고 인식하고 있는 내적 정체성이다. 동시에 이와 같은 정책학자들 간의 내부적인 학문결속과 경계인식이 타 학문이나 외부의 정책학자들, 특히 국가를 경계로 하는 타국의 정책학자들이 인정하는 외적 정체성이다.

독립적이고 독자적 이론체계와 방법을 가진 학문은 따라서 독자적인 연구주제나 연구대상을 가지고 있다. 연구주제에 따라서 이론과 방법이 발달되고 있지만, 역으로 독립적인 이론과 방법이 독립적인 연구주제를 설명할 수 있다. 학문의 정체성은 이와 같이 연구주제가 독자적으로 형성되고 설명될 수 있어야 한다(박종민, 2008: 2; 강정인․정승현, 2010: 9).

연구주제와 이론 및 연구방법 등이 독자적이라는 것은 정체성을 주창하는 학문분야에서만 나타나는 독특한 특징, 즉 여타의 학문분야나 또는 지역적 경계를 달리하는 학문집단과 차이점이 있다는 것을 주장할 수 있다. 즉 학문적인 전문성이나 지식 등이 타 지역이나 타 학문, 일반적인 수준의 대중과 차이가 있다는 주장을 할 수 있어야 학문의 정체성이 확립될 수 있다. 동시에 이와 같이 독자적이면서도 차이가 있는 과학적 지식과 이론을 가진 학문집단은 다양한 사례에 이것을 성공적으로 적용하고 설명할 수 있다는 것을 보여줄 수 있어야 학문집단의 정체성이 담보될 수 있다(Lamont and Molnar, 2002: 177-179).

이와 같은 의미에서 정책학의 정체성을 토착화나 한국화, 중국화 또는 일본형 등과 같은 용어를 사용한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 정체성의 개념은 이와 같은 토착화나 한국화 등의 학문적 정체성만을 수용하는 용어보다 광의의 개념으로 집단적이고 경계적인 개념도 포섭하는 것이다.

둘째, 정책학의 학문적 정체성은 집단정체성이다. 따라서 정책학자 중심의 학문공동체가 성립되고 존재하고 있어야 정체성이 보장된다. 한국정책학의 경우에 한국정책학계는 한국정책학회라는 학문집단의 공동체를 구성하고 있다. 정책학의 이상과 목적에 타당하고 합당하면서 여타의 학회와 확실히 구별되는, 즉 정체성을 가진 집단으로서의 목적과 가능성을 분명히 제시하고 있다(허범, 1992: 7-8). 한국정책학의 학문집단인 학회가 결성될 때부터도 한국의 정책학자들은 각자의 학문적 배경과 관심영역에 관계없이 한국의 독자적인 정책이론의 형성과 발전을 가장 중요한 한국정책학의 위치라고 생각할 정도로(송근원, 1992: 35) 한국정책학자들의 학문공동체 인식은 강하였다.

한국정책학회가 결성되는 시기에(1992년) 송근원 교수가 한국정책학자들(자신들이 정책학자라고 인식한 집단들)이 한국정책학의 독자적인 이론의 개발과 활용이 현재에는 미약하지만(10.7%) 앞으로는 가장 중요하다고 인식하고 있음(32.8%)을 설문으로 발견하여 보고하였다.

이와 같은 학문공동체의 정체성이 분명하게 나타나는 것이 지리적이고 공간적인 경계에 따른 국가의 정체성이다. 그렇기 때문에 한국정책학, 일본 및 중국 정책학 등이 존재할 수 있게 된다. 물론 각국의 정책학에 공통점이 있지만 동시에 차이점이나 특성도 있다. 이와 같은 차이점이 있다는 것은 각국 정책학의 공간적이고 지리적인 차이뿐만 아니라 문화적이고 역사적이며 인식적 차이도 있다는 것을 의미한다. 그래서 정책학의 학문적 정체성은 국경이나 지리적 경계를 구분으로 성립․발달되면서 각국의 정책학의 정체성도 발견될 수 있다.

Thomas Wilson과 Hastings Donnan(1998: 1-30)의 국경정체성 개념을 여기서 학문집단의 정체성에 원용하여 설명하였다.

연구목적이나 방법에 따라서 학문적 정체성을 다양하게 정의할 수 있지만 여기서는 독립적이고 독자적인 이론체계와 방법(론)을 구성하면서 공간적 경계에 따른 학문공동체를 형성하고 있는 집단이 독자적 연구주제를 가지고 있는 것으로 하나의 조작적 수준에서 정의해 볼 수 있다. 따라서 정책학의 학문적 정체성이란 정책학에 관한 정체성이다. 이것을 한국정책학의 정체성에 적용하면, 정책학의 학문적 정체성이 한국에서의 학문활동에 해당된다고 할 수 있다. 중국과 일본의 경우도 마찬가지이다.

한국이나 중국 및 일본의 정책학은 미국정책학을 정책학의 효시로 잡고 있으면서 다양한 정책이론과 방법(론) 등을 수입하여 이것을 자국의 정책환경이나 문제에 적용하는 학문활동을 기본으로 하고 있다. 그면서도 동시에 자국에 고유한 정책이론의 개발과 형성 및 정책학의 체계정립에도 많은 노력과 성과를 가지고 있다. 따라서 미국정책학만이 아닌 자국 정책학의 발달과 성과에 대한 기대와 비판 등도 정책학의 학문적 입장에서 중시되고 있다. 그래서 본 연구에서는 이와 같은 정책학의 학문적 논의와 고뇌 등을 공통적으로 가지고 있는 동아시아 국가의 정책학의 정체성을 조작적 수준으로 설정한 세 가지의 정체성 개념에 따라서 분석․판단하고자 한다.

구체적으로 정책학 관련 연구문헌의 내용과 각국의 정책학회 또는 관련 학회의 활동이나 내용 등을 문헌분석방법에 따라서 평가하였다. 여기에 사용된 자료와 정보는 다음과 같다. 먼저 한국정책학의 정체성분석에 사용된 문헌은 한국정책학회보에 게재된 논문(1992년 창간호부터 2010년까지)을 중심으로 하였고 한국정책학회의 활동에 관한 보고서 및 학회소식지 등을 활용하였다. 그리고 미국정책학을 수용하고 전수하면서 발달시킨 한국정책학의 정체성 분석에 사용된 자료는 이해영․허만용(2010)에서 활용한 연구문헌이었다.

중국정책학의 정체성 분석에 사용된 자료는 이해영 등(2011)의 선행연구에서 활용된 연구문헌이 중심이었다. 그리고 중국정책과학연구회의 활동과 관련자료(세미나, 보고서, 소식지 등)를 활용하였다. 또한 중국행정관리학회에서 중국정책학에 관한 자료 등도 활용하였다. 일본정책학의 정체성분석에 사용된 연구문헌은 이해영(2010a)의 논문에서 활용된 것을 중심으로 하였으며, 일본의 정책학회에 관한 것은 일본공공정책학회에서 제공하는 것을 활용하였다. 그리고 일본행정학회에서 일본의 정책학에 관한 연구문헌이나 학회의 활동 등도 참조하였다.

3. 선행연구의 검토

일본과 한국 및 중국은 공통적으로 근대적 의미의 정책학의 출발을 1950년대 이후에 발달된 미국정책학, 즉 Lasswell정책학에 두고 있으면서(福島康人, 1977: 267; 山口定, 1993: 3; 宁骚, 주편, 2003: 43; 정정길 외, 2010: 4), 미국정책학의 수입과 동시에 자국 정책학의 발달과 가능성 등도 연구해 오고 있다.

자국 정책학의 발달에 초점을 둔 정책학은 범학제적 특성에 의한 미국정책학의 정체성 논쟁보다도 타국의 정책학이 자국에도 타당하고 적실할 것인가 하는 정책학의 현지화나 토착화에 연구와 관심을 집중하고 있다.

한국정책학의 토착화 등을 검토하기 이전에 한국정책학회(1999)가 동계학술대회의 주제로 ‘정책학의 정체성: 한국적 정책학과 미래의 정책학’을 제시하면서 한국정책학의 정체성을 취급하였다. 그러나 본 연구에서 분석하고자 하는 학문적 정체성에 해당되는 문헌은 없었지만 한국에서 정책학이 1980년대 이후부터 행정학이나 기타 학문분과로부터 독립한 정책학으로 정착했다고 구분한 연구가(박기영․안국찬, 1999) 한국정책학의 정체성, 보다 구체적으로 집단정체성의 한 기준에 해당하다고 할 수 있다.

정책학의 정체성이나 한국적 정책학이라는 것을 구체적으로 논의하거나 제시한 것은 아니지만 다양한 분야나 연구주제에서 한국의 사례나 문제, 특수성 등을 분석하고 제시한 연구 그 자체가 곧 한국적 정책학을 구성하는 정책학의 정체성에 해당되는 연구라고 할 수 있다. 그러나 여기서 해당되는 문헌이 없다는 의미는 본 논문에서 정책학의 학문적 정체성을 세 가지 범주로 구분한 것에 해당되는 연구문헌이 없다는 것을 의미한다.

한국정책학의 토착화는 미국에서 수입된 정책학이 한국사회의 정책현실을 타당하고 적실하게 설명하고 이해할 수 있을 것인가 하는 것을 초점으로 하면서 한국정책학의 토착화(한국정책학회 정책학토착화연구특별위원회, 2008: 1-2) 또는 한국화(한국정책학회 정책학한국화연구특별위원회, 2009) 등으로 연구한 것이다. 이와 같은 문헌들을 구체적으로 구분해 보면, 한국정책학의 토착화는 미국정책학, 보다 구체적으로 Lasswell정책학의 한국에서의 착근에 초점을 둔 것(권기헌, 2008), 또는 한국적 맥락의 정책수용성의 관점에서 성찰모형을 제시하여 한국정책학의 이상을 제시한 것(문상호․권기헌, 2009) 등이다. 그리고 한국화는 한국의 정책환경이나 풍토에 적합하고 적실한 정책이론으로 발전시킬 과제에 초점을 둔 것(노화준, 2009: 2)이라고 구별해 볼 수 있다.

한국정책학회에서 2008년에 ‘정책학토착화연구특별위원회’를 구성하였고, 2009년에 ‘정책학한국화연구특별위원회’를 구성하여 명칭을 달리하고 있지만 두 개념간의 구별이나 차이점을 밝히지 아니한 학회운영이라는 지적을 당하기도 하였다(김영평, 2009: 2). 동시에 김영평(2009: 2)은 정책학자들의 토착화 및 한국화 논의는 행정학의 토착화 또는 한국화 연구에 준거하고 있다. 행정학에서 한국화 또는 토착화를 동의적으로 사용하는 것을 볼 때(행정학에서 토착화 및 한국화 등의 개념구분과 실익 및 허실 등을 자세히 설명한 전영평(2008: 1-4)은 이것을 구분하기보다 이해하는 것이 더욱 중요하다고 했다), 정책학에서도 구별하기보다 상호교환적으로 편리하게 사용할 수 있다고 했다. 그러나 노화준(2009: 1-2)은 한국정책학의 토착화를 외국이론의 한국의 동화와, 한국의 정책현실에 타당하고 적실한 것으로 발전시킬 수 있는 것 등 두 가지로 전제하기도 했다.

그러나 이와 같은 문헌들이 본 연구에서 분석하고자 하는 정책학의 학문적 정체성에 관한 개념이나 방법론적 구분 등을 제공하고 있지 아니하다. 마찬가지로 ｢한국정책학회보｣나 ｢한국행정학보｣ 등에 게재된 연구문헌을 분석하여 한국정책학의 연구내용(송희준, 1992), 연구경향이나 방법(목진휴․박순애, 2002; 허만형, 2009) 등을 밝히고 있지만 한국정책학의 정체성을 찾고 있지는 않다. 물론 이와 같은 연구 자체가 한국정책학의 정체성을 정립하기 위한 연구의 부분에 해당될 수 있다. 그래서 본 연구에서는 이것을 경계정체성이나 집단정체성에 관한 연구문헌으로 설명하겠지만 이와 같은 연구 자체를 한국정책학의 학문적 정체성을 직접적으로 연구한 것으로 분류하기는 어렵다.

중국에서도 중국식(徐湘林, 2000; 刘雪明, 2004; 邹士年, 2009) 또는 아국 정책학(邢国华, 1987; 王承英, 1992; 郭宝平, 1995) 등으로 수입된 미국정책학과의 차별에 의한 중국정책학의 토착화를 강조하고 했다. 물론 이와 같은 연구정향이나 연구문헌 그 자체가 중국정책학의 정체성 정립의 한 범주이지만 구체적으로 중국정책학의 학문적 정체성의 개념이나 범주 등을 논의하고 있지는 아니하다.

일본은 미국정책학의 수입과 전수에 의한 일본정책학의 발전과 학문적 정향 등을 논의하면서도 일본의 정책환경에 타당한 정책연구를 일본형 정책학으로 구분하고 있다.(山川雄已, 1987; 山田明, 2003) 그러나 일본정책학은 수입정책학과의 차이나 차별보다 일본형인 총합(總合)정책학을 1990년대 중반부터 발달시키고 있다(藤原道夫, 2007). 이와 같은 총합정책학이 일본정책학의 학문적 정체성을 대표하기는 어렵지만, 일본정책학은 독자적인 연구주제와 방법 및 교육 등에서 여타 국가의 정책학과의 차이성이나 독립성 등을 정립하려고 노력하고 있는 것은 사실이다(이해영, 2010a: 43-45).

수입․전수한 정책학이 아닌 자생적인 자국 정책학의 학문적 정체성에 관하여 한국이나 중국 및 일본에서의 연구는 아직까지 상당히 제한적이다. 위의 문헌검토에서 보듯이 각 국가마다 자국 정책학의 존재의 중요성과 현실적 정책이론의 실용성과 적합성 등을 강조하고 발전시켜야 한다는 학문적 희구는 많지만 구체적인 정체성의 실체나 정체성을 보장할 정책이론을 제공하는 연구는 희소하다.

우선 한국의 경우에 정책학의 정체성 연구는 행정학계의 정체성 연구에서, 정책학은 행정학의 한 분과학문이라는 것이 자연스럽게 수용되면서 시작되었다고 할 수 있다. 한국행정학에서 정체성 연구로, 행정학의 연구주제나 대상의 독자성(박종민, 2008), 행정과 정책지식의 적실성을 지적하면서 그 함의로 한국의 독특한 행정현상과 문제에 대한 행정학의 현실적 유용성과 행정학자나 행정학과 출신들이 공직사회에 진출하면서 공공분야에 기여하고 있는가 하는 것 등을 한국행정학의 정체성 위기와 연계한 연구(한세억, 2006), 한국행정학이 타국(미국)의 행정학에 함몰되면서 연구뿐만 아니라 미국종속적인 행정학자의 충원구조 등에 따른 한국행정학의 정체성 위기를 지적한 연구(대표적으로 권해수, 299-300) 등을 들 수 있다. 그래서 김흥회(2011)는 이와 같은 한국행정학의 정체성 과제를 미국행정학의 태생적인 한계와 행정학의 수단적 도구성, 행정의 보수성, 행정학의 역사적인 단절 등으로 제시하기도 했다.

‘자연스럽게’라는 의미는 한국의 정책학은 행정학의 한 분과학문으로 소속되면서 행정학자와 정책학자를 구분하기 어렵다는 것(송근원, 1992: 19)을 전제로 한 것이다.

직접적으로 한국행정학의 정체성 문제를 취급하지는 아니했지만 행정학의 한국화나 또는 토착화의 연구주제도 본질적으로 한국행정학의 정체성을 대주제로 한 연구이다. 그래서 행정학의 한국화나 토착화의 관심과 논의는 미국행정학을 수입하면서부터(김운태, 1969; 이종범, 1977) 지금까지도 계속되고 있다(안병영, 2005; 김병섭, 2010). 행정학뿐만 아니라 인근 학문인 정치학(강정인․정승현, 2010)이나 사회학(심윤종, 1999), 경제학(주종항, 1991: 533-534) 등에서도 이와 같은 연구와 비판 등은 계속되고 있다.

선행연구에서 검토한 한국행정학의 정체성 연구나 또는 한국화나 토착화 등의 연구는 독립적이고 차이성이 있는 한국행정학(정책학을 포함하여)의 이론과 방법(론) 등을 강조한 것이다. 그러나 본 연구에서 정책학의 정체성을 세 가지로 설명하고자 하는 과학적 전문정체성이나 경계정체성, 집단정체성 등을 논의하고 있지 않다.

중국의 정책학도 정책학의 토착화 또는 본토화(杨庆菊, 2008)나 중국화(胡象明, 2000) 등을 논의하고 있다. 동시에 한국과 마찬가지로 중국행정학의 토착화나 중국화 등과 병행되면서 연구되고 있다(付景涛, 2010; 王星闽, 2010). 특히 중국정책학은 중국적 특징인 정책학의 고전적 기원, 유교사상에 의한 정책철학, 중국공산당의 사회주의 정책학이나 정치지도자의 정책사상 등을 설명하고 이해할 수 있는 강한 학문적 열망과 자존심 및 실천적 욕구를 수용하면서 학문적 정체성을 정립하려고 하고 있다.

그러나 일본의 정책학 정체성 연구경향은 한국이나 중국과 차이가 있다. 일본의 새로운 가치를 창조할 수 있는 정책과학의 중요성을 지적한 연구(平澤, 2008) 이외에 일본정책학의 토착화나 일본화 등과 같은 제하의 연구문헌은 없다. 그러나 일본정책학은 미국정책학이 수입되기 이전에도 법학이나 경제학, 사회학, 정치학 등에서 정책을 연구했다. 2차 세계대전 이후에 미국정책학을 전수받으면서도 이와 같은 연구경향은 계속되고 있다. 또한 일본정책학은 정체성이라는 용어나 단어를 굳이 사용하지 아니하지만 본 연구에서 설명할 과학적 전문정체성이나 경계정체성 등에 관한 다양한 정책이론과 연구, 대표적으로 총합정책학, 일본형 정책결정이론, 학제간 연구에 의한 여러 학문분야에서의 정책이론 등을 활발히 진행하고 있다.

이와 같은 연구경향이나 정체성 논의는 일본행정학에서도 마찬가지이다. 일본과 미국의 행정학의 정체성 위기문제를 취급한 연구(今里滋, 2001)나 미국행정학의 정체성 위기를 연구한 연속연구(今里滋, 1983; 1984; 1987) 이외에 일본행정학의 정체성이나 토착화 또는 일본화 등의 연구제목으로 발견되는 문헌은 없다.

한국과 일본 및 중국의 정책학의 정체성에 관한 선행연구 검토의 결론을 다음과 같이 요약할 수 있다. 한국이나 중국의 정책학은 수입된 외래정책학과 차이가 있는, 즉 독립적인 자국 정책학에 대한 학문적 소망을 가지고 있다. 이것을 정확하게 정의하거나 구체화한다거나 아니면 이것을 정책학의 정체성이라고 분명하게 주장하지는 아니하지만 자국의 정책현실과 과제에 필요하면서도 하나의 학문적 분과가 될 수 있는 정책학의 이론과 방법 등을 추구하고 있는 것은 사실이다. 반면에 일본은 일본정책학이라는 토착화나 일본화 등을 하나의 연구주제나 제목으로 채택하는 경우는 드물지만 미국정책학이 일본에 수입되기 이전부터 정책학이라는 용어를 사용하면서 일본에만 고유한 다양한 정책이론을 형성하고 있음을 볼 수 있다. 이와 같은 동아시아 국가들의 정책학의 정체성에 관한 선행연구들이 본 연구가 분석하고자 하는 정책학의 학문적 정체성의 일부분인 과학적 정체성이나 또는 경계정체성 등에 해당될 수 있다. 그러나 보다 구체적인 항목인 과학적 전문정체성이나 경계정체성, 집단정체성 등을 논의하고 있지 않다.

III. 한국과 중국 및 일본의 비교분석

1. 과학적 전문정체성

1) 한국정책학

첫째, 한국정책학의 과학적 전문정체성을 우선 정책학의 사례연구에서 찾아 볼 수 있다. 대표적이고 무작위로 보면, 한국정책학회가 발간하는 ｢한국정책학회보｣의 1990년대의 무작위 선택된 한 편의 논문집(6권 1호, 1997년)에 출판된 총 19편의 논문 중 9편이 다양한 사례를 다루고 있다. 하나의 미국사례를 포함하여 초고속지역정보화, 주택용전화수요 측정에 의한 통신서비스정책, 서울시 상계동 폐기물 소각장건설사례, 핵폐기물 처리장의 주민저항사례, 한국과학기술 대중화정책, 남녀임금격차분석, 한국의 행정학과 학생들의 취업관련 동기와 예측 등을 다루고 있다. 그리고 2000년대의 것으로, 무작위로 선택된 논문집(16권 2호, 2007년)에 게재된 총 11편의 논문에서 6편이 다양한 한국의 정책사례를 분석하고 있다. 한국의 대형국책사업, 한탄강 댐건설, 수도권입지규제사례, 한국공무원교육훈련프로그램, 2002년 16대대통령선거 정책이슈분석, 충북 제천시 자원관리센터 부지선정 등을 분석하였다.

소수를 제외하고 이와 같은 정책사례연구는 한국의 정책문제나 사건 등을 미국이나 기타 국가의 이론이나 방법(론) 등에 한국의 정책사례를 적용하여 설명․분석하고 있다. 그러나 한국정책학이 타국 정책학의 이론과 방법(론) 등과 차이가 있는 독자적이고 독립적인 정책학의 이론체계를 적용하여 한국의 다양한 사례를 분석하고 있지는 않다. 대부분 미국에서 수입되고 전수된 이론과 연구방법 등을 적용한 경우이다. 예로서, 1990년대의 경우에, 유럽모형의 한 경우를 제외하고 미국중심의 이론이나 선행연구들이다. 마찬가지로 2000년대의 경우에도 이와 같은 경향을 발견할 수 있었다. 따라서 한국정책학의 과학적 정체성의 하나의 요건을 충족한다고 하기 어렵다.

하나의 연구에서는 한국의 대형국책사업의 실패에 관한 한국의 선행연구를 중심으로 분석하면서 연구방법과 분석틀을 개발하여 한국의 대형국책사업의 실패요인을 분석하고 있다. 물론 이론적인 논의나 검토 등에서 미국의 것을 인용하고 있지만 한국정책학계의 정책실패에 관한 선행연구와 방법 등을 중요한 연구패러다임으로 활용하고 있다. 따라서 이와 같은 연구는 한국정책학의 과학적 정체성의 독자적 이론과 방법에 해당될 수 있다.

다음으로 “kiss.kstudy.com“의 검색사이트에서 ‘한국정책학,’ ‘정책이론’ 등의 검색어에서 검색된 것이나 기타 논문검색사이트 등에서 검색된 연구문헌 등을 중심으로 한국정책학에만 고유한 독자적이고 차이성 있는 정책이론의 제시나 연구 등을 찾아 볼 수 있다.

구체적인 예로서, 정책현상이 복잡하고 다차원적이며 불확실하다는 사실에 기초하여 불안정과 불균형의 패러다임을 기반으로 하는 카오스이론을 정책학에 도입하려는 독자적인 시도를 하면서(노화준, 1998) 정책진화론을 제기한 것을 들 수 있다. 즉 보다 확실하고 타당하며 현실성 있는 현실적합성의 정책을 설계하고 구성하기 위해서는 좋은 지식과 정책사상, 즉 증거에 의한 정책의 설계와 결정이 제도화되어야 한다는 이론을 제시하였다(노화준, 2009a). 이에 따라서 새마을운동이라는 한국의 정책사례에서 정책의 행위와 설계 등이 사회적으로 진화되는 정책진화론이나(노화준, 2009b) 정책불확실성을 모순의 세계에서 모순관리의 패러다임으로 정책시간과 공간의 상호작용의 네트워크를 생산성, 감응성, 통합성, 정통성의 세계 등으로 제시한 연구(김영평, 1992: 232-245), 또는 정책의 인과관계에서 정책주체들의 시간인식과 시간관계에 의한 정책변동의 시차이론(정정길, 2002) 등은 한국정책학의 과학적 정체성의 한 요건을 충족하는 이론체계라고 할 수 있다.

정책현실이나 환경이 복잡하도 다차원적이라는 사실을 중용과 화엄철학의 법계사상을 기초로 하여 정책결정자와 대상자, 정책비용과 효과, 시간 개념의 정책결정의 과정과 공간개념의 정책공간, 정책목표와 수단 등의 다차원적 특성을 상호교섭관계의 다차원이론으로 구성하려는 연구나(이해영, 2001), 사이버공간을 중심으로 하는 정보사회의 정책결정과정을 간연계성에 기초한 총합적 패러다임으로 연구한 것(김형렬, 2002), 한국이 서구문명과 체제를 수용하면서 급격히 정책이 결정되고 진행되는 현상을 휘몰이 정책결정으로 명칭하는 것(이대희, 1988) 등도 한국정책학의 과학적 정체성에 해당되는 것이라고 할 수 있다.

또한 정책현실의 복잡성과 관련하여, 정태적 안정과 일시적 균형이 아닌 동태적이고 복합적 균형개념을 구성하면서 정책의 물리적인 것뿐만 아니라 정신적 인과관계에 의한 정책균형이론을 동양사상의 중도이론에 기초하여 설명하는 것도(이해영, 2008) 한국정책학의 학문적 정체성을 확인할 수 있는 하나의 독자적 정책이론이라고 할 수 있다. 한국정책학의 이상과 비전이라는 주제에 따라서 쇠고기파동과 촛불집회 등의 사례를 예시하면서 한국적 정책학의 성찰성을 분석하고자 하는 연구(문상호․권기헌, 2009)도 한국정책학의 정체성 정립에 해당될 수 있다.

둘째, 정책학의 학문적 활동의 전문집단과 비전문집단의 구별 유무에 관한 정체성에서 보면, 한국정책학자들의 학문활동이 전문가적인 집단과 비전문가적인 집단으로 구별되고 있는가 하는 점이다. 물론 한국만의 독자적이고 차이성있는 정책학의 이론과 방법에 한정한다면 그 구별은 쉽지만 한국정책학회를 구성하고 있는 회원이나 기타 다양한 학문분야에서 정책학회의 명칭을 가진 학회들의 구성원들을 전문집단과 비전문집단 등으로 획일적으로 구분하기는 어렵다.

그럼에도 불구하고 한국에서 정책학의 학문적 활동은 일반적으로 한국정책학회를 구성하고 있는 학자들을 중심으로 진행되고 있다. 동시에 다양한 학문영역의 정책학회들의 학문적 활동도 역시 그 학문분야의 학자들을 중심으로 하고 있다. 반면에 정책실무가나 기타 정책자문단 또는 정책분석관 등의 비전문집단의 학문적 활동은 정책학 관련 석사나 박사학위 논문의 작성이나 소수의 정책보고서 등에 제한되고 있다. 이점에서 본다면 한국에서 정책학의 전문적인 학문집단과 비전문집단을 구별할 수 있다.

2) 중국정책학

중국정책학의 정체성에 관한 기본적 논의와 참고문헌 등은 이해영 등의 선행연구(2011)에 기초하고 있다.

첫째, 중국정책학도 미국정책학을 자국에 전수하면서 근대적 의미의 정책학이 발달되고 있다. 그러나 중국정책학의 학문적 정체성을 찾을 수 있는, 중국의 독자적이면서도 미국이나 기타 국가의 정책학과 차이가 있는 다양한 정책이론이나 방법론이 발달하고 있다는 것은 사실이다. 특히 2000년대 이후부터 이와 같은 중국식 또는 아국정책학, 정책학의 토착화 등으로 발달하는 것을 볼 때 중국정책학의 과학적 전문 정체성의 일면을 파악할 수 있다.

이와 같은 대표적인 중국정책학으로, 비록 현대적 의미의 정책학의 학문적 기원과 역사는 미국정책학에 있다고 할지라도 중국의 공공정책 연구의 역사적 기원을 논어, 맹자 등을 중심으로 하는 사상가들과 그들의 저서(고전)에서 찾고 있는 정책연구(徐湘林, 2000; 严强, 주편, 2008: 16-17)를 우선 들 수 있다. 그리고 미국정책학의 이론을 기초로 하면서도 중국의 정책현실과 환경에 적합한 중국정책학의 이론을 구축하고자 하는 토착화 연구(徐湘林, 2000; 毛寿龙, 2007)도 중국정책학의 학문적 정체성의 주류를 형성하고 있다. 특히 중국정책학의 학문적 독자성의 특성으로 사상이나 철학, 보다 구체적으로 공산주의 정치지도자들의 정책사상 중심의 정책연구(邢国华, 1992; 宋惠昌, 1993; 宁骚‧李玉‧晏智杰, 주편, 2000: 3; 刘雪明, 2008), 다민족으로 구성된 중국사회의 조화를 강조하는 다민족 정책연구(史金波, 1991; 杜江, 1992; 石亚洲, 2000; 魏晓文, 2002) 등을 들 수 있다. 또 하나의 학문적 정체성의 특징으로 정책학을 영도과학 또는 리더십과 연계하는 연구(童中贤, 1995; 冯之浚, 2007; 张威, 2009)도 들 수 있다.

둘째, 중국정책학의 학문활동의 전문집단은 중국행정관리학회(2003)나 중국정책과학연구회 등과 같은 전문집단을 발견할 수 있다. 동시에 중국공산당의 당원이나 기타 공공기관의 공무원들도 다양한 분야에서 중국정책에 관한 논의와 논쟁의 논문이나 일반적인 글을 발표하고 있다(易昌泰‧陈强, 1989). 따라서 중국에서 정책학 활동집단이 한국과 같이 전문이나 비전문집단으로 확연히 구분되거나 분리되고 있지 않다. 이 사실에만 초점을 둔다면 중국정책학의 과학적 전문정체성은 한국이나 일본에 비교하여 약하다고 할 수 있다.

3) 일본정책학

일본정책학의 정체성에 관한 기본적 논의와 참고문헌 등은 이해영의 선행연구(2010a)에 기초하고 있다.

첫째, 일본정책학의 과학적 전문정체성은 한국과 중국에 비교하여 상당히 강하다. 특히 정책이나 공공정책, 정책학 등과 같은 용어를 사용한 연구들이 1900년대 초반부터 진행되면서 일본형 정책학의 전형이 있다. 이와 동시에 1950년대 이후에 미국에서 발달된 미국정책학을 일본도 역시 수입하고 전수하면서 수입 이전과 이후의 정책학이 혼란스럽게 존재하고 있지만 여기서 발생되는 일본정책학의 정체성을 찾기 위한 학문적 경향으로 1990년대부터 발달하고 있는 종합 또는 총합정책학이나 오랜 역사적 뿌리를 가진 학제간 정책학, 특히 법정책학이나 경제정책학 등을 들 수 있다.

이와 같은 종합정책학이나 학제간 정책연구 등도 일본정책학의 독자적 이론이지만 일본의 정책결정 현실이나 정책환경의 설명에 초점을 둔 일본정책학의 이론이나 방법을 들 수 있다. 예를 들면, 행정관료가 실질적인 정책권한과 정보와 자원을 지배하고 있는 정책연구((佐藤克広, 1982; 時任英人, 1985; 靑木康容, 1987; 2000), 품의제에 의한 다양한 유형의 심의회 제도에 의한 실질적인 관료지배의 정책결정연구((辻淸明, 1965; 小林利之, 1999; 古坂正人, 2004), 일반적으로 일본형 정책학의 정립과 발달에 초점을 둔 정책연구(總合硏究開發機構(NIRA), 1998; 足立幸男, 2004) 등은 일본정책학의 과학적 전문정체성을 확인할 수 있는 분야이다.

둘째, 일본정책학의 전문적인 학문집단으로 중국이나 한국과 달리 각 대학이나 연구소(대표적으로 NIRA) 등을 들 수 있다. 물론 한국의 정책학회와 같은 일본공공정책학회는 1996년에 설립되었으며 학회보나 연구보고서 등을 발간하고 있지만, 立命館大學의 ｢정책과학｣, 愛知學院대학의 ｢총합정책연구｣, NIRA의 ｢NIRA정책연구｣ 등의 학술활동이 더욱 전문적 집단구성력과 응집력을 가지고 있다.

2. 경계정체성

1) 한국정책학

첫째, 한국정책학의 경계정체성도 한국의 다양한 정책사례연구에서 찾아 볼 수 있다. 그러나 한국의 정책사례 그 자체를 연구주제로 한 것이라고 해서 이것이 충분하고도 동시적으로 한국정책학의 정체성, 즉 경계정체성이 있는 연구라고 하기 어렵다. 왜냐하면, 이와 같은 연구들이 한국정책학에만 고유하고 독창적인 표준화된 연구방법을 준수하거나 한국정책학에서 주조되고 형성된 정책이론을 적용하는 연구라고 확인하기 어렵기 때문이다.

하나의 예로서, 앞서 인용한 촛불시위나 쇠고기파동과 같은 한국의 정책사례를 성찰성이라는 한국에만 고유한 이론이나 모형을 개발하여 여기에 적용한 연구는 한국정책학의 정체성을 담보할 수 있다. 그러나 기타 사례연구와 같이 적용이론이나 표준화된 방법론 등이 서구중심의 이론과 방법 등을 적용하여 한국정책사례를 설명한 것은 한국정책학의 정체성 범주에 해당되기 어렵다.

그러나 한국정책학의 발달계통도에 따라서 정책학사를 연구한 것이나(이해영, 2007) 한국행정학사에서 정책학분야를 연구한 것(백완기, 2003: 347-351), 한국정책학의 연구경향이나 연구내용, 방법 등을 정책학회의 대표학술지인 ｢한국정책학회보｣나 기타 관련된 학회보에 게재된 논문의 내용을 분석한 연구(목진휴․박순애, 2002), 미국정책학을 한국이 수용하고 전수한 수용자와 수용내용, 방법, 이유 등의 연구(이해영․허만용, 2010) 등은 연구주제나 대상에서 정책학, 즉 한국정책학에 고유하고 독자적인 것이다.

한국의 정책학사 연구에 관련하여 구체적 정책사례의 역사적 변동이나 변화 등의 연구는(대표적으로 이대희의 조선시대의 문화정책의 변화(2003, ｢한국행정학보｣. (37(4); 이종원의 한국 부동산정책의 변천(2010, ｢한국행정사학지｣. 27(12월) 등) 연구주제가 한국정책사례에만 해당되는 고유한 것이지만 경계정체성의 두 번째인 표준화된 연구방법이나 정책이론을 유형화한 연구라고 하기 어렵다. 그래서 학사가 아닌 역사적 시기에 따른 정책사례 연구를 한국정책학의 정체성의 연구로 분류하지 아니했다.

둘째, 위에서 발견된 여러 연구들이 한국정책학에만 고유한 연구주제를 가진 연구로서 한국정책학의 경계정체성을 만족하고 있지만 이와 같은 연구들이 표준화되거나 유형화된 연구방법이나 이론 등을 가진 것인가 하는 점에서 한국정책학의 경계정체성을 좀 더 자세히 논의해 볼 수 있다.

먼저 시기별로 각 학자들의 연구주제나 방법 등을 구분한 한국정책학사의 연구(백완기, 2003)나 한국에서 정책학의 발달계통을 정치학과 행정학, 기획론과 의사결정론, 기타분야 등으로 구분하여 1990년대 초반에 한국정책학회가 결정되기까지의 한국정책학의 학사를 연구한 것(이해영, 2007) 등은 표준화된 연구방법(백완기의 경우)이나, 표준화되지는 아니했지만 한국의 정책학사를 설명하는 독창적인 유형화된 정책학사의 이론을 제공하는 연구(이해영의 경우)로서 한국정책학의 경계정체성을 만족시킬 수 있다.

표준화된 방법과 이론에 관한 정체성에서, 시차적 접근방법에서 본 정책변동의 동태성을 연구한 것(정정길, 2002)도 정체성이 있다. 왜냐하면, 여타의 한국정책학자들이 다양한 사례연구의 하나의 표준화된 연구방법으로 이것을 활용한 연구(대표적으로 이승종의 지방행정정보공개 조례사례(2005), 최성락의 PC방 등록제 사례(2007), 김형성과 황성원의 한국농업정책(2009) 등이 있기 때문이다. 동시에 주역(周易)에서 설명하는 동양적인 시간개념에 따른 사회와 인간의 변동을 중심으로 정책변동이론을 제시한 연구(이진복, 2003), 주역철학의 대대(對待)와 변역(變易)의 논리에서 정책갈등의 해결방법론을 제시한 연구(이광모 외, 2006) 등은 동양사상의 원리에서 정책이론의 원형을 찾고자 하는 연구로서, 하나의 유형화된 연구방법과 이론을 제공하는, 한국정책학의 정체성에 관한 연구라고 할 수 있다.

이와 같은 또 하나의 대표적인 것으로 정책철학이나 사상에 관한 연구가 경계정체성을 만족시킬 수 있다. 예를 들면, 1990년대부터 고려대학교 행정학과를 중심으로 진행된 딜레마 이론을 표준화된 정책학의 이론으로 유형화하면서 다양한 한국의 정책사례를 연구하는 것을 우선 들 수 있다(대표적으로 이종범 외, 1994). 즉 정책딜레마와 갈등의 발생원인과 해결방법, 현실적으로 정책결정자 수준과 정책조직수준에서 심리적인 딜레마와 조직딜레마의 갈등(윤견수, 2006; 이민창, 2010), 정책분석에서의 딜레마 개념을 적용할 가능성(이종범 외, 1992), 불확실성에 의한 정책결정의 합리성의 모순과 한계(김영평, 1991: 8-9장) 등의 연구는 하나의 학파를 형성할 수 있을 정도로 한국정책학의 경계정체성을 확보하고 있다.

동시에 연구성숙도나 표준화된 정도가 약하긴 하지만 철학을 전제로 하고 있는 정책을 정책윤리와 정책가치 및 정책이념 등으로 한국의 정책철학연구의 표준화된 정책이론을 제시한 연구(이해영, 2010b)나, 정확하게 정책이론은 아니지만 한국관료의 윤리인식의 틀을 덕과 경세(經世)의 유형화된 이론으로 설명하는 연구(박병련, 2002) 등도 한국정책학의 경계정체성을 충족시킬 수 있다.

2) 중국정책학

첫째, 중국정책학도 한국과 마찬가지로 Lasswell 중심의 미국정책학을 수입하고 전수하면서 정책학이라는 학문적 정향과 체계를 세우고 있지만 중국정책학의 정체성을 확인할 수 있는 다양한 연구주제를 가진 연구정향과 이론 및 방법론 등도 발견되고 있다.

예를 들면, 정책학의 토착화연구로서 중국정책학의 기원에 관한 연구(宁骚, 주편, 2003: 23-31; 严强, 주편, 2008: 16-17), 중국의 사회주의 사상이나 제도 등을 기본으로 하면서 사회주의 지도자들의 정책이념과 사상 등을 연구하는 것(刘雪明, 2008), 방침정책을 기본으로 하는 중국공산당의 정책결정과 지침에 관한 것을 설명하고 실천하는 정책이론(卓成, 1990; 舒奇, 1990), 사회의 질서유지와 안녕이라는 정치문화를 중시하는 유교의 공맹사상을 중심으로 중국공산당의 지배이념을 반영하는 정책사상연구(대표적으로 唐钧, 2001), 수많은 소수민족으로 구성된 중국사회의 특징을 설명하는 다민족 정책연구(대표적으로 杜江, 1992), 정책학의 범학제성의 특징이 나타나는 다양한 학문영역에서의 정책연구 등을 들 수 있다.

둘째, 표준화거나 유형화된 연구방법(론)과 정책이론의 유무에 관한 중국 정책학의 경계정체성을 보면, 미국에서 발달된 Lasswell 중심의 정책학에 강한 학문적 열망과 자존심 및 실천적 욕구도 가지고 있지만 중국정책학은 사회주의와 공자와 맹자 등의 고대사상가나 정치인들의 위민정치 사상을 국가정책의 핵심으로 보는 중국식 정책학의 이론과 방법론도 가지고 있다. 따라서 중국정책학은 미국정책학을 수입하면서부터 중국의 정책현실에 타당하고 적실한 정책이론과 방법론 등의 표준화되거나 유형화된 정책이론을 정립하고 있는 것은 사실이다. 특히 2000년대 이후에는 다양한 학자들의 정책연구가 급격히 진행되면서 중국의 사회주의 이념과 통치방법 및 이것을 설명하고 체계화할 수 있는 중국식 정책학의 표준화된 연구가 발달되고 있다(徐湘林, 2000).

중국정책학에서 한국정책학의 수준이나 일본정책학의 독자적 영역과 같은 수준으로 표준화된 정책이론의 대표적인 것을 구체적으로 지적하기는 어렵지만 사회주의 정책학, 공맹(孔孟) 중심의 정책사상 연구, 민족정책연구 등은 앞으로 중국식으로 표준화되거나 유형화된 정책이론으로 성장하면서 중국정책학의 경계정체성의 중심이 될 수 있다.

3) 일본정책학

첫째, 일본정책학의 과학적 전문정체성이나 집단정체성은 한국이나 중국에 비교하여 강하지만, 정책학에만 고유한 연구주제나 대상의 유무에서 판단되는 경계정체성은 약하다. 즉 미국식 정책학의 근대적 학문속성이든지 아니면 일본정책학이 주창하는 공공정책, 즉 공공의 의사결정과 그 체제를 정책학으로 하든지 간에 일본에서 정책학은 정책학의 한 분야가 아니라 수많은 다양한 학문영역에서도 정책 또는 정책학회, 정책과학 등의 용어나 술어를 쉽게 사용하고 있는 현실이다. 이것이 일본에서 정책학에만, 즉 근대적 의미의 정책과학의 패러다임과 체계에서 보는 경계정체성을 약하게 하는 요인이다.

물론 다양하게 분파적으로 연구되고 있는 정책이론이나 방법론 등을 정책학의 학문적 체계로 구성하고자 하는 노력으로 총합정책학이 발달하고 있지만, 일본의 정책학은 미국정책학을 본격적으로 수용하기 이전부터 사회정책학회나 경제정책학회, 지역정책학회, 문화, 환경, 법, 경영, 정치, 기업, 정보 등의 학문분야에서 정책학을 다양하게 연구하는 전통을 가지고 있다. 구체적으로 보면, 일본정책학이 종합정책학을 제창하면서 여러 학문분야에서 발달되고 있는 정책학의 이론과 지식을 종합해야 한다는 연구정향은 정책학 고유의 학문적 패러다임, 즉 경계정체성이 약하다는 것을 인식하고 있다는 것이다. 따라서 일찍부터 다양한 학문분야, 특히 인문학이나 자연과학 등에서도 학제간 접근방법으로 정책학을 연구해 왔다는 사실이 일본정책학의 다양성의 표본이다.

이와 같은 하나의 예로서, 국립정보학연구소(http://ci.nii.ac.jp)의 '정책학‘ 검색어에서 검색되는 학문분야별 정책학이라는 용어 그 자체만을 년도 순으로 조사해보아도 초기 1920년대부터(경제정책학, 사회정책학, 법정책학 등을 제외하고) 임업정책학, 농업정책학, 문화정책학, 상업정책학, 선원정책학, 도시정책학, 언어정책학, 형사정책학, 인구정책학, 환경정책학, 교육정책학, 헌법정책학, 환경법정책학, 건강정책학 또는 건강복지정책학, 식민정책학, 자산평가정책학, 지역정책학, 산업정책학, 세정책학, 경찰정책학, 인권정책학, 커뮤니케이션정책학, 삼림정책학, 관광정책학, 기상정책학, 해양관리정책학, 행정정책학, 식료환경정책학, 에너지정책학 등과 최근의 생존정책학 등에 이르기까지 대단히 다양하다는 것을 쉽게 발견할 수 있다.

둘째, 앞서 지적한 바와 같이, 일본정책학의 경계정체성이 약하다는 것은 결국 정책학을 위한 표준화되거나 유형화된 연구방법이나 정책이론도 약하다는 것을 동시에 내포하고 있다. 앞서 지적한 학제간 정책연구로 다양한 학문분야에서 연구되고 있는 각종 정책학은 각 학문분과의 체계에 의한 정책학이지 정책학에만 고유한 공통적이고 체계적인 패러다임이나 방법론을 구축하고 있는 것은 아니다. 마찬가지로 종합 또는 총합정책학도 이와 같이 다분파적인 정책학 또는 정책연구를 정책학이라는 하나의 학문적 계통에 의한 정체성을 가진 학문으로 구성해야 될 필요성을 주창한 것이다. 그러나 아직까지 총합정책학이 미국정책학의 학문계통도 아니면서 동시에 일본정책학의 독창적인 이론과 방법론에 의한 정책학도 아닌, 다양한 학문의 백과사전식 나열에 머무르고 있다((鈴木登, 2004; 広井良典, 2007). 이것도 역시 일본정책학의 경계정체성이 약하다는 것을 나타내고 있다.

경계정체성이 약하다고 해서 일본정책학에서 표준화된 방법이나 이론이 없다는 것은 아니다. 각각의 학문분야에서 구성하고 있는 정책연구, 예를 들면, 경제정책학이나 법정책학 등은 각각 1920년대와 1940년대부터 발달하면서 고유한 이론과 표준화된 연구방법을 가지고 있다. 동시에 하나의 연구주제나 내용을 두고 거의 10년 이상 동일한 논문제목으로 계속해서 연구결과를 발표하는 것 등은 일본정책학의 독특한 경계정체성이 될 수 있다.

대표적으로 미국대통령과 의회간의 정책결정과정의 연구(竹尾隆. (1986-2000). 公共政策決定過程におけるアメカ大統領及び議会の機能位相(1-9). <神奈川法学>), 각종 정책사례의 평가비교연구(田中留美. (2005-2006). 政策評価プロファイル in ワシントン D.C.(1-5). <行政評価月報>), 창조의 시대에 필요한 정책형성의 연구(安田秀穂. (1998-2000). 創造の時代と政策形成(1-12). <地方財務>) 등을 들 수 있다.

3. 집단정체성

1) 한국정책학

첫째, 한국정책학의 정체성을 가장 잘 대표할 수 있는 것은 정책학의 전문적인 학문집단인 한국정책학회가 1992년 설립되어 있다는 사실이다. 물론 한국정책학회를 창설한 전문학자집단은 행정학자였지만 그 이후 20여 년 동안에 정책학을 전문적으로 훈련받고 교육받은 학자군이 계속 증가하면서 한국정책학회를 통한 정책학의 정체성을 구성하고 있다.

한국정책학회의 구성학자나 성격 등에서 볼 때, 정책학자 집단을 행정학자 집단과 확연히 구별하기는 현실적으로 어려우면서도 동시에 구별해야 할 실익이 없다는 지적도 있다(김영평, 2009: 2). 물론 한국에서 행정학자와 정책학자를 구별할 수 있는 학문적이고 현실적 기준이나 내용은 없다. 왜냐하면, 한국의 행정학이 정책학의 모태이다. 동시에 현실적으로 행정학과를 중심으로 소속된 학자집단이 행정학과 정책학을 동시에 연구하고 학문적으로 활동하고 있기 때문이다. 그러나 이와 같이 학자집단을 구별하기 어렵다고 해서 한국에서 행정학과 정책학을 구별할 수 없다거나 또는 실익이 없다는 것은 아니다. 개별학자들의 연구결과와 연구정향이 독자적인 한국정책학의 학문적 정체성을 찾을 수 있을 수 있을 정도로 축적되고 있음은 사실이다. 그래서 이것을 앞서 한국정책학의 과학적 전문정체성과 경계정체성 등으로 분석한 것이다.

한국정책학회가 정책이론과 사례중심의 전문연구집단으로 창립되고 활동할 시기에 정책분석이론 중심의 전문학문집단으로 한국정책분석평가학회가 창립되면서(1991년) 활동하고 있다. 이와 같은 시기에 한국공공정책학회가 창립되었고, 그 이후에 한국정책과학학회도 1996년에 결성되면서 정책학자집단을 대표하고 있다. 따라서 1990년대 초에 한국정책학회를 필두로 다양한 학회가 결성되면서 한국정책학의 전문학자집단을 형성하고 있다.

정책학의 범학제적 성격과 특성에 따라서 한국에서도 역시 1990년대 초반부터 구체적인 학문분야에서 학회가 결성되어 한국정책학의 전문적인 학문집단을 다양하게 구성하고 있다. 예를 들면, 형법학자중심이지만 정책에 초점을 둔 한국형사정책학회(1985년 창립), 한국고등교육정책학회(1988년), 한국교육정책학회(1991년), 한국환경정책학회(1993년), 한국사회정책학회(1993년), 정보통신정책학회(1993년), 한국보건경제정책학회(1993년), 한국사회복지정책학회(1994년), 한국재정정책학회(1998년), 법학자들이 법정책학을 연구하는 한국법정책학회(1998년), 한국청소년정책학회(1999년) 등을 들 수 있다. 그리고 한국농업정책학회는 한국농업정책연구회에서 1971년에 한국농업정책학회로 그 명칭을 변경하기도 했다.

특히 2000년대에 오면서 ‘정책’ 또는 ‘정책학’이라는 학문적인 의미보다 실무적이고 상용적인 용어사용과 이에 따라서 정책사례 중심의 정책영역별 연구나 탐구가 유행처럼 진행되면서 수많은 정책학회들이 형성되어 활동하고 있다. 그 예로서, 한국부동산정책학회(2000년), 한국체육정책학회(2002년(한국스포츠외교정치외교학회(1998년 창립)에서 변경), 한국소방정책학회(2002년), 한국디지털정책학회(2003년), 한국입법정책학회(2005년), 한국디자인정책학회(2006년), 한국선진화정책학회(2007년), 한국유통물류정책학회(2008년) 등을 들 수 있다.

그러나 한국정책학계에서 일본이나 중국과 달리 대학이나 연구소를 중심으로 하는 정책학의 집단정체성은 약하다. 하나의 예로서, 중앙대학교 국가정책연구소가 전문학술지를 발간하는 것(정확히 정책학에만 한정된 활동은 아니지만) 이외에 정책학의 학문적 집단활동으로 분류할 수 있는 대학이나 연구소의 정책활동은 미약한 편이다.

이외에 경찰대학의 치안정책연구소나 기타 정부산하기관단체 성격의 한국문화정책연구소, 국제식량정책연구소 또는 개인이나 사립단체 등이 개설하고 있는 수많은 정책연구소 등이 있지만 정책학의 학문적 정체성을 판단할 수 있는 전문적인 정책학 연구집단은 아니다.

한국정책학의 정체성에서 본 한국의 수많은 정책학회가 정책학의 전문적인 학문집단인가 하는 점은 논란의 여지가 있다. 한국정책학회나 정책분석평가학회, 공공정책학회, 정책과학학회 등은 정책학의 학문적 이론과 패러다임이나 방법론 등을 준수하는 전문학술단체이다. 그러나 기타의 다양한 정책학회는 각각의 학문분야나 영역에서 정책적 함의나 의지 및 제안 등에 중심을 두는 학술단체이다. 따라서 정책학의 일반적인 이론과 방법론이나 연구정향 등을 준수하거나 표준화하고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 정책학회라는 명칭을 사용하면서 각 학문분야에서 ‘정책’의 용어를 사용하면서 정책학의 내용과 접근방법 및 패러다임의 다변화나 다양화를 추구하고 있는 점을 인정한다면, 이와 같은 정책학회도 한국정책학의 정체성에 기여할 수 있을 것이다. 더욱이 정책학회의 다양화는 중국이나 일본의 정책학에서도 공통적으로 발견되고 있기 때문에 각국 정책학의 정체성에 긍정적 영향을 미칠 수 있다.

둘째, 한국에서 한국정책학회를 중심으로 하는 수많은 정책학회가 정책학 담론의 기회와 장의 역할을 하고 있는가 하는 점을 설명한다면 앞서 지적한 여러 학문분야의 정책학회들의 정책학에의 정체성의 충족조건을 좀 더 분명히 밝힐 수 있을 것이다.

먼저 한국정책학회나 정책분석평가학회 및 정책과학학회, 공공정책학회 등은 한국정책학의 이론형성과 동시에 정책사례분석 및 기타 정책관련 연구와 논쟁의 장을 제공하고 있는 것은 사실이다. 특히 각 학회는 전문적인 학술지를 발간하면서 한국정책학의 맥을 형성하고 있다.

그러나 다양한 학문분야의 정책학회가 한국정책학 담론의 기회와 장의 역할을 하고 있는가 하는 것은 불확실하다. 물론 이와 같은 학회들이 정책학의 전문적인 학문집단이라고 할 수 없지만 다양한 학문분야에서 범학제적으로 접근하는 한국정책학의 이론과 방법 등을 형성하는 학회활동에서 이것을 전문적인 정책학의 학문집단으로 볼 수 있다. 이와 같은 학회들의 학술지나 학술회의 등으로 나타난 학술활동은 본질적으로 각 학문분야의 접근방법과 이론을 모태로 하고 있지만, 동시에 각각의 정책분야에서 정책적 함의나 정당성, 정책토론이나 논쟁의 이론적 기초나 자료의 제공, 정책의 이념이나 사상 및 역사와 문화 등의 기본정향을 제공하고 있기도 하다. 따라서 이와 같은 학술활동은 한국정책학의 이론적이고 실천적 담론의 기회와 장을 제공하고 있는 정체성의 한 내용으로 볼 수 도 있다.

본 연구의 범위에서 벗어난 주제라서 간단히 언급하였지만 정책학회의 명칭을 가진 다양한 학회의 형성과 배경, 학회활동의 내용, 회원분포도 및 학문적 배경 등과 같은 것을 시대적이고 역사적 변천에 따라서 연구할 필요성이 크다. 특히 한국정책학회가 설립되기 이전에도 한국형사정책학회나 고등교육정책학회 등이 결성된 사실이나 한국정책학회의 설립과 비슷한 시기인 1990년대에 여러 학문분야에서 설립된 정책학회들의 설립목적이나 배경, 2000년대에 설립된 학회들의 특성과 1990년대에 설립된 학회들과의 차이점 등을 분석하고 설명할 수 있는 연구가 한국정책학의 모체인 한국정책학회 등에서 이루어진다면 한국에서 정책학의 전문적인 학문집단의 정체성이 더욱 분명히 밝혀질 수 있을 것이다.

2) 중국정책학

첫째, 중국정책학의 전문적인 학문집단을 한국의 정책학회나 기타 관련되는 수많은 정책학회 중심의 학회와 직접비교하기는 어렵다. 중국정책학은 각 대학이나 연구기관을 중심으로 정책학의 교과서나 기타 전문서적 등을 발간하고 있다. 그리고 논문의 경우에도 매우 다양한 분야에서 다양한 유형 또는 일반적으로 전문적 학술논문의 기준에 미흡한 글들이 발표되는 것을 볼 때, 전문적인 학문집단을 확연하게 구별하기 어려운 것이 사실이다.

또한 다양한 분야의 학자군에서 여러 유형의 정책학 교재나 논문을 발표하는 중국학계의 현실을 볼 때, 한국과 같이 정책학자군이 형성된 정책학회나 기타 연구회 등의 활동은 제약적이다. 따라서 이와 같은 집단에서 전문적인 논문집이나 연구보고서 등을 발간하고 있지 않다. 그러나 대표적으로 중국정책학의 학문집단으로 중국행정관리학회와 수많은 지방학회, 중국사회과학원 정치학연구소 소속의 중국정책과학연구회, 제도분석과공공정책, 대학의 경우에는 대표적으로 북경대학의 중국공공정책연구실 등은 중국정책학의 전문적 학문집단이라고 할 수 있다.

둘째, 중국정책학의 전문적 학문집단의 응집력이나 활동이 약하지만, 그 중에서도 중국행정관리학회가 발간하는 ｢중국행정관리｣ 논문집에서 하나의 분과로 ‘공공정책’ 표제를 가지고 정책학 관련 논문이나 글을 발표하는 것이 대표적으로 중국정책학의 담론의 장이 되고 있다. 이외에 제도분석과공공정책 단체에서 ‘제도평론’의 제목으로 다양한 정책연구들이 발표되고 있고, 중국정책과학연구회에서 학술논단의 장을 마련하고 정책이론과 정책사례 등을 발표하고 있는 것을 들 수 있다.

｢중국행정관리｣는 1985년에 창간되어 현재 총 316권이 발행되고 있다. 정확하게 2006년 02기(통권 248호)부터 ‘공공정책’ 란이 신설되면서 정책학 관련 논문이 발표되고 있다(www.cpaj.com.cn... 검색일: 2011년 12월 20일).

이와 같은 소수의 예시가 중국정책학의 집단정체성을 확보할 수 있을 정도로 충분하다거나 또는 한국이나 미국 등과 비교하여 그 정체성이 충분하다고 할 수 없지만 중국의 정책학 및 행정관리학이나 정치학 등이 정책학을 전문적으로 연구하고 발표할 수 있는 기회와 장을 마련하고 있는 것은 사실이다.

3) 일본정책학

첫째, 일본정책학의 전문적 학문집단이 다양하게 발달되면서 다양한 학문분야의 전문성을 가진 정책학 집단으로서 일본정책학의 집단정체성을 강하게 반영하고 있다.

예를 들면, 물론 정확하게 현재 일반적으로 수용하고 있는 정책학의 개념이나 범주에 한정될 수 없지만, 1940년대의 일본사회정책학회(독일사회정책학회는 1920년대에 창립)의 설립과 활동, 경제정책학이 연구되면서 일본경제정책학회가 결성되고, 지역정책학이 대두되면서 일본지역정책학회, 지역공공정책학회, 경찰정책학의 연구에 의한 경찰정책학회의 결성, 문화정책학에 의한 일본문화정책학회, 의사전달정책학의 커뮤니케이션정책학회, 법과 정책의 일본법정학회, 환경과 정책의 일본환경법정책학회, 국제화정책의 이민정책학회 등과 같은 다양한 학회를 찾을 수 있다. 이와 같은 학회의 공통적인 것은 관련된 분과의 정책연구가 진행되면서 일정한 시기 이후에 관련학회가 결성되었다는 점이다. 물론 1950년에 설립된 일본행정학회도 일본의 정책학연구의 전문집단이지만 일본정책학회의 중심이라고 할 수 있는 일본공공정책학회도 1996년에 창립되어 활발한 학회활동을 주도하고 있다.

둘째, 다양한 학문분야의 학회와 일본행정학회 및 일본공공정책학회, 각 대학이나 연구소 등으로 구성된 집단정체성이 일본정책학 연구의 기회와 장으로 활성화 되고 있다. 구체적으로, 일본행정학회가 발간하는 ｢행정연구총서｣와 ｢연보행정연구｣는 각각 1950년대와 1960년대부터 일본정책학의 학문의 장이 되고 있다. 시기적으로 늦었지만 일본공공정책학회의 각종 학회나 발표회, ｢공공정책연구｣ 등도 집단정체성의 중심이 되고 있다.

그러나 일본정책학의 집단정체성의 가장 큰 핵심은 역시 종합 또는 총합정책학과(부)를 설치하고 있는 대학들이 중심이 되면서 여기서 발간되는 전문학술지이다. 예를 들면, 愛知學院大學의 ｢총합정책연구｣, 中央大學의 ｢정책문화총합연구소연보｣, 中京大學의 ｢총합정책フォーラム｣, 關西學院大學의 ｢총합정책연구｣ 및 동 대학의 종합교육연구실의 ｢総研ジャ-ナル｣, 立命館大學의 ｢정책과학｣, 島根県立大学의 ｢총합정책논총｣, 岩手県立大学의 ｢총합정책｣, 東北文化学園大学의 ｢총합정책론집｣, 作新学院大学의 ｢작신총합정책연구｣, 尚美学園大学의 ｢총합정책연구기요｣ 등을 들 수 있다. 그리고 동경대학의 법학부, 경제학부, 정치학부 등이 공동으로 일본의 정책실무자 교육중심의 공공정책대학원을 2004년에 신설하면서 정책학 교육과 연구 등의 기회의 장을 제공하고 있는 것도 들 수 있다(www.pp.u-tokyo.ac.jp, 검색일: 2011년 12월 30일).

한국과 중국 및 일본의 정책학의 학문적 정체성을 세 가지로 비교한 내용을 아래의 표와 같이 정리할 수 있다.

<표 1> 한국, 중국, 일본의 정책학 정체성 비교내용

구 분		한국정책학	중국정책학	일본정책학
과학적 전문정체성	독자적 정책학의 이론과 방법론의 유무	다양한 사례연구, 한국의 독자적 정책이론연구 강함	중국식 아국정책학 전통 강함	일본형 정책학 매우 강함
	전문집단, 비전문집단 구별유무	전문집단구별 및 활동 강함	전문집단 구별 약함	대학, 연구소 중심의 전문집단화 강함
경계정체성	각국정책학에 고유한 연구주제, 대상 유무	한국에만 고유한 연구 활발	중국정책학의 다양한 연구주제 내용 등 활발	학제간 다양한 연구 특성, 정책학 패러 다임에서는 약함
	표준화, 유형화된 연구 방법, 이론의 유무	연구 약함	성장가능성 큼(공맹 사상, 민족정책 등)	학제간 연구 강한 반면 정책학 표준화 약함
집단정체성	정책학의 전문적 학문 집단 유무	한국정책학회 중심 강함	학문집단 허약	다양한 학문중심의 학회발달, 정책학회 약함
	정책학 담론의 기회와 장(場)의 유무	다양한 학회에서 다양성 제공	행정관리 중심 약함	풍부하고 다양함

IV. 결 론

미국정책학을 수입하면서 본격적으로 정책학을 발달시킨 한국과 중국 및 일본의 정책학의 정체성을 분석․평가하기 위해서 먼저 정체성을 독자적이고 독립적인 이론체계와 방법(론)을 구성하면서 공간적 경계에 따른 학문공동체를 형성하고 있는 집단이 표준화된 연구주제를 가지고 있는 것으로 조작적으로 정의하였다. 이에 따라서 독자적이고 차이성 있는 정책학의 이론과 방법론을 가지고 있는가 하는 사실과 이와 같은 정책학의 학문적 활동이 전문집단과 비전문집단에 따라서 구별될 수 있는가 하는 과학적 전문정체성을 먼저 평가해 보았다. 그리고 각국의 정책학에만 고유한 연구주제와 대상을 가지고 있으면서 동시에 이와 같은 정책연구가 표준화되거나 유형화된 연구방법과 이론에 따라서 진행되고 있는가 하는 것을 파악할 수 있는 경계정체성을 분석하였다. 그리고 정책학을 전문적으로 연구하는 학문적인 집단의 유무와 이와 같은 학문집단이 정책학 담론의 기회와 장을 제공하면서 각국 정책학의 구심체 역할을 하고 있는가 하는 것을 설명할 수 있는 집단정체성을 판단하였다.

한국이나 중국 및 일본의 정책학은 미국정책학을 수입하거나 전수하면서 정책학을 발달시킨 공통점과 동시에 유교문화권의 사상과 문화적 전통을 공유하고 있다. 이와 같은 동아시아 국가의 정책학의 정체성분석을 각국 정책학의 연구문헌과 학회활동 자료 및 학회보 등을 중심으로 발표된 것을 문헌분석으로 파악하였다. 먼저 과학적 전문정체성에서 본 한국과 중국 및 일본의 정책학은 미국정책학을 기본으로 하면서도 각국은 각국의 정책학, 소위 한국정책학, 중국식 또는 아국정책학, 일본형 정책학 등에 미국정책학을 수입하기 시작하면서 동시에 관심을 갖고 학문적 열정과 성과를 기록하고 있다. 한국보다 중국이나 일본은 각국 정책학의 발달에 더욱 강한 의욕과 연구성과를 가지면서 과학적 정체성이 강한 면을 보였다. 특히 일본정책학은 미국정책학의 수입이전부터 다양한 학문분야에서 범학제적 정책연구를 진행하고 있으면서 일본형 정책학의 이론과 방법이 한국이나 중국보다 다양하고 풍부하였다.

둘째, 경계정체성에 본 각국 정책학의 정체성은 한국과 중국이 일본보다 강하다고 할 수 있다. 한국이나 중국 정책학은 근대적 의미의, 즉 미국정책학의 체계와 이론적 패러다임에서 보면, 정책학에만 고유한 연구주제나 방법론 등이 일본정책학보다 강하다. 반면에 일본정책학은 미국정책학을 수입하기 이전인 1920년대부터, 소위 경제정책학, 법정책학 등의 학제간 연구가 강하면서 미국정책학의 학문체계에서 본 정책학의 정체성은 약하다고 할 수 있다. 물론 이와 같은 학제간 정책연구나 다양한 학문분야에서의 정책학이 표준화되거나 유형화된 연구방법과 이론을 가지고 있기도 하다. 그러나 각 학문분야의 독창적인 정책연구의 접근방법과 이론을 다양하게 가지고 있다는 사실에서 정책학이라는 보편적 학문체계가 약하다는 것을 지적할 수 있다는 의미이다.

셋째, 집단정체성에서 본 각국 정책학은 공통적으로 전문적인 학문집단인 학회를 중심으로 하고 있다. 단 중국정책학은 아직까지 전문적인 학문집단이라기 보다 정치학이나 행정관리학의 한 분과소속집단 정도의 수준이다. 그러나 한국정책학은 20여년이 넘는 한국정책학회를 중심으로 정책학 담론의 활발한 기회와 장으로 활용하고 있다. 반면에 일본도 일본공공정책학회를 일찍부터(1996년) 형성하면서 학회논문집 발간을 중심으로 정책학 담론의 장을 마련하고 있지만 각 대학이나 연구소 또는 개별연구자 중심의 강한 집단정체성을 보이고 있다. 특히 종합 또는 총합정책학과(부)를 여러 대학이 1990년대 후반부터 설치하면서 각 대학이 발행하는 각종 논문집이 일본정책학의 집단정체성의 표본이 되고 있다.

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이해영(李海盈): University of Maryland, Baltimore에서 정책학박사(Ph.D.) 학위를 1990년 1월에 취득하고 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 최근의 주요 연구문헌으로, ｢정책학신론, 전정3판｣(2010, 서울: 학현사), ｢정책균형이론｣(2008, 경산: 영남대학교 출판부) 등이 있다.

<E-mail: haylee@ynu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 01. 10 / 심사개시일: 2012. 01. 16 / 심사완료일: 2012. 02. 23>

허만용(許萬用): 영남대학교에서 행정학박사 학위를 2000년 2월에 취득하고 현재 영남대학교, 동국대학교(경주) 등 강의교수로 재직하고 있다. 최근 주요 연구문헌으로, ‘미국정책학 수용을 중심으로 본 한국정책학의 연구경향(2010),’ ‘자치단체의 시장지향(MO)(2010)' 등이 있다.

<E-mail: myheo@ynu.ac.kr>

신영균(申英均): 영남대학교에서 행정학박사 학위를 2004년 2월에 취득하고 현재 영남대학교 강의교수로 재직하고 있다. 최근의 주요 연구문헌으로, ‘범학제적 정책이론의 정향에 관한 연구(2009),’ ‘중국과 일본의 정책학 비교연구(2009)’ 등이 있다.

<E-mail: visionshin@hanmail.net>