선거가 세수정책에 미치는 영향*

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울) : 305～331

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* 본 논문은 박차석의 박사학위논문인 ‘조세정책 결정요인에 관한 연구’(2002)를 일부 발췌하여 보완 발전시킨 것임.

** 제1저자

*** 교신저자

A Study on the Influence of Election on Tax Collection Policy in Korea

박 차 석**

김    인***

세수정책은 국가재원의 조달과 소득재분배 기능의 원활한 수행을 위해 기본적인 조세원칙이 지켜지고 납세자의 담세능력을 고려한 경제논리에 의거 합리적으로 결정되어야 한다. 본 연구는 우리나라의 세수정책이 선거에 의해 영향을 받는지 여부, 즉 정치적 경기순환론을 규명하는 것이며, 주요 연구결과는 다음과 같다.ⅰ) 선거는 총 세수 규모, 직접세 및 간접세 세주 증가율에는 영향을 미치지 않으나, 총 세수 증가율에는 영향을 미친다. ⅱ) 경제 변수인 비농림어업 총소득이 총 세수 규모를 아주 잘 설명해 주며, 세수 증가율에도 상당히 크게 영향을 미치나 간접세나 직접세의 세수 증가율에는 경제변수가 크게 영향을 미치지 않는다. ⅲ) 국세청장의 출신배경이 민간인인 경우가 군출신에 비해 총 세수 증가율과 간접세 세수 증가율을 낮춘다. ⅳ) 세무조사비율이 총 세수 규모나 총 세수 증가율에는 영향을 미치지 않으나, 간접세 세수 증가율에는 통계적으로 유의미한 영향을 미친다. ⅴ) 신세제 도입은 총 세수 규모에는 영향을 미치지 않으나 총세수 증가율과 간접세 세수 증가율에는 통계적으로 유의미한 영향을 미친다. ⅵ) 정통성 위기와 같은 사회적 요인은 세수정책에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않는다.

주제어 : 세수정책, 정책결정요인론, 정치적 경기순환론

I. 서  론

조세는 국가의 가장 오래되고도 중요한 정부활동 중의 하나이다. 정부는 언제나 제공하는 공공서비스에 대한 비용을 지불하기 위해 돈을 필요로 하고 그래서 조세를 부과할 필요가 있다. 그 필요성에도 불구하고 조세는 대중에게 인기가 없는 것이고 그래서 정부는 정치적 반대를 최소화하면서 세금을 올리는 방법을 찾아야만 했다. 정부가 야경국가에서 오늘날의 혼합경제 복지국가(Mixed Economy Welfare State)로 전환하면서 보다 많은 기능을 수행하게 됨에 따라 세수의 필요성은 증대되었다. 이에 따라 정치적으로 수용할 수 있는 조세의 수단을 발견하는 것은 정부에게 더욱 중요한 과제가 되었다(Peters, 2006: 281).

그런데 국가가 필요한 재원을 조달하는 수단으로 삼고 있는 것은 다양하다. 그 중에서 조세수입은 가장 기본적인 수단이며, 최근 국가세입에서 차지하는 비중이 크게 높아지고 있다. 특히 국가경제의 발전과 국민의 복지증진을 도모하는 등 그 경제적, 사회적 기능이 커지고 광범위 해진 현대국가에서는 방대한 재정규모를 충족시키기 위하여 세입규모를 대폭 확장시켜왔고, 이에 따라 최근에는 국민의 조세부담이 주요한 이슈로 부상하고 있다. 또한 방대한 규모의 조세수입이 재원조달의 수단으로서 뿐만 아니라 국가의 경제적, 사회적 정책 목표를 달성하기 위한 정책수단으로서도 운용되고 있어 세수정책의 중요성은 더욱 커지고 있다(Salmon, 2002).

일반적으로 조세의 주목적은 정부의 세금을 거두기 위한 것이지만, 조세정책은 다양한 주요 정책적 목표를 달성하기 위해서 사용될 수도 있다. 정부는 민간부문에서의 산물과 활동에 대해 다른 유형의 소득(자본소득)보다는 가볍게 조세를 부과함으로써, 혹은 납세자에게 세금을 부과할 수 있는 소득에서 그 경비를 공제해줌으로써 어떤 산물이나 활동에 혜택을 줄 수도 있다. 정부는 높은 세금을 부과함으로써 소비를 줄이려고 할 수도 있으며(예: 담배), 세금을 중과함으로써 어떤 산물이나 활동을 효과적으로 억제할 수도 있다. 낮은 세율을 통해 경제성장을 자극할 수도 있고, 높은 세율을 통해 인플레이션을 억제할 수도 있어 조세를 국가경제 관리의 주요 도구로 보기도 한다. 요컨대, 조세는 민간부문으로부터 정부부문으로, 그리고 민간 부문 내에서도 어떤 하위 부문들로부터 다른 부문들로 자원을 이동시킬 수 있는 강력한 정책도구이기도 하다(Peters, 2006: 281).

선거가 세수정책에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울)

이와 같은 세수정책이 국가재원의 조달과 소득재분배 기능의원활한 수행을 위해서는 기본적인 조세원칙이 지켜지고 합리적으로 결정되어야 한다. 뿐만 아니라 성공적인 조세행정은 자율적인 신고납부제도의 정착과 납세자의 자발적인 납세협력을 바탕으로 해야 한다. 그렇지 않으면 납세자로부터 조세저항을 면하지 못할 것이다. 이러한 관점에서 보면 세입규모와 증가율은 납세자 담세능력을 고려한 경제논리에 의거 결정되어야 한다.

와그너는 조세가 재원조달이라는 국고의 목적 외에 소득재분배 같은 사회 정책적 목적을 동일한 계열에서 취급한 바 있고, 케인즈는 소득재분배 과세를 사회 정책적 목적보다 유효수요의 증대라는 경제정책 목적의 측면에서 그 필요성을 제기하였다(차병권, 1988: 13-14).

조세는 정부정책의 가장 오래된 분야의 하나이지만, 처음 세금을 거둘 때 제기되었던 많은 문제들은 오늘날도 계속해서 중요하다. 조세는 정부 활동에 필요한 돈을 거두기 위해 주로 고안되었지만, 조세는 어떤 활동에는 이익을 주고 다른 활동에는 불이익을 주는 여러 가지 다른 목적을 위해 사용될 수도 있다. 그래서 조세정책을 결정하는 것은 여러 가지 선택을 포함하고 있다. 조세부과를 위해서는 거두어들일 세금의 양, 사용될 조세의 종류, 부과될 세율, 경제에서 특정 집단들에게 편익을 주게 될 조세면제 등과 관련한 선택이 이루어져야 한다. 조세부과는 통상적으로 주로 경제적인 관점에서 검토되지만, 그러나 주요한 정치적, 법적, 그리고 윤리적 관점(마권세 등)에서도 고려되어야 한다(Peters, 2006: 284).

그러나 현실적으로는 기획예산처의 세입예산 결정이나 국세청의 징수활동이 경제 외적 요인인 선거나 정통성위기 관련사건 등에 의하여 왜곡되는 경우가 흔히 있다. 이러한 경제 외적 요인인 정치․사회적 사건이 발생할 경우에 조세가 이러한 문제를 해결하는 데 주요 수단의 하나로 사용된다면 조세의 규범적 기능이 약화되어 다른 사회적 비용이 초래될 수 있다(오연천, 1992: 35).

이상적 기준으로 보면 납세자가 납부해야 할 세액은 경제활동 실적의 결과에 따라 정해지는 것이므로 총 세수규모는 국민총생산, 국민소득, 1인당국민소득 등 거시경제 변수의 영향을 받게 된다. 그러나 대통령 선거나 국회의원 선거 등과 같은 정치 일정이 있는 경우에는 집권여당에 유리한 분위기 조성을 위하여 납세자가 싫어하는 징수활동을 느슨하게 할 가능성이 있다. 뿐만 아니라 정통성 위기와 같은 정치‧사회적 사건 발생시에는 정치체제 유지를 위하여 징세활동이 영향을 받을 수 있을 것이다. 또 세수규모가 세입예산에 비하여 모자라는 연도에는 세무조사를 강화하는 등 다소 무리하게 징수활동을 하여 세수 전망치를 달성하기도 한다. 이처럼 세수정책은 선거 외에도 경제적 요인, 사회적 요인 및 행정적 요인 등에 의해서도 영향을 받을 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 우리나라의 세수정책에 선거가 영향을 미친다는 정치적 경기순환론의 타당성을 검증하고자 하며, 이러한 분석결과를 통해 올바른 세수정책의 이론적 기초를 확립하고자 한다.

본 연구에서 다루는 세수정책에는 총 세수규모 외에도 총 세수 증가율, 간접세 세수 증가율, 직접세 세수 증가율 등을 포함하여 세수정책의 다양한 측면을 분석하고자 한다. 왜냐하면 세수규모 뿐만 아니라 세수증가율도 국가 경제 전반에 영향을 미치기 때문에 중요한 정책적 결정 사항이다. 뿐만 아니라 간접세와 직접세의 세수 증가율은 각각 조세부담자에게 다른 정책적 효과를 초래하기 때문에 정부의 중요한 조세정책 부분의 하나이기 때문이다. 아울러 본 연구에서는 선거가 세수 정책에 미치는 순수한 효과를 분석하기 위해서 선거 외에도 사회경제적 요인, 행정적 요인 등을 통제할 필요가 있기 때문에 본 연구의 분석모형에 포함시켜 논의하고 분석하고자 한다.

본 논문에서 연구의 대상으로 삼는 것은 국세청에서 일선 세무서를 통하여 징수하고 있는 모든 국세청 소관의 세수규모로서 내국세 및 각종 목적세9)(이하내국세 등이라 칭함)이며, 지방자치단체 소관의 지방세, 관세청 소관의 관세, 그리고 차관수입 및 세외수입 등을 제외하고자 한다. 내국세 등만을 분석의 대상으로 삼는 이유는 내국세 등의 증가요인은 지방세, 관세 등의 증가요인과 크게 다르기 때문에 이질적인 요인을 동시에 분석하는 데서 오는 복잡성을 피하기 위해서이다. 또한 내국세 등의 세수규모가 세입예산의 80～90%를 차지하고 있으므로 내국세 등의 분석 자체만으로도 충분히 의미가 있기 때문이다.

목적세는 타세목과는 달리 용도가 정해져 있는 세목으로 교육세, 방위세, 농어촌 특별세 및 교통세 등을 말한다.

연구의 시간적 범위와 관련해서는, 국세청이 개청한 1966년부터 1999년까지 총 34년간의 세수규모를 분석대상으로 한다. 장기간을 분석하는 이유는 기간이 짧으면 정치적 요인 혹은 사회적 요인 등의 변화가 적어 이들 변수의 영향을 정확하게 파악하기 어렵기 때문이다.

2000년 이후 10년간의 자료는 수집상의 어려움 때문에 분석에 포함시키지 못하였다.

국가의 세수정책결정요인에 관한 본 연구는 종적연구(longitudinal analysis)의 방법을 사용한다. 세수관련 자료수집 방법은 주로 국세청의 □국세 통계연보□에 의존하고 거시경제지표 관련 통계자료는 한국은행의 □경제통계연보□를 비롯하여 기획예산처의 □주요경제 지표□ 등의 정기간행물을 참고한다.

정책결정요인론과 관련한 대부분의 연구는 횡단적 연구(cross-sectional analysis) 방법을 사용하고 있다. 그러나 정책결정요인론의 상황이론에서는 횡단적 연구인가 아니면 종적연구인가에 따라 정치적 변수 및 사회‧경제적 변수가 영향을 미치는 정도가 달라진다는 연구결과가 있다(Treadway, 1981).

Ⅱ. 선거와 세수정책에 관한 이론적 고찰

정부가 매년 세수를 얼마나 징수하고, 그 전년도에 비해 얼마나 증가시킬 것인가를 결정하는 것은 주요한 조세정책결정의 하나이다. 이러한 정책의 결정은 흔히 정치적 요인과 사회경제적 요인이 주요하게 영향을 미친다고 하며, 어느 요인이 더욱 중요하게 영향을 미치는가를 규명하는 연구가 소위 정책결정요인론이다(Treadway, 1981; 강인재 외, 1993).

송건섭‧김명수(2006)는 법규이념, 결정자, 전달과정, 복지조직, 복지인력, 복지예산 등을 청소년복지정책의 주요 결정요인으로 분석하고 있다. 또한 미국의 GMO 표시정책의 결정요인으로서 제도, 이해관계, 그리고 아이디어의 상대적 중요성에 초점을 맞추어 EU, 한국, 그리고 미국을 비교한 연구도 있다(조성은‧김선혁, 2006: 121-152). 전자는 규범적 연구이며, 후자는 실증적 연구이지만 정책결정요인론의 연구와는 다르다. 이런 연구와는 달리 ‘한국지방자치단체 지출수준의 결정요인’에 관한 연구는 전형적인 정책결정요인론의 연구이다(신무섭, 2007).

본 연구에서는 이러한 요인 중 선거가 세수 정책에 미치는 영향을 규명해보고자 한다. 특히, 선거가 순수하게 세수정책에 미친 영향을 규명하기 위해서는 세수정책에 영향을 미칠 것으로 사료되는 다른 주요 변수들을 통제해야 하다. 이러한 관점에서 본 연구에서는 세수정책에 영향을 미칠 것으로 사료되는 관련변수들에 대해서도 간략히 고찰하고자 한다.

1. 세수정책의 의의

세수정책이란 국가가 조세원칙에 의거 수립ㆍ시행하는 세금 징수정책을 말하며, 세입정책은 조세수입, 공채수입, 정부기업 수입 등의 모든 국가세입과 관련한 징수정책이므로 세수정책은 세입정책의 한 부분으로 볼 수 있다. 또한 일반적으로 그 나라의 조세제도를 포함한 세수정책을 평가하는 데 있어서 중요한 요소는 세수규모, 세수증가율, 직접세와 간접세의 비중, 직접세와 간접세의 증가율, 세입예산규모, 세입예산 증가율 등을 들 수 있다(박종기 외, 1982: 10). 세수정책의 의미를 보다 잘 파악하기 위해서는 세수규모, 직접세와 간접세에 대해 간략히 고찰할 필요가 있을 것이다.

(1) 세수규모

세수규모란 국세청이 한 회계기간(1.1～12.31) 동안 일선 세무서를 통하여 실제 수납한 세액의 크기를 말한다. 세수규모에는 납세자의 자납분, 국세청의 고지분 및 체납세액 중에서 징수분 등을 모두 합한 뒤 환급세액을 공제한 금액인 순 수납액을 말한다. 당해연도 고지분 혹은 신고분이라 하더라도 당해연도에 들어오지 않은 세금은 총 세수규모에서 제외된다.

세수규모는 경제활동의 결과에 의해 정해지므로 그 나라의 전체 경제규모에 의해 일차적으로 영향을 받게 된다. 그러나 같은 경제규모라 하더라도 세수정책에 따라 세수 규모가 달라질 수 있다. 따라서 세수규모의 국제적 비교는 각 나라의 경제규모와 조세정책을 이해하는 데 크게 도움이 된다.

원래, 세수규모는 그 나라의 경제규모에 의해 좌우되고 그 나라 조세정책의 반영결과이기도 한 것이다. 특히 세수규모는 주요 경제정책 목표달성을 위한 정책수단으로 운영되기도 한다(국세청, 1998: 121). 즉 경기가 부진할 때는 정부가 의도적으로 세율인하 혹은 감면정책을 늘여 세수규모를 축소하는 세수정책으로 유효수요를 진작시킨다. 이처럼 한 나라의 세수규모는 단순히 경제활동의 사후적인 결과(성명재, 전영준, 1998: 43)로서 재정수요의 충족 이상의 의미를 가지고 있으며, 이것도 주요한 정책의 하나이다. 우리나라도 국가의 재정수요의 충족과 사회경제적 현실에 따른 국가의 정책수단으로서 적합한 조세체계를 채택 운영하여 왔다. 각국의 총세수 규모를 살펴보면 그 나라의 소득수준과 정의 관계가 있다. 이것은 기본적으로 소득수준이 높을수록 국민이 조세를 부담할 수 있는 능력이 증가하기 때문이다(차병권․최광,1985: 9).

조세를 이와 같은 관점이 아니라 수익이라는 관점에서 자료포락분석법을 통해 효율성이나 규모수익을 평가하는 연구도 있다. 그러나 과연 조세를 수익이라는 관점에서 파악할 수 있는지 의문을 가질 수 있으며, 그래서 효율성 평가의 의미 해석에 신중한 자세가 필요하다(유금록, 2011: 163-188).

OECD 국가를 대상으로 한 연구에서 소득수준은 국민부담율 및 공공사회지출에도 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 국민부담율은 소득수준과 완만한 양의 상관관계가 있으나 복지국가의 유형이 국민부담율의 결정요인으로서 더 설명력이 있으며, 한국의 국민부담율은 국제적인 기대치에 근접하지만 공공사회지출은 기대치에 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다(남상호‧최병호, 2011: 3-49).

일반적으로 세수규모의 성격은 두 가지로 분류가 가능하다. 즉 자동세수와 노력세수에 의한 세수규모가 그것이다. 자동세수 규모란 납세자가 자진하여 신고하고 납부하는 신고분세액과 소득지급단계에서 지급자가 원천징수하는 원천분 세액의 총 합계액을 말한다. 이러한 신고분과 원천분 세액은 모두 실질거래에 근거하여 이를 뒷받침하는 세금계산서 등 각종 증빙에 바탕을 두고 세액이 결정된다. 즉 자동세수의 전체규모는 경제실질에 따라 결정되므로 국민총생산액 등의 경제상황에 의하여 영향을 받기 마련이다. 그러나 자동세수 규모는 상기의 경제상황 외에 납세자의 성실신고 분위기 조성여부에 의해 영향을 받는다. 납세자는 자신의 소득을 극대화하기 위하여 언제나 탈세의 유혹을 받기 쉬우므로, 과세관청은 탈세를 방지하고 성실신고를 유도할 수 있는 조세행정을 끊임없이 펴 나가고 있다.

노력세수란 과세관청의 적극적인 징수활동에 의해 거둬들이는 세액의 크기를 말하는데, 납세자의 불성실신고 혹은 무신고 등을 통하여 탈루된 세액을 찾아내어 징수하는 것이다. 노력세수에는 세무조사에 의한 추징세액과 신고지도를 통한 수정신고 권장액 등이 이에 해당된다. 세무조사는 납세자가 자진 신고한 과세표준과 세액에 오류나 탈루의 혐의가 있는 경우에 세무조사 대상자로 선정한다. 세무조사를 통해 과세당국이 세법규정에 의거 정확한 세액을 산출함으로써 과세권을 확보하게 되고 필요한 재정수입을 획득할 수 있게 된다.

그런데, 선거가 있는 시기에는 이와 같은 세수규모를 정책적으로 줄이거나, 소극적인 징수 활동을 함으로써 정부는 집권여당의 선거전망을 좋도록 하고, 결과적으로 세수실적이 감소되는 효과가 나타나는 경우가 흔히 있다. 즉, 대통령선거, 국회의원 선거 및 지방자치단체 선거가 있는 해에는 정부, 여당이 선거에서 승리하기 위한 세수정책을 펼 가능성이 높다. 선거연도의 세수정책에서는 세율인상이나 세목신설 등의 유권자가 싫어하는 증세정책을 피하는 경향이 있다. 뿐만 아니라 세입예산을 낮게 설정하고 징수활동도 소극적으로 할 가능성이 높다.

(2) 직접세와 간접세

일반적으로 조세는 세부담을 누가 하느냐에 따라, 직접세와 간접세로 나눈다. 직접세는 담세자와 납세자가 일치하는 세목으로서 우리나라의 경우 소득세, 법인세를 위시한 6가지 세목의 직접세가 있으며, 간접세는 담세자와 납세자가 분리되는 세목으로서 부가가치세, 특별소비세 등 6 가지 세목이 있다(이준구, 2000: 54-55). 일반적으로 직접세는 소득재분배 기능이나 경기조절 기능의 측면에서 우수하며 개인의 부담능력에 적합하도록 과세할 수 있는 장점이 있으며, 간접세는 징수의 편리성과 세수확보의 용이성 등의 장점이 있지만 역진성으로 말미암아 세부담의 공평성과 소득재분배에 악영향을 주고 가격 상승을 높이는 단점이 있는 것으로 평가되고 있다.

따라서 개발도상국에서는 다른 목표에 우선하여 경제성장 정책을 뒷받침하는 조세구조를 갖게 되며 또 납세수준이 낮기 때문에 징수가 용이할 뿐만 아니라 징세비가 적게 들고 국민의 세부담에 대한 조세저항이 상대적으로 적은 간접세에 치중하는 경향이 있었다. 그러나 현대 유통구조상 간접세만 최종 소비자에게 전가되고, 직접세는 전가되지 않는 것으로 볼 수 없고, 직접세가 징세 편의상 절대로 불리하다고만 볼 수 없으므로 결국 조세체계는 그 나라의 경제적 사회적 여건에 따라 결정되는 것으로 보아야 한다(국세청, 1995: 129).

외국의 경우를 살펴보면, 미국과 일본의 경우는 직접세 비중이 매우 높으나, 우리나라처럼 부가가치세 제도를 시행하고 있는 독일과 프랑스는 오히려 간접세비중이 높은 것으로 볼 때 직․간접세 비중이 조세제도의 역사적 배경이나 그 나라의 실정에 따라 다름을 알 수 있다.

직․간접세 비율은 각국의 경제발전 단계와 조세체계에 따라 차이가 있고 국세 부담의 공평여부와 사회 복지정책 등과 관련하여 중요한 의미를 가진다(유시권, 1997: 21). 최광은 조세정책이 소득과 부의 재분배를 위한 가장 강력한 정책수단임을 설명하면서 그 동안 우리나라의 경우 조세정책이 간접세 위주로 운영되어 오히려 소득과 부의 분배를 악화시키는 데 문제가 있다고 지적하였다(최광, 1991: 209).

우리나라의 직접세 비중은 1977년 부가가치세 도입후 국세수입 중에서 차지하는 비중이 50%이하로 떨어졌다가 1994년 이후에야 50%를 회복하였다. 그러나 직접세의 증가율 변화는 세수증가율과 마찬가지로 지속적으로 하락하고 있음을 알 수 있다.

정부가 선거 직전에 여당의 득표에 도움을 주기 위한 세입정책을 펴는 데 있어서, 간접세보다는 유권자에게 직접적인 체감효과가 높은 직접세의 경감을 추진할 가능성이 높다. 이는 선거가 예정되어 있는 년도의 세제 개편안을 보면 부가가치세와 같은 간접세 세목보다 근로소득세 및 자영사업자의 소득세 경감이 크게 반영되어 있음을 봐도 알 수 있다(동아일보, 2001.8.12). 또 조세수입의 확대를 위하여 신 세목의 신설 혹은 세율인상을 추진할 때에 조세저항이 큰 직접세보다도 조세저항이 적은 간접세 세목을 선택할 가능성이 높다(차병권, 1988: 81-82).

이상봉(2011)은 우리나라 예산규모 증가의 원인을 조세체계의 복잡성(국세중 비과세 감면액의 비중), 조세체계의 비가시성(국세 중 간접세의 비율), 중앙정부 채무액, 인플레이션 조세, 실업률, 추계인구, IMF위기, 대통령선거연도 등의 변수를 통해 분석한 바 있다. 국세 중 간접세의 비율은 예산규모의 증가에 영향을 미치나 통계적 유의성이 다소 낮은 것으로 나타났다.

2. 정치적 경기순환론

정치적 경기순환론은 정치부문과 경제부문 간의 상호작용을 연구하는 정치경제 모형으로서, 이 가설의 주요 논리는 모든 정책의 목적들이 정책결정자들에 의해 득표 또는 인기의 극대화에 라는 관점에서 이해되어 정부는 선거기간 중에 가능한 가장 유리한 경제 상태를 조성하도록 재정․금융정책을 조작한다는 것이다(Alt & Woolley, 1982: 729-730). 마찬가지로 최근 우리나라에서도 정치적 경기순환론을 실증적으로 밝힌 연구가 있다. 유금록(1994)은 조세정책에 영향을 미치는 정치적 요인으로는 선거를 비롯하여, 대통령의 인기도, 정당통제, 행정부간 차이, 정치체제, 이익단체, 정치문화, 여론, 정치적 이유 등이 있지만, 이중에서도 선거에 주목하여, 정치인들의 재선의 가능성을 극대화하기 위해 선거 년도에 가장 양호한 경제 상태를 조성하도록 경제정책을 조작하며, 정부의 정책은 선거주기와 일치하도록 일정을 맞추게 된다는 정치적 경기순환론을 밝힌 바 있다.

선거가 재정지출에 미치는 영향을 분석한 연구에 따르면, 노태우 및 김영삼 정부 기간의 대통령선거가 총지출을 유의미하게 증가시키는 경향이 나타났으며, 김대중 및 노무현 정부 시기에는 그런 경향이 나타나지 않았다. 기초자치단체의 경우 경상비지출과 물건비 항목에서의 지출이 지방선거 2년 전부터 1년 전까지 유의한 수준의 감소를 보이는 것으로 나타났다(김지영 외, 2011: 100-102). 또한 지방선거 년도가 장애인복지비지출에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다(김병규‧이곤수, 2010: 479-497). 그러나 단체장과 지방의원 선거의 경쟁이 치열할수록 사회복지비 지출이 증가하는 것으로 나타났다(김병규 외, 2009: 129-146).

사실, 정치적 경기순환론에 관한 체계적인 연구는 30여 년의 역사를 갖고 있다. 1970년대에 들어와서 Nordhaus(1975)의 선구적인 연구가 시작된 이래로 일부학자들은 정치가들이 정치적 목적을 위해 재정․금융정책을 사용함으로써 인위적 경기순환을 야기한다는 문제의식을 갖고 정치적 경기순환에 관한 연구를 활발히 하였다(Lowery, 1985: 428). 이들 연구는 주로 정부 재정지출의 증대 즉 재정적자의 원인은 집권정당의 재선전망에 관한 선거상의 제약요인에 대한 정부의 정책반응 때문에 야기된다고 보고 선거이전 기간과 선거이후 기간들 간의 재정적 제약이 상이하다고 보고 있다.

정부는 조세증가의 부정적 영향이 차기 선거까지 유권자들의 머릿속에서 망각되도록 하기 위해서는 집권 초기에 조세를 증가시키며(Peters, 1991: 11), 선거전에 조세를 삭감한다는 것이다(Cox & McCubbins, 1985, 1991). Ploeg(1989)도 관료들은 세출정책보다는 세입정책을 선호하여 선거기간에는 조세를 감소시켜 가처분소득을 증가시키고, 선거 후에는 조세를 증가시켜 정치적 경기순환이 발생하도록 조세정책을 편다고 보고 있다. 이러한 관점에서 정부는 선거 년도에 국민들로부터의 지지도를 극대화하여 재집권하기 위해서는 선거 전년도 또는 선거 년도에 조세를 감면하여 유권자의 실질소득을 증가시킨 다음, 선거 다음 년도에는 조세를 증가시키게 된다는 것이다(유금록, 1994).

Crain과 Ekelund(1978)는 민주국가의 정부는 재정적자를 더 많이 내는 경향이 있다고 지적하고 있다. 그 원인은 선거에서 지지를 획득하기 위하여 경쟁하는 정치인들에 의해 재정적자가 만들어지는 한편 현재의 납세의무보다 미래의 납세의무가 더 이익이 되는 차별적 편익을 내재한 재정제도 구조 하에서 유권자들은 재정적자를 선호하는 유인을 갖게 되는 데에 있다는 것이다. 즉, 재정적자를 선호하는 정치인의 이해관계와 적자재정의 세대이전에 의한 부의 이전효과에 의한 유권자들의 이익이 서로 일치한다는 것이다.

정치적 경기순환모형은 세 가지의 상호의존적이지만 그러나 명확히 구분되는 명제에 근거하고 있다. 즉, 첫째 명제는 선출직 정책결정자들은 선거상의, 당리당략적인 혹은 사적인 정치이익을 위해 재정․화폐정책을 조작하며, 둘째 명제는 재정․화폐적 수단에 대한 조작을 통하여 거시 경제조건을 예정된 방향으로 변화를 야기하도록 유도하며, 셋째 명제는 유권자들은 이러한 경제상태의 변화를 보고 현존 정당과 정치가들을 평가할 때 반응한다는 것이다(Lowery, 1985: 429). 즉, 상기 세 가지 명제 중 어느 하나라도 현실과 다르게 나타날 때에는 정치적 경기순환모형은 의미를 상실하게 된다고 한다.

정치적 경기순환모형에 대한 연구경향을 보면 상기 세 가지 명제에 대한 연구는 정치학자 혹은 경제학자들에게 각각 다르게 관심을 끌었다. 주로 경제학자들은 두 번째 명제에 관심을 가졌는데, 재정․화폐정책 수단과 거시경제 특징의 형태에 대한 구체적인 변화에 대하여는 학자들 사이에도 커다란 차이를 나타내었다. 정치학자들은 주로 세 번째 명제에 관심을 가졌는데 이들 연구는 주로 경제적인 투표와 그 메커니즘 즉, 이기적 투표와 사회적 성향 투표 혹은 상기 두 가지의 결합 형태에 초점을 맞추었다. 위의 두 번째 명제와 세 번째 명제에 관한 논쟁이 계속되고 있다. 그러나 첫 번째 명제는 정치적 경기순환모형의 중심이나 학자들의 관심을 끌지 못하였다. 일반적으로는 첫 번째 명제의 타당성은 정치가가 재정수단의 조작을 통하여 선거에서 혜택을 입게 될 것이라는 연역적 분석을 하거나 실업 및 인플레이션 등이 선거주기, 정당통제 혹은 행정부 차이 등에 의해서 변한다는 것에 근거하고 있다(Lowery, 1985: 429).

정치적 경기순환론이 불균형예산의 결정요인 연구에서 적용된 예를 살펴보면, Pack(1987)은 미국 연방정부를 대상으로 1957년부터 1981년의 연도별 시계열자료를 이용한 회귀분석을 통하여 대통령의 재집권가능성 혹은 정당의 재집권 가능성을 높이기 위하여 선거 주위연도에 경제를 자극하는 대통령의 노력에 관하여 정치적 경기순환론의 가정이 적용되는지를 분석하였다. 그는 종속변수로 완전고용재정수지안의 변화, 완전고용세출안의 변화, 완전고용 세입안의 변화 등 3가지로 정하고, 경제적 변수로 인플레이션율의 변화, 실업율의 변화, 1인당 실질가처분소득 증가율의 변화를 채택하고, 정치적 변수로 대통령 인기의 변화, 선거순환, 대통령의 소속정당을 독립변수로 사용하였다. 그의 연구결과 재정정책과 세입정책에서 정치적 경기순환론이 검증되었으며 다만 세출정책에서는 입증되지 않았다(Pack, 1987: 231-255).

또한 Pack은 미국의회의 재정정책을 분석하기 위하여, 종속변수로 국민총생산에 대한 실제재정수지의 비율, 잠재적 국민총생산에 대한 완전고용재정수지의 비율, 국민총생산에 대한 세출비율 및 국민총생산에 대한 세입비율을 설정하고, 경제적 변수로 인플레이션율의 변화, 실업율의 변화, 1인당 실질가처분소득 증가율의 변화를 채택하고, 정치적 변수로 대통령 인기의 변화, 선거순환, 대통령의 소속정당, 대통령의 예산안을 독립변수로 사용하였다. 연구결과를 보면 대통령 선거가 없는 의회선거연도(off-year congressional election year)에 선거순환이 있음을 입증하였다. 즉 선거순환연도에는 재집권에 유리한 거시경제 상황-재정적자를 확대하고 세입은 적게 증가를 시키는 재정정책과 세입정책 추진을 유도한다는 것이다. 여기서도 역시 세출정책에서는 정치적 경기순환론이 검증되지 않았다(Pack, 1988: 101-122).

Hicks(1984) 역시 Pack과 마찬가지로 미국연방정부의 시계열 자료를 이용하여 정치적 경기순환론 적용여부를 검증하였다. 그는 완전고용 재정수지의 비율, 국민총생산에 대한 세출 및 세입의 비율, 그리고 국민총생산에 대한 실제재정수지의 비율을 종속변수로 정하고, 독립변수로는 경제적 변수 중 경제성장률, 실업율의 변화율, 인플레이션율, 물가에 대한 정부구매가격의 변화율을, 정치적 변수 중 선거적요인, 관료제 및 법적 요인, 정당차이 요인, 행정부 차이요인, 계급적요인(노사분규, 이직률, 이윤의 변화율, 투자의 변화율, 독점화) 및 국제적요인(소련의 군사비 지출압력, 미국의 해외군사개입)을 설정하였다. 그의 분석결과 정치적 경기순환론이 검증되었으며 선거 요인 외에도 몇몇 변수(정당 차이요인과 행정부 차이요인의 일부, 계급적 요인의 일부 및 국제적 요인의 일부)를 제외한 대부분의 변수가 유의미한 것으로 나타났다.

Laney와 Willett(1983: 53-70)는 대통령 선거순환변수를 비롯하여 의회 내의 민주당권력지수, 명목국민총생산에 대한 연방정부의 재화 및 서비스 구입액의 변화 등을 독립변수로 사용하고, 완전고용적자규모를 종속변수로 하여 미국연방정부의 재정정책을 연구하여 선거순환요인이 유의미한 영향이 있는 것으로 밝혔다.

국내학자로서는 최광과 노봉래(1988)가 정치적 경기순환론과 관련한 실증적 연구를 한국재정학회에서 발표한 바 있으며, 행정학 분야에서는 유금록의 연구(1991, 1994)가 있다. 특히, 그는 박사학위논문을 통해 총체적 재정수지로서의 불균형 예산의 결정요인에 관하여 연구하여 우리나라의 재정수지 결정에서 선거 요인이 영향을 미치는 것을 밝혔다. 정치적 독립변수로 국회의원 및 대통령 선거, 관료제 및 법적 요인, 행정부 차이 요인을, 경제적 요인으로 실업률, 인플레이션 및 실질가처분소득을 채택하여 정치적 경기 순환론적 접근방법을 실증적으로 연구한 결과 재정수지에 있어서는 선거 1년 전 변수가 재정적자에 영향을 미치는 것으로 나타났다(유금록, 1991).

최인규(2009)는 고령화사회의 노인복지예산 결정요인을 분석하는 연구에서 독립변수로서는 정치 환경적 요인인 선거, 경제적 요인인 조세부담율과 외환위기, 사회복지 수요 요인인 노인부양비율, 노인복지시설 생활자, 노령화 지수, 그리고 점증적 요인인 전년도 복지 예산 비율 등을 설정하였다. 이 연구에서 경제적 요인이 가장 중요하며, 다음으로 정치적 요인, 그리고 노인복지수요요인이 중요한 것으로 나타났다. 특히 선거가 있는 해는 그렇지 않은 해보다 노인복지예산의 비율이 더 높은 것으로 나타났다(최인규, 2009: 117-118). 그러나 지방자치단체의 사회복지예산 결정요인에 관한 연구에서는 정치‧행정적인 요인은 사회복지비지출에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다(서상범‧홍석자, 2010: 151-177).

불균형예산의 결정요인에 관한 연구 중에서 정치적 경기순환론이 유의미하지 않다는 연구 결과도 있다. 먼저, Golden과 Poterba(1980) 역시 Pack이나 Hicks와 마찬가지로 미국연방정부의 시계열자료를 이용한 회귀분석을 하였으나 종속변수와 독립변수를 그 전 연구와 다르게 설정한 결과 다른 독립변수들은 유의미한 결과를 가져왔으나 선거 요인이 유의미하지 않은 것으로 나타났다. 그들은 종속변수로 완전고용국민총생산에 대한 완전고용흑자, 완전고용 세출 및 완전고용조세의 비율을 정하고, 정치적 변수로 행정부의 소속정당, 대통령 지지도, 선거순환요인을, 경제적 요인으로 도시노동자 소비자물가지수, 실업률, 실질가처분소득증가율의 변화를 독립변수로 하여 재정수지의 결정요인을 분석하여 인플레이션 요인만이 유의미했고, 정치적 경기순환론은 입증되지 않았다.

Lowery(1985: 428-460)는 종속변수로 총세출에 대한 실제재정수지의 비율을 설정하고 독립변수로 전년도 실업률 변화, 선거, 행정부의 정당소속, 경제변수와 선거변수간의 상호작용변수 및 각 행정부의 더미변수를 채택하여 미국 연방정부의 재정정책을 연구하였다. 분석결과는 선거 요인과 정당차이 요인은 불균형예산에 유의미한 영향을 주지 않는 것으로 나타났다.

최근에는 정치적 경기순환론이 재정적자의 원인 즉 불균형예산의 결정요인 연구 외에 사회복지지출의 증가 원인을 밝히는 데 적용되고 있다. Frey와 Schneider(1978)는 정부가 인기상승을 위해 사회복지비 지출을 늘리는 경향이 있으며, 정부의 인기에 영향을 미치는 것은 실업률과 실질소득의 증가와 같은 경제적 조건으로 보고 선거연도에 좋은 경제적 여건의 형성을 위해 정부지출을 증가시킨다는 것이다.

오승석(1992)은 선거요인 변수 중에서 일반회계대비 지출수준에서 선거 1년 전 변수는 사회보장․복지비에 부의 영향을 미치고 있는 것으로 나타나고 있는데 기존연구 결과와는 반대의 결론을 보여주고 있다. 그러나 선거 1년 후 변수는 1인당 사회보장․복지비 지출수준 및 그의 변화에 정의 영향을 미치고 있으며 보건 및 생활환경 개선비와 주택 및 지역사회 개발비의 1인당 지출수준에서 유의한 정의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이것을 선거에서 승리한 후 정치적 정당성의 확보 그리고 민심수습 차원에서 이 분야의 지출을 늘린 것으로 해석하였다.

뿐만 아니라 정치적 경기순환이 다른 정책분야에도 나타나고 있다. 김상헌․배병돌(2000: 253-267)은 우리나라의 대통령 선거가 과연 공무원보수 결정에 영향을 미치는 지를 분석하였다.

세입정책에서의 정치적 경기순환모형 연구로서 Pack(1988), Mikesell(1978) 등의 연구가 있다. Pack(1988: 125)은 평소 대통령이 예산에 대한 보수적인 정책을 펴고 있음에도 불구하고 선거주기 연도에 있어서는 보다 확장된 예산안을 국회에 상정한다는 것이다. 그는 이때 의회도 선거순환연도에는 대통령과 마찬가지로 확장적 예산을 통과시키는 경향이 있음을 밝히고 있다. 또한 Mikesell(1978: 99)은 □선거주기와 조세정책 순환론□에서 선거주기 연도에는 예산증가를 조달하기 위한 세율인상과 같은 납세자가 싫어하는 정책결정을 의도적으로 하지 않는다는 것이다. 즉 세율인상 같은 조세정책변화는 선거연도와 무관한 해에 이루어진다는 것이다.

3. 세수정책에 영향을 미치는 다른 요인

본 연구는 선거가 세수정책에 미치는 영향을 분석하는 것이지만 세수정책에 선거가 미치는 순수한 영향을 분석하기 위해서는 외부변수의 통제가 필요하며, 이러한 변수로는 경제적 요인. 사회적 사건, 행정적 요인 등이 중요하다.

(1) 경제적 요인

세수추계가 각종 경제지표를 기초로 하여 이루어지는 것처럼, 세수규모는 경제적 요인에 의해 크게 결정되는 것이 사실이다. 세수추계란 미래의 새로운 환경 하에서 얻게 될 세수규모를 현재 시점에서 예측하는 것으로, 향후 1년 간 세수 규모의 예상치를 모형 등을 이용하여 과학적으로 예측하는 것이다(성명재, 1995: 21). 이때 내년도 국민총생산, 소비지출 등 각종 거시경제지표를 예측하고 세법개정 사항 등을 고려하여 이를 근거로 세수규모를 예측하는 것이다.

세수규모를 예측하는 기법들은 다양한데, 특히 인과모형을 통한 통계학적인 방법을 이용하여 세수를 추계하는 방법을 고찰하면 세수 정책의 영향 요인을 비교적 쉽게 추론해 볼 수 있을 것이다(박종규, 김종일, 1999; 성명재, 1998). 인과모형을 통한 세수추계에 관한 연구의 대부분은 세수규모를 설명하는 설명변수를 찾고 이들 변수와 세수규모와의 관계를 시계열자료를 사용하여 회귀분석방법으로 세수를 추계한다. 인과모형에서는 세수 추계시 직접세의 경우 설명변수로 국민총생산이나 비농임어업 GNP 등이 많이 사용되며, 간접세의 경우 소비지출이나 국민 총생산 등이 많이 사용된다(성명재, 현진건, 1994: 24). 국민총생산은 직접세 및 간접세 모두의 경우 세수규모에 직접적인 영향을 미치는 것으로 보고 있다. 이처럼 국민총생산에 대한 세수의 탄력성은 세수추계에 가장 많이 사용된다.

성명재․현진권(1994: 212)은 세수추계를 위한 설명변수로는 이용 가능한 거시경제지표 중에서 세목별 과세대상 또는 과세표준을 가장 잘 반영할 수 있는 설명변수를 사용하였으며, 독립변수로 국민총생산, 비농림어업 GNP, 민간소비지출, 최종소비지출, 1인당 국민소득, 수출, 수입 등을 사용하였다. 세목별로 살펴보면, 소득세 및 법인세 세수추계 시에는 국민총생산, 1인당 국민소득을 설명변수로, 부가가치세는 국민총생산, 1인당 국민소득, 소비지출, 수출, 수입 등을 설명변수로, 특별소비세는 국민총생산 또는 소비지출을 설명변수로 채택하였다.

1년간의 최종생산물 개념으로는 국민총생산(Gross National Products, GNP), 비농림어업 총생산, 국내 총생산(Gross Domestic Products, GDP), 국민순생산(Net National Products, NNP)등이 있고, 최종소득을 나타내는 지표로는 국민총소득(Gross National Income, GNI), 비농림어업 총소득(GNI), 국민소득(National Income) 및 1인당 국민소득 등이 있다. 그런데, 세수는 총생산보다는 실질소득의 지표와 더욱 밀접히 관련되어 있다.

국민총소득(GNI)은 한 나라의 국민이 일정기간 생산활동에 참여하여 벌어들인 소득의 합계로서 실질적인 국민소득을 측정하기 위하여 교역조건의 변화를 반영한 소득지표이다. 국내총생산에다 수출입 가격변화에 따른 실질 소득의 해외유출과 유입을 반영한 무역손익과 실질대외순수취 요소소득을 합친 개념이다(두산세계대백과 EnCyber: 2001).

국민총소득에서 1차산업인 농업소득, 임업소득 및 어업소득을 공제한 총소득을 나타내는 비농림어업 총소득(비농림어업 GNI)이라는 지표가 있다. GNI와 비농림어업 GNI 중에서 어느 것이 본 연구에서 보다 적절한 설명변수인가의 문제에 대하여는 비농림어업 GNI가 더 나은 설명변수로 볼 수 있다. 왜냐하면 농업, 어업 및 임업소득은 주로 비과세 대상이거나 공제금액이 많아 세수규모에 미치는 영향이 아주 미약하기 때문으로 이들 농업, 임업 및 어업소득을 총 소득의 합계치에 넣으면 세수규모와는 상관관계가 떨어질 수밖에 없다.

(2) 사회적 사건

정책결정요인론에서는 사회복지비 지출과 관련한 사회복지정책에 관한 연구가 많으므로 자연히 사회적 요인을 독립변수로 설정하여 연구한 사례가 많다. 예컨대, Wilensky 및 Schneider 등 소위 환경론자들은 정치적 요인보다 사회적 요인이 정책산출에 대하여 유의미한 영향력을 미치는 것으로 실증적인 분석결과를 내놓았다. Wilensky는 60여 국가들의 사회정책을 분석하면서 정치이념 등의 정치적 요인이 정책결과에 직접적인 영향을 미치지 못하고 65세의 인구 및 사회보장체제의 존속기간 차이와 같은 사회적 요인이 좌우한다고 보았다(Wilensky, 1980: 39- 49). 또한 Schneider는 사회적 요인으로 사회 이동성을 선택하여 복지정책산출을 연구한 바 있고, Fry & Winter(1976: 520)는 미국정부의 세입과 세출의 재분배정책 결정에 대한 연구에서 사회적 요인으로 도시화 등을 들고 있다.

이와는 달리 세수정책과 관련한 사회적 요인이란 정상적인 징세활동에 지장을 줄 만한 혼란스러운 사회적 사건을 말한다. 사회적 요인으로 볼 수 있는 조세관련 사회적 사건은 논란의 여지가 없지 않겠으나, 크게 두 분류로 나눌 수 있겠다. 첫째는 국민의 반세운동(tax revolt)이 발생한 경우를 말하며, 둘째는 정통성 위기가 초래되는 사건이 발생한 경우이다.

정통성위기와 관련한 사건은 사회적 사건이라기보다는 정치적 사건으로 볼 수도 있다. 그러나 여기서는 그런 사건이 전체사회에 초래하는 심각한 사회적 동요라는 측면에서 사회적 사건으로 분류하고자 한다.

먼저, 반세운동은 특정세목의 신설, 세율인상 또는 특정 조세 정책에 대한 납세자의 불만이 공식적으로 표명되는 것을 일컫는다. 조세에 대한 거부감의 표시로서 나타나는 납세자의 행동이라는 측면에서는 조세포탈 이나 조세회피와는 동일하면서도 그 성격을 전혀 달리하면서 나타나는 것으로, 이는 무거운 세부담에 대한 불만을 동시 다발적으로 외부에 표출시키는 행동이다(홍학표, 1988: 59).

반세 운동의 역사는 외국에서 뿐 아니라 우리나라에서도 예를 찾을 수 있는데, 고려말과 이조 말에는 무리한 세부담에 저항하여 각종 민중봉기가 발생하였고, 근래에도 정부의 세수공세에 조직적인 조세저항 운동이 발생한 바 있다. 1971년 조세저항으로 서울 동대문 시장 포목상의 철시 및 일부 유명한 서울의 금은상들의 점포문 폐쇄, 평화시장의 동화상가, 통일상가 등 피복점들의 철시시위 등이 있었다. 이 같은 반세운동을 완화하기 위해서는 납세자에 대한 설득과 동시에 관련 세제 혹은 세정의 개선 약속 등의 조치가 필요하다.

고대 그리스 도시국가에서 토지수익세 등 재산세에 대한 저항운동, 16세기 후반

조세포탈이나 조세회피는 시위, 폭동 등의 공식적인 방식으로 표명하는 반세운동과 달리 은밀하게 이루어지는 특성이 있다.

David Easton(1975: 452)에 의하면, 정통성이란 국가와 정치체제의 이념과 구조, 그리고 정권이 마땅히 갖추어야 할 합법성․도덕성 등을 의미하며, 정통성은 체제와 지배세력이 국민으로부터 동의와 지지, 복종 과 존경의 신념을 유발하는 정치적 상징기능을 수행하기 때문에 체제안정과 국가존립의 필수조건으로 간주된다.

Lipset(1977)에 의하면 정통성의 위기는 체제의 위기를 의미하며, 그 원인을 4가지 밝히고 있다. 첫째 집권과정이 경쟁원칙을 무시하고 무력에 의해 이루어졌을 경우, 둘째 통치권 행사가 자의성을 띨 경우, 셋째 지배엘리트 특히 기술관료의 정책효율성이 저조할 경우, 넷째 정치체제의 권력구조가 심하게 불균형 상태를 이루고 있을 경우를 들고 있다.

우리의 경우 지난 30년 간 고도성장을 이룩하여 신생공업국의 선두주자로 주목받던 한국사회였지만 60년대 및 70년대에 급속한 산업화과정을 거치면서 자본축적 및 사회통제의 기능을 담당했던 권위주의 체제는 구조적 분배위기를 누적시킴으로써 체제 정통성의 위기를 노정시켰다. 80년대 들어 한국사회는 그간의 권위주의 체제가 부분적으로 해체되는 민주화 과정을 거치면서 사회전체가 방향을 잃고 표류하는 총체적 위기의 국면을 맞이하게 되었다(이종수, 1992: 1-16). 권위주의 체제는 정치적 자유를 희생하는 대신 경제적 업적을 통해 그 정통성을 확보하고자 하는 특징을 지닌다. 즉 권위주의 체제는 정치적 자유의 대체물로서 전략 집단에 경제적 혜택을 제공한다(강민, 1983: 261-297).

이러한 체제 속에서 계층간의 갈등이 심화되어 대규모 시위가 발생하여 격심한 혼란 속에 빠지게 되면 정부는 도전을 억압하고 체제방어 수단으로 조세정책을 활용할 수 있을 것이다. 이러한 사회적 요인이 세수규모에 미치는 지 여부에 관한 선행연구는 없다. 그러나 집권 여당에 부담을 주는 사회적으로 큰 사건은 세수규모에 영향을 줄 수 있을 것이다. 세금이 반대급부 없이 강제성을 띠고 있으므로 장기적이고 격렬한 학생시위 등으로 인하여 사회가 혼란스럽고 체제위기 문제가 대두될 때는 정부에서 세수부담을 줄여 불만요인을 제고하려 할지도 모르기 때문이다.

안강식(1995: 81)은 정통성위기를 체제내 국가중심변수의 하나로 채택하여 정통성 위기와 복지비 지출 증대와의 상관관계를 분석한 결과 정통성위기로 측정된 일련의 절차적 위법성을 통한 불법적 집권은 사회보험 지출에는 유의미한 영향을 주지 못했지만 공적부조 지출에는 긍정적인 영향을 미친 것으로 밝혔다.

안강식(1995)은 쿠데타, 계엄, 국민투표 실시 등을 정권의 시초의 정통성위기 사건으로 보았고 정치적 구속자의 증가를 과정적 정통성위기 사건으로 나누고 이러한 정통성위기 사건이 발생하면 정부가 이를 보완하기 위하여 복지비지출을 증가시킨다는 가설을 검증하였다.

어쨌든, 정통성 위기 관련사건은 군부 쿠데타, 비상계엄 선포 및 국민투표 실시 등을 포함한다. 군부 쿠데타란 군이 무력에 의하여 기존의 정권을 무너뜨리고 정치권력을 장악하는 행위를 지칭하며, 권력장악 그 자체가 주요목적인 쿠데타와 달리 정치, 경제, 사회 등 구질서의 전면개혁을 목표로 하는 한다. 쿠데타로 출범한 정권은 정통성 결핍과 제도화의 미비로 정치‧사회적으로 불안을 가중시키는 경향이 있다(김호진, 1999: 155-157). 그러므로 정통성위기를 가져오는 쿠데타로 정권을 잡은 집권자는 정권안정을 위하여 완화된 세수정책을 사용할 가능성이 높다.

(3) 행정적 요인

행정적 요인에는 세제개편 등의 제도요인과 세수증대 노력, 국세청장의 출신배경 등 관리상의 요인이 포함된다.

세제가 곧 정책인데, 정책을 설명하는 독립변수로 다시 정책을 설정하는 것은 오류라고 생각할 수 있으나, 정책의 다양한 측면을 설명하기 위해 다른 정책을 독립변수로 설정한 것으로 파악해야 할 것이다. 또한 정책이 행정적 변수인가에 대해서도 의문을 제기할 수 있다. 그러나 행정을 정책의 결정과 구체화라고 본다면 제도 변화 등 정책의 변경을 행정의 한 양상으로 파악해 볼 수 있을 것이다. Sharkansky는 행정적 변수를 정부변수(governmental measures)라 지칭하고 정책에 영향을 미치는 독립변수로 설정하여 분석하고 있다(Sharkansky, 1968: 65-66).

① 신세제 도입

신세제 도입은 제도의 개편을 초래하는 일종의 제도 요인이다. 제도요인이란 정부의 조세정책 중 의회의 심의과정을 거쳐 결정되어 법률의 형식을 띠는 것으로 세율변화 및 세목신설 혹은 폐지 등의 조세제도의 변화요인을 말한다. 담세능력, 재정수요에 의한 노력세수증대 이외에 조세부담율에 영향을 줄 수 있는 변수는 조세제도이다(손광락․안종범, 1992: 14). 담세능력 및 세수 증대노력 등이 동일하더라도 조세제도 변화는 세수규모에 영향을 미치게 된다. 즉 조세감면체계를 도입하거나 주요세목의 신설․폐지 혹은 세율변화가 바로 세수규모에 영향을 주게 된다(현진건, 1999). 뿐만 아니라 세목신설 혹은 세율인상 등의 세수증대 요인이 발생하거나 세목폐지 혹은 세율인하 등의 세수감소 요인 등의 조세제도의 변화가 있게 되면 내년도 세입예산 편성시 반드시 고려하게 된다.

세수규모를 추계하는 방법으로서 모의실험 모형을 통한 추정의 경우 개별 표본자료를 사용하여 세법개정에 따른 세수규모를 예측하는 것이다. 이처럼 세제의 개혁은 세수규모나 세수증가율에 크게 영향을 미칠 가능성이 높은 것이다.

우리나라의 경우 국세청의 개청 이래 수없이 많은 조세제도의 변화를 거친 후 오늘날과 같은 선진 조세체계의 면모를 갖추게 되었다. 재정경제부 혹은 국세청은 조세제도의 변화가 있은 다음 연도에는 세수규모의 변화를 나름대로의 방식으로 산출해 낸다. 즉 부가가치세, 방위세, 교육세 및 교통세 등의 새로운 세목이 신설되었을 때, 방위세, 토지초과이득세 등의 세목이 폐지되었을 때, 혹은 세율이 인상되거나 인하되었을 때, 그리고 1992년 금융실명제 실시 혹은 1995년 금융종합 과세 실시 등의 조세관련의 제도변화가 있을 때 다음연도 세입예산 편성시 반드시 이를 반영하고 있으며, 연도 말에는 이러한 제도변화에 따른 세수효과를 분석한다.

정부는 1967년부터 시작되는 제2차 경제개발 5개년 계획을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 1967년 말에 법인세 등 13개 세법을 개정하고 부동산투기억제에 관한 특별조치법과 전화세를 신설하였고, 1971년 말에 소득세, 법인세, 영업세 개정 등 1967년 개정을 더울 보완하는 세제개혁이 있었다. 1974년 말에는 전면적인 종합소득세 도입 등 13개 세법에 대한 대폭적인 개정을 단행한 후 1975년 방위세 신설, 1977년 부가가치세 도입, 1979년 말에 법인세 신고납부제의 도입, 1981년 말에는 제5차 경제개발 계획에 맞추어 9개 세법의 개정 및 교육세의 신설이 있었다. 1988년 6공 정부의 출범과 민주화에 발맞추어 소득세법, 법인세법 등에 대한 큰 폭의 세법개정, 그리고 1993년 말에는 ｢금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정경제명령｣에 의한 금융실명제를 세제면에서 뒷받침하고 신경제 5개년계획의 일환으로 소득세법 등 13개 세법이 개정되고 이어서 1994년에는 금융종합과세 도입과 WTO체제 출범에 따른 일부세법 개정과 1995년에는 또다시 법인세율 인하 등 소폭의 세법개정이 있었다(국세청, 1995).

이처럼 세제개혁이 세수규모나 세수액 증가율에 영향을 미치는 것을 직접적으로 규명한 연구로서는 안종범 외 3인(1994: 165)의 연구를 들 수 있다. 이들은 금융실명제 실시 1년의 평가를 하면서. ‘93년 6월 금융실명제가 실시된 이후 소득세의 경우 평균 6.1%, 법인세의 경우 평균 2.2%, 부가가치세의 경우 17.8%의 세부담 증가를 보였다고 밝히면서, 증가사유를 경기호전에 따른 매출증가, 세무행정 강화 그리고 실명제에 따른 과표 노출을 들고 있다.

② 세무 조사 비율

세무조사 비율은 징세행정의 노력을 나타내는 것이다. 징세행정 노력(tax effort)은 세금을 징수하는 노력 세수를 말한다. 특히 그 나라의 경제능력은 동일하더라도 재정수요가 많아 세입예산을 높게 책정했을 경우에는 경제능력을 초과하여 징수하려 하는 세수증대 노력이 필요하다(손광락․안종범, 1992: 14). 이러한 노력과 관련하여 각 나라의 사회․경제적 여건을 고려할 때 조세부담율의 실적치가 담세 능력에 어느 정도 달하는가를 나타내는 지수를 징세노력지수(tax effort index)이라고 표현하기도 한다(김명숙, 1994: 20).

세수는 크게 나누면 자동세수와 노력세수로 구분이 가능한데 자동세수는 납세자의 자발적인 신고와 납부에 의하여 징수되는 세액의 합계치이며, 노력세수는 과세관청이 기획조사 등의 노력에 의하여 탈루된 세금을 찾아내어 확보하는 세액의 합계치이다. 오늘날 신고납부제가 정착된 우리의 경우 대부분의 세수가 자동세수로 볼 수 있다. 그러나 세무조사는 그 자체가 세수효과가 있을 뿐 아니라 세무조사를 통한 파급효과는 성실신고를 유도하는 경향이 있어 자동세수 증대효과도 있다.

징세행정 노력의 대표적인 형태가 신고지도를 통한 증액신고 유도 및 세무조사 강화를 통한 세액추징과 성실신고의 분위기 조성이다. 세무조사의 목적은 과세상 의의 있는 사실관계의 올바른 조사와 평가이어야 하며, 많은 세금을 획득하기 위한 것이어서는 안 된다. 즉 세무조사가 결코 과다부과로 치우쳐서는 안 된다고 지적하고 있다(이우택, 1995: 59).

연초에 기획예산처에서 정한 내국세 세입예산액은 국세청이 이를 세수전망치 개념으로 보고 징수활동에 들어간다. 국세청은 기획예산처로부터 연초에 하달되는 내국세 세입예산을 보고, 세목별, 지방국세청별, 세무서별로 분할하여 결국 서별․세목별 세수예산을 내려주고 이를 염두에 두고 각 세무서는 징세활동에 들어간다. 세무서장은 매월 세수 진도비를 분석하고 세수부족이 예상되면 세무조사 회수를 늘이거나 세무조사의 강도를 높이는 경향이 있다.

각 지방국세청장은 지방청에 배정된 세입예산을 염두에 두고 세무서의 징수활동을 지도 감독한다. 국세청 전체의 세수실적이 내국세 세입예산에 비하여 여유가 있을 때에는 각 지방국세청은 청별 예산실적에 연연해하지 않고 따라서 세무서별로 연초에 하달된 세입예산이 별 의미가 없게 되고 금년 말 세수의 정확한 추계에 관심이 두게 된다. 그러나 국세청 전체의 세수실적이 내국세 세입예산에 비하여 모자라게 되면 각 지방국세청과 세무서는 징수 활동을 강화하게 될 것이다. 세수 실적은 매년 세무서 혹은 지방국세청별 업무평가의 대상임은 분명하나 특히 국세청 전체 세수실적이 저조한 해에는 세수평가가 다른 평가요소보다 중요시하게 된다(Polivka & Stryker, 1983: 292).

세수결함이 계속되거나 더욱 악화되면 세수평가가 주요 이슈가 된다고 밝히고 있음

둘째, 징수노력은 국세청의 수장인 국세청장이 누구냐에 따라 다르게 나타날 수 있을 것이다. 물론 징수노력은 관할 지방국세청장, 세무서장 혹은 세무공무원의 의지와 상관관계가 있다. 그러나 국세청 조직의 특성상 국세청장의 의지 혹은 정책방향이 바로 일선 직원에까지 내려가고 있어 국세청장이 누구냐에 따른 영향이 클 수밖에 없다.

이러한 관점에서 보면, 연간 총 세수규모는 국세청장이 누구냐에 따라 영향을 받을 수 있을 것이다. 특히 국세청장의 출신배경과 연관이 있을 수 있다. 과거 세무행정에서는 연간 세수 목표를 달성하기 위하여 국세청장은 지방국세청장에게 세수할당을 주고 각 지방국세청장은 일선 세무서장에게 다시 배정하여 차질 없이 달성하도록 하였다(이우택, 1995: 60). 국세청의 경우 지방국세청장 및 실제로 징수를 담당하고 있는 일선 세무서장의 인사권이 국세청장에게 있고, 징수실적은 국세청의 고유 업무에 해당됨으로 국세청장의 징수의지가 중요변수가 될 수 있다. 국세청장의 징수의지가 확고할 경우에는 할당된 세수가 경제 실질을 감안하면 다소 무리하다 하더라도 이를 달성하고야 말 것이다. 그렇지 않는 국세청장의 경우 세수 목표에 비해 실적이 다소 차이가 나더라도 최선을 다할 뿐 무리하지는 않을 것이다. 우리나라 역대 국세청장의 출신배경은 크게 군출신과 민간인 출신의 두 부류로 나눌 수 있다. 과거 군사정권하에서는 군출신이 국세청장으로 부임하는 경우가 많았고 문민정부 하에서는 그 반대의 현상이 많았다.

Ⅲ. 변수의 측정 및 자료의 수집

1. 변수의 측정

1) 세수정책

본 연구에서 다루는 세수정책에는 총세수 규모, 총 세수증가율, 간접세 세수 증가율, 직접세 세수 증가율을 포함한다. 세수규모란 국세청에서 연간 실제 수납한 내국세 등의 세수실적치를 말하는데 총징수 결정액에서 미수납액 및 불납결손액을 공제한 금액이다. 즉 고지된 세수규모라 하더라도 당해연도에 실제 수납되지 않은 세액은 제외된다. 총 세수규모의 범위에는 국세청 소관 세입으로서 부가가치세, 특별소비세, 소득세, 법인세 등 내국세와 교통세, 교육세 등의 목적세를 포함한다. 또한 총세수 증가율이란 연도별로 직전년 대비 당해연도 세수증가의 비율을 말한다.

연도별 직접세 세수규모란 국세청에서 연간 실제 수납한 직접세의 세수 실적치를 말하는데 직접세에는 소득세, 법인세, 상속․증여세, 자산재평가세, 부당이득세 및 토지초과이득세가 포함된다. 따라서 직접세 세수증가율이란 연도별로 직전년 대비 당해연도 직접세 세수증가의 비율을 말한다. 연도별 간접세 세수규모는 직접세와 마찬가지로 국세청에서 연간 실제 수납한 간접세의 세수 실적치를 말하는데 간접세에는 부가가치세, 특별소비세, 주세, 전화세, 인지세 및 증권거래세가 포함된다. 따라서 간접세 세수증가율이란 연도별로 직전년 대비 당해연도 간접세 세수증가의 비율을 말한다.

관련 자료는 1966년부터 1999년의 연도별 □국세통계연보(국세청)□로부터 수집한다.

2) 선거

본 연구에서는 세수규모에 영향이 있을 것으로 생각되는 대통령선거, 국회의원선거 및 지방자치단체장, 지방의회의원 선거를 같은 조건으로 더미를 사용하여 분석한다. 지방자치단체장 및 지방의회의원 선거 역시 정당의 공천이 이루어지고 있고 여야의 중앙당이 총선과 유사한 선거전략을 펴고 있다. 또한 지방자치단체의 선거일정이 주기적으로 이루어지고 있어 국회의원 선거와 기본적으로 성격을 같이하고 있으므로 분석에서는 국회의원선거로 포함시키는 것이 타당할 것이다. 우리나라의 대통령 선거는 항상 직선으로만 치러진 것이 아니라 유신헌법이나, 5공 시절에는 다른 방식의 선거가 실시되었지만 어쨌든 모두 하나의 선거이기 때문에 선거로 처리하며, 다만 이런 선거의 경우 그 시기를 전후하여 비상계엄 선포와, 국회해산 및 국민투표실시 등의 정통성위기 사건이 발생하여 이를 다른 변수로 설정하여 처리하고자 한다.

국민투표를 포함시키지 않는 것은 이는 주기성이 전혀 없고 수시로 또 급박하게 일정이 잡히는 경우가 많기 때문이다. 지방자치단체 선거를 변수로 사용하되 선거가 4년 혹은 5년 주기로 실시되므로 선거순환은 모조변수를 이용하여 측정할 수 있다.

우리나라의 세수정책과 관련 하여는 징수활동에 대한 선거의 영향은 연말에 실시된 선거의 경우는 그 선거연도에 1를 그 외의 해에는 0을 부여하고, 5월 이전에 실시된 선거의 경우에는 선거 직전연도에 1을 그 외의 연도에 0을 부여하고자 한다. 왜냐하면 선거가 연말로 예상되면 유권자들의 반응이 쉽게 나타날 수 있도록 선거연도 1년간 계속하여 무리 없는 징수활동이 요구된다고 하겠다. 그리고 연말이 아닌 5월 이후에 선거가 치러질 경우에는 선거연도의 직전연도와 선거연도에 집권여당의 득표에 유리할 수 있도록 직전연도와 당해연도에 1를 나머지 연도에 0을 부여하고자 한다. 5월을 기준으로 한 이유는 우리나라 국세청의 세수의 대부분이 5월이 되면 확정되기 때문이다.

5월이 되면, 종합소득세 신고로 연간 소득세가 결정되고, 법인체의 대부분을 차지하는 12월말 법인신고가 3월에 이루어진다. 부가가치세 신고는 1월에 전년 6개월의 실적을 신고하고 4월에 다시 예정신고를 하는 등 국세청 세수는 5월말 이전에 거의 결정된다고 할 수 있다.

3) 경제적 변수

연도별 국가경제 전체의 크기는 국민총생산(GNP), 국내총생산(GDP), 국민순생산(NNP) 및 국민총소득(GNI) 등으로 나타내고 있으며, 이들 각각의 크기를 보면 다소 차이가 있으나 연도별 추이를 살펴보면, 일정하게 변해 가는 것을 알 수 있어 상기 3가지 중 어떤 것을 채택하여도 분석 결과는 유사함을 알 수 있다.

상기 논의대로 본 연구에서는 세수증가율 및 세입예산 증가율에 영향을 주는 경제적 요인으로 비농림어업 국민총소득(GNI)을 사용하고자 한다. 비농림어업 국민총소득이란 국민총소득 중 농업, 어업 및 임업소득 등 1차산업의 소득을 제외한 소득을 말한다. 농업소득, 임업소득 및 어업소득 등은 세수기여도가 거의 없거나 미약하기 때문에 총세수규모와의 통계분석시 제외하는 것이 타당하다.

비농림어업 국민총소득 증가율은 당해연도 비농림어업 국민총소득에서 그 전년도의 비농림어업 국민총소득을 빼서 이것을 그 전년도의 비농림어업 총소득으로 나눈 값이다.

4) 정치‧사회적 사건

사회적 변수는 세입예산규모 및 세수실적에 영향을 줄 것으로 인정되는 큰 사회적 사건으로 주요일간지에서 매년 연말에 발표하는 □국내 10대 뉴스□의 내용을 분석하여, 반세운동과 정통성위기 관련 사건을 사회적 변수로 채택하고자 한다. 반세운동은 고려말과 이조 말 반세운동의 일환으로 민중봉기가 일어난 이래, 1966년 개청 이후에는 단 한번 1971년 11월에 있었고 이후에는 발생하지 않았다. 따라서 본 연구에서는 반세운동은 제외하기로 한다.

그리고 비상계엄 선포와, 국회해산 및 국민투표실시 등을 정통성위기 사건으로 분류하고자 한다. 비상계엄 선포는 쿠데타의 성공과 동시에 실시하는 경우와 체제반대 세력의 조직적이고 강력한 저항운동을 봉쇄하기 위한 경우의 2종류가 있는 데 우리의 경우 후자 유형의 비상계엄 선포가 1970년대 박정희 정권시절에 집중적으로 발생한 바 있다. 이 경우에 정부는 국민의 지지를 확보하기 위하여 세수정책을 활용할 가능성이 있다.

국민투표는 일반적으로 정권의 정통성을 인정받기 위하여 실시하는 것이 통례라 볼 수 있는데 우리의 경우 집권자가 정권을 장악한 후 헌법을 개정하고 국민투표를 실시하여 국민의 지지를 확보하려고 한다. 이때 국민의 찬성을 높이기 위하여 국민투표 직전에 세수정책을 활용할 가능성이 있는 것이다. 이는 정부가 선거에서 이기기 위해 세수정책 등의 정부정책을 이용하여 정부에 유리한 분위기를 조성하는 것과 맥을 같이 한다고 볼 수 있다. 우리의 경우 1970년대와 1980년대 등 여러 번의 국민투표를 실시하였다.

사회적 사건과 관련한 모조변수를 처리하는 방법은 크게 두 가지로 생각할 수 있다. 첫 번째 방법이 사회적 사건이 발생한 연도에는 더미변수의 값을 1을 부여하고 기타연도에는 0을 부여하는 방법, 두 번째 방법은 사회적 사건이 발생한 월을 고려하여 상반기에 사건이 발생하면 사건연도에는 더미변수의 값을 1, 기타연도에는 0을 부여하고 하반기에 사건이 발생하면 사건연도와 다음연도에 더미변수의 값을 1을, 기타연도에는 0을 부여하는 방법이다. 본 연구에서는 두 번째 방법을 채택하고자 한다. 왜냐하면 사회혼란에 따른 비상계엄 선포 등의 사건은 당해연도의 징수활동에 영향을 끼침은 물론이고 사건이 하반기에 발생시에는 다음연도에도 국민의 불만을 누그러뜨리기 위하여 소극적인 징수활동을 할 가능성이 많기 때문이다.

5) 행정적 요인

행정적 요인으로는 조세제도의 변화, 세무조사의 강도 및 국세청장의 출신배경 두 가지이다.

제도적 요인으로는 세목의 신설 및 세율인상과 같은 세수증대 효과와 세목의 폐지 및 세율의 인하와 같은 세수감소효과가 각각 분석의 대상이나 역사적으로 세수증대효과를 가져오는 연도의 횟수는 11번이나, 세수감소 효과를 내는 조세제도 변화는 역사적으로 3번에 불과하여 본 연구에서는 세수증가 효과가 있는 조세제도의 변화만을 분석에 포함시키고자 한다.

조세제도의 변화를 통하여 세수증대 효과가 있는 연도에는 더미변수 값으로 1을 그렇지 않는 연도에는 0을 부여한다. 그러나 도입 월이 하반기인 7월 이후일 경우에는 세수증가의 효과가 있는 도입연도 뿐만 아니라 다음연도까지 제도효과의 증가율에 영향을 미치게 되므로 도입연도와 다음연도에 1을 부여한다.

세무조사 강도의 측정지표로는 두 가지를 생각할 수 있다. 첫째 건당 추징세액이다. 건당 추징세액이 많고 적음이 조사의 강도와 관계가 많으나, 이는 단기간 분석에서는 맞는 말이나, 장기적 시계열 분석에서는 들어맞지 않는다. 왜냐하면 60년대에서 최근까지 장시간 시간이 흐르면서 사업자의 규모가 커짐에 따라 세무조사의 강도와 무관하게 건당 추징세액이 크게 증가해 왔기 때문이다.

다른 한 방법은 세무조사인원 비율 즉 총 사업자 대비 세무조사 인원이다. 세무조사를 강화하여 세수확보를 하고자 할 경우에는 세무조사 인원의 비율을 높게 늘릴 것이며. 반대의 경우에는 세무조사 인원의 비율을 떨어뜨릴 것이다. 본 연구에서는 이 방법을 채택하고자 한다.

조사는 소득세조사, 부가가치세조사, 법인세조사, 상속세 조사 등 다양하다. 모든 조사를 연도별로 망라하여 조사비율을 알아보는 방법을 생각할 수 있으나 이는 소득세, 상속세, 증여세 등은 정부부과과세제도를 채택하고 있어 모든 납세자를 조사하는 것으로 조사비율이 의미가 없을 뿐만 아니라 의미가 있다 해도 관련 자료의 확보가 어렵기 때문에 자료접근이 용이하고 납세자에게 영향이 큰 부가가치세 조사(법인 및 개인의 부가가치세 조사)만을 분석대상으로 하고자 한다. 세무조사 관련하여 외부로 공개되는 자료는 1978년부터 가능하여 그 이전자료는 부득이 분석에서 제외하였다.

끝으로, 우리나라의 국세청장의 출신배경을 살펴보면, 1966년 초대 이낙선 청장부터 현재 손영래 국세청장까지 총 12명으로 크게 분류해보면, 군출신, 민간인 등 2부류로 나눌 수 있다. 이낙선, 오정근, 고재일, 안무혁, 성용욱 청장이 군출신이고, 김수학, 서영택, 추경석, 임채주, 안정남 청장은 민간인 출신으로 분류할 수 있겠다.

모든 자료가 1999년까지로 되어 있어 현 청장은 분석에서 제외한다. 군출신의 국세청장이 재임한 연도에 모조변수 값을 0을, 민간인 출신 국세청장이 재임한 연도에 모조변수 값을 1을 부여한다.

Ⅳ. 선거가 세수정책에 미치는 영향 분석

1. 선거가 세수규모에 미치는 영향 분석

세수규모에 선거가 영향을 미치는가를 규명하기 위해 선거 실시여부를 나타내 주는 선거라는 모조변수와 그리고 세수규모에 영향을 미칠 것으로 판단되는 경제적 변수인 비 농림어입 총소득, 세무조사비율, 신규세제도입여부, 사회적 사건 발생여부, 국세청장의 출신배경 등의 다른 사회경제적 변수 및 행정적 변수들을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 실시하였으며, 그 결과는 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 세수규모 영향 요인에 관한 회귀분석

구 분	비표준화계수		표준화계수	t값	유의확률
	b	표준오차	β
상 수	10450.420	12610.007		.829	.421
출신배경	-3625.424	6381.352	-.008	-.568	.579
비농림어업 총소득	.158	.003	1.006	57.977	.000
세무조사 비율	582.079	617.677	.013	.942	.362
사회적 사건 발생*	1906.966	6742.986	.004	.283	.781
선거 실시 여부*	-4388.530	4892.440	-.011	-.897	.385
신세제 도입*	-10735.3	5920.863	-.024	-1.813	.091
R²=.999, 수정된R²=.998 F값=1573.049, 유의확률 .000 *는 더미변수이며, 1의 값을 갖는 기준변수임

<표 1>에 나타난 바와 같이 선거 외의 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수를 통제하면 당해연도에 선거를 실시하는지 여부는 세수 규모에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 세수규모에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 변수는 비농림어업 총소득 변수뿐이다. 위의 회귀모형이 세수규모를 거의 99.8%를 설명하는 것으로 나타났으며, 상기모형은 통계적으로도 유의미하다. 이런 분석결과를 종합해볼 때 세수규모는 비농림어업 총소득에 거의 결정되는 것으로 볼 수 있다.

(2) 선거가 세수증가율에 미치는 영향 분석

선거가 세수증가율에 영향을 미치는지의 여부를 규명하기 위해 위의 경우와 마찬가지로 선거 실시여부를 나타내 주는 선거라는 모조변수, 그리고 세수규모에 영향을 미칠 것으로 판단되는 비농림어업총소득 증가율, 세무조사비율, 신규세제도입여부, 사회적 사건 발생여부, 국세청장의 출신배경 등, 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수들을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 2>와 같다.

<표 2> 세수증가율 영향요인 회귀분석

구 분	비표준화계수		표준화계수	t값	유의확률
	b	표준오차	β
상 수	16.842	7.183		2.345	.034
출신배경	-5.145	2.234	-.280	-2.303	.037
비농림어업 총소득 증가율	.823	.276	.652	3.084	.008
세무조사 비율	.128	.352	.068	.363	.722
사회적 사건 발생*	2.755	3.064	.135	.899	.384
선거 실시 여부*	-4.994	2.068	-.285	-2.415	.030
신세제 도입*	5.994	2.684	.312	2.233	.042
R²=.837, 수정된 R²=.767 F값=11.958, 유의확률 .000 *는 더미변수이며, 1의 값을 갖는 기준변수임

<표 2>에 나타난 바와 같이 선거 외의 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수를 통제하고도 당해연도에 선거를 실시하는지 여부는 세수 증가율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 위의 <표 2>에서 보면 당해연도에 선거가 실시되면 세수증가율을 4.994% 정도 낮추는 경향을 나타내고 있으며, 위의 모형에 포함된 6개의 변수 중 세수증가율을 설명하는 데 있어 세 번째로 중요한 변수로 나타났다(β=-.285).

위의 분석결과를 통해서 보면, 세수증가율은 경제변수인 비농림어업 총소득 증가율에 의해 가장 크게 영향을 받고 있다(β=.652). 비농림어업총소득 증가율이 1% 증가하면 세수증가율이 .823% 증가하는 것으로 나타났다. 두 번째로 중요한 변수는 세수관련 신제도의 도입이다(β=.312). 즉, 신규세제 도입이 있는 연도는 없는 연도보다 세수증가율이 5.994% 정도 높아지는 경향이 있는 것으로 나타났다. 세 번째로 중요한 변수는 위에서 분석한 선거 실시여부이다. 네 번째로 중요한 변수는 국세청장의 출신배경이다(β=-.280). 즉, 국세청장이 민간인인 시기는 군출신인 시기에 비해 5.145% 정도 낮아지는 경향이 있는 것으로 나타났다. 그 외의 세무조사비율이나 사회적 사건의 발생 여부는 세수증가율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

위의 회귀모형에 포함된 변수들로서 세수증가율을 76.7% 정도 설명할 수 있는 것으로 나타나서 모형의 설명력이 비교적 높으며, 통계적으로도 유의미하다(.000).

(3) 선거가 간접세 증가율에 미친 영향 분석

선거가 간접세 증가율에 영향을 미치는지의 여부를 규명하기 위해 위의 경우와 마찬가지로 선거 실시여부를 나타내 주는 선거라는 모조변수, 그리고 세수규모에 영향을 미칠 것으로 판단되는 비농림어업총소득 증가율, 세무조사비율, 신규세제도입여부, 사회적 사건 발생여부, 국세청장의 출신배경 등, 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수들을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 3>과 같다.

<표 3> 간접세 증가율 영향요인에 관한 회귀분석

구 분	비표준화계수		표준화계수	t값	유의확률
	b	표준오차	β
상 수	-6.391	7.445		-.858	.405
출신배경	-8.284	2.315	-.474	-3.578	.003
비농림어업 총소득 증가율	.542	.277	.452	1.960	.070
세무조사 비율	1.286	.365	.716	3.520	.003
사회적 사건 발생*	-1.809	3.175	-.094	-.570	.578
선거 실시 여부*	-.218	2.143	-.013	-.102	.920
신세제 도입*	8.229	2.789	.451	2.958	.010
R²=.806, 수정된R²=.722 F값=9.675, 유의확률 .000 *는 더미변수이며, 1의 값을 갖는 기준변수임

<표 3>에 나타난 바와 같이 선거실시여부 외의 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수를 통제하면 당해연도에 선거를 실시하는지 여부는 간접세 증가율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다(pro. value=.920).

위의 분석결과를 통해서 보면, 간접세 세수증가율은 세무조사비율에 의해 가장 크게 영향을 받는 것으로 나타났으며(β=.716), 통계적으로도 아주 유의미하다(pro. value=.003). 즉, 세무조사비율이 1% 증가하면 간접세 세수증가율이 1.286% 증가하는 것으로 나타났다. 세무조사비율이 앞에서 분석한 총 세수증가율에는 유의미한 영향을 미치지 못하고 간접세 세수증가율에만 영향을 치는 이유는 세무조사의 측정지표를 간접세인 부가가치세(법인 및 개인) 세무조사 비율을 사용했기 때문이다. 두 번째로 중요한 변수는 국세청장의 출신배경이며(β=-.474), 통계적으로도 아주 유의미하다(pro. value=.003). 즉, 국세청장이 민간인 출신이면 군출신에 비해 간접세 세수 증가율이 8.284% 정도 낮아지는 것으로 나타났다. 세 번째로 중요한 변수는 신세제 도입 여부이며(β=.451), 통계적으로도 유의미하다(pro. value=.010). 즉, 새로운 세제를 개편하는 해에는 그렇지 않은 해보다 간접세 세수 증가율이 8.229% 증가하는 것으로 나타났다. 이런 분석결과를 통해서 보면 세제개혁이 주로 간접세와 관련된 것으로 추론할 수 있을 것 같다.

주요 세무조사는 소득세조사, 법인세조사 및 부가가치세 조사이다. 직접세인 소득세 조사비율이나 법인세 조사비율을 측정지표로 사용하지 않은 사유는 다음과 같다. 소득세는 1995년 이전까지 정부부과 과세제를 채택하고 있어, 신고납부제와 달리 모든 납세자의 소득세를 전부 조사하였다. 법인세 조사비율은 1983년 이전의 자료는 접근이 곤란하여 제외하였다.

그밖에 비농림어업 총소득 증가율이나, 사회적 사건 발생 여부, 선거 실시 여부는 간접세수 증가율에 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그리고 이모형에 포함된 변수를 통해 간접세 세수 증가율을 72.2% 정도 설명하는 것으로 나타났으며, 이모형은 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

4. 선거가 직접세 세수증가율에 미친 영향 분석

선거가 직접세 세수증가율에 영향을 미치는지의 여부를 규명하기 위해 위의 경우와 마찬가지로 선거 실시여부를 나타내 주는 선거라는 모조변수, 그리고 직접세 세수증가율에 영향을 미칠 것으로 판단되는 비농림어업총소득 증가율, 세무조사비율, 신규세제도입여부, 사회적 사건 발생여부, 국세청장의 출신배경 등, 다른 사회‧경제적 변수 및 행정적 변수들을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 4>와 같다.

<표 4> 직접세 증가율 영향요인에 관한 회귀분석

구 분	비표준화계수		표준화계수	t값	유의 확률
	b	표준오차	β
상 수	11.454	18.440		.621	.544
출신배경	-3.109	5.735	-.132	-.542	.596
비농림어업 총소득 증가율	.852	.685	.527	1.243	.234
세무조사 비율	.047	.905	.020	.052	.959
사회적 사건 발생*	.790	7.865	.030	.100	.921
선거 실시 여부*	-2.613	5.308	-.116	-.492	.630
신세제 도입*	-2.415	6.890	-.100	-.356	.727
R²=.344, 수정된R²=.062 F값=1.221, 유의확률 .353 *는 더미변수이며, 1의 값을 갖는 기준변수임

위의 분석결과를 보면 직접세 세수증가율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 변수는 모형 속에 아무 것도 없는 것으로 나타났다. 따라서 선거 실시 여부는 직접세 세수 증가율에 통계적으로 유의한 영향을 미친다고 볼 수 없다. 아울러 위의 모형은 통계적으로도 유의미하지 않다. 이러한 분석결과는 이론적 논의에서 선거가 간접세보다는 직접세를 낮추거나 혹은 그 증가율을 낮출 것이라는 예측과는 일치하지 않는 것으로 나타났다.

(5) 분석결과의 종합적 논의

먼저, 본 연구에서 가장 핵심적으로 관심을 갖고 있는 것은 선거가 세수정책에 영향을 미치는가의 여부이다. 세수정책을 총 세수 규모, 총 세수 증가율, 직접세 세수 증가율, 간접세 세수증가율 등으로 나누어 분석하였다. 분석결과에 따르면 선거는 총세수 증가율에는 유의미한 영향을 미치지만 총세수 규모나 직접세 세수증가율, 간접세 세수 증가율 등에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 특히 총세수 규모는 경제적 요인에 의해 절대적으로 설명되지만, 선거일정이 상반기에 있으면 선거 전년도와 당해연도의 세수증가율이 둔화되고, 연말에 선거 일정이 잡히면 선거연도에 세수증가율이 둔화되는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 우리나라에서도 정치적 경기순환론이 적용되고 있음을 뒷받침해 주고 있다.

사실, 선거의 정치적 경기순환론은 주로 재정수지의 불균형예산 결정에 있어서 재량성이 나타난다는 연구결과를 시작으로 해서 복지정책의 결정에서도 이런 현상이 나타난다는 연구결과로 이어졌으며, 최근에는 세입정책에서도 이러한 정치적 경기순환론이 유의미한 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다. 본 연구결과는 미 연방정부의 재량적 재정정책과 세입정책에서 선거요인이 영향을 미친다고 밝힌 Pack(1987, 1988)의 연구결과와도 일치하며, 미 연방정부의 세입정책을 연구한 결과 조세수입이 대통령 선거 이전에 2년간에 걸쳐 전형적으로 감소된다는 사실을 밝힌 Bizer와 Durlouf(1980)의 연구결과와도 같다. 뿐만 아니라 본 연구결과는 선거주기연도에는 예산증액을 위해 납세자가 싫어하는 세율인상 등의 정책은 의도적으로 채택하지 않는다는 것을 밝힌 Mikesell(1978)의 연구와도 같은 맥락의 연구결과라고 볼 수 있다. 결론적으로 말하면 본 연구결과는 우리나라에서 선거가 실시되면 바로 직전에 세수 증가율을 낮추는 세수정책을 펴고 있어 정치적 경기순환론을 잘 뒷받침해 주고 있다.

또한 본 연구결과를 통해서 보면, 총 세수 규모, 총 세수 증가율은 경제적 변수에 의해서 잘 설명되며, 특히, 총 세수규모는 비농림어업 총소득에 의해 아주 잘 설명되고 있다. 이러한 분석결과는 정책결정요인론 연구에서 밝혀진 바처럼 정부의 재정지출은 정치적 요인보다 경제적 요인에 의해 크게 영향을 받고, 그 맥락 속에서 부문별 비율이나 혹은 증가율은 정치적 요인에 의해 어느 정도 설명된다는 분석결과와도 거의 일치하고 있다. 특히, 종속변수를 재정지출(expenditure)인 금액으로 설정하느냐, 아니면 비재정지출(non-expenditure) 다른 변수를 설정하느냐에 따라 정치적 변수와 사회경제적 변수의 영향력에 차이가 난다는 Treadway(1981)의 상황이론(contingency theory)과 잘 부합되고 있다.

또한 국세청장의 출신배경이 세수증가율이나 간접세 세수 증가율에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 국세청장이 민간인 출신인 경우가 군인 출신인 경우에 비해 총 세수 증가율이나 간접세 세수증가율을 다소 낮추고 있는 것으로 나타나 국세청장의 출신 배경이 세수 정책에도 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 이런 차이는 국세청장이 자신의 출신 배경에 따라 세수 정책을 다르게 인식하기 때문일 것이다. 아울러 신세제의 도입도 총 세수 증가율과 간접세 세수 증가율에 유의미한 영향을 미치고 있어 새로운 세제 도입이라는 정책은 총 세수 규모라는 정책에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않더라도 세수증가율이나 간접세 세수증가율과 같이 구체적인 세수정책에는 영향을 미치는 것을 알 수 있다.

세무조사비율은 간접세 세수증가율에만 통계적으로 유의미한 영향을 미치며, 총 세수 규모와 세수증가율, 직접세 세수증가율에도 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 특히, 이러한 분석결과는 자료접근성의 곤란으로 세무조사의 측정지표를 직접세 세무조사 비율이 아닌 간접세 즉 법인체와 개인의 부가가치세 세무조사 비율을 측정지표로 사용했기 때문일 것이다. 이론적으로는 부가가치세에 대한 세무조사 결과는 대부분 해당업체의 법인세와 소득세에 연결되는 것이므로, 직접세 세수증가율에도 영향을 줄 것으로 추론하였으나 결과는 그렇지 않은 것으로 나타났다.

그 외에 정통성위기와 같은 사회적 사건은 세수정책에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결 론

국가가 기능을 수행하기 위하여 필요한 재원을 조달하는 수단으로 삼고 있는 조세는 최근 국가세입에서 차지하는 비중이 크게 높아지고 있다. 조세의 국가경제의 발전과 국민의 복지증진 등 그 경제적, 사회적 기능이 커지고 광범위해진 현대국가에서는 방대한 재정규모를 충족시키기 위하여 세입규모를 대폭 확장시켜왔다. 이에 따라 최근에는 국민의 조세부담이 주요한 이슈로 부상하고 있다.

조세를 거두어들이는 세수정책은 국가재원의 조달과 소득재분배 기능의 원활한 수행을 위해 기본적인 조세원칙이 지켜지고 경제논리에 의거 합리적으로 결정되어야 한다. 또한 조세행정은 자율적인 신고납부제도 정착과 납세자의 자발적인 납세협력을 바탕으로 해야 한다. 그렇지 않으면 납세자로부터 조세저항을 면하지 못할 것이다. 이러한 관점에서 보면 세입규모와 증가율은 납세자 담세능력을 고려한 경제논리에 의거 결정되어야 한다. 그러나 현실적으로는 기획예산처의 세입예산 결정이나 국세청의 징수활동이 경제 외적인 요인인 선거나 정통성위기 관련사건 등에 의하여 왜곡되는 경우가 흔히 나타나고 있어 심각한 문제로 지적되고 있다.

이러한 맥락에서 본 연구는 우리나라의 세수정책이 선거에 의해 영향을 받는지 여부를 규명하는 것이다. 주요 연구결과를 정리하면 다음과 같다.

선거는 총세수 증가율에는 유의미한 영향을 미치지만 총세수 규모나 직접세 세수증가율, 간접세 세수 증가율 등에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

첫째, 연구결과 선거는 총 세수 규모, 직접세 및 간접세 세수 증가율에는 영향을 미치지 않으나, 총 세수 증가율에는 영향을 미치는 것으로 나타나 정치적 경기순환론의 일부 명제만이 우리나라에서도 타당함을 밝혀주고 있다. 둘째, 경제 변수인 비농림어업 총소득이 총 세수 규모를 아주 잘 설명해 주며, 세수 증가율에도 상당히 크게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 간접세 세수 증가율이나 직접세 세수증가율에는 경제변수가 크게 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 셋째, 국세청장의 출신배경이 민간인인 경우가 군출신에 비해 총 세수 증가율과 간접세 세수 증가율을 낮추는 경향이 있다. 넷째, 세무조사비율이 총 세수 규모나 총 세수증가율에는 영향을 미치지 않으나, 간접세 세수 증가율에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 다섯째, 신세제 도입은 총 세수 규모에는 영향을 미치지 않으나 총세수 규모나 간접세 세수 증가율에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 여섯째, 정통성 위기와 같은 사회적 요인은 세수정책에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

끝으로, 본 연구는 최근 10여 년간의 자료를 포함시키지 못한 한계가 있으며, 향후 후속적인 연구가 이루어져야 할 것이며, 아울러 지방선거제도가 지방정부의 조세정책에 미치는 영향을 분석하여 이론의 보편성을 확장할 필요가 있을 것이다.

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박차석(朴且錫): 부산대학교 대학원에서 행정학박사학위(논문: 조세정책 결정요인에 관한 연구, 2002)를 취득하였으며 저서로는 국제조세이론과 예규(1995)가 있다. 1985년 행정고시 28회에 합격하여 서부산세무서 총무과장, 통영ㆍ울산세무서장, 청와대 민정수석실 공직기강비서관실 행정관, 2008년 미국 국세청(IRS) 파견 근무, 중부청 세원분석국장, 서울청 국제거래조사국장 등을 역임하였으며, 2003년에 미국 뉴저지주립대 Rutgers University에서 1년간 미 조세행정을 수학한 바 있다. 2012년 2월 현재 대전지방국세청장 직을 맡고 있다.

<E-mail: pcs5527@naver.com / 논문접수일: 2012. 01. 18 / 심사개시일: 2012. 01. 23 / 심사완료일: 2012. 02. 16>

김  인(金  仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(논문: 공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986)를 취득하였으며, 1992년 Fulbright Senior Research Fellow로 선발되어 미국 Indiana대학교 ｢Workshop in Political Theory & Policy Analysis｣에서 객원교수로 1년 간 연구하였으며 현재 동 연구소의 Affiliated Professor이다. 주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론 등이며, 주요 저서로는 ｢신행정학원론｣(공저, 2000), ｢새행정학｣(공저, 1997), ｢행정과 가치｣(공저, 1987) 등이 있다. 주요 논문은 “사회복지 서비스 전달에 있어서 바우처 제도의 시장 경쟁성과 수급자 선택권이 서비스 질에 미치는 영향”(2010: 2011년 한국정부학회 학술상 수상, 2011년 한국연구재단 우수연구성과상 수상), “자율관리어업 시범사업 정책효과평가”(2004: 한국지방정부학회학술상 수상), “지방정부 공공서비스 민간위탁의 경쟁, 유인, 성과평가가 서비스 질에 미치는 영향 : 사회복지서비스를 중심으로”(2011) 등이며, 한국지방정부학회장, 서울행정학회장, 부산대학교 행정대학원장 등을 역임하였다.

<E-mail: inkim@pusan.ac.kr>