사회서비스 정책의 전개과정과 정책과제*

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울) : 333～359

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* 이 논문은 2010년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(NRF-2010-330-B00265).

: 보건복지부 사회서비스 전자바우처 사업을 중심으로

Development Process and Revitalization Agenda for

Social Service Policy

: Social Service e-Voucher Program

이 재 원

보건복지부의 사회서비스 전자바우처 사업에서는 보편성, 수요자 중심, 복지혼합, 분권형 사업관리, 사회서비스 산업과 일자리 등과 같은 새로운 정책요소들이 적용되었다. 이 요소들이 정부와 사회 현장에 정착하기까지는 상당한 시간이 소요된다. 제도 초기에 추구했던 기대가 계속 유지된다는 보장은 없다. 시대적 상황과 정책담당자들의 변화에 따라 상당히 불규칙적으로 제도가 운영될 수 있다. 보건복지부에서는 2007년도부터 전자바우처사업을 통해 사회서비스정책을 추진하였다. 이에 따라 사회서비스정책은 전자바우처를 이용한 돌봄서비스에 국한하여 인식되는 경향도 있다. 하지만 사회서비스 정책에서 담을 수 있는 내용은 단순 돌봄 이상이다. 이 글에서는 정부정책에서 사회서비스 개념을 본격적으로 도입하였던 2006년말부터 최근까지 사회서비스 전자바우처 사업에서 추진하였던 사회서비스 정책의 내용과 전개과정 그리고 각종 쟁점들을 분석하였다. 마지막으로 국민들의 생활보장을 위한 새로운 복지정책으로서 사회서비스정책이 담아야할 과제들을 제안하였다.

주제어 : 사회서비스, 전자바우처, 사회투자, 사회서비스 일자리, 사회보장기본법

I. 서  론

국민기초생활보장체계가 어느 정도 정착되기 시작하였던 2000년대 중반부터 “사회복지”와 함께 “사회서비스”라는 용어가 급속히 파급되고 있다. 2011년말에 전부개정된 사회보장기본법에서 우리나라의 복지 패러다임이 소득보장 중심에서 소득과 사회서비스의 균형 보장으로 전환되었다. 정부가 공적으로 책임져야할 사회서비스에 대한 범주와 영역의 윤곽도 정리되지 않은 가운데 사회보장정책의 기본법에 법조항으로 명시되었다.

전부개정된 사회보장기본법 제3조와 제23조에서는 사회복지서비스와 관련복지제도를 “사회서비스”로 포괄하여 확대하며, 기본욕구와 특수욕구를 고려하여 소득·서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도인 평생사회안전망의 개념을 도입하였다(법 제3조 4항).

사회서비스의 영역은 경제활동과 구분되는 모든 시민들의 일상생활에서부터 저소득 취약계층을 위한 잔여적 돌봄서비스에 이르기까지 상당히 넓게 퍼져 있다. 따라서 학자들의 관점에 따라서 다양한 개념 정리가 가능하며 관련 정책의 범주 역시 상당히 유동적이다. 이에 따라 사회서비스에 대한 개념 논의 자체가 무의미할 수도 있다.

현재의 사회과학에서 사회복지서비스와 구분할 수 있을 정도의 사회서비스 정책 영역은 독립되어 있지 않다. 영국 등 주요 국가에서도 사회서비스의 독립적인 정책 영역은 별도로 설정되어 있지 않는다. Dinitto(2005)에서 저소득 취약계층은 아니지만 일시적으로 집합적인 도움이 필요한 서민계층(not poor)을 위한 사회복지서비스를 사회서비스(social service)로 지칭한 바 있으나 논리적인 개념 구분은 아니다.

다만, 정부가 공공의 재원을 지출하면서 추진하는 사회서비스 “정책”에서는 집행의 필요성 때문에 임의적으로 개념을 규정하여 유관 정책들과 구분할 필요가 있다. 현재 보건복지부의 “사회서비스”정책에서 사용하는 사회서비스는 학문적 개념이라기보다는 저소득 취약계층을 대상으로하는 기존의 잔여적 사회복지정책과는 구분할 필요가 있는 새로운 사회정책과 복지혁신혹은 복지공학에 대한 상징으로 출발하였다. 2007년 이후 새로운 사회복지서비스정책에서 전자바우처를 도입하였고 정책내용은 대부분 돌봄서비스에 대한 것이었다. 이에 따라 “사회서비스 = 전자바우처와 돌봄”으로 인식하는 경향이 있다.

사회서비스 정책의 전개과정과 정책과제

｢지방정부연구｣ 제15권 제4호(2011 겨울)

저소득 취약계층에 국한되는 잔여적 사회복지서비스 공급체계에서 이용 대상자의 소득 수준을 대폭 높이고 바우처를 통해 공급기관을 선택하도록 하였던 사회서비스 전자바우처는 제도 도입 초기부터 적지 않은 논쟁의 대상이었다. 바우처의 특성상 자연스럽게 사회서비스 시장 혹은 준시장이 형성되었고 서비스 제공기관과 제공인력의 역량에 따라 참여자들의 개인 수입이 차별화되면서 단순한 공공근로 이상의 시장 일자리 가능성도 확인되었다.

전자바우처 사업의 초기 정책 실험에서 기대 이상의 성과들이 창출되면서 보건복지부에서는  공급자 중심으로 수행되었던 사회복지서비스들을 전자바우처방식으로 전환하고 신규 사업을 구상할 때에서는 전자바우처의 적용 가능성을 우선적으로 고려하였다. 그런데, 2007년부터 시작하여 사회서비스 정책이 정부 조직의 틀 속에서 공식적으로 추진되었던 6년 정도가 경과하면서 정책 담당조직과 인력 그리고 정부의 정책 기조 등에서 적지 않은 한계들이 발생하고 있다.

이 글에서는 정부정책에서 사회서비스 개념을 본격적으로 도입하였던 2006년말부터 최근까지 보건복지부에서 추진하였던 사회서비스 정책의 내용과 전개과정 그리고 각종 쟁점들을 분석하였다. 마지막으로 국민들의 생활보장을 위한 새로운 복지정책으로서 사회서비스정책이 담아야할 과제들을 제안하였다.

Ⅱ. 사회서비스 정책의 추진 배경과 전개과정

1. 사회서비스 정책의 추진 배경

1) 신사회위기에 대한 인식과 사회투자 대안 모색

사회서비스 정책은 신사회위기에 대한 인식과 대안 모색에서 출발하였다(김연명, 2007; 양재진･정형선 외, 2008; 이재원, 2008). 저출산·고령화, 근로빈곤, 계층양극화와 고착화, 가족 해체 등과 같은 사회 병리 현상들이 모든 계층에서 확인되었다. 사회 학자들은 전통적 사회위기와 구분하여 “신사회위기”로 규정하였다. 2000년대 중반에 확인하였던 위기의 첫 번째 현상은 양극화와 중산층 붕괴였다. 또한 압축적 저출산·고령화, 가족해체, 다민족·다문화 사회로의 급속한 진입 등도 신사회위기 현상이었다.

90년대 이후부터 유럽에서 논의되었던 사회투자론(social investment)에서는 사회서비스를 통한 신사회위기 극복을 대안으로 제시하였는데, 당시 정부는 영국 학자들의 제안들을 적극 검토하였다(Taylor-Gooby, 2004; Esping-Andersen, 2002 등). 과거 수십년 동안의 경제사회 구조변화에서 창출된 신사회위기에서는 전통적 복지정책 이상의 새로운 사회정책이 요구되었는데, 이와 관련된 일련의 사회정책들이 사회투자정책이다. 이와 관련된 많은 부분이 국민의 일상생활을 지원하는 사회서비스의 확충과 관련이 있어 사회투자정책을 사회서비스 활성화정책과 동일한 의미로 해석하였다.

사회투자란 인적자본과 사회적 자본에 대한 투자를 통해 사회참여와 통합을 증진시킴으로써 경제성장과 사회적 발전 및 활성화를 추구하는 행위를 의미한다(김연명, 2007).

사회투자론이 국내에 소개된 것은 2000년대 중반이며, 이러한 관점이 우리나라의 사회복지에 적합한 것인지에 대한 비판적 논쟁들이 부분적으로 진행되었지만 학계에서의 논의는 활성화되지 못하였다. 사회안전망과 복지인프라에 초점을 맞추는 사회복지 보다는 복지의 생산성을 강조하는 근로연계복지를 강화하고 복지를 축소하기 위한 이론에 불과하다는 비판도 있었다. 하지만 사회서비스 전자바우처정책과 관련해서는 복지국가에 대한 추상적인 논의 보다는 좀더 현실 구체적인 시사점들을 도출할 수 있는 이론으로 주목받았다(이재원, 2008).

2) 2000년대 중반 이후 사회투자정책의 접근

저소득 취약계층에 대한 임의적인 생활 지원에 국한되었던 사회안전망 프로그램과 구분되는 새로운 사회복지서비스들이 사회투자와 사회서비스의 관점에서 추진되었다. 핵심적인 내용은 다음의 네 가지로 요약할 수 있다.

첫째, (사회적 돌봄) 사회기반 해체에 대응하는 돌봄의 사회화 정책이 필요했다. 신사회위기는 개인과 가족의 돌봄 역할이 제대로 기능하지 못하여 발생한 경우가 많다. 이에 따라 비공식 영역에 있던 돌봄기능을 사회적으로 지원하는 돌봄의 사회화 정책이 요구되었으며 돌봄은 이후 사회서비스정책의 핵심 영역이 되었다.

둘째, (수혜대상자의 보편성) 일상생활 지원에 대한 “모든” 국민들의 욕구에 대한 대응이 필요했다. 공공 복지체계가 소득보장 위주로 확대되어 사회서비스 공급은 저조하였다. 보육서비스의 확충, 노인장기요양보험제도 도입 추진 등 보편적 서비스 제공의 계기가 마련되고 있었지만, 사회투자형의 인적자원개발 지원은 소홀히 되었다. 보건의료분야는 민간 시장에 의한 치료 중심의 접근에 머물러 고령화·만성질환 증가에 대응하는 사전 예방적 투자는 부진하였다. 요양·간병 등 간접인력에 대한 투자가 특히 미약했으며 시장에서 제공되기 어려운 방문보건·정신건강, 만성병 관리 등 공공 보건의료분야 투자에 대한 관심과 인식도 절대적으로 부족하였다.

2006년 당시 보건복지부 예산은 보건복지서비스(9%), 기초생계급여(28%), 의료급여 27(%), 건강보험(34%) 구조였다. 사회복지서비스는 저소득 취약계층에 대한 기초적 지원에 치중하고 서민ㆍ중산층의 삶의 질 제고를 위한 보편적 사회서비스는 미미하였다.

셋째, (수요자중심 서비스 공급) 보편적 사회서비스를 공급하는 새로운 정책수단으로 시장과 수요자 중심 가치를 실현할 수 있는 전자바우처를 도입하였다. 수요자중심 방식의 재가 돌봄서비스 공급체계의 핵심 수단은 서비스 이용자들에게 이용권(바우처)를 공급하는 것이다. 공급자와 이용자가 상호선택하면서 사회서비스 시장이 형성되며 공급자 중심의 정부실패 못지않게 시장실패로 인한 비효율성 문제 역시 우려되었다. 정부는 문제점을 최소화하기 대안으로 신용카드 시스템을 활용한 “전자바우처”를 선택하였다.

넷째, (일자리와 산업) 사회서비스와 일자리 확충을 동시에 추진하였다. 당시 사회서비스는 일자리 총량을 확대·창출하는데 효과적인 것으로 분석되었다. 이에 따라 사회서비스에 대한 논의가 시작되었던 2000년 중반, 정부에서 “노인간병·보육 등의 주요 돌봄서비스 수요를 충족시키기 위해 사회서비스 분야에서 최대 90만개의 일자리 창출이 필요”하다고 발표하는 등 사회서비스 정책을 초기부터 일자리와 연계하였다. 일자리와 사회적 돌봄의 양립 가능성과 같은 새로운 정책시도, 그리고 사회복지기관 이외의 다양한 복지서비스 제공 기관들의 참여·육성 등을 통해 복지시장 활성화가 필요하였다. 이와 같은 다양한 내용들을 실천하기 위해서 사회서비스 품질관리, 사회서비스 시장 활성화, 사회서비스 산업 육성, 사회서비스 전문기업 육성, 사회서비스 소비자 보호 등과 같은 새로운 사회서비스 정책 과제들이 필요하였다.

<그림 1> 사회서비스 정책의 전략 대상

아동기      청소년기        성인기        노년기

건강투자

건강수명연장

인적자본향상

의료비절감

일과 가정양립

저출산 예방

여성역량 강화

여성지위 향상

인적자본투자

경륜및인력활용

일을 통한 노후

기초안전망투자

(사회통합촉진)

인적자본투자

(성인빈곤 예방 ‧ 지식사회 적응)

인적자본투자

(일을 통한 빈곤 탈출)

기초

생활

보장

∙

공공

부조

절대빈곤층

근로빈곤층

중산층

공공

의료

∙

건강

보험

국민연금

장기요양보험

자활사업

아동

청소년

(가족복지)

여성친화정책

(여성가족복지)

노인

복지

사회서비스정책의

핵심 대상

자료 : 보건복지가족부(2007) 내부자료.

<그림 2> 사회서비스 전자바우처 사업의 전략목표와 가치

자료 : 이재원. (2008).

2. 사회서비스정책의 전개과정 : 보건복지부 전자바우처 사업

1) 사회서비스 정책의 출발

사회서비스에 대한 논의와 정책들은 2006년부터 대통령자문위원회와 기획예산처 중심으로 추진되었다. 초기에는 중앙예산부처인 기획예산처에서 “사회서비스향상기획단”을 설치하고 정책을 총괄하면서 관련 사업들이 국정과제 차원에서 추진하였다. 2007년 이후부터 실시하였던 사회서비스 전자바우처 사업과 함께 보건복지부가 사회서비스 정책을 주관하였다. 김종해(2007), 남찬섭(2008) 등과 같이 전자바우처에서 수요자와 시장 중심의 정책 가치에 대해 학계와 일선 현장에서의 비판이 있었다. 하지만 전자바우처 시스템이 정착되고 수요자 중심 가치가 일선 현장에서 수용되면서 초기 갈등은 상당 부분 해소되었다.

당시 사회서비스의 정책 주제가 고용노동부에서 주관하는 사회적 기업 육성에서도 중요하게 다루어지기 때문에 부처간에 긴장관계가 형성되기도 하였다.

2) 사회서비스 정책기조의 변화

사회서비스 정책에서 초기부터 일자리가 강조되었지만 전자바우처 사업을 시작할 때는 신사회위기 극복을 위한 사회기반 확충과 보편적 사회서비스 공급에 대한 정책지향이 더 중요했다. 저소득 취약계층의 구사회적 위기에 대한 사회안전망확충 정책과는 구분되는 것이었다. 그런데, 사업이 진행되는 과정에서 초기의 정책기조와 운영방식에서 적지 않은 변화들이 발생하였다.

사업의 초기에서는 우선 전자바우처의 전달체계 구축을 성공시키는 것이 중요하였다. 이를 위한 담당기구로서 사회서비스관리센터가 만들어졌다. 처음에는 독립 조직으로 출범하지 않았으며 2007년 3월 1일자로 한국노인인력개발원의 부설 센터로 시작되었다. 연말에 전자바우처가 성공적으로 정착되면서 보건복지부는 센터를 독립하여 재단법인으로 설치하였다. 12월 5일 “사회서비스 전자바우처 전진대회”를 통해 당시 보건복지부 장관은 사회서비스 전자바우처에 대해 “희망e든”을 브랜드로 선언하였다. 카드 명칭의 상징에서는 전자바우처를 통한 사회서비스정책은 신사회위기를 극복하기 위해 국민들의 생활을 지원한다는 의미 비중이 강하였다.

<표 1> 사회서비스 전자바우처사업의 전개과정

	연도	주요 정책	관련 기관 및 사업내용	비고
시작	2006 까지	사회서비스 일자리 정책 총괄 관리·지원	대통령자문 사람입국·일자리위원회 (2005.9～2007.6) 기획예산처 사회서비스 향상기획단 (T/F) (2006.7～2007.12)	11개 부처 (노동부) 10개 부처 (한시적TF)
		사회기반과 사회투자 정책 연구·개발	대통령자문 고령화및미래사회위원회 (2003.10～2006.8)	보건복지 가족부
		사회서비스 전자바우처 정책 설계	보건복지부 사회서비스혁신추진단 (T/F) (2006.10～2007.5)
	2007	전자바우처 시작·운영 - 노인돌봄 - 장애인활동보조 - 산모신생아도우미 - 지역사회서비스투자	한국노인인력개발원 사회서비스관리센터(2007.3) 보건복지부 지역복지서비스정책관실(2007.5) (재)사회서비스관리센터(2007.12～2011.5)	보건복지부
			보건사회연구원 사회서비스연구센터(2007)	보사연
확대	2008	전자바우처 사업 확대	가사간병(4월) 아이사랑카드(9월) 임신·출산진료비지원(11월)
		사회서비스 선도사업	민간경상보조방식의 사회서비스 벤처 육성 (2010년 CSI로 통합)
		정책관리체계 연구개발	사회서비스 성과 및 품질 연구	사회서비스 관리센터
		민간 연구 기관 설립	(사)사회서비스연구원	민간기관
	2009	정책관리체계 개편	(재)한국사회서비스관리원 명칭 변경(2009.9)
		사회서비스 청년사업단	대학 기관/시설을 사회서비스 인프라로 개방 (2011년 CSI로 통합)
		전자바우처 사업 확대	장애아동재활치료(2월) 장애인장기요양제도 시범사업(6월) 서울 장애인 활동보조 추가 지원(11월)
		사회서비스 정책 네트워크	한국사회서비스학회 (5월) 한국사회서비스산업협회 (6월) 국회 사회서비스 포럼 (7월)
제도화	2010	전자바우처 사업 확대	시청각장애부모 자녀 언어발달지원(8월)
		사회서비스품질관리 시범사업	산모신생아도우미 사업
	2011	전자바우처 사업 관리 조직 축소	(재)한국사회서비스관리원 폐지 ※ 한국사회복지정보개발원으로 통합
		사회서비스 법적 기반 마련	사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법 사회서비스진흥법 (추진중) 사회보장기본법에서 “사회서비스” 규정

2008년도 사회서비스 정책의 주제는 품질이었으며 연말 보건복지부의 전국 행사의 명칭은 “사회서비스품질평가대회”였다. 2009년도에 사회서비스관리센터는 (재)한국사회서비스관리원으로 성장하였다. 2009년부터 보육료 지원을 위한 아이사랑카드시스템을 위탁운영하면서 조직과 인력이 대폭 확대되었고 기획재정부로부터 준정부기관으로 지정되었다. 이후 센터에서는 품질관리를 위한 별도 조직을 신설·운영하였다.

2010년도의 사회서비스 주제는 산업과 일자리로 전환되었다. 사회서비스산업협회가 설립되었고 보건복지부는 협회 지원을 통해 “사회서비스 산업박람회”를 개최하였다. 정책의 기조가 초기의 이용자 중심에서 점차 제공기관 육성을 위한 공급자에 대한 내용으로 전환되었다. 사회서비스를 산업으로 접근하는데 대한 부담이 있어 2011년도 6월에는 “사회서비스 박람회”를 개최하여 “산업” 용어를 제외하였다.

이와 같이 사회서비스정책이 출발한지 짧은 기간동안 매년 정책의 기조가 변하면서 전체적으로 정책 방향 설정이 애매해졌다. 매년 연도별로 달리 강조되었던 다양한 정책가치들이 제대로 논의 혹은 정착되지 못하였고 “품질”과 같이 논의기반 자체가 성숙되지 않은 가운데 복잡한 정책가치들이 뒤섞이면서 사업의 일관성을 유지하거나 사회서비스의 의미를 확대시키는데 한계가 발생하였다.

보건복지부 사회서비스정책관실에서 매년 중요한 주제로 설정했던 사회서비스 품질은 초기 단계에 머물고 있으며 한국사회서비스관리원은 사회서비스 진흥 기능 보다는 전자바우처 시스템을 관리하는 기관으로 기능이 축소되면서 2011년 5월에 한국보건복지정보개발원으로 통합되었다. 초기 한국사회서비스관리원의 핵심 기능은 사회기반 투자의 활성화로 설정되었지만 사회복지통합전산망을 운영하는 한국보건복지정보개발원은 복지급여의 부정수급자를 전산으로 통제하는 관리 감독 기능이 중심이 되었다. 성격이 다른 두 가지 기능들을 하나의 조직에서 수행하면서 사회서비스 진흥 기능이 약화되었다.

2009년도 한국사회서비스관리원의 비전과 목표는 “수요자 중심의 사회서비스 관리를 통한 고객감동의 실현”과 “사회서비스 전자바우처사업의 핵심선도 및 사회서비스 품질 선진화”였다. 하지만 준정부기관으로서 기획재정부의 경영평가를 받는 2010년도의 경우에는 미션과 비전을 “사회복지서비스를 효율적으로 전달함으로써 국민의 복지향상에 기여” 및 “지속적인 세계최고의 전자바우처관리기관”으로 개편하여 관리원의 역할 및 성격을 축소하였다. 신사회위기와 사회기반투자 그리고 사회서비스에 대한 주제는 기관의 미션과 비전에서 제외되었다(www.socialservice.or.kr).

Ⅲ. 사회서비스 전자바우처 사업의 주요 내용

1. 사회서비스를 통한 사회기반 투자 : 새로운 복지정책 패러다임 정립

사회서비스 정책에서 적용하고 있는 보편성, 분권 및 다양성, 시장화, 산업화, 복지혼합, 일자리 확충 등의 정책 가치와 접근들은 일반적인 사회복지서비스정책에서는 사용하지 않았던 것이다. 잔여성, 집권 및 표준, 비영리, 전문가주의 등의 전통적인 복지 정책 접근들과 상충되거나 양립하기 힘든 특성이 있는 요소들이었다(이재원, 2008). 이에 따라 사회서비스 정책에서는 정부가 제공하는 서비스의 내용은 유사하지만 지원대상과 공급 수단(방식)을 달리하는 새로운 정책 논리 체계를 모색하였다.

<그림 3> 기존의 사회안전망과 새로운 사회서비스

자료 : 배병준(2009).

<표 2> 보편적 사회서비스 정책의 거버넌스

	목적	기초 이론	복지 정책	조직 구조	재정 관리	운영 원칙	정책의 정당성
Ⅰ 유형	소득보장 건강보장	복지국가 포드주의	국민연금 건강보험	공공기관 전국조직	기여금 사회보장세	개인책임 의무적 가입	시장 실패
Ⅱ 유형	국민기초 생활보장	상대적 빈곤 사회안전망	기초보장 잔여적 복지	기초자치단체 위임사무	일반회계 국고보조	소득분배 국가표준 잔여적 선별주의
Ⅲ 유형	사회기반 일상생활	사회개발 사회투자	보편적 사회서비스	성과계약 협력적 거버넌스	복지분권 포괄보조	다양성과 보편성 소비자 중심	사회 실패

자료 : 이재원(2011).

기존의 사회복지서비스와 새로운 사회서비스에 대한 논쟁들이 지속되면서 보건복지부에서는 배병준(2009)와 같이 일반 사회안전망 프로그램과 사회서비스 전자바우처 사업을 구분하여 접근하였다. 이후 이재원(2011)에서는 관련 정책수단들을 포괄적으로 배열하면서 사회서비스 정책을 위한 새로운 거버넌스 구조를 제시한 바 있다.

2. 사회서비스 전자바우처 시스템의 구축·운용 : 개인서비스의 전산관리

1) 전자급부시스템을 활용한 개인서비스 관리

돌봄의 사회화 요구에 따라 돌봄서비스를 대폭 확대해야 했지만 개인별로 제공되는 대인서비스의 공급비용이 상당히 하였다. 지자체 일선 현장에서는 복지담당 행정인력이 부족하였고, 지방재정의 복지비 부담 등과 맞물려 새로운 복지사업을 기피하는 현상도 있었다. 이러한 상황에서 개인서비스 관리체계를 전산으로 운영하는 전자급부시스템 구축이 필요했고, 정부에서는 민간금융기관의 신용카드시스템을 기반으로하는 사회서비스 전자바우처 시스템을 대안으로 고려하였다. 이후 사회복지정책 분야에서 전산시스템을 활용한 사업관리방식이 확대되어 보육료지원방식을 기존의 명목바우처에서 전자바우처로 전환하였다. 또한 사회서비스 이용의 전산관리로 투명성과 관리 효율성이 입증되면서 사회복지통합전산망 구축에도 영향을 미쳤다.

2) 한국사회서비스관리원(현, 한국사회복지정보개발원) 중심으로 관리 전산화

사회서비스전자바우처 사업은 기초자치단체의 복지행정 부담을 대폭 경감시키는 효과가 있었다. 이는 사회서비스 급여의 지불 정산 기능을 중앙정부에서 운영하는 전산시스템이 담당하였기 때문이다. 이후부터 사회복지서비스에서 “복지공학”이라는 개념이 등장하였다. 2007년 2월에 국민은행이 바우처 전담금융기관으로 지정되어 있으며 같은 해 3월에는 바우처 운용과 정책정보의 체계적 집적·분석 기능을 수행하는 ｢사회서비스관리센터｣가 설치되었다. 여기에서 지자체와 서비스공급기관에 대한 바우처 사용금액의 정산 및 환급 업무를 중심으로 하는 복지금융결제 기능을 위탁 대행하였다. 각종 정산 및 환급업무가 센터와 은행을 중심으로 전산 처리되면 지자체의 행정관리 부담이 대폭 경감되었다. 더욱이 서비스 이용실적을 정기적으로 관리하여 수요가 적은 서비스는 축소하고 이용이 많은 서비스는 확대하는 등 예산자원배분의 의사결정을 지원하는 배분적 효율성이 창출되었다.

3) 보건복지부가 운용하는 자체 전자바우처카드로 전환

사회서비스 전자바우처는 첫해 국민카드와 5년 독점 계약으로 운영하였다. 국민카드의 전산시스템을 활용하면서 정부는 사회서비스 이용에 따른 카드결제 수수료 단말기구입 비용 등을 지불하였고 이에 대한 비용부담과 1개의 카드만 사용하는데 따른 이용자의 불편이 있었다.

이에 따라 보건복지부에서는 2012년도의 계약 만료 이후 민간카드회사와 연계하는 현행 방식을 개편하여 보건복지부가 전자바우처 전용카드를 발급·운용하는 것으로 전환하였다. 2011년 하반기에 장애인활동보조사업에 시범적용을 하기 위해 시스템을 구축하였으며 시스템 관리 및 운용과 관련하여 추가적인 경비 절감효과가 있었다. 이용대금의 지불 결제 업무는 기존의 국민은행에서 우리은행으로 변경되었다.

3. 돌봄서비스 중심의 전자바우처 사업 지속 확대

1) 전자바우처 방식의 비용-효과성 검증

수요자 중심의 사회서비스 정책을 위해 도입하였던 전자바우처 방식에 대해 이론적·실천적 논쟁이 상당하였다(남찬섭, 2008; 양난주, 2009; 김은정, 2009; 정광호 외, 2009; 김인, 2010, 엄태호 외, 2010, 최은영, 2010, 조미영, 2010 등). 하지만 사회복지서비스에 대한 국민들의 요구와 정책 확대 추세, 그리고 전자바우처의 비용-효과성이 입증되면서 짧은 기간에 새로운 사회서비스 전달수단으로서 전자바우처의 유용성이 확인되었다.

정광호·박상인(2008)은 전자바우처 방식인 노인돌보미 사업과 직접공급방식인 가정봉사원 파견 사업 또는 가사간병인 파견 사업을 비교할 때, 전자바우처 방식이 직접공급방식에 비해 평균적으로 연간 약 1,044시간의 업무 시간 절약이 있는 것으로 분석한 바 있다. 보육바우처에서도 유사한 연구가 있었는데 이재원 외(2009b)는 명목바우처로 운영되었던 기존의 보육료지원 방식을 전자바우처로 전환할 경우 잠재적으로 최저 398억에서 최고 515억원까지 행정관리비용이 절감되는 것으로 분석하였다.

2) 사회서비스 전자바우처 사업의 확대와 사업관리의 분산

노인돌봄종합서비스를 비롯하여 2007년도에 4대 전자바우처 사업으로 시작하였는데, 2008년도부터 사업이 확대되어 2011년 현재 8대 전자바우처사업(보육료지원 별도)이 운용되고 있다. 사회서비스 전자바우처 사업의 이용자 및 정부 예산규모는 2008년도 59만 9,851명, 2,853억원이었는데 2010년도에는130만 760명, 6,698억원으로 각각 2.2배, 2.3배 증가하였다. 전자바우처 사업은 주로 돌봄서비스 분야로 확대되었다.

그런데, 사회서비스 전자바우처 사업은 보건복지부의 단일 부서에서 총괄관리되지 않고 있다. 정책대상 혹은 분야별로 소관 부서에서 정책관리를 담당하는데, 전자바우처 시스템의 관리･이용을 담당하는 한국사회복지정보개발원의 감독기능은 사회복지정책관실에서 담당하고 있다. 노인돌봄종합서비스는 노인정책국 소관사업이고 장애인활동보조와 장애아동재활치료사업은 장애인정책국 사업이다. 임신출산진료비 지원사업은 국민건강보험공단에서 수행한다. 사회서비스 정책을 총괄하는 보건복지부 사회서비스정책관실에서는 지역사회서비스 투자사업, 산모신생아도우미 사업, 그리고 가사간병방문사업을 직접 관리하고 있다. 이에 따라 주요 사회서비스 정책들이 개별 부서로 분산 운영되면서 정책의 총괄 관리가 쉽지 않은 상태이다.

2011년 5월까지는 한국사회서비스관리원에서 위탁운영하였다.

<표 3> 연도별 사회서비스 전자바우처 사업의 규모

(단위 : 백만원, 명)

		합계	노인돌봄 종합	장애아동 활동보조	지역사회 서비스투자	산모신생아 도우미	가사간병 방문	장애아동재활치료	언어발달지원사업	임신출산진료비
2008	인원	599,851	21,332	23,946	488,569	44,965	21,039
	정부보조	285,299	27,945	101,628	114,667	25,801	15,258
	본인부담	10,366	3,789	4,278	-	2,299	-
2009	인원	1,263,599	15,223	31,636	485,221	53,401	33,281	18,005		626,832
	정부보조	532,593	27,198	181,524	94,254	30,976	65,888	29,837		102,916
	본인부담	14,077	3,555	6,900	-	3,622	-	-		-
2010	인원	1,300,760	34,490	32,691	463,650	67,420	27,953	31,661	196	642,699
	정부보조	669,759	76,799	201,676	145,741	38,810	32,596	54,804	119	119,214
	본인부담	20,865	4,699	11,213	-	4,953	-	-	-	-

자료 : www.socialservice.or.kr

4. 사회서비스 시장 형성과 품질관리체계 구축

1) 사회서비스 시장 형성과 법적 기반 마련

사회서비스 전자바우처 방식은 소비자 중심 원칙을 적용하여 설계하였다. 이러한 새로운 사회서비스 공급방식은 전통적인 “제공기관-수급자”의 공급자 중심 체계에서 상호 선택을 인정한 “수요자-공급자”의 수평적 체계로 전환하면서 자연스럽게 “사회서비스 시장”이 형성되었다. 보건복지부에서는 노인종합돌봄서비스와 장애인활동보조사업을 시작으로 사회서비스 전자바우처 사업을 시작할 때, 시장 경쟁 활성화를 위해 기초자치단체 관할구역 기준으로 2개 이상의 제공기관을 승인하도록 하였다.

보건복지부의 자체평가에서도 전자바우처 사업에서 이용자의 선택기관 수의 증가율이 자체사업 성과관리의 주요 계량 지표로 설정되어 있다. 그런데, 사회서비스 시장이 형성되고 시장에서 이용자의 권리와 영향력이 높아지면서 상대적으로 공급자 측면에서 애로 현상들이 발생하고, 초기 선점 제공기관의 독점화와 제공기관들간의 담합 등과 같은 시장 위험 현상들이 발생하고 있다.

2012년부터는 사회서비스 사업에 참여하기를 희망하는 기관·기업들을 수용하여 승인제 대신 기준 요건에 부합할 경우 시장 참여를 적극 유도하기 위한 “등록제”로 전환할 예정이다. 이러한 경우 시장의 경쟁이 활성화될 수 있는 다른 한편, 한정된 시장에서 과잉 경쟁이 발생하여 서비스의 품질이 오히려 악화될 위험도 잠재되어 있다.

<그림 4> 사회서비스 전자바우처를 통한 시장형성(2007년 당시)

자료 : 이재원(2008).

2) 사회서비스 제공기관의 다양화

사회서비스 전자바우처 사업의 첫 해에 노인돌봄종합서비스와 장애인활동보조사업은 비영리사회복지기관들만 서비스를 제공할 수 있게 하였다. 이에 따라 전통적 복지서비스 공급방식이 수요자 중심 방식으로 전환된 “준시장”체계가 형성되었다. 이후 시장 경쟁 활성화와 제공기관 확대를 위해 모든 사업에 대해 민간기업의 참여를 허용하였다. 지역사회서비스투자사업에서는 처음부터 민간영리기업들을 포함하여 사회서비스 제공기관들의 유형을 다양화시켰다.

2010년말 현재 4,831개 전자바우처 사업 참여기관 가운데 26.9%인 1,300개가 민간기업이다. 복지관의 비중은 19.4%에 그치는 가운데 지역자활센터와 재가노인시설이 각각 13.9%와 12.0%를 차지하였다. 사회서비스 청년사업단 프로그램에 지역의 대학교가 참여하면서 사회서비스 제공기관의 유형이 보다 다양해졌다. 산모신생아도우미, 지역사회서비스투자사업, 장애아동재활사업, 그리고 언어발달사업 등과 같이 전문성이 필요한 사회서비스 분야에서는 민간기업의 참여 비중이 상당히 높다. 이를 통해 이용자에게 사회서비스의 구매력을 지원하면 공급기관들이 시장에서 자발적으로 형성·활성화될 수 있다는 것을 확인할 수 있다.

<표 4> 사회서비스 전자바우처 사업의 제공기관 유형(2010년말)

(단위 : 개, %)

		제공 기관수	사업유형별 제공기관 비중
			합계	노인돌봄 (주간보호포함)	장애인 활동보조	산모 신생아 도우미	가사 간병	지역사회 서비스투자	장애아동 재활	언어 발달
영리	소계	1,300	26.9	2.7	1.1	48.0	1.0	38.7	44.5	47.9
	개인	1,058	21.9	2.3	0.6	44.0	0.3	26.0	42.6	45.7
	법인	242	5.0	0.4	0.6	4.0	0.6	12.7	1.9	2.2
비영리	소계	3,528	73.0	97.1	98.9	52.0	98.7	61.3	55.5	52.1
	지역자활센터	673	13.9	22.3	23.5	28.0	72.8	1.8	0.4	-
	복지관	938	19.4	9.5	30.5	0.4	8.4	18.2	31.9	31.0
	재가노인시설	580	12.0	50.3	3.4	0.4	10.7	1.1	0.8	0.2
	주·야간보호센터	70	1.4	6.9	0.2	-	-	-	-	-
	자립생활센터	86	1.8	0.1	14.6	-	0.3	0.3	0.4	-
	장애인단체	207	4.3	0.2	18.4	-	0.6	3.3	4.4	4.9
	종교단체	8	0.2	0.2	0.2	-	-	0.3	-	-
	대학교	258	5.3	0.1	0.2	-	-	15.6	1.4	-
	병원	21	0.4	0.1	-	-	-	0.6	1.2	0.5
	기타법인	687	14.2	7.4	8.0	23.2	5.8	20.2	15.1	15.5
국가기관및지자체		3	0.1	0.2	-	-	0.3	-	-	-
총계 (규모)		4,831	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
			4,831	1,001	528	250	309	1,566	770	407

자료 : 한국사회서비스관리원 제공.

3) 사회서비스 품질관리, 평가인증 그리고및 정보공개

수요자 중심의 재가서비스에서는 “품질” 쟁점이 있다(김은정, 2007). 전문가주의가 전제되어 있는 공급자 중심 방식에 비해 소비자 방식에서는 서비스 품질이 낮아질 수 있다. 또한 돌봄서비스의 경우, 일반서민 전체를 서비스 지원 대상으로 지원하는 주류 예산 정책으로 자리매김되고(납세자 책임) 중산층의 잠재적 수요자들에게 정부 예산 뿐 아니라 자부담으로 구입을 유도하기 위해서는 가격 대비 품질(affordable care)에 대한 관리가 필요하였다.

보건복지부에서는 사회서비스 전자바우처 사업을 실시하였던 2007년도부터 품질관리에 대한 연구를 동시에 시작하였다. 2008년도에 보고서가 완성되었고 여기에 기초하여 4대 돌봄서비스 제공기관(노인돌봄, 장애인활동보조, 산모신생아도우미, 가사간병방문)에 대해 3년 주기로 연도별 1∼2개 사업의 품질을 모니터링·평가하기로 내부 방침을 마련하였다(보건복지부, 2010a).

2010년도에는 산모신생아도우미 지원 사업에 대한 품질관리을 우선 실시한 바 있다. 관련 서비스에 대한 요구가 높지만 서비스 만족도는 75.7점으로 다른 사업에 비해 상대적으로 낮았으며(평균 78.6점, 노인돌봄은 81.5점 한국갤럽 2009) 다른 사업에 비해 시장규모가 빠른 속도로 성장하고 있어 우선적 품질관리가 필요하였다(보건복지부 내부자료).

한편, 사회서비스 시장이 활성화되기 위해서는 정부 재정지원 대상자 뿐 아니라 서비스가 필요한 일반 수요자들이 자부담을 통해 상품으로서 사회서비스를 구매할 수 있어야 한다. 이를 유도하기 위한 정책수단으로서 사회서비스 품질인증제가 추진되고 있다(보건복지부, 2011). 이러한 일련의 품질관리 정책을 통한 정보들은 이용자들에게 공개되어 제공기관의 선택 기준으로 활용할 수 있다(보건복지부, 2010b).

5. 사회서비스 일자리 창출, 인력 전문 자격증, 그리고 산업육성

사회서비스에 대한 정책 목적에서 사회기반확충 이외에도 일자리 창출의 비중이 높았다. 2010년도의 경우 보건복지부 사회서비스정책관실에서 관리하는 성과목표는 “성과목표 Ⅳ-3: 복지서비스 시장 창출을 통한 국민의 다양한 복지수요에 부응”이며 관련 예산사업 과제로서 “지역사회서비스투자사업”이 있는데, 성과지표는 “사회서비스 제공 일자리 수”로 설정되어 있다.

사회서비스 정책이 개별 사업별로 진행되었기 때문에 서비스 제공인력에 대한 교육훈련 프로그램들이 상호 연계없이 다양하게 운영되었다. 이에 따라 보건복지부에서는 돌봄서비스 교육과정 체계를 공통 교육과정과 필수 교육과정으로 개편하였다. 공통 교육과정 이수자의 경우 필수교육만 받으면 다른 돌봄 서비스를 제공할 수 있도록 하여 돌봄서비스 제공인력 양성 체계를 정비하였다. 그런데 서비스 수요는 다양화되지만, 사회서비스 관련 직종, 자격 등의 전문화․세분화 등이 이루어지지 않아 전문인력 양성과 품질관리에 애로가 발생하고 있다. 이에 따라 보건복지부에서는 “장애아동 재활치료” 전문인력 등에서 국가자격제도를 도입하는 등 사회서비스 전문인력 양성을 위한 시책을 추진하고 있다.

한편, 사회서비스 정책을 위한 새로운 거버넌스를 정립하는 과정에서 보건복지부에서는 민간전문가들로 구성된 T/F를 운영하면서 2010년도부터 사회서비스 산업 진흥과 관련한 법적 기반을 구축을 추진한 바 있다. 강상경 외(2010)와 같이, 처음에는 돌봄서비스에 대한 산업적인 접근을 시도하였는데 이후 범위를 확대하여 사회서비스 전체를 포괄하는 산업 진흥법안의 제정을 추진하고 있다.

<표 5> 사회서비스 전자바우처 사업 종사자 추이

(단위 : 명)

구분		2008			2009			2010
		소계	남	여	소계	남	여	소계	남	여
노인돌봄종합		4,341	69	4,272	4,499	31	4,468	12,381	112	12,269
장애인활동보조		16,423	2,289	14,134	18,611	2,323	16,288	27,499	3,735	23,764
지역 사회 투자	규모	11,486	1,040	10,446	34,872	4,056	30,816	61,607	8,412	53,195
	전체 비중	28.9	30.4	28.7	49.8	60.9	48.6	50.4	66.3	48.6
	남녀 비중	100.0	9.1	90.9	100.0	11.6	88.4	100.0	13.7	86.3
산모신생아도우미		3,687	-	3,687	3,977	-	3,977	9,554	-	9,554
가사간병방문		3,846	20	3,826	5,391	14	5,377	6,305	28	6,277
장애아동재활치료		-	-	-	2,688	236	2,452	4,802	394	4,408
언어발달지원		-	-	-	-	-	-	42	2	40
합계		39,783	3,418	36,365	70,038	6,660	63,378	122,190	12,683	109,507
남녀비중		100.0	1.6	98.4	100.0	0.7	99.3	100.0	0.9	99.1

자료 : 한국사회서비스관리원 제공.

Ⅳ. 사회서비스 정책에서 발생하고 있는 쟁점들

1. 정책영역의 설정과 사회적 인식

1) 이론체계 구성 이전에 정책 추진, 정책 특성 명확화 애로

사회서비스 정책은 사회기반투자에서 출발하였지만 체계적으로 이론이 정립되지 않은 상태에서 정책이 먼저 추진되었다. 사회투자론은 기든스의 제3의 길을 사회정책에 시도하려던 실험적 논의였으며 학계에서 충분히 논의되지 않았던 가운데 노무현 행정부의 복지정책에 대한 상징으로 정치화된 경향이 있었다. 이에 따라 사회서비스 정책과 관련된 보건복지부의 각종 프로그램을 지속적으로 추진하는 과정에서 정책의 대상과 범위 그리고 추진 방향 등에서 일관성을 유지하기 쉽지 않은 문제를 안고 있다.

최근 전부개정된 사회보장기본법에서 사회서비스를 정의하였지만 여전히 상당히 포괄적인 수준으로 구체적인 정책단계에 적용하기에는 한계가 있다. 보건복지부에서도 사회서비스를 정책단위로 구체화시키는 작업을 선행하지 못하였다. 사회보장기본법이 먼저 만들어지고 후속조치로서 사회서비스에 대한 논의가 내부적으로 새로 진행되고 있다. 역시 정책이 이론을 앞서고 있는 상황이다.

무엇보다 “사회서비스”의 개념 자체에 대한 구체적인 정의가 성립되어 있지 않아 학계 전문가 뿐 아니라 정책 실무자들도 계속 적지 않은 혼란을 겪고 있다. 또한 사회서비스 정책에서 추진하고 있는 시장 활성화와 산업육성, 그리고 사회서비스 일자리 확충 등의 정책기조들이 최근에 도입된 낯선 개념이며 기존의 사회복지서비스정책에서 접근방식과 양립하기 힘든 경우가 있어 사회서비스 정책에 대한 사회적 합의 형성에 애로를 겪고 있다.

2) 다양한 개념 정리와 사회적 담론 형성 애로

사회서비스에 대한 학문적 논의는 2000년대 중반이후부터 시작되었으며 최근까지 활성화되어 있지 않다. 전문가들이 정리한 개념정리는 학문 분야별로 상당한 차이가 있다. 사회복지학에서는 일반적인 사회복지서비스와 명확한 차별을 설정하지 않다. 행정학에서는 이재원(2008)과 같이 상당히 포괄적으로 경제서비스와 사회서비스를 구분하는 경우와 윤영진(2011)에서와 같이 관점에서 따라 유형화하는 접근이 있다.

정부에서는 정책의 목적에 따라 임의적으로 규정하는 경향이 있다. 보건복지부에서는 사회서비스 이용권 및 관리에 관한 법에서와 같이 구체적인 특정 사업별로 규정하거나 보건복지부(2010b)와 사회보장기본법 제3조에서와 같이 상당히 포괄적으로 규정하고 있다. 고용노동부가 운용하는 사회적기업 육성법의 경우는 사회적 기업이 참여하는 사업 영역은 모두 사회서비스로 규정하여 논리적 근거와 체계성이 약한 편이다.

이와 같이 사회서비스에 대한 개념에 대한 구체적 정의와 사회적 합의가 형성되지 않으면 정책을 담당하는 중앙 부처 입장에서는 항상 초기의 개념 논쟁부터 시작하여 정책을 관리해야 하고, 동일부처내 혹은 정부부처간 정책영역 설정과 업무분담에 혼선이 발생할 수 있다.

3) 사회서비스사업에 대한 법적 기반 부재 : 사회복지서비스의 가치와 상충

사회서비스 정책이 계속 확대되고 있는 동시에 전통적인 사회복지서비스 분야와는 구분되는 새로운 정책가치들이 적용되고 있다. 하지만 관련 사업의 법적 근거는 “사회복지사업법”에 토대를 두고 있다. 사회복지사업법은 “저소득 취약계층, 기초자치단체, 기관과 시설 중심, 비영리 활동”을 기본 전제로 설정하고 있다. 이와는 대조적으로 현재 정부가 추진하고 있는 사회서비스 정책은 “보편성, 시장 및 영리, 광역화, 수요자 중심” 등을 지향한다. 양립이 쉽지 않은 가치들을 동일 법에 기초하여 추진하면 상호 가치 상충 현상이 발생하여 정책이 의도하는 목적들이 일선 현장에서 효과적으로 정착되지 못할 가능성이 있다.

<표 6> 사회서비스 개념에 대한 다양한 정의

분야별		개념 정의
행정 학	이재원 (2008)	사회서비스란 중소기업진흥기금과 같이 기업에 대한 직접적인 지원이나 도로와 항만처럼 경제활동을 직접 지원하는 경제서비스가 아닌 가족과 공동체를 위한 생활서비스
	윤영진 (2011)	- 광의 : (영국의 경우) 사회서비스는 소득보장, 보건, 고용, 주거, 교육 등을 포함하는 광의의 사회정책 영역 포함. - 협의 : 사회적 보호, 장애, 질병 등 사회적 약자를 지원하는 사회복지서비스 - 최협의: 사회적 돌봄(social care)
사회 복지 학	정경희 외 (2006) 이봉주 외 (2006)	사회서비스는 이윤추구를 일차적 목적으로 하지 않으면서 사회적 욕구 충족에 초점을 두는 집합적이고 관계지향적 활동
	강혜규 외 (2007)	사회적 보호를 비롯한 다양하고 포괄적인 개인 욕구에 대한 집합적 대처의 필요성에 따라 이루어지는 사회복지·돌봄(care)·기초 의식주 보장·보건의료·교육·고용 관련 개입이 이루어지는 서비스
	이철수 외 (2009)	단수로 표현되는 사회서비스는 협의의 개념으로서 사회사업 또는 사회복지사업. 복수의 사회서비스도 같은 개념이나 광의의 개념으로 사용될 때가 많음. 이론적 근거가 있는 것이 아닌 역사적으로 보는 관용적인 용법이 일반화한 것.
정부	보건복지부	(사회서비스이용권 및 관리에 관한 법) 사회복지사업법에 따른 사회복지서비스, 보건의료기본법에 따른 보건의료서비스, 그밖에 이에 준하는 서비스
		(보건복지부 2010b) 개인 또는 사회 전체의 복지 증진 및 삶의 질 제고를 위해 사회적으로 제공하는 서비스
		(사회보장기본법) 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통해 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도
	고용노동부	(사회적 기업육성법) 교육, 보건, 사회복지, 환경 및 문화분야의 서비스로 대통령령이 정하는 분야의 서비스 - 보육서비스 - 예술･관광 및 운동서비스 - 산림보전 및 관리서비스 - 간병 및 가사지원서비스 - 그밖에 사회적 기업육성위원회에서 인정하는 서비스

2. 정책 추진체계

1) 사회서비스 정책의 방향과 속도의 일관성

사회서비스 정책에서는 복합적인 사회적 담론이 내재되어 있는데, 이를 체계적으로 정리하면서 구체적인 사업이 추진될 필요가 있다. 하지만 정책의 운영 기조의 일관성과 내용의 깊이 측면에서 한계가 있다. 사회서비스 정책이 추구하는 수요자 중심, 시장활성화, 산업육성, 품질관리 등은 단기간에 추진·정책되기가 쉽지 않은 주제들이다. 사회서비스 정책에 대한 기조에서 매년 변화가 있고 운영의 깊이가 충분하지 않을 경우 일선 현장에서 정부의 정책 의도가 충분히 반영되지 않을 수 있다.

2010년도의 보건복지부 사회서비스정책관실의 자체 성과관리 지표에서 사회서비스 확충 자체의 우선순위가 높게 설정되지 못한 경우도 있었다. 즉, 보건복지부가 자체적으로 운용하는 2010년도 성과보고서에서는 “전략목표 4. 경제성장과 함께하는 보건복지”에 사회서비스 사업이 포함되어 있는데, 성과관리를 담당하는 부서의 주요사업은 자활과 희망키움통장 사업이 우선순위에 있었고 사회서비스는 “사회서비스 일자리 확대”로 맨 하위에 배열되었다(보건복지부, 2011: 23).

2) 사회서비스정책의 총괄 조정의 애로

사회서비스 정책에서 관리 수단들은 사회서비스 정책관실에서 개발·운용하지만 실제 정책 분야(내용)은 보건복지부내 관련 부서에서 담당하고 있다. 이에 따라 새롭게 시도하는 다양한 정책수단들을 효과적으로 운용하기 위해서는 부서들간의 업무협력이 활성화될 필요가 있다. 하지만, 노인, 장애인, 영유아 등 사회서비스 정책부문별로 기존의 정책운영 방식이 여전히 지배적이며 새로운 사회서비스 정책 가치들과의 균형과 접목을 위한 노력은 미흡한 편이다.

개인서비스와 관련된 사회정책들의 담당 부처들이 보건복지부, 여성가족부, 문화관광체육부, 농림수산식품부, 교육과학기술부, 고용노동부 등으로 산재되어 있으며 부처들간에 사회서비스의 정책운영 기조와 수단들을 공유하지 않고 있다. 해당 부처의 일반적인 정책기조가 계속 유지되면 일선 현장과 사회서비스 수혜자들은 필요 이상의 비판을 제기할 수 있다. 2012년도에 전부 개정된 사회보장기본법에서는 보건복지부를 중심으로 사회서비스정책을 통합 관리하도록 규정하고 있다. 하지만 정부 부처들간의 정책 관행을 고려하면 법령에서 규정이 현실에 그대로 작동한다고 낙관하기가 쉽지 않다.

3) 사회서비스 정책 네트워크의 부실

수요자와 시장 중심의 보편적 사회서비스 그리고 사회서비스 산업육성 등과 같은 새로운 정책 가치들은 보건복지부 단일 부서의 노력만으로는 실현되기 힘들다. 관련 학회와 산업협회 등 정책네트워크들이 활성화되어야 한다. 사회서비스정책을 추진하면서 학회, 협회, 포럼 등과 같은 형식을 매년 하나씩 만들었지만 제대로 활동하지 못하고 있다. 정책네트워크가 활성화되지 않기 때문에 사회서비스 정책에 대한 사회적 담론 형성과 가치 확산, 이해관계 조정 등에서 의미있는 수준에서 일관성있는 정책지원이 이루어지지 않고 있다. 사회서비스가 전통적인 사회복지의 관점으로 축소운영되었고 정부 정책의 일관성이 유지되지 못하였기 때문에 관련 정책네트워크가 일관성있게 활동할 수 있는 토대 자체가 형성되지 못하였다.

3. 사회서비스 시장과 산업 육성의 불확실성

1) 적절한 일자리와 근로조건

사회서비스가 일자리를 창출할 수 있는 양적 잠재력있지만 질적 측면에서는 적지 않은 한계가 있다. 개인서비스에서 부가가치가 높지 않아 이윤 창출에 한계가 있으며 예산 제약으로 정부의 인건비 지원 수준에서도 한계가 있다. 사회서비스 일자리관련 선행연구에서도 김혜원(2009)를 제외하면 돌봄서비스 종사자의 근로조건에 대한 비판이 많다(최영순 외, 2006; 이영범·남승연, 2009; 원종욱 외, 2009).

이러한 조건에서 전자바우처를 이용한 수요자 중심 방식을 적용하기 때문에 이용자의 만족도가 높아지는 다른 한편으로 서비스 제공인력의 근로강도와 근로조건은 불리하게 된다. 사회서비스 전자바우처 사업에서 제공인력의 월 평균임금(근무시간)은 노인돌보미 42.3만원(70시간), 산모신생아도우미 65.5만원(110시간), 장애인활동보조 71.8만원(118시간), 가사간병방문 72.1만원(126시간)으로 조사되었다(보건복지부, 2010a). 보건복지부는 노인돌봄서비스 제공인력의 경우 1인당 1주일에 4명의 고객을 확보하여 복지기관의 관리경비를 제외하고 80만원 정도의 월급여가 가능하도록 설계하였다. 최저임금이 90만원정도인 점을 감안하면 정부의 재정사업 일자리는 시장의 최저임금보다 낮은 수준에서 설정하는 “열등처우의 원칙”이 적용된 것이다.

이와 같은 저임금 근로조건 속에서 시장 경쟁 확대를 통한 품질향상 그리고 표준 품질조건의 요구와 품질공개 등을 추진하면 근로조건 측면에서 더 불리할 수 있다. 즉, 노동시장의 규제와 가격-품질의 적정성, 그리고 시장 경쟁관리 등의 규제자 역할이 없는 가운데 경쟁을 통한 품질관리를 추진하면 돌봄노동자들의 노동조건은 보다 열악해질 수 있다.

<표 7> 사회서비스 일자리 창출효과와 참여인력의 기대

(단위 : %, 지수)

(A) 사회서비스 일자리 창출효과

	전혀 동의않음	동의 않음	그저 그렇다	동의 한다	매우 동의	합계	응답수	평균	표준 편차
취약계층 사회적 일자리	1.6	20.9	31.8	42.6	3.1	100.0	129	3.25	0.875
청년실업 대응 일시적 일자리	5.5	21.1	29.7	37.5	6.3	100.0	128	3.18	1.015
경쟁력있는 보편적 일자리	3.1	29.1	41.7	21.3	4.7	100.0	127	2.95	0.907

(B) 참여인력들의 기대

	매우 불만	불만	보통	만족	매우 만족	합계	응답수	평균	표준 편차
안정적 일자리	7.0	38.0	40.3	14.0	0.8	100.0	129	2.64	0.838
전문가로서 기대	6.2	20.2	45.7	27.1	0.8	100.0	129	2.96	0.870
급여에 대한 기대	8.5	31.0	45.7	14.0	0.8	100.0	129	2.67	0.849
창업에 대한 기대	10.1	24.0	55.0	10.1	0.8	100.0	129	2.67	0.821
사회기여 자부심		17.1	54.3	27.9	0.8	100.0	129	3.12	0.685

주 : 부산지역의 사회서비스 전자바우처 사업 관리자 설문결과

자료 : 이재원·손정원(2011).

2) 사회서비스 전문기업과 잠재적 시장 규모

사회서비스 전자바우처 사업에서 시장 활성화와 산업육성정책이 지속적으로 추진되면서 제공기관과 종사자의 규모가 대폭 증가하였지만 사업의 현장에서는 여전히 소극적인 인식이 많다. 관련 예산규모가 적어 사회서비스 전문기업들이 활발히 생성·성장하여 새로운 산업을 형성하는 단계로 발전하는데 한계가 있고, 시장 활성화를 위해 필요한 보완적인 제도들이 함께 추진되지 못하고 있다. 사업의 성격이 복잡하기 때문에 현재 참여하고 있는 제공기관들이 사업확장을 위해 투자를 확대하거나 새로운 기업들이 시장에 적극적으로 참여하기는 힘들다.

사회서비스 상품에 대한 유효수요가 충분하면 기업이 스스로 생성·성장할 수 있다. 하지만 당초의 정책 의도와는 달리 수요자 중심 방식에서 산업화 효과는 기대만큼 창출되지 못하였다. 사회서비스에 대한 전액 자부담 구매 사례가 많지 않고 제공기관들에 대한 설문에서도 자부담 상품으로서 발전 가능성은 낮은 편이었다. 전자바우처사업 참여기관들이 가지고 있는 사회서비스 산업화에 대한 인식과 태도 역시 적극적이지 않았다(이재원·손정원, 2011).

3) 사회서비스 상품의 부가가치

사회서비스의 시장과 산업이 활성화되기 위해서는 고부가가치의 전문적인 사회서비스 상품을 지속적으로 개발할 필요가 있지만 기대만큼 활성화되지 않고 있다. 현실적으로 고급화된 전문적인 사회서비스들을 담당할 수 있는 전문기관이나 인력이 부족하며 관련 전문가 혹은 대학의 전공 학과에서도 시장의 상품으로서 보편적 사회서비스에 대한 인식과 접근은 낮은 편이다. 지자체 담당 부서 혹은 인력의 정책수행 의지와 역량에서도 많은 차이가 있다.

사회서비스 산업 활성화 목적이 강한 지역사회서비스투자사업에서도 부가가치가 높은 사회서비스 상품개발은 제한적이다. 2011년 기준으로 지역사회서비스투자사업 가운데 500여개의 지역개발형 사업의 경우 사회서비스 상품의 가격은 평균 15만원 정도이며 80.9%인 419개 사업은 1년 동안 서비스가 제공된다. 자부담을 제외한 국고지원 금액은 1인당 평균 1,418천원이다(이재원·손정원, 2011). 자부담이 평균 12% 정도의 낮은 비율의 구조를 고려하면 정부의 국고지원이 대폭 확대되지 않으면 이용자 규모가 증가되기 힘든 상황이다.

Ⅴ. 사회서비스 전자바우처 사업 활성화를 위한 정책과제

1. 사회서비스의 개념 정의 및 정책영역의 구체화

사회서비스 개념은 현행 사회과학에서는 정립되어 있지 않다. 개념이 구체적이지 않기 때문에 필요 이상의 논쟁들이 발생하며 정책의 경계도 명확하지 않다. 따라서 사회서비스 정책에 대한 기본 가치와 정책수단 등을 중심으로 개념을 구체화하고 정책의 전체 틀을 체계적으로 정립할 필요가 있다. 이와 관련하여 (가칭) “사회서비스 기본계획”을 수립하여 정책의 독립적인 영역들을 명확하게 설정할 필요가 있다.

2011년말에 전부개정된 사회보장기본법에서 사회서비스에 대한 종합계획을 수립하도록 규정하고 있다. 하지만 동 법에서 정의한 사회서비스의 범주와 영역이 상당히 포괄적이기 때문에 전부를 망라할 수 있는 종합계획을 수립하는 것이 현실적으로 쉽지 않다. 국가가 공적으로 책임져야 하는 영역에 대한 정책의 범위를 보다 구체화해야 한다.

사회서비스와 관련하여 2011년 6월에 “사회서비스 이용 및 이용권에 관한 법”이 제정되었다. 이 법은 전자바우처 사업 수행과 관련한 절차법의 특성을 가지고 있다. 보건복지부가 추진하고 있는 “사회서비스진흥법” 역시 산업 진흥을 위한 절차와 수단에 관한 법률로 포괄 범위가 제한적이다. 현재 정부는 사회서비스 정책에서 기존의 사회복지사업법과는 양립하기 힘든 다양한 정책가치들을 적용하고 있다. 비영리복지기관들을 중심으로하는 잔여적 사회복지서비스와 이윤추구를 목적으로하는 시장경제의 중간 영역에서 사회서비스 정책이 운용되고 있다. 따라서 두 극단의 적정 수준에서 제도와 사업이 정착되기 위해서는 (가칭) “사회서비스사업법”을 제정할 필요가 있다. 동 법에서 사회서비스 시장과 수요자 중심, 품질관리, 서비스 제공인력 육성, 사회서비스상품 개발과 연구개발 지원, 사회서비스 관리 주체로서 광역자치단체의 역할 재정립, 포괄보조 등 사회서비스 정책에서 정부간 행정 및 재정관계 정립 등에 대한 새로운 법적 기반을 마련할 필요가 있다.

2. 사회서비스 정책관리체계 정립

1) 사회서비스 관계 부처 회의체 및 보건복지부내 부서 협의체 구성

사회서비스는 중앙정부의 사회부처 모두 다양하게 사업을 수행하고 있다. 부처 중심으로 사업들이 수행되면서 일선 현장과 지원 대상자들이 혼란스러운 상황들이 발생하고 있다. 정책 대상자 중심으로 정부의 관련 사회서비스들이 일관성있게 제공되기 위해 (가칭) “사회서비스 관계부처 회의”를 구성·운영할 필요가 있다. 이와 관련하여 전부개정된 사회보장기본법에서도 보건복지부 중심의 사회서비스 정책 총괄 기능이 규정되어 있지만 관련 부처의 실질적인 협력을 유도할 수 있는 구체적인 실천 수단을 구축해야 하는 과제가 남아 있다.

보건복지부의 사회서비스정책관실은 사회서비스 정책수단들을 설계·운영하고 있지만 실제 적용대상이 되는 정책영역은 개별 부서에서 관리하고 있다. 이에 따라 중요한 정책수단들이 제대로 작동되지 못하는 한계가 있다. 최소한 보건복지부 내부에서도 사회서비스 정책 운영을 위한 부처내 사회서비스 협의체를 구성할 필요가 있다. 사회보장기본법에서는 종전에 “사회복지서비스”를 “사회서비스”로 개념과 정책영역을 대체하였다. 이러한 경우 보건복지부 내부에서 사회서비스 정책을 총괄조정하는 부서의 조직위상을 어떻게 설정할 것인지에 대한 논의과 개편이 필요하다.

한편, 국민 전체를 위한 보편적 사회서비스가 확대되고 개인 부담이 강화되는 시장 상품으로서 사회서비스 개발이 활성화되면 사회서비스 품질관리 과제의 중요성이 보다 부각될 것으로 예상된다. 그런데, 품질관리가 필요한 노인, 아동, 다문화가정 등에 대한 주요 사회서비스는 독립적으로 개별 부서들이 담당하고 있다. 따라서 사회서비스정책관실의 독립적인 노력만으로는 한계가 있는 만큼 보건복지부 내부에서 개별 부서를 총괄할 수 있는 (가칭) “사회서비스 품질관리 위원회”를 운영할 필요가 있다.

2) 중앙·지방자치단체간 사회서비스 정책 협력체계 정립

기초적인 사회복지서비스인 사회안전망과 달리 사회서비스 분야는 모든 지역에서 표준적인 형태로 정책이 운영될 필요성은 크지 않다. 지역실정에 따라 다양하게 사회서비스가 공급되기 위해서는 기존의 집권적인 정부간 복지정책관계 틀 대신 수평적 혹은 성과계약 방식을 적용해야 한다. 지역사회서비스투자사업에서 포괄보조 방식으로 국고보조금을 지원하면서 사회서비스 사업에 대한 지방자치단체의 주도적 역할이 부각되었다. 이와 유사한 방식으로 지역별 다양성이 인정되는 사업들을 묶어 포괄적으로 재원을 지원하는 (가칭) “사회서비스 포괄보조” 프로그램이나“ 사회서비스 특별회계”를 운영할 필요가 있다.

사회서비스 포괄보조에 해당하는 사업들은 보건복지부 뿐 아니라 관련 사회관계 부처들의 소규모 사업들을 모두 포괄하는 방안도 검토할 수 있다. 이는 소규모 지역개발 보조사업들을 묶어 포괄보조로 운용하는 광특회계 지역개발계정과 유사한 맥락에서 접근할 수 있다.

중앙정부의 사회서비스 정책에서는 시장과 산업 육성을 강조하지만 지방의 일선 현장에서 동일한 강도와 비중을 가지지 못할 수 있다. 지자체에서는 일반적인 사회복지사업들 가운데 하나로 고려하며 사회서비스정책에 대해 독립적인 의미를 부여하지 않을 수 있다. 중앙정부의 국고보조금 지원 비중이 높은 만큼 중앙정부의 정책 방향들이 지자체의 프로그램예산 및 성과관리체계에 일관성있게 반영될 수 있도록 중앙·지방간 사회서비스 협의체를 구성·운영할 필요가 있다.

3) 전자바우처 운영의 유연화 및 고도화

사회서비스 전자바우처시스템은 사회복지통합전산망체제에 통합되어 운영되고 있다. 이러한 경우 지원대상자별 종합 정보관리에는 효과적일 수 있지만 다양한 정책 실험을 수행하는데는 한계가 발생하게 된다. 부분적인 기준 변경과 다양화를 위해 전체 전산시스템을 개편하지 못하기 때문이다.

사회서비스의 보편성 확대와 시장 및 산업육성을 위해 자부담 수준을 다양화시킬 필요가 있는데, 현재의 거대 통합전산망체제는 소규모의 다양한 사업형태를 유연하게 구현시키는데 한계가 있다. 초기단계에 있는 전자바우처 사업은 별도의 전산시스템으로 운영하여 다양한 실험들을 활성화시킬 필요가 있다. 아울러 2007년부터 누적되어 있는 이용자의 서비스 이용 행태정보들을 분석하여 이용자의 전자바우처 사용 편리성을 높여주고 부정사용 등을 사전에 예방할 수 있는 (가칭) “사회서비스 고객관계관리체계”를 구축하는 방안도 검토할 수 있다.

한편, 2012년도부터 기존의 신용카드 방식에서 정부가 운영하는 바우처 전용카드로 전환되었다. 이에 따라 예상 가능한 쟁점들에 대해 앞서 준비할 필요가 있다. 예를 들어, 개인정보 보안, 바우처카드의 낙인효과, 제3자 대여 및 불법판매, 제공기관의 카드 일괄 보관･결제 등의 문제들이 발생할 수 있다.

3. 사회서비스 시장 및 산업 활성화 과제

1) 사회서비스 유형별 차등 접근

사회서비스 시장 및 산업 육성 정책을 구상할 때, 우선적으로 사회서비스의 다양성을 인식하면서 유형별 산업 특성을 고려하여 사회서비스별로 차등적으로 접근해야 한다. 예를 들어 일반 돌봄서비스들은 사회안전망 특성을 가지는 경우가 많기 때문에 일반적인 사회복지사업법체계를 준용할 필요가 있다. 이 부분에서 시장은 수요자 중심 가치를 강화하는 준시장 접근에 국한하는 것이 바람직하다. 반면, 정상화효과와 개인의 인적 자산 역량 강화를 지향하는 전문화된 사회서비스 상품들은 시장기구를 보다 활성화시키고 비용과 성과에서 개인의 책임을 점진적으로 확대하는 방향으로 정책을 운영해야 한다. 시장 방식으로 접근하는 것이 효과적인 경우는 공공서비스와 민간상품의 중간영역이기 때문이다.

2) 지역사회서비스 시장의 경쟁 관리

사회서비스 전자바우처 사업을 통해 기초자치단체 단위로 복수의 사업자를 선정하여 시장 경쟁을 유도하였다. 초기 국면이 지난 최근에는 각종 시장 위험들이 발생하고 있다. 즉 제공기관 난립에 따른 과잉경쟁, 독점과 담합, 비공식적인 진입장벽 등과 같은 문제들이 지역별로 다양하게 발생하고 있다. 시장실패 문제를 해결하기 위해서는 지역주민들의 사회서비스 이용 행태를 분석하여 최소한 광역 수준에서 지역사회서비스 시장관리체계를 마련해야 한다.

이와 관련하여 지역사회서비스 시장 활성화를 위해서는 기초자치단체 단위로 설정되어 있는 사회서비스 공급 및 관리체계를 광역단위로 확대하는 방안을 모색해야 한다. 노동집약적이고 부가가치가 낮은 사회서비스 분야에서 참여 기업들의 시장경쟁력을 높이기 위해서는 지리적 활동 영역을 넓혀 규모 경제를 창출할 수 있게 지원할 필요가 있다. 이를 위해서는 기업의 지리적 활동 범위를 광역화시킬 수 있는 방안이 대안이 될 수 있다.

3) 사회서비스 상품개발과 전문인력 양성

사회서비스들이 일반 돌봄 특성에 국한될 경우 산업 육성의 잠재성은 크지 않다. 시장의 상품으로서 개발되거나 유통되기 힘들기 때문이다. 여기에는 한계효용에서 결정되는 자본주의 시장 가격의 특성이 작용한다. 즉, 소비자 입장에서 돌봄의 총효용은 크지만 돌봄 소비가 한 단위씩 증가될 때 한계효용이 급격히 체감하기 때문에 일반 돌봄서비스의 교환가치는 기대만큼 높은 가격을 형성하지 못한다.

따라서 사회서비스 시장 및 산업육성을 위해서는 높은 한계효율을 가진 부가가치 높은 사회서비스 상품을 개발해야 한다. 사회서비스가 창출하는 결과 지향성이 명확하고 구체적이며 실증 가능할수록 부가가치를 높일 가능성이 커짐. 전문적이고 융합적인 프로그램들을 만들 수 있는 사회서비스 연구개발 투자들이 확대되어야 한다.

고부가가치의 사회서비스 프로그램이 실제 현장에서 활성화되기 위해서는 관련 인력들을 양산하고 체계적으로 공급·관리될 수 있는 방안을 모색해야 한다. 부가가치가 높은 시장 잠재성있는 프로그램에서 제공인력은 청년일자리의 관점에서 접근할 수 있다. 이와 같은 분야에서 제공인력들을 양성하기 위해서는 대학이나 연구기관들을 중심으로 일관성있는 정책운영체계가 마련되어야 한다. 제공인력 관리의 쟁점은 돌봄서비스에서도 발생한다. 돌봄서비스별로 공통적으로 필요한 교육훈련 프로그램과 개별 특성별 프로그램을 분리하여 교육프로그램들을 통합·운영할 필요가 있다. 나아가 서비스 부문별 전문 자격증제도를 도입할 필요도 있다. 마지막으로, 시장의 수요와 공급 여건들을 확인하여 제공인력들이 충분히 공급될 수 있도록 정기적으로 운영되는 교육프로그램을 개발하고 관련 전문 교육기관을 활성화해야 한다.

4) 이용자에 대한 정보지원과 권리보호, 그리고 재정지원의 투명성

시장에서 소비자들은 공급자와 비교하면 정보를 제대로 확보하지 못하는 정보비대칭 문제를 안고 있다. 따라서 사회서비스 산업 육성을 위해 시장의 핵심 주체인 소비자들에 대한 품질 등을 포함한 정보 지원 방안들을 체계적으로 구축해야 한다. 대표적인 것으로 프로그램별 제공기관의 품질을 등급화하여 이용자들에게 공개하고 소비자의 불만 사항들을 편리하게 접수·해결할 수 있는 고객센터 운영 등을 들 수 있다.

<그림 5> 사회서비스 사업 유형별 산업 지원 접근 차별화(예시)

			강 ← 공공성 → 약
유형 (가치)			사회적 돌봄		생활의 정상화		개인역량강화
			(사회안전망)		(예방과 통합)		(인적 자산)
사업 (예시)			영유아보육 아이돌봄 방과후학교 노인돌봄 ····		아동비만관리 노인건강관리 발달장애치료 아동심리/정서발달 근로자스트레스관리 가족프로그램 다문화프로그램 ····		인지능력향상 문화 체험 예체능학습 영어학습 ····
정책 특성	정책접근		소득분배 (사회적 정의)		재원배분 (사회적 효율성)		자본투자 (경제적 효율성)
	책임경향		사회화		사회-개인 혼합		개인화
	복지혼합		소비자중심 (수단으로서 시장)		정부, 시장, 산업 (수단과 주체로서 시장)		산업 (주체로서 시장)
	비용분담		국가		국가-개인		개인
			중앙정부		중앙-지방		지방정부
제도화과제	조직 (기업화)		민간위탁 계약기업		민간전문기업 사회서비스 기업		민간전문기업
	인력 (통합관리)		분야별 교육훈련		복합적 전문교육		전문 자격
			강 ←		(등록관리 필요성)		→ 약
	시장 (경쟁관리)		근린단위 독과점시장		적정 경쟁 시장 총량제 운영		시장경쟁 활성화
	상품 (품질관리)		기초적 품질		사회적 품질		가격-품질 (시장품질)
	재정 (지원방식)		구매력 보전		구매력 보전 인프라 지원		인프라 투융자
	지리 (관할구역)		기초		광역		전국

자료 : 이재원(2011b).

사회서비스를 시장과 산업방식으로 제공하면 “시장의 위험”은 항상 발생할 수 있다. 수요자 중심 방식의 시장 위험으로는 제공기관의 기만과 사기 그리고 바우처 이용자의 사기 등을 들 수 있다. 정부 지원이 수반되는 사회서비스의 경우 전자바우처 수단을 도입해도 자기부담 비중이 크지 않으면 이용자와 제공기관 모두 도덕적 해이에 빠질 수 있다. 납세자의 책임 차원에서라도 사회서비스 재정지출에서 투명성을 높이는 방안들을 모색해야 한다.

<표 8> 사회서비스 정책의 개선과제

부문별	정책개선 과제
사회적 담론과 정책거버넌스 정립	- 사회서비스 기본계획 수립 - 사회서비스사업법 제정
사회서비스 정책 관리체계 정립	- 중앙정부의 정책관리체계 ･사회서비스 관계부처 회의체 구성·운영 ･보건복지부내 사회서비스 협의체 ･보건복지부내 사회서비스 품질관리 위원회 ･사회서비스 특별회계 설치
	- 중앙·지방자치단체간 사회서비스 정책관계 정립 ･사회서비스 포괄보조 프로그램 ･중앙·지방간 사회서비스 협의체
	- 전자바우처 운영의 유연화 및 고도화 ･행복e음시스템과 분리된 별도의 바우처 전산시스템 운영 ･사회서비스 정책에 활용하는 의사결정시스템 구축 ･고객관계관리체계 구축
	- 사회서비스 관리 및 진흥 기구 설립 ･사회서비스 산업 진흥을 위한 전문기관 설립 ･광역단위의 지역사회서비스 관리체계 정비
사회서비스 시장 및 산업 활성화	- 사회서비스 유형별 차등 접근 - 지역사회서비스 시장 관리 및 활성화 - 사회서비스 상품개발과 전문인력 양성 - 수요 확대를 위한 수혜자 자격기준의 보편화 - 이용자에 대한 정보지원과 권리보호 - 재정지원의 투명성 제고를 통한 납세자 책임 - 사회서비스 시장 및 산업 활성화를 위한 법적 기반 확보

Ⅴ. 맺음말 : 사회서비스를 통한 신사회정책 과제

전통적인 사회정책은 ‘구사회적 위기-사회안전망 프로그램정책-복지국가정책’이다. 이러한 사회정책은 경제영역에서 창출한 잉여와 효율적인 관료제의 바탕 위에서 효과적으로 작동할 수 있었다. 그런데, 90년대 이후부터는 과거의 구사회위기와 다른 형태의 신사회위기가 쟁점이 되고 있는 가운데, 국민경제에서의 경제적 잉여와 합리적 관료체계 모두에서 위기가 동시에 진행되고 있다. 구사회정책이 작동할 수 있었던 전제조건이 더 이상 유효하지 않다는 점에 주목해야 하면서 새로운 관점에서 신사회정책체계를 설계해야 한다.

사회서비스의 담론과 구체적인 정책들은 신사회위기 국면에서 새로운 대안이 될 수 있다. 그런데 사회서비스 정책이 전개되는 과정에서 초기의 기대들이 적지 않게 희석되었다. 신사회위기에 대한 사회기반 확충 과제로서 돌봄서비스를 중심으로한 사회서비스 전자바우처 사업이 시작되었는데, 정책부문별로 소관 부서에서 개별적으로 담당하면서 사회서비스의 정책내용과 운영방식(수단)을 총괄 조정하는 기능이 약화되었다. 이에 따라 사회서비스 정책은 보건복지부 사회서비스정책관실에서 담당하는 전자바우처시스템 운영으로 축소되었던 경향이 있다. 보건복지부 내부의 의사결정과정에서 사회서비스의 위치와 의미가 기대만큼 제자리를 확보하지 못한 가운데 일자리 목표만 부각되었다.

사회서비스정책이 당초의 기대방향으로 전개되지 못하였던 주요 원인 가운데 하나는 새로운 정책관리체계를 정립하지 못하였기 때문이다. 기본적으로 구사회위기에 대응하는 잔여적 사회서비스의 정책거버넌스로 새로운 사회문제에 대응하였다. 전부개정된 사회보장기본법에서는 국민 생활보장을 국가의 기본 책무로 규정하면서 사회서비스를 강조하였다. 사회서비스 정책이 초기 지향했던 정책가치와 궁극적인 목적으로 달성하기 위해서는 사회적 담론과 정책거버넌스 그리고 정책관리체계를 새롭게 정립할 필요가 있다. 또한 일관된 정책추진을 위해 법적 기반을 확충하고 정책네트워크를 재정비할 필요가 있다.

참 고 문 헌

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이재원(李在苑): 행정학박사. 서울대학교 대학원 행정학과에서 박사학위(논문제목: 지방공공서비스의 광역화에 관한 연구, 1995)를 취득하고 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요 연구실적으로는 사회서비스투자를 위한 지방재정의 역할강화 방안(한국지방재정논집), ｢새행정학｣(대영문화사), ｢사회서비스정책론｣(나눔의 집), ｢사회서비스 전자바우처｣(대영문화사) 등이 있다. 관심분야는 지방재정, 사회서비스정책, 재정관리 등이다.

<E-mail: jaewon@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 01. 30 / 심사개시일: 2012. 02. 06 / 심사완료일: 2012. 02. 22>