지방자치단체간 공공서비스 시설 공동이용

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 23～46

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활성화에 관한 연구

* 제1저자

** 교신저자

: 광역자치단체간 성공사례 분석을 토대로

A Strategy for Accelerating the Shared Use of Public Facilities

: Based on the Analysis of Success Cases between the Area-Wide Authorities

권 자 경*

김 익 식**

도시네트워크 연계망 구축으로 광역생활권시대가 도래되어 인접한 지방자치단체들이 공공서비스 시설을 공동으로 이용할 것에 대한 주문이 증가하고 있다. 이에 본 연구는 광역자치단체간 우수사례를 통해 그 성공요인을 분석하고 활성화방안을 제시하였다. ‘대구경북연구원 공동이용사업’에서는 동일생활권에 거주한다는 지역주민의 오랜 인식이 동기로 작용하였고, 단체장간 긴밀한 유대와 협력에 대한 강한 의지가 성공요인으로 작용하였다. 또한, 경제통합추진위원회, 지역혁신협의회의 두 축이 종합적 의사소통을 가능케 했고 예산의 공동분담이 공평성을 유지케했다. ‘부산-거제간 연결도로 건설사업’은 민간의 자본과 기술력을 결집하는데 성공하였으며, 광역자치단체간 조합을 결성하여 조합방식에 입각하여 각종 의사결정과 사업추진이 이루어졌다는 것이 원동력으로 작용했다.

주제어 : 도시네트워크, 광역생활권, 공공서비스 시설, 공동이용

I. 서  론

1995년 이후, 지방자치 실시 초기에 지방자치단체들은 개별 자치권을 중심으로 해당 자치구역내에서 공공사업을 추진하는 경향이 강했다. 이 때문에 지방자치단체간 지역이기주의가 팽배하였고 유사한 기능을 수행하는 공공시설이 각 지방자치단체마다 설치 및 관리되느라 국토 전체적인 시각에서 볼 때 일부 행정비용의 낭비가 있었던 것이 사실이다. 이러한 지역간 이기주의 및 님비현상이 21세기에 접어들면서 패러다임의 전환을 맞게 되는데, 바로 지방자치단체간 ‘갈등’에서 ‘협력’으로의 이동이다(Zeemering 2008; Skelcher et al. 2005; Cloke et al. 2000; Lowndes and Skelcher 1998; 권자경․이종수 2010; 권자경 2010; 박양호 외 2005; 이원섭 외 2005; 한표환․김선기 2003; 김선기․한표환 2003; 한표환 1999). 그것은 시간이 흐르면서 지방자치에 대한 시행착오를 겪은 우리 지방자치단체들이 자연스럽게 터득해 가고 있는 듯하다. 협력으로의 패러다임 전환을 맞게 된 배경에는 우선, 지방자치 실시 이후 15년간 지역간 갈등이 지방자치단체에 시간과 비용 면에서 이로운 것이 없고 소모적이었다는 것을 배웠다는 것에서 찾을 수 있다. 둘째, 오늘날 정보 및 통신, 과학기술의 발달로 지역간 유동인구가 급증하여 현행 자치구역을 초월한 생활공간구조가 형성되었다는 것이다. 셋째, 행정 수요가 갈수록 복잡․다양해지면서 지방자치단체 단독의 내부적 역량으로 감당하기 어려운 상황이 발생하였다. 이웃 지방자치단체와 상호보완 및 공조를 통해 공공의 문제를 해결해야 하는 상황이 펼쳐진 것이다. 이 모든 정황들은 더 이상 단일의 지방자치단체가 폐쇄적인 시각에서 행정을 추진할 수 없는 상황 전개를 보여주며, 이에 지방자치단체들은 타 지방자치단체와의 협력을 모색하게 되었다. 그 협력의 일환으로 우선 고려되는 것 중 하나가 공공서비스 시설의 공동이용이다. 인접한 지방자치단체들이 공공서비스 시설을 공동으로 이용할 경우 가장 먼저 경제적으로 예산절감, 부족한 자원의 보완효과 등이 가시적으로 나타날 수 있다. 따라서, 본 연구는 정부간 관계의 패러다임이 지방자치단체간 협력으로 전환된 이 시점에서, 광역생활권을 기반으로 지방자치단체간 공공서비스 시설의 공동이용 활성화방안을 고찰하였다. 이를 위하여 광역자치단체간 공공시설 설치 및 관리와 관련하여 비교적 잘 추진된 사례를 분석함으로써 성공요인을 도출하였다.

지방자치단체간 공공서비스 시설 공동이용 활성화에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

Ⅱ. 이론적 논의

1. 지방자치단체 공공서비스 시설의 개념과 공동이용의 의의

지방자치단체의 ‘공공서비스 시설’이란 지역의 공공서비스를 생산, 공급, 전달하는 공간적, 물리적 실체이다. 특정 지역이라는 지리적, 공간적 범주 내에 설치되는 것으로 시설의 편익은 공간의 고정성으로 거리감퇴효과가 발생하여 일정 거리를 넘어서면 혜택이 줄어들게 되며, 공공서비스 시설로 인해 발생되는 외부효과(externalities)도 일정 지점 이후부터는 감소하게 된다. 시설의 위치에 따라 지역주민들의 이용편익이 달라지기 때문에 입지선정(location)의 문제가 발생한다. 공간적인 한계 내에서 공공서비스가 공급되므로 서비스 수혜자를 식별하고 확인하는 것이 가능하여 배제성의 정도가 완화된다. 최근 민간부문의 투자도 증가하고 있지만, 대체적으로 우리나라의 경우 공공부문에 의해 건립되는 경우가 컸다(김헌민․김희영 2004, 111).

최근, 공공서비스 시설의 생산, 공급, 전달이 단일의 자치구역 내의 범위를 넘어, 생활권을 기반으로 광역권역내 여러 지역을 범주로 공동이용하는 것이 시대적으로 요청되고 있다. 생활권은 규모와 크기에 따라 전 세계 생활권, 국가생활권, 지역생활권, 그리고 근린생활권으로 구분된다(김남각 외 2000, 44). 여기서 근린생활권은 자치구역 내에서의 생활권에 국한되기 때문에 자치구역과 생활권의 불일치 문제가 발생하지 않는다. 지역생활권이라면 주민들의 생활반경은 자치구역을 넘어 타 자치구역에까지 이어지므로 자치구역과 행정서비스공급의 범위가 일치하지 않는 문제가 초래된다. 이에 공공서비스시설의 건설, 관리, 운영 및 공급에서 여러 지역이 네트워크 연결망을 구축하게 됨에 따라 지역을 연계․보완하여 공간을 재편성하게 된다. 물리적으로 근접한 지방자치단체들이 이러한 공공시설들을 공동으로 이용할 경우 파트너십의 시너지효과를 발생시켜 예산낭비를 막고, 능률적인 행정을 가능케 하며, 지방자치단체의 역량을 증가시키며, 긍정적 네트워크 외부효과를 가져오는데 수월하다(권자경, 이종수 2010; 권자경 2010). 이에 ‘광역생활권의 공공서비스 시설 공동이용’이란 ‘인접한(neighboring) 둘 이상의 지방자치단체들이 공공서비스시설 운영시 예산 및 인력 등의 자원을 공동으로 분담하고 관리하며 그 결과도 상호공유하는 것’으로 정의하고자 한다.

1960-70년대 총량경제성장 위주의 거점성장개발전략이 도시와 농촌의 인구와 기능면에서 격차를 심하게 벌자, 80년대 이후부터는 Fridemann and Duglas(1979), Friedmann and Weaver(1987)의 도농지구개발(Agro-politan Districts Development) 전략이 확산된다. 이로써 60-70년대 하향식 개발전략에서 80년대 이후 상향식 지역개발접근으로 전환된다. 이는 기본욕구이론(Basic Needs Theory)에 입각하여 주민생활의 편익을 충족시켜주는 방향으로 공간구조가 배치되어야한다는데 전제를 둔 것이다(Green 1979, 29-30). 이의 영향으로 우리나라에서는 1995년 도시와 농촌을 통합하여 복합시로 만드는 시․군통합의 행정체제개편이 이루어졌다. 도농통합의 자치구역개편은 동일 생활권에 있는 도시가 주변부를 흡수․통합함으로써 자치구역과 생활권을 일치시키는 것이다. 이로써 지방자치단체 규모가 커짐에 따라 공공서비스 공급의 영역이 넓어져 규모의 경제효과가 나타나며, 행정의 능률성이 향상된다. 또한, 광역적 공공시설의 설치와 관련된 지역간 갈등이 조정될 수 있는 여건이 형성된다(진영효 1998, 122). 그런데, 교통과 정보통신기술의 급진적 발달로 1995년 도농통합시 개편의 공간구조는 더 이상 주민의 활동반경을 담아내는데 부족하였다. 이에 1995년 이후, 현재의 한국 지방자치구역을 초월하여 지역과 지역이 연계되는 초광역권의 새로운 장이 열리게 된 것이다. 도농통합으로 한 개인의 생활권이 도시와 농촌을 통합한 경계 내에서 결정되었다면, 초광역권이 형성된 지금은 지방자치단체 구역을 넘어 지역과 지역이 하나의 생활권으로 연계되는 광역생활권이 조성된 것이다.

우리나라에서 여러 지방자치단체가 공동으로 이용가능한 공공서비스 시설로는 구체적으로 다음과 같이 분류할 수 있다. 1) 쓰레기처리시설, 2) 하수처리시설, 3) 물관리 및 환경보전시설, 4) 도로 및 교통시설, 5) 생활편의시설(복지회관, 박물관, 기념탑, 홍보관, 도서관, 병원, 교도소, 운동장, 공연장, 지역정보센터 등), 6) 지역경제 및 지역개발관련시설(관광홍보시설, 판매유통시설, 해외시장개척시설, 경마장, 광역촬영장, 관광개발, 택지개발, 경지정리, 카지노시설, 화물기지, 첨단과학기술산업시설 등), 7) 일반행정 시설(지역연구원, 공무원교육시설, 화재처리시설 등)이다(권자경 2011; 행정자치부 2004, 2007; 행정안전부 2008 내부자료를 참고로 분류함).

2. 도시네트워크 이론(City Network Paradigm)과 광역생활권

최근 광역생활권의 형성은 도시네트워크이론(City Network Paradigm)이 뒷받침해준다. 도시네트워크이론에 따르면 사회가 보다 유연화, 전문화될수록 주변부 도시(하위계층도시)에서도 일부 기능이 전문화되어 집적지구가 형성되는 등 중심부(상위계층도시)에 서비스나 재화를 공급할 수 있게 된다. 전문적 지식이나 서비스, 재화를 공급하는 주변부가 핵심지역이 되고 오히려 중심부가 배후지가 되는 역전현상이 발생한다. 상위계층도시와 하위계층의 일방적 위계관계(hierarchy)가 더 이상 형성되지 못하고 도시와 도시가 상호보완관계에 놓이게 된다. 각 지역의 전문화된 특수 자원(specific resources)이 지역과 지역을 연계시키며 상하관계가 아닌 동등한 관계로 이끈다(Capello 2000; Cuadrado-Roura et al. 1994). 도시네트워크란 중심지간 수직적 통합 또는 상승적 협동으로부터 외부성을 제공하는 전문화된 중심지간 수평적, 비계층적 관계로의 이동을 의미한다(김용웅 2001, 478). Capello(2000, 28-30)은 도시네트워크가 활성화될수록 지역발전성과가 높아지는, 양자간 긍정적 비례관계를 설명하였다. 도시네트워크가 활성화된다는 것은 도시네트워크에 참여하는 지방자치단체의 수가 많고, 도시네트워크의 이용빈도가 많은 것을 의미하는 것으로, 연결망에 참여하는 지방자치단체의 수가 많고 그 이용빈도 수가 높을수록 지역은 더욱 발전하게 된다는 논리이다.

도시네트워크는 크게 두 가지로 분류할 수 있는데, 클러스터(Cluster) 구축이 그 중 하나이고, 광역생활권 단위의 발전전략이 다른 하나이다. 클러스터론은 지역경쟁력 강화정책에 초점을 둔 것으로 지역의 산업정책이나 과학기술정책을 중심으로 지역을 연계시키는 것이다. 그런데, 클러스터에 묶이는 지역은 발전을 하지만, 그렇지 않은 지역은 발전에 소외되는 등 지역간 격차를 초래하게 된다. 혁신의 확산은 반경 80～100km를 넘으면 급감한다는 국내외 연구(Anselin et al 2000, 장재홍 외 2006, 장재홍 2008, 148-149)에서도 보여주듯이, 클러스터에 포함된 지역은 혁신의 범주에 드나, 혁신의 발생지역으로부터 일정 거리를 벗어나면 혁신의 여파를 전달받지 못하는 것으로 지역간 균형발전에 오히려 걸림돌이 된다. 결국, 너무 많은, 또 너무 넓은 광역적 범위가 아닌 2～3개 이상 정도의 여러 지역이 광역생활권을 형성하여 발전전략을 구축할 때 지역간 격차해소와 지역간 균형발전이 이룩될 가능성이 높아진다. 광역생활권을 기반으로 하는 도시네트워크 구축은 지역을 대등한 관계 속에서 접근하여 지역균형발전 전략을 수립하는 것이다. 또한, 교통 및 정보통신기술의 발달로 공간의 광역화가 펼쳐짐에 따라 광역생활권에 기반한 도시네트워크의 강도 높은 연계망 구축이 지방자치단체 경쟁력 향상의 강력한 대응책이다.

이에 본 연구는 둘 이상의 지방자치단체들이 광역생활권을 중심으로 수평적 관계에서 지역간 균형발전 전략으로 공공서비스 시설을 공동으로 이용하는 방안에 대해 살펴보고자 한다.

Ⅲ. 선행연구 및 분석틀

1. 선행연구

1980, 90년대도 지역 공공서비스 시설에 대한 연구가 있었지만, 2000년도 이후 아래 <표 1>에서 보는 바와 같이 관련 연구는 크게 운영, 공급수준 및 형평성, 입지선정, 평가 및 성과에 관한 주제를 중심으로 쓰여진 것을 볼 수 있다. 지역 공공서비스 시설에 대한 연구가 2000년도 이후 저조하였으며, 본 연구의 주제인 시설공급의 행위자들간 네트워크에 대한 연구는 희박한 것으로 분석되었다. 더욱이 연구대상 시설들을 보면 시, 군 교육청, 세무서 등, 엄밀히 따지면 지방자치단체가 관할하는 시설이 아닌, 중앙관할 시설로 지역에 설치된 것을 대상으로 삼고 연구함에 따라 혼란을 초래하고 있다. 더 나아가, 실질적으로 지방자치단체가 운영․관리하는 공공시설에 대한 연구라고 보기 어려운 대상들도 존재한다. 선행연구 분석결과, 우선 지방자치단체의 공공서비스 시설 공급주체의 다양성과 네트워크에 대한 연구가 더욱 활발해 지고, 누적될 필요가 있다는 것을 도전 받는다. 본 연구는 특별히 네트워크 행위자로 민간기관이나 다른 공공기관이 아닌, 둘 이상의 지방자치단체가 공동으로 공공서비스 시설을 공급하는 사업을 대상으로 논의의 초점을 제한하였다.

<표 1> 지방 공공서비스 시설에 대한 국내 선행연구

(대상: 2000년 이후 연구)

대주제	학자(연도)	세부주제	대상 시설
운영	강황선․주운현(2009)	공공시설 사용료 결정요인	시설 전반 사용료
	편상훈․이춘실(2008)	운영의 문제점과 개선방안	노인요양시설
공급수준 및 형평성	김재익 외(2005)	서비스 시설 수준의 격차	우체국,파출소,동사무소
	김헌민․김희영(2004)	공공시설 공급의 결정요인	도서관,공원 등 전체
입지선정	박대석(2002)	입지선정모형과 활용	시,군교육청
평가/ 성과	박순애․박재현(2010)	주민만족도평가	보육시설,주민자치센터
	송광태(2004)	운영성과	체육,문화시설
	이희태(2003)	고객만족도 분석	구청,세무서,보건소,복지관

이에 생활권을 중심으로 공공서비스 시설을 공동으로 이용할 때 참여 지방자치단체들이 갖추어야 할 요건에 대해 선행연구들을 다음과 같이 고찰하였다.

첫째, ‘전략적 과정(strategic process)'이다. 자율적 법인격을 지닌 지방자치단체가 단독으로 사업을 추진하는 것이 아니라 타 지방자치단체와 공공서비스 시설을 공용할 때에는 서로의 전략적 의도성(strategic intention)이 일치해야한다(Lowndes and Skelcher 1998; Erridge and Greer 2002). 이 전략적 의도성은 사업의 전 과정에서 발휘되어야 한다. 먼저, 사업의 추진 동기 및 목적이 일치해야한다. 공공서비스 시설을 단독이 아닌 여러 지방자치단체가 공동으로 이용하고자 하는 이해관계가 일치하지 않는다면 공동의 파트너십은 성사되지 못한다(Smith and Beazley 2000). 둘째, 참여 지방자치단체들이 공동이용에 대한 상호의 목적을 전략적으로 합의 한 이후에 사업을 실제 추진하는 세부 일정들에서도 상호협력에 대한 전략성이 지속되어야 한다. 사업의 추진 절차 또한 전략적이어야, 참여 지방자치단체들이 체계적이고 투명하게 각자의 역할과 책임을 다하게 된다(Johnson et al. 1997). 셋째, 공공서비스 시설을 공동으로 이용하는 지방자치단체들은 전 과정에서 전략적으로 원활한 의사소통을 지속해야 한다. 지방자치단체간 의사소통은 상호 정보의 창출, 공유, 축적, 활용 등을 위한 중요한 통로의 역할을 한다(Jandt 1998).

둘째, '공유된 제도(shared institutions)'가 요구된다. 지방자치단체가 주민을 대상으로 공공서비스를 제공하는데 있어서 게임의 규칙(the rule of a game)에 해당하는 제도가 수립되어야지만 체계적이고 일괄적으로 공급될 수 있다. 단독의 지방자치단체가 생산하는 공공서비스에도 법, 규정, 계약 등과 같은 제도가 설정되는데, 둘 이상의 지방자치단체가 공동으로 추진하는 공공서비스에는 이러한 규율들이 제 각각 설정되어서는 안 되고 서로 공유되어야 한다(권자경 2010). 제도는 공식적 제약과 비공식적 제약으로 분류되는데, 전자에는 헌법, 법률, 재산권, 계약법, 규칙 등과 같은 것이 포함되고, 후자에는 신념체계, 문화, 관습, 행동규범, 전통 등이 포함된다(North 1990, 1998).

셋째, '공유된 자원(shared resources)'이다. 폐쇄 시스템에서는 조직 내부의 자원만으로도 충분히 생산활동이 가능하였지만, 최근 열린 경쟁시대에는 내부의 자원으로 충당하기에는 한계가 있으며, 외부조직의 자원을 동원하여 활용할 때 자체 조직의 부족한 자원을 보완할 수 있다(Ichniowski et al. 1997). 곧, 제한된 자원은 지방자치단체간 협력을 유발한다(Huang and Provan 2006, 437-439; Smith and Beazley 2000, 863).

<표 2> 지방자치단체 공공서비스 시설 공동이용 요건에 대한 선행연구

구분	학자(연도)
전략적 과정	Lowndes & Skelcher(1998), Erridge & Greer(2002), Smith & Beazley(2000), Johnson et al.(1997), Jandt(1998)
공유된 제도	North(1990, 1998), 권자경(2010)
공유된 자원	Ichniowski et al.(1997), Huang & Provan(2006), Smith & Beazley(2000)

2. 연구의 분석틀

이상의 이론적 논의로부터 도시네트워크가 강조되는 시점에서 생활권을 기반으로 공공서비스시설을 공동으로 이용하는 것이 필요함을 주목하였다. 본 연구는 생활권에 기반한 지방자치단체들의 공공서비스 시설 공동이용의 성공사례로부터 성공요인을 도출하고자 (그림 1)에서 보는 바와 같이 연구의 분석모형을 설정, <표 3>에서 구체적인 조사내용을 구성하였다. 연구의 분석모형은 전략적 과정, 공유된 제도, 공유된 자원의 삼차원으로 구성된 입체도형이다. 이차원의 평면구조가 아닌 삼차원의 입체구조라는 것은 3개의 차원이 동시에 상호작용하여 역동적으로 상황을 진행시킨다는 것을 의미한다.

입체도형의 제1축은 전략적 과정(strategic process)이다. 공동사업의 추진과정에는 계획단계에서 공동사업의 추진 동기 및 목적을 살펴보고, 전반적인 진행과정에서 사업의 추진절차(세부일정 포함)와 의사소통을 조사하였다. 첫째, 공동사업의 추진 동기 및 목적을 조사하였다. 단독으로 해도 될 사항이었는지, 공동사업 추진이 불가피한 사항이었는지, 해당 지방자치단체는 공동추진이 필요한 사항이었는지 등은 사업이 끝까지 잘 마무리되는데 원동력으로 작용하기 때문에 그 동기와 목적은 매우 중요하다 할 것이다. 둘째, 사업의 추진 과정과 절차이다. 사업이 추진된 세부일정은 구체적으로 어떠한 절차로 인해 사업이 획기적인 전환점을 맞게 되었는지, 또한 예정대로 절차가 순차적으로 진행되었는지, 또는 행정과정이 기본적으로 밟아야 할 일정을 이행하였는지, 추가로 필요한 절차는 무엇이었는지 등을 광범위하게 알려준다. 셋째, 의사소통 과정이다. 지방자치단체간 의사소통 과정이 어떻게 이루어졌는지, 형식적으로는 공식회의를 가졌는지, 비공식적 모임은 있었는지, 의사소통이 양적으로 횟수가 잦았는지, 적시에 필요한 의사소통이 이루어졌는지 등을 파악하였다. 단독으로 추진하는 사업이 아니라 여러 지방자치단체에 걸쳐 이루어지다 보니 업무추진 상 같은 조직에서 사무를 보는 것이 아니었기 때문에 다분히 의사소통의 어려운 면이 존재한다. 이러한 장벽을 어떻게 양적, 질적으로 해결했는지 살펴볼 필요가 있다.

제2축은 공유된 제도(shared institutions)이다. 제도 중에서도 특별히 규율에 국한하여 살펴보았다. 따라서 사업을 집행하기 위해 필요한 관련 규율을 조사하였다. 관련 규율에는 법령, 조례, 협약서 등 형식적인 약속에 해당하는 모든 문건을 포함하였다. 관련 법규 등을 파악하는 일은 협력사업 이행이 어느 정도 강제성을 띠고 있는지, 자발적인 이행이 수반되었는지 등을 체크할 수 있기 때문이다.

제3축은 공유된 자원(shared resources)이다. 지방자치단체가 보유한 자원으로 크게 사업예산, 담당조직 및 인력, 중앙정부 및 상급정부의 지원정도, 지역공동체 구성원(단체장, 지방의원, 지방공무원, 지역주민)의 지원으로 나눌 수 있다. 첫째, 사업예산을 조사하였다. 이는 참여 지자체간 분담비율을 파악할 수 있는 정보를 품고 있다. 사업에 투입되는 재원으로 예산은 가장 중요한 현실의 문제로 지방자치단체간 분담 사항이 적절하였는지, 예산을 둘러싼 지방자치단체간 형평성이 확보되었는지 등을 평가하게 된다. 둘째, 참여 지방자치단체마다 담당조직 및 공무원의 투입정도를 파악하였다. 공공서비스는 다분히 공무원들의 노동을 통해 생산되므로 인적자원이 얼마나 투입되었는지 등은 사업의 중요성을 알려주고, 사업의 결과에도 직접적으로 영향을 미치기 때문이다. 셋째, 중앙정부 및 관계기관의 지원사항을 조사하였다. 지방자치단체의 경우 자체 재원이 충분하지 않은 형편이 많은 관계로 중앙정부 및 상급자치단체의 예산 및 행정상 지원 유무는 우리나라의 지방행정상 사업 전반에 직접적인 영향을 미치는 요소로 작용하게 된다. 넷째, 지역내 구성원들의 인식과 역할을 조사하였다. 구체적으로 해당 지방자치단체장, 지방공무원, 지방의회의원, 지역주민들이 공동사업과 관련하여 어떻게 인식하였으며, 역할이 필요한 경우 어떠한 업무를 담당하였는지를 조사하였다.

[그림 1] 연구의 분석모형

<표 3> 연구 분석모형의 세부 내용

기준	번호	세부 내용
일반사항	1	사업명
	2	참여 지방자치단체
	3	사업 기간
	4	사업의 주요 내용
전략적 과정 (strategic process)	5	공동사업 추진 동기 및 목적
	6	사업의 추진 절차(세부 일정)
	7	의사소통
공동제도 (shared resources)	8	관련 법규(법, 조례, 협약서 등) ※ 이행의 강제성 정도, 이행의 자발성 정도
공동자원 (shared institutions)	9	사업비(단년도, 총액 등) - 참여 지자체 분담비율 반드시 포함 ※ 단독설치 Vs. 공동설치 비용편익분석 비교
	10	담당조직 및 담당인력
	11	중앙정부 및 상급정부의 지원(예산, 인력, 행정 지원 등)
	12	단체장, 지방공무원, 지방의회, 지역주민 각각의 인식 및 역할

Ⅳ. 성공사례 분석

교통 및 통신수단의 발달로 도시네트워크가 강조되는 시대에 지방자치단체들은 막대한 예산이 소요되는 공공서비스 시설을 설치 및 운영할 시, 타 지방자치단체와 공동으로 추진하는 것이 요구된다고 볼 때 기 추진된 우수사례를 분석하여 학습하는 것이 선행될 필요가 있다. 본 연구는 성공사례 선정과 관련하여 현장 실무자인 공무원들과 본 연구자가 자체적인 토의를 통해 브레인스토밍(Brainstorming)을 실시하여 객관적인 시각에서 전국적 사례 중 엄중 선별하였다. 광역자치단체간 공공서비스시설의 공동이용 사업 중 대체적으로 우수하다고 인정되는 사례들 중, 본 연구는 성공요인을 도출하기에 차별화된 사례로 대구광역시와 경상북도간 ‘대구～경북연구원의 공동운영’사업과 부산광역시와 경상남도간 ‘부산～거제간 연결도로 건설사업’을 채택하였다. 선별된 사례는 해당 지방자치단체의 사업 담당자들로부터 기본 자료를 수집하였고, 전화인터뷰와 직접대면을 통한 심층인터뷰를 실시하였으며 지역언론보도 내용을 스크랩하여 다각적으로 요인을 분석하였다.

본 연구의 브레인스토밍은 행정안전부 지방행정연수원에서 전국 지방공무원 중 6급공무원에서 5급사무관으로 진급하는 지방공무원들이 의무적으로 6개월간 연수원에서 교육을 받아야 하는데, 2009년 6월부터 11월까지 연수를 받았던 공무원들을 대상으로 분과별 분과회의에서 실시하였다. 브레인스토밍을 실시한 분과회의는 제주도를 제외한 전국 15개 광역자치단체에서, 각 시․도별 1명씩 총 15명으로이 구성되었다. 1차 회의에서는 분과회의 구성원 공무원들이 담당지역 시․도, 시․군․구 관할 범위의 동료들에게 연락을 취하여 우수사례를 추천을 받았고, 2차 회의에서는 구성원들이 자체적 판단으로 우수사례를 선별하여 추천하였다. 여기에 분과회의 담당 지도를 맡은 연구자가 우수사례의 기본 요건을 일러주고 담당공무원들의 자료제출을 전체 15명의 공무원들이 교차검토(cross-check)하여 다시 회의에 진입하였다. 이렇게 제안 된 사례를 가지고 전체 2차 회의를 통해 서로가 재차 교차검토를 통해 대구-경북 개발연구원 공동운영, 부산-거제간 연결도로 건설사업, 충청 소방학교 공동운영, 수도권 대중교통 통합요금 확대시행, 광주-전남간 자원회수시설 설치, 도시철도 양산선 연장, 경기 동부권 광역자원회수시설 설치사업의 7개 사업이 선정되었다. 실패사례도 어렵게 결정되었는데 서울시-자치구간 자원회수시설설치 및 운영, 소각장 설치사업, 강원 양양-속초시 상수도 시설 공동건설 무산 사례의 3개 사업이 선정되었다. 7개 사업에 대한 사례분석을 모두 실시하였는데, 본 연구에서는 특별히 차별화된 성공요인을 갖춘 사례를 연구의 대상으로 삼았다.

광역자치단체간 공공서비스시설 공동이용사례로 성공사례뿐만 아니라 실패사례를 함께 분석함으로써 균형있는 연구결과를 제시하여야 하나, 사례조사 과정에서 담당공무원들이 성공사례에 대해서는 면담과 자료제공에 적극적이나, 실패사례에 대해서는 좀처럼 면담과 자료제공에 소극적이다 못해, 강하게 거부하기까지 하여 파악이 어려웠다. 본 연구는 광역자치단체간 공공서비스시설 공동이용에 국한하였는데, 이 경우 언론에 보도된 실패사례도 파악되지 않았기 때문에 부득이 성공사례만 다루기로 한다.

1. 대구․경북연구원 공동운영

1) 개요

대구경북연구원 공동운영사업은 대구광역시와 경상북도가 1991년부터 현재까지 양 광역자치단체발전에 필요한 정책과제에 대한 종합적이고 체계적인 연구·조사를 위하여 설립된 재단법인 대구경북연구원을 지원·육성하는 사업이다. 1991년부터 2012년 현재까지 약 20년이라는 기간을 함께 해온 것으로 장기간 네트워크가 형성된 사례이다. 이 연구원에서는 대구광역시와 경상북도 및 국가발전을 위한 정책연구과제를 공동으로 수행하고, 각종 포럼 및 콜로키움을 운영하고 세미나를 통해 지역현안을 공동으로 해결하고자 아이디어를 제시하고 있다. 또한 CEO브리핑 발간 등을 통한 제반 정보를 공동으로 제공하여 양 시․도가 공유하고 있다. 양 광역자치단체에 필요한 과제는 현재 각각 따로 실시되고 있다. 다만, 대구․경북 경제통합 DB(Database) 구축과 관련하여 시스템도입 등 막대한 비용이 드는 사안은 공동으로 구축하는 등의 공동과제도 추진된다.

2) 전략적 과정

첫째, 연구원을 공동으로 설립하고 운영하게 된 동기는 양 시․도는 정치․문화․생활권 등이 동일한 단위권으로 오랜 동안 인식하여 왔으며, 양 지역을 위해 연구원이 Think Tank로서 구심체 역할을 한다는 것을 공동으로 인식하였기 때문에 추진되었다. 대구광역시와 경상북도의 경제통합추진은 2006년 양 지역의 전체발전을 위해 정책을 공조하고 사업을 발굴, 추진하여 자치구역을 초월하여 시․도간 대승적 협력을 합의하기 위하여 2006년3월20일 민선 제3기 경상북도 이의근도지사(제28대)와 대구광역시 조해녕시장(제30대)간에 양해각서를 체결한 것이 발단이 되었다. 이후 2007년 민선 제4기 경상북도 김관용도지사(제29대)와 대구광역시 김범일시장(제31대)에 와서 양 지자체간 협력이 더 활기를 띠면서 협력사업을 확장하게 된다.

둘째, 공동연구원의 설립 및 운영 절차로 1990년 12월 연구원설립 발기인 총회를 개최한 것에서부터 시작한다. 이후 1991년 6월 내무부장관의 법인설립 허가를 받았다. 1991년 6월 대구권경제사회발전연구원으로 개원하였다가, 1992년 6월 대구경북개발연구원으로 개칭하면서 양 광역자치단체가 공동으로 운영하게 되었다. 2004년 12월 대구경북연구원으로 다시 개칭하여 현재에 이르고 있다. 연구원은 처음부터 공동설립으로 출발하여 각각 단독운영에 대한 의사가 쉽게 성립되지 못하도록 차단하였다.

셋째, 의사소통과정은 광범위하게 형성되어 있다. 대구․경북은 양 지방자치단체 전체 차원에서 대경권 경제통합추진위원회와 지역혁신협의회가 운영되고 있는데, 여기서 지역통합발전을 위한 지역현안사업에 대해 종합적, 전체적으로 논의되고 공유한다. 연구원의 공동운영도 이러한 큰 틀에서 논의되기 때문에 쉽게 중도에 단절될 여지가 없다. 연구원장이 단체장과 면담을 실시하고, 단체장과 공무원, 지역 유관단체의 세미나, 협의체 운영이 공식적인 의사소통 통로로 운영되고 있다.

3) 공유된 제도

대구․경북연구원 공동운영의 법률적 근거는 2000년1월 당시 ｢지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률(법률제6121호신규제정2000.01.12.)｣과 그 시행령(2000.7.10)에 따라 연구원이 설립되었다. 이 법률이 제정되기 전에 대구광역시는 자체적으로 ｢대구광역시 대구경북연구원 육성 조례((제정) 1998-05-11 조례 제 03266호, (일부개정) 2006-10-10 조례 제 03803호)｣를 먼저 제정했었고, 경상북도는 2007년에 ｢경상북도 대구경북연구원 육성 조례 ((제정) 2007-01-15 조례 제 2962호)｣를 제정하여 정례화하고 있다. 조례로 제정되었다는 것은 단체장이 교체되어도 사업이 지속적으로 추진될 수 있다는 것을 보장하는 것이다. 또한, 공동으로 지역연구원을 운영하기 위한 정관을 가지고 있는데 최초의 정관은 1990년12월31일에 제정되어 2007년1월1일까지 17회 개정되었으며, 조례와는 별도로 연구원 운영을 위한 내용(총칙, 임원, 조직, 이사회, 재무 및 회계, 정관변경 및 규정제정, 해산)을 담고 있다. 체계적이고, 구체적이고, 세부적인 규율이 마련되어 있다는 것은 임의의 소재를 차단시키고, 장기 사업으로 발전시키는 바탕이 되게 한다.

후에 ｢지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(법률 제7858호 법제명 변경 및 일부개정 2006.03.03.｣로 법제명이 변경되었다.

4) 공유된 자원

첫째, 양 광역자치단체에서 지출하고 있는 사업비는 <표 4>와 같이 공동으로 투자되고 있다. 대구․경북연구원은 최초 설립시부터 동일생활권에 바탕을 둔 인식의 뿌리로 단독설치의 필요성을 갖지 못하였기 때문에 단독으로 연구원을 운영하였을 때와 공동으로 운영하였을 때 실질적으로 비용면에서 어느 정도 절약할 수 있었는지 계산하지 않았다. 그렇지만 전체적으로 볼 때, 일반 하나의 광역자치단체가 운영하는 지역개발연구원의 건설 및 운영비용이 감소된 것으로 보면 비용의 약 1/2정도가 감소된 것으로 예측가능하다.

<표 4> 대구․경북연구원 공동운영에 따른 사업비 분담 현황

(단위: 억원)

지방자치단체	기금출연	운영보조금
		2006년	2007년	2008년	2009년
대구광역시	30	22	24	24	30
경상북도	10	14	20	20	24
기타	57.2	-	-	-	-
합계	97.2	36	44	55	54

자료: 경상북도 내부자료(2008.5).

둘째, 담당조직 및 인력과 관련하여 연구원에 대한 지도․감독권은 양 시․도가 윤번제로 운영하는데, 한 해 이사장이 경상북도지사라면, 대구광역시장은 이사가 되고, 이 방식은 윤번제로 돌아간다. 연구원 자체적으로는 지방자치단체로부터 자율적으로 운영되지만, 연구원을 공동으로 운영하기 위하여 지방자치단체 공무원들의 업무지원이 있다. 연구원은 거시적으로 대구․경북 경제통합추진위원회와 지역혁신협의회에 의해 작동되는 것으로 시․도간 당면 협력업무 추진과 관련하여 양 지자체에서 2～7명의 공무원이 경제통합위원회와 지역혁신협의회에 상시 파견배치되어 있고, 관련 협력체계 등에 공무원을 파견하여 인력자원에 대한 지원이 상시, 꾸준히 이루어지고 있음을 알 수 있다.

대구경북경제통합추진위원회는 2006년7월31일 창립되었는데, 그 해 1월 대구경북연구원내에서 대구경북경제통합연구단을 발족․운영하여 연구를 시작하였고, 3월20일 대구경북경제통합추진에 관한 양해각서(MOU)를 체결하면서 본격화되었다. 2006년 대구경북경제통합과제로 16개 과제를 공동협력추진하였으며(대구․경북 내부자료), 2011년 현재까지도 공동협력사업을 추진하는데 중심축 역할을 하고 있다.

지역혁신협의회는 참여정부에서 ｢국가균형발전특별법｣ 제28조에서 광역자치단체가 지역혁신협의회를 설치할 것을 규정하면서 전국 16개 광역자치단체에 조직되었다. 이 중 대구․경북, 광주․전남이 연합하여 광역협의회를 구성하여 전국에 14개 협의회가 구성되어 있다. 대구․경북 지역혁신협의회는 2004년5월10일 창립되어 본협의회의 100명의 위원과 분과협의회에 100명의 위원으로 구성되어있다. 1개의 사무국으로 대구경북협의회의 전담조직을 두어 실무를 보고 있다(이기원, 김진석 2007; 담당공무원과의 인터뷰 내용 2008.5.).

셋째, 중앙정부의 지원유무인데 중앙정부가 ｢지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(법률 제7858호 일부개정 2006.03.03.)｣을 제정한 것 이외에 물적․인적 자원에 대한 지원은 없다. 철저히 대구․경북 양 광역자치단체의 자율적인 의지에 따라 운영되고 있다.

넷째, 대구․경북은 일반시민, 지역 NGO의 활동이 비교적 활발한 지역으로 ‘지역혁신협의회’의 전신인 ‘지방분권협의회’가 전국 최초로 구성된 곳이다. 참여정부에서 지역혁신 및 지방분권의 모태가 되었다고 볼 수 있는데(담당공무원과의 인터뷰 내용 2008.5) 단체장, 대학연구소, 기업체, 상공회의소, 지역 NGO, 종교단체들이 총 망라하여 연구원의 공동설립을 지원하는 역할을 하였다는 평가이다. 무엇보다 단체장간 친밀도와 경제적으로 전략적 상생관계에 대한 강력한 의지가 작동한 것으로 보아진다.

2. 부산-거제간 연결도로 건설사업

1) 개요

부산-거제간 연결도로 건설사업은 부산광역시 강서구 가덕도 천성동과 경상남도 거제시 장목면을 연결하는 도로를 건설하는 사업으로 우리나라 ｢도로법｣ 상 최초로 법령안에 ‘국가지원지방도(국지도)’를 신설하여 국지도 제58호선이 건설된 사례이다. 거제도와 가덕도를 연결한다하여 약칭 ‘거가도로’라고 한다. 공사내용으로 도로의 길이는 총 8.2km이며 폭은 20.5m로 왕복 4차로로 건설되었다. 국내최초로 해저(沈埋, 침매)터널 시공법이 시도되었다.

<표 5> 부산-거제간 연결도로 공사내용

구간	길이	공사내용
거제↔저도↔중죽도	4.5km	〇 사장교 1.6km(2개소)- 2주탑 사장교, 3주탑 사장교 〇 접속교 1.9km(4개소) 〇 터널(2개소) 및 도로 1.0km
중죽도↔대죽도↔가덕도	3.7km	〇 침매터널 - 최대수심 48m (영업소2개, 휴게소2개 포함)

자료: 부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료(2008).

사업주체는 부산광역시와 경상남도 소속 공무원으로 구성된 ‘부산-거제간 연결도로 건설조합’이며, 부산광역시, 경상남도, 해군기지 주체인 국방부(해군)가 참여하였다. 사업기간은 2004년12월부터 2010년 12월까지 6년간의 건설공사기간이 소요되었다. 사업방식은 ‘민간자본유치사업’의 BTO(Build-Transfer-Operate)방식으로 이루어졌다. 참여한 민간회사는 (주)GK해상도로로 설계 및 시공후 2010년부터 2050년까지 40년간 운영권을 가진다.

｢지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(법률 제10339호(정부조직법) 일부개정 2010. 06. 04.)｣ 제27조에 따르면, ‘민간자본유치사업’은 민자유치계획에 따라 민간개발자가 그의 자본과 기술등을 제공하여 시행하는 지역개발사업을 말한다.

BTO(Build-Transfer-Operate: 건설-양도-운영)방식은 사회간접시설을 민간부문이 주도하여 설계, 시공한 후 소유권을 먼저 공공부문에 이전하고 약정기간 동안 그 시설물을 운영하여 투자금을 회수하는 방식으로 준공과 동시에 국가 또는 지방자치단체 등 공공기관에 소유권이 귀속되는 것이 특징이며, 대개 도로, 철도, 항만, 터널, 공항, 댐 등의 막대한 예산이 소요되는 사회간접자본시설 건설에 사용된다.

GK시공사업단은 대우건설, 대림산업, 두산산업개발, SK건설, 고려개발, 한일건설, 원하종합건설의 7개 시공사로 구성되는데, 이 중 대우건설이 44.6%의 가장 많은 지분을 가지고 있어서 GK시공사업단의 주관사이다.

건설사업에 따른 효과로 첫째, 물류비용절감으로 국가경쟁력 강화를 꼽을 수 있다. 통행거리가 140㎞에서 60㎞로 단축되고, 통행시간이 2시간 10분에서 50분으로 단축되어 연간 유류비용 1,600억이상 절감(시간비용 포함 시 4,000억이상 절감)될 것으로 예상된다. 둘째, 대전～통영간 고속도로와 경부고속, 대구～부산간고속도로가 U-type으로 연결되어 교통이 편리해지고, 교통량이 분산되는 효과가 있다. 이에 신항만, 녹산․신호공단 등 서부산권산업단지와 거제조선산업단지간 물동량이 원활히 처리될 것으로 예측된다. 셋째, 동서를 연결하는 남해안 관광벨트 조성의 핵심인프라가 구축되는 효과가 창출된다. 이는 부산～거제～통영～남해～여수～완도～목포를 잇는 천혜의 관광벨트가 구축되기 때문이다. 넷째, 광역경제권역 확대로 부산․경남지역의 경제활성화가 도모된다. 부산～거제지역이 공간적으로 연결되고, 서부경남(거제, 통영 등)까지 광역경제권이 확대된다. 다섯째, 대규모 세수확보에 따른 지방재정 건전화에 기여할 것으로 예측된다. 총40년간의 운영기간 중 법인세 13조원 중 주민세 1조3천억원의 세수가 발생하는 등 부산시와 경남도가 각각 6,500억원 규모의 세수가 확보될 것으로 예측되었다(부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료 2010).

2) 전략적 과정

첫째, 부산광역시와 경상남도가 공동으로 거가도로를 건설하게 된 최초 동기 및 목적은 남해안 일대의 관광자원개발과 물류소통원활화를 꾀하며 남해고속도로와 경부고속도로의 교통난을 분산시키려는 목적이었다. 1993년 거가대교는 교통부와 경상남도에 의해 건설될 계획을 가졌으나, 이후 예산조달의 어려움과 국방부와의 의견충돌, 수주업체의 위기, 공사비분담을 두고 부산시와의 의견대립으로 약 10여년간 지연되었다. 난항을 겪다가 부산시와 경남도간에 조합을 설립하면서 사업추진이 본격적으로 재개되었다.

둘째, 사업의 추진과정은 아래 <표 5>와 같다. 이 사업은 1994년부터 20010년까지 총 17년이라는 장기간의 대장정을 걸어왔다. 또한, 국내에서 ‘국내 최초’라는 수식어가 여러 번 붙는 지역개발사업이다. 예를 들면, 1994년 8월 국내에서 ｢민간자본유치촉진법｣(재정경제원)이 제정되고 이 법에 근거하여 사업의 광역개발계획이 고시되었고, 도로의 건설을 위해 1995년 11월 국내 최초로 ｢도로법｣ 상 ‘국가지원지방도로’에 대한 규정을 신설하게 되었다. 2003년 6월 도로건설과 관련하여 국내 최초로 ‘부산-거제간 연결도로 건설조합’이 결성되어 민간투자사업 총괄을 맡게 되었다. 국내 최초로 침매(해저, 수상)터널을 설치하였는데, 2008년에는 침매함체 제작 및 기초 거치 등 기초공사에 착수하여 2009년 2월 기초공사를 완료, 2010년 12월에 완공하였다.

지방자치단체간 국내 최초의 조합은 서울을 제외한 15개 시․도가 지방자치단체의 정보화를 지원하고자 2003년 1월 21일 결성된 ‘자치정보화조합’이다. 현재는 한국지역정보개발원으로 개칭하였다.

<표 6> 부산-거제간 연결도로 건설사업 주요 추진경위

날짜	건설 내용	날짜	민자유치사업 추진내용
-	-	94.08.03	민간자본유치촉진법 제정(재정경제원)
-	-	94.12.23	부산경남권 광역개발계획 고시 (건교부고시 제94-543호)
-	-	95.02.20	거제-가덕간 연육교 설치검토회신 (국방부→건교부)
-	-	95.03.06	95민자유치기본계획 고시 (재경원고시 제95-5호)
-	-	95.11.16	도로법상 ‘국가지원지방도로’로 신설
-	-	96.07.17	국가지원지방도 노선지정 (대통령령 제15124호) 제58호
-	-	-	-
98.01.08	민간자본유치시설사업 기본계획 고시	-	-
-	-	98.12.31	민자유치촉진법→민간투자법으로 개정
03.02.18	실시협약체결 및 사업시행자 지정	-	-
03.06.09	부산-거제간 연결도로건설 조합설립	-	-
03.11.27	기공식	-	-
04.10.12	기본설계승인, 환경영향평가 등 각종 인․허가 협의완료	-	-
04.12.10	공사착공, 1단계 실시계획 승인(총 12단계중)	-	-
05.04.27	어업손실보상 약정체결(조합↔부산․의창․거제수협)	-	-
07.03.23	실시설계 승인완료(1-12단계)	-	-
08.12.31	침매함체 102Seg제작 및 케이슨기초 23기 거치 등 기초공사 완료	-	-
09.2.	침매함체 13개 제작, 8함체 침설 등 기초공사 완료	-	-
10.12.13	개통식	-	-

자료: 부산-구제간 연결도로 건설조합(내부자료 2008), 조합현황. 민간투자사업 추진현황(2010)에서 각각 발췌.

셋째, 양 지방자치단체의 의사소통은 ‘부산-거제간 연결도로 건설조합’에서 수월하게 이루어졌다. 대체적으로 지방자치단체간 협력사업은 각 지방자치단체가 협의체를 통해 연간 몇 회의 회의를 갖거나, 전화 등의 연락망을 통해 업무연락의 형태로 의사소통을 하는 경우가 대다수인데, 이러한 경우 물리적으로 공식적 회의를 통해 만나는 경우가 어려워 원활한 의사소통에 장애가 발생한다. 이 사업은 집행기관인 조합을 설치하여 집행된 것으로 양 시․도 단체장이 공무원을 파견․임명하여 조합장이라는 한 공간에서 근무를 하게 됨으로 공식적, 비공식적 회의가 수시로 이루지는 장점이 있었다. 모든 의사결정은 조합회의에서 결정하였는데, 조합회의는 조합위원과 집행기관으로 구성된다. 조합위원은 총 7명(부산 3인, 경남 3인, 추천 1인)으로 양 시․도에서 도로관련 국장 각각1명, 시․도의원 각각2명, 조합장 추천 1명으로 구성되었다. 집행기관은 조합원(양 시․도에서 파견된 공무원)으로 구성되는데 조합장은 양 시․도에서 윤번제로 임명되며 임기는 3년이다. 물리적으로 조합회의가 수시로 이루어질 수 있는 최대 장점을 가지고 문제해결의 능률성을 높일 수 있었던 것으로 평가된다.

3) 공유된 제도

제도는 사업추진과 관련된 규율에 국한하여 살펴보았다. ‘부산-거제간 연결도로 건설조합’의 설립과 관련된 규율은 ｢지방자치법(법률 제10344호 일부개정 2010.06.08.)｣의 제159조에서부터 제164조에 근거한다. 지방자치단체조합은 법인으로 둘 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 각 지방의회의 의결을 거쳐 광역자치단체의 경우 행정안전부장관의 승인을 받아 설립하게 되는데, 조합원도 행정안전부장관의 승인을 받아 구성된다. 따라서, 조합의 직무 등에 관한 감독․권한이 행정안전부와 감사원에 있으니 업무 추진에 어느 정도 강제성이 따르게 마련이다.

159조(지방자치단체조합의 설립)-①2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 행정안전부장관의, 시·군 및 자치구는 시·도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다. 다만, 지방자치단체조합의 구성원인 시·군 및 자치구가 2개 이상의 시·도에 걸치는 지방자치단체조합은 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. [개정 2008.2.29 제8852호(정부조직법)]. ②지방자치단체조합은 법인으로 한다.

실질적인 도로건설사업과 관련된 규율의 모법은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법(법률 제10359호 일부개정 2010.06.08.)이다. 아울러, ｢도로법(법률 제10331호(산지관리법) 일부개정 2010. 05. 31.)｣의 제2조에 국가지원지방도에 대한 근거 규정에 입각하며, 하부에 ｢도로법 시행령(대통령령 제22386호 일부개정 2010.09.17.)｣, ｢도로법 시행규칙(국토해양부령 제281호 일부개정 2010.09.13.)｣의 규율에 따른다. 민간자본유치로 건설된 국가지원지방도로로 ｢유료도로법(법률 제9853호 일부개정 2009.12.29.)｣, ｢유료도로법 시행령(대통령령 제21715호 일부개정 2009.09.03.)｣, ｢유료도로법 시행규칙(국토해양부령 제166호 일부개정 2009.09.17.)｣의 규정도 적용된다. 이상의 법규정은 지방자치단체간 이행에 대해 강제하고 있는 사항이 있다. 사업의 촉발이 양 시․도간 자율적인 의사에 따라 개시되었지만, 이의 집행을 추진시킨 것은 어느 정도 법적 강제성이 수반되었다고 평가해야할 것이다. 뿐만 아니라, 양 시․도간 ｢부산-거제간 연결도로 건설조합 규약｣이 제정되어 관련 법령의 규정을 구체화하였다. 규약은 법적으로 효력은 없으나, 조합운영에 대한 감독권한이 행정안전부와 감사원에 있어 규약에 근거하여 심사하기에 이 또한 면밀히 제정되고 그 이행의 엄격성을 두게 된다. 전반적으로 본 사업은 중앙정부와 결부되어 있어 광역자치단체간의 자율성에 전적으로 의존하지는 않아 이행의 강제성이 있었다. 그럼에도 불구하고, 이 사업이 추진되기까지 법조항에 없던 규정을 만들어야 하고, 법에 의해 개시되었다가도 예산의 부족과 국가안보의 일 등 행정․정치적 변수에 의해 법의 집행 또한 지연되는 사태를 맞았어야 했다.

최초 제정시 ｢사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(제정 1994.8.3)｣ 명칭이었다가, 이후에 ｢사회간접자본시설에대한민간투자법(전문개정 1998.12.31 법률 제5624호)｣, ｢사회기반시설에 대한 민간투자법(법률 제9282호 법제명 변경 및 일부개정 2008.12.31.)｣으로 각각 98년과 2008년에 법제명이 변경되었고, 현재에 이르고 있다.

제2장 제8조～19조 - 도로의 종류와 등급은 고속도로>일반국도>특별시도>광역시도>지방도>시도>군도>구도 순으로 매겨진다. 지방도의 경우 지방의 간선도로망을 이루는 도로로서 관할 도지사 또는 특별자치도지사가 그 노선을 정하게 된다. 부산-거제간 연결도로는 일대 지역개발을 위해 중요한 도로로 인정한다.

제2조- "국가지원지방도"란 지방도(지방도) 중 중요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(도서), 관광지 등 주요 교통유발시설 지역을 연결하며 고속국도와 일반국도로 이루어진 국가 기간도로망을 보조하는 도로(교통연결의 일관성을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시도·광역시도·시도·군도 또는 신설구간을 포함한다. 이하 같다)로서 대통령령으로 그 노선이 지정된 것을 말한다.

4) 공유된 자원

본 사업을 추진하기 위해 사용된 자원으로, 먼저 집행된 예산과 그 분담율은 아래 <표 7>과 같다. 연도별 투자계획에 따르면, 총 건설비용으로 21,395억원이 소요되는데, 여기에는 민간자본이 71.30%(15,255억원)를 차지하고, 28.70%에 한하여 정부가 재정을 지원한다. 중앙정부가 8.72%(1,864억원), 부산광역시와 경상남도가 동일하게 각각9.99%(2,138억원)씩 분담한다. 아울러, 이 사업은 1994년에 부산광역시가 주측이 되어 추진되다가 좌초되면서 지연된 이후, 다시 경남측의 요구로 사업이 재개되었고, 경남과 중앙정부간 협의가 진행 중에 부산시가 공동참여를 결정하게 되었다. 시․도 자체적 비용-편익분석결과, 경남측에서 볼 때 대교건립과 관련하여 경남 단독으로 추진하였다면 4,276억원을 분담하여야 하나 부산광역시와 공동참여함으로써 공사비용의 50%인 2,138억원을 절감할 수 있었다. 동시에 토지 및 어업피해보상금 950억원도 양 시․도가 50%씩(475억원) 공동부담하게 됨으로써 전체적으로 50%의 예산절감효과를 얻을 수 있었다. 부산시 입장에서는 당초 없었던 건설비용으로 재정부담이 발생하였지만, 연결도로가 완료되면 교통수요에 대한 통행요금 및 시간비용을 고려하면 연간 총 4천억원 이상의 편익(연간 유류비용 1,600억원 절감, 통행시간 1시간 20분 단축, 교통량분산, 지역경제활성화, 남해안 관광인프라 구축)이 발생할 것으로 예상되었다(부산-거제간 연결도로 건설조합 자체추산 내부자료 2010 및 인터뷰 2008).

<표 7> 연도별 투자계획

(단위: 억원)

구 분			불변가 (99.12. 기준)	경상가 (‘10.12기준)		2005 까지	2006	2007	2008	2009	2010
				금액	비율(%)
총 계			14,469	21,395	100.0	2,408	2,672	3,598	3,084	4,487	5,146
민 자			9,996	15,255	71.30	2,272	1,961	2,367	1,978	2,952	3,725
재정 지원	소 계		4,473	6,140	28.70	136	711	1,231	1,106	1,535	1,421
	국 비		1,342	1,864	8.72	-	119	373	359	521	492
	지방비	부산	1,565.5	2,138	9.99	68	296	429	373.5	507	464.5
		경남	1,565.5	2,138	9.99	68	296	429	373.5	507	464.5

자료 : 부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료(2010.5).

주: 토지 및 어업피해 보상금 950억원 별도(부산 475억원, 경남 475억원).

둘째, 사업추진의 조직과 인력을 살펴보면, 양 시․도에서 파견된 공무원으로 구성된 조합은 아래 (그림 2)에서 보는 바와 같이 1국3과9팀으로 조합장, 시설국장 아래 관리과, 시설1과, 시설2과로 조직화하였다. 관리과는 서무팀, 보상팀으로 구성되어 있고, 시설1과는 침매와 기전팀으로, 시설2과는 사장과 건축팀으로 꾸려졌다. 조합원들은 아래 <표 8>에서 보는 바와 같이, 정원이 33명으로 2010년 현재 32명(일반직 30명, 기능직 2명)이 양 시․도에서 1/2씩 파견되었다.

[그림 2] 부산-거제간 연결도로 건설조합 조직도

자료 : 부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료(2010.5).

<표 8> 부산-거제간 연결도로 건설조합 인력현황

구 분	계	직 급 별
		3급	4급	5급	6급	7급	8급	기능
정 원	33	1	1	3	9	11	6	2
현 원	32	1	1	3	9	14	2	2

자료 : 부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료(2010.5).

셋째, 양 시․도 지역사회 공동체의 인식과 역할을 살펴보면, 공식적으로 조합의 설립은 행정안전부장관의 승인이 필요하며, 조합설립 이후에 직무에 대한 감독권한도 행정안전부와 감사원에게 있어 양 시․도 단체장은 공무원파견, 예산분담금, 위원추천 등에 강제성이 따른다. 그 외 추진사항은 구체적으로 양 시․도의 자체적인 협의가 일차적으로 이루어지며, 행정안전부와도 상호협의로 진행되어 중앙정부와 지방정부 모두의 역할이 작용한다. 시․도의회는 예산분담금에 대한 예산 심의․결산, 조합의 위원으로 직접 참가하는 등 실질적인 역할을 담당하여 관심도가 높을 수밖에 없다. 민간기업 투자사업으로 GK시공사업단을 중심으로 민간기업의 직접참여와 관심도도 매우 높았다. 지역주민 또한 가시적으로 보이는 건설현장과 완공 후 얻게 되는 효과로부터 주민소득창출 등과 연계지어 인식이 고도에 이르렀다.

Ⅴ. 성공요인 및 향후과제

광역생활권시대의 개막으로 이상에서 살펴본 광역자치단체간 공공서비스시설 공동이용에 대한 성공사례로부터 다음과 같은 성공요인을 도출하였다.

‘대구경북연구원 공동운영사업’은 대구광역시와 경상북도가 16개 광역자치단체 중 유일하게 공동으로 운영되고 있는 연구원으로 양 시․도가 오랫동안 동일생활권으로 인식하였던 뿌리가 깊어 연구원 설립 시부터 공동으로 추진되어 단독설립 및 운영에 대한 사고를 애초에 차단시켰던 것이 성공요인으로 작용하였다고 판단된다. 뿐만 아니라 연구원 상위에 ‘대경권 경제통합추진위원회’와 ‘지역혁신협의회’가 거시적으로 지역경제통합을 위해 지역현안을 공동으로 발굴하고 종합적으로 논의하고 있기 때문에 조직과 인력면에서 공동지원이 잘 이루어지고, 이 두 축을 중심으로 의사소통이 원활히 진행된다. ｢지방자치단체출연연구원 설립 및 운영에 관한 법률｣을 바탕으로 양 시․도 모두 각각 연구원 육성조례를 제정하여 단체장임기 만료 후에도 각종 인적․물적 지원 등 지속적인 공동운영이 이루어질 수 있는 제도적 기반을 갖추고 있다. 연구원 내부적으로 운영정관을 작성하여 내부규율도 공고히 하고 있다. 예산분담도 1/2씩 공동으로 분담하여 공평성을 유지하고 있다. 무엇보다도 단체장간 매우 친밀하며 대․경권의 상생협력이 타 광역권보다 경쟁력을 갖출 수 있는 원동력이라는데 뜻을 같이하여 추진된다는 것이 지역공무원과 지역주민들을 동반 협력케하는 성공요인으로 분석되었다.

‘부산-거제간 연결도로 건설사업’은 예산을 둘러싸고 국방부와 민간사업자와 마찰, 공사비 분담을 둘러싸고 양 시․도간 대립 등으로 장기화되었지만, 2003년 이후부터 부산광역시와 경상남도가 지역의 물류소통을 원활히하고 교통난을 분산, 남해안관광자원 개발에 대한 사업목적에 대해 전략적으로 합의한 것이 성공요인으로 작용하였다. 실제 추진의 구심점으로 ‘건설조합’을 설치하여 양 시․도로부터 1/2씩 공무원을 파견, 조합장은 윤번제로 운영하는 등 인력을 고르게 배치하고, 같은 공간에서 물리적으로 근무하게 함으로 수시로 원활한 의사소통을 가능케 한 것이 또 하나의 성공열쇠였다. ｢지방자치법｣, ｢민간투자법｣, ｢도로법｣, ｢유료도로법｣의 관련 법규가 사업추진의 강제성을 뒷받침하였지만, 오히려 일부 이 사업을 추진하기 위해 후속적으로 양 시․도의 의견을 반영하여 법규의 세부조항을 신설․개정하였다는 것은 시사하는 바가 크다. 자원 면에서 보면, 민간투자사업으로 공공부문에 부족한 민간기업의 자본과 기술을 적극적으로 활용한 점도 사업의 성과를 높이는데 기여하였다고 평가할 수 있다.

<표 9> 성공요인

기준	세부	대구경북연구원 공동운영	부산-거제간 연결도로건설
전략 과정	동기	▸오랫동안 동일생활권으로 인식하여 연구원이 Think Tank의 구심체 역할을 해야 한다는 공조	▸교통난분산, 물류소통, 남해안관광자원개발 목적에 대한 합치
	절차	▸연구원 설립시부터 공동설립으로 추진되어 단독운영에 대한 사고를 애초에 차단함	▸예산을 둘러싼 국방부 및 민간업체와 마찰, 공사비분담을 둘러싼 양 시․도 대립 등을 딛고 재개 ▸17년간(1994-2010) 건설과정
	의사 소통	▸연구원 상위에 대경권 경제통합추진위원회, 지역혁신협의회가 종합적으로 논의 및 공유	▸조합에서 수월하게 이루어짐
공유 제도	법규	▸출연연구원설립및운영법률 ▸각각 연구원 육성조례 ▸연구원 운영정관	▸지방자치법의 조합규정 ▸민간투자법 ▸도로법, 유료도로법 ▸건설조합 규약
공유 자원	예산	▸1/2씩 공동분담	▸지자체 1/2씩(9.9%) 공동분담 ▸총비용의 71% 민간자본투자 ▸중앙정부 일정(8.8%)부담
	조직인력	▸경제통합위원회, 지역혁신협의회(상근직 공무원)를 각 지자체에 배치. 협력사업발굴, 지원 ▸지도감독권-윤번제	▸조합방식 ▸조합장-윤번제(임기3년)
	중앙지원	▸중앙정부 지원, 감독없음. ▸지자체간 100% 자율적 운영	▸중앙정부 예산, 인력일정부담
	지역지원	▸단체장간 친밀도 높음, 강력한 협력의지 반영 ▸지역주민의 상생인식 작용	▸민간기업의 국내최초 침매공법성공(민간의 자원과 기술 적극 활용) ▸중앙정부, 양시도, 시도의회, 지역주민 고도의 관심지원

성공요인 이면에는 장애요인과 앞으로 해결해야할 과제가 동시에 존재한다. 먼저, ‘대구경북연구원 공동운영사업’의 경우, 연구원은 지역의 현안을 찾아내어 문제점을 지적, 해결책을 제시하는, 지식을 생산하는 곳으로 예산절감이 최종목표가 아니다. 연구원을 공동으로 운영함으로 예산이 1/2로 감소되는 효과는 크나, 예산절감이 연구원 존치의 본래 목적을 위해(危害)해서는 안 된다. 대구광역시는 대도시 행정에 대한 연구가 필요하고, 경상북도는 도시와 농촌이 복합된 일반 시․군 및 도행정에 대한 산출물이 필요하다. 현재 연구과제는 각각 진행되고 있지만, 연구인력의 전문성 활용 면에서 장애가 되고 무엇보다 질적 차원에서 산출물이 담보되지 못하는 장애가 존재한다. 연구결과물을 활용할 시에도 공무원들의 정책적 판단기준에 혼란을 가져올 수 있는 핵심 난제가 있다. 현재 도청공무원이 대구광역시에 주소를 두고 업무를 하여, 도에 대한 감각을 못 느끼는 장애를 차지하더라도 지역운영의 방향타가 되는 연구원이 시․군을 종합적으로 포괄하는 시각을 견지하지 못하고 도시형 전략을 세우는 것은 예산절감의 효과 이전에 존립의 목적을 고려할 때 필히 해결해야할 중대한 과제이다. 또한, 현재 경상북도청이 대구광역시 내에 위치하고 있어서 이 같은 협력이 가능하였지만, 2014년 6월 안동시와 예천군 일원의 신도청소재지로 이전할 경우 본 연구원이 계속 공동 운영될 수 있을지, 그리고 계속 운영시 연구원 위치는 어디로 정해야할지 등 또 다른 과제를 안고 있다. 셋째, 양 시․도의 단체장이 연구원장을 임명하는데, 단체장이 누구냐에 따라 연구원장이 시․도 과제 중 어느 한편에 치중하거나, 아니면 융합적 사고에 입각하여 연구과제를 진행하는지에 영향을 미치게 된다. 도민과 시민의 이익을 모두 관철시키는 연구가 진행되어야하며, 매번 조직간 타협과 조정이 지속적으로 필요하다는 과제도 부담으로 작용한다.

경상북도청은 2008년6월8일 안동시와 예천군일원으로 도청이전을 확정지었고, 2010년4월29일 경상북도 개발공사를 사업시행자로 선정, 5월4일 도청이전 신도시개발예정지역 고시, 2014년6월 도청과 도의회를 이전할 것을 목표로 수립하고 진행하고 있다(경북일보 2011.1.1.)

‘부산-거제간 연결도로 건설사업’의 경우, 최대 난제가 민간자본 및 기술 활용을 위해 민간기업과 지방정부간 관계를 어떻게 형성해 나가야 하는가이다. 지역개발사업과 관련하여 민간투자가 증가하면서, 2006년 민자유치법에서 민간투자법으로 법제명과 내용을 개정하는 다소 발전된 모습을 보였지만, 민간기업은 수지타산이 맞지 않은 사업에 투자를 꺼리고, 지방정부는 민간기업에 대한 감독권에 제한을 받으면서 이해관계의 대립은 기저에 깔리게 되었다. 지역개발을 촉진하기 위해 민간투자를 활성화하려고 지방정부가 한정된 자원을 가지고 지원을 하다 보니, 예산 면에서도 크게 한계에 부딪힌다. 이러한 난제들은 앞으로도 상호호혜적 중지를 모아 풀어나가야할 중대한 과제이다. 게다가, 본 사업이 17년간 장기화되었는데 양 시․도, 조합과 민간기업간 체결한 협약서가 환경이 급변하면서 막상 공사가 시작되니까 17년 전에 만들어진 협약서를 적용할 수 없는 상황도 펼쳐졌다. 또한, 협약체결당시 구체화된 문구를 사용하지 않고 애매한 표현으로 기술한 것이 많아 현재 해석상 난해한 점들이 나타났는데, 공사착공 후 양 시․도, 조합, 민간기업이 서로 각자의 입장에서 제각각 해석하기 시작하면서 이해관계가 충돌되었다. 도로건설과 관련하여 내용이 너무 전문적이다보니 해석이 달라졌다. 앞으로 이러한 각종 위험(risk)들을 풀어나가야 하는 과제를 안고 있다.

Ⅵ. 결   론

본 연구는 광역생활권을 중심으로 공공서비스 시설을 공동이용하는 성공사례를 분석하여 성공요인을 도출하였다. 연구의 분석틀을 중심으로 종합하면 다음과 같다.

첫째, 사업의 전 과정이 상호 전략적이어야 한다. 과정의 전략화 차원에서 1) 참여하는 지방자치단체는 공동으로 사업을 운영하는데 있어서 목적이 전적으로 일치해야한다. 2) 절차 면에서 참여 지방자치단체가 동상이몽을 꿈 꿀 수 있는 단서를 원천에 제거하는 것이 유리하다. 이에 갈등이나 마찰 등을 해소하는 과정이 중요하다. 3) 의사소통 면에서 대구경북연구원 운영사업에서처럼 연구원 상위에 대구시와 경상북도의 경제통합추친위원회나 지역혁신협의회 등 거시적인 차원에서 종합적 협의기구가 존재하여 사업을 지속적으로 이끌어가던가, 부산-거제간 연결도로건설사업에서처럼 지방자치단체간 조합을 설립하여 별도의 독립된 조직에서 사업을 전담하여 책임을 갖는 조직을 운영하는 것이 성과의 효과를 높인다.

둘째, 사업을 추진하는데 요구되는 제도를 상호공유해야 한다. 제도의 공유 차원에서 사업추진의 근거가 되는 각종 법규들을 구체적으로 세밀하게 구비하는 것이 사업의 장기화를 이끄는데 유리하다. 법률이 존치한다면 시간이 지연되더라도 사업이 마무리되는 것은 자명한 사실이지만, 사업이 잘 이루어지기 위하여 중앙정부 주도의 사업이 아닌, 지방의 행위자들이 자발적이고 적극적으로 사업을 유도하여 사업기간도 단축하고, 다단계의 의사소통 통로의 경직함과 왜곡을 오히려 풀 수 있게 해야겠다. 공동의 도로건설사업의 경우, 도로법과 유로도로법 및 그 이하 시행령, 시행규칙, 그리고 민간투자법과 그 이하 행정규정의 중앙 법률이 존재하지만, 지방자치단체는 조합규정과 건설조합 규약을 양자간에 설치함으로써 지방자치단체가 주도적으로 사업을 추진하고 있음을 확실히 해야한다. 또한, 연구원 공동운영의 경우에서처럼 양 지방자치단체가 모두 각각 연구원 육성 조례를 구체적으로 명문화하고, 운영에 관한 정관 등으로 보충하여 이해관계가 발생하는 사안은 최대한 규율화하여야겠다.

셋째, 공동사업에 필요한 자원을 서로 공유해야 한다. 자원의 공유 차원에서, 1) 예산은 현실적으로 가장 민감한 사안이므로 인구수 비례나, 1/n 등 합리적인 비용분석을 통해 공동부담토록 해야겠다. 어떤 참여 지방자치단체가 예산면에서 희생을 한다거나, 상대적으로 무임승차가 존재한다면, 경제적으로 불만이 쌓여 사업이 추진되지 못하거나 또는 장기화되지 못한다. 2) 조직 및 인력은 추진하는 공무원들을 사업에 1/n씩 전면배치하여 업무에 대한 책임성을 가지도록 유도해야한다. 예를 들면, 연구원 공동운영에서처럼 지도․감독권을 윤번제로 운영한다던가, 국가지원지방도로 건설에서처럼 조합을 운영하고 또 조합장도 윤번제로 운영하면 조직과 인력운영의 공평성과 책임성을 갖출 수 있다. 3) 중앙지원차원에서 연구원 공동운영은 100% 지방자치단체의 자율운영이다. 국가지원지방도로 건설의 경우 중앙정부가 사업을 최종 수립하고, 일정부분 예산과 인력, 일정에 대한 역할을 법적으로 담당한다. 그러나, 이 국책사업이 채택되기 위해 해당 지방자치단체가 먼저 중앙에 제안을 하였으며, 지연이 되었을 때도 양 시․도가 협력하여 중앙에 요구하는 수위를 높였던 것 등 계획수립의 절대적인 주체는 참여 지방자치단체였다. 즉, 주도적인 행위자는 중앙이 아닌 지방의 행위자들일 때 끝까지 사업이 마무리되는 동력이 된다는 것을 알 수 있다. 4) 지방자치단체장을 중심으로 한 지방자치단체가 주된 역할자이기 보다 시․도의회, 지역주민의 관심, 지역내 기업체의 자원과 기술을 적극 활용하는 것이 결국 성공의 관건이라는 것도 새겨야한다.

본 연구는 선행연구에서 고찰한 공공서비스 시설의 공동이용을 위해 지방자치단체들이 갖추어야 할 요건을 기준으로 성공사례를 분석하여 성공요인들을 도출하였다. 대표적으로 두 개의 사례에 국한하여 분석한 한계를 극복하기 위하여 향후 추가적으로 우수사례 및 실패사례에 대한 연구가 보완될 필요가 있다. 전체적으로, 생활권을 중심으로 지방자치단체간 공공서비스 시설의 공동이용을 활성화하기 위해 본 연구에서 제안한 성공요인은 더욱 부각시키고 확대해야 하며, 장애요인은 사전에 예방하거나 발생하지 않도록 필요한 조치들을 철저히 강구해야겠다.

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*법규

경상북도 대구경북연구원 육성 조례 (제정) 2007-01-15 조례 제2962호

대구광역시 대구경북연구원 육성 조례 (제정) 1998-05-11 조례 제03266호, (일부개정) 2006-10-10 조례 제03803호.

대구경북연구원 정관(개정 2007.1.1)

도로법(법률 제10331호(산지관리법) 일부개정 2010.05.31.)

도로법 시행령(대통령령 제22386호 일부개정 2010.09.17.)

도로법 시행규칙(국토해양부령 제281호 일부개정 2010.09.13.)

유료도로법(법률 제9853호 일부개정 2009.12.29.)

유료도로법 시행령(대통령령 제21715호 일부개정 2009.09.03.)

유료도로법 시행규칙(국토해양부령 제166호 일부개정 2009.09.17.)

사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(제정 1994.8.3 법률 제4773호)

사회간접자본시설에대한민간투자법(전문개정 1998.12.31 법률 제5624호)

사회기반시설에 대한 민간투자법(법률 제9282호 법제명 변경 및 일부개정 2008.12.31.("사회기반시설에대한민간투자법"에서 변경)

사회기반시설에 대한 민간투자법(법률 제10359호(물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률) 일부개정 2010.06.08.)

사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령(대통령령 제22525호(건설기술관리법 시행령) 일부개정 2010.12.13.)

지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률(법률제6121호신규제정2000.01.12.)

지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 시행령(법률제6121호신규제정2000.01.12.)

지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(법률 제7858호 법제명 변경 및 일부개정 2006.03.03.("지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률"에서 변경)

지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률 시행령(대통령령 제21214호(행정안전부와 그 소속기관 직제) 일부개정 2008.12.31.)

지방자치법(법률 제10344호 일부개정 2010.06.08.)

지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(법률 제10339호(정부조직법) 일부개정 2010.06.04.)

*심층면접

대구광역시, 경상북도의 대구경북연구원 운영 담당공무원과의 인터뷰(2008.5.)(2009.6-11)

대구광역시, 경상북도의 대구경북 경제통합추진위원회 담당공무원과의 인터뷰(2008.5.)

대구광역시, 경상북도의 대구경북 지역혁신협의체 담당공무원과의 인터뷰(2008.5.)

부산-거제간 연결도로 건설조합 담당공무원과의 인터뷰(2008.6.)(2009.6-11)

부산-거제간 연결도로 건설조합 내부자료(2010. 5)

*브레인스토밍 및 심층면접

제주도 제외 15개 시․도 공무원 대상 분임회의(2009.6-11)

*기타

대구경북연구원 홈페이지 http://www.dgi.re.kr/

경북일보. 2011.1.1. “인구 10만 자족도시 건설" 2027년까지 힘찬 날갯짓”

부산-거제간 연결도로 건설조합(2010). 부산-거제간 연결도로 민간투자사업추진현황 내부자료.

부산-거제간 연결도로 건설조합(2010). 부산-구제간 연결도로 건설현황 내부자료.

행정안전부(2008). 광역행정 추진현황 및 분석. 행정안전부 내부자료.

행정자치부(2007). 광역행정 추진현황 및 분석. 행정자치부 내부자료.

행정자치부(2004). 광역행정 추진현황 및 분석. 행정자치부 내부자료.

권자경(權子卿): 연세대학교에서 “지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 관한 실증연구”로 행정학박사학위를 취득하고 현재 연세대학교 국가관리연구원 연구교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 지방자치와 국정관리 등이다. 주요 논문으로는 “거래비용 관점에서 지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과”, “민주화 이후의 정부관료제: 정권별 관료문화 경향분석” 등이다.

<E-mail: jk@yonsei.ac.kr / 논문접수일: 2011. 10. 05 / 심사개시일: 2011. 10. 12 / 심사완료일: 2012. 05. 22>

김익식(金益植): 1989년 미국 University of Delaware에서 논문제목 A Comparative Study of Governmental Decentralization으로 Ph.D를 취득하였다. 현재 경기대학교 행정학과 교수로 재직중이며 주요관심분야는 지방자치, 지방행정, 정부간관계 등이다. 저술로는 한국정부론(공저), 한국지방자치의 청사진(공저), 지방분권론(역서) 등이 있고, 최근논문으로는 “지방자치제 부활 20년의 평가 및 발전방안”이 있으며, 그 밖에 다수의 논문을 발표하였다. 한국행정학회 연구이사, 한국정부학회 부회장 등을 역임하였다.

<E-mail: iskim1@kyonggi.ac.kr>