재정분권과 정부지출규모 간의 관계

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 103～120

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* 제1저자

** 교신저자

: Leviathan 가설과 Collusion 가설의 검증

Fiscal Decentralization and Government Expenditure Size

: Testing Leviathan Hypothesis and Collusion Hypothesis

홍 근 석*

김 종 순**

본 연구의 목적은 재정분권과 정부지출규모 간의 관계를 실증적으로 분석하는 것이며, 이를 위해 다음의 두 가지 가설을 검증하고 있다. 첫째, 재정분권은 정부지출규모에 부(-)의 영향을 미칠 것이다(Leviathan 가설). 둘째, 중앙정부로의 과세권의 집중과 정부 간 이전재원 교부의 형태로 나타나는 정부 간 담합은 정부지출규모에 정(+)의 영향을 미칠 것이다(Collusion 가설).

본 연구는 1995년부터 2009년까지의 기간 동안 16개 광역자치단체를 분석대상으로 설정하였으며, 주요 분석결과는 다음과 같다. 우리나라의 경우 재정분권은 정부지출규모에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 정부 간 이전재원 역시 정부지출규모에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 지방정부의 재원조달 책임(revenue-raising responsibility)과 지출 책임(expenditure responsibility) 간의 괴리를 완화하고, 지방정부의 적정 재정지출규모를 달성하기 위해서는 지방정부가 일정 수준 이상의 자체세입을 안정적으로 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

주제어 : 재정분권, 정부규모, Leviathan 가설, Collusion 가설

I. 서  론

정부의 기능과 역할에 대한 시각은 지속적으로 변화하고 있다. 이에 따라 정부가 수행해야 하는 업무의 범위(정부의 규모)에 대한 논쟁도 지속되고 있다. 자유방임주의 사상이 주류를 이루기 시작한 18세기 중반 이후 국가의 역할에 관한 지배적 견해는 시장 기능이 원활하게 작동할 수 있도록 국방․치안․질서유지 등과 같은 최소한의 기능을 수행하는 것이었다. 그러나 불완전 경쟁 시장, 공공재, 외부효과의 존재로 인해 발생한 시장실패는 정부의 적극적인 개입을 필요로 하였다. 그 결과 1970년대까지 정부의 역할과 규모는 급격하게 확대되었다. 그러나 1980년대 이후 정부규모의 확대가 자원배분의 비효율성을 초래한다는 비판이 제기되었으며, 신자유주의를 바탕으로 한 민영화․분권화․탈규제화 등이 광범위하게 추진되었다.

예를 들어 M. Friedman과 J. K. Galbraith의 논쟁이 있다. 1977년에 Galbraith는 “The Age of Uncertainty"라는 제목의 TV 프로그램을 통해 정부개입을 통한 시장실패의 치유를 주장하였다. 이에 대한 반발로 Friedman은 1979년 ”Free to Choose"라는 제목의 TV 프로그램을 통해 정부의 개입이 자원배분의 효율성을 약화시키고, 경제성장을 저해한다고 주장하였다(Wolf, 1993: 1-5).

우리나라의 경우에도 1990년대 이후 정부규모를 축소하기 위한 노력들이 나타났으며, 김대중 정부 이후 신자유주의를 기반으로 한 감축관리가 추진되었다. 그러나 정부의 규모를 축소하기 위한 정부개혁은 큰 성과를 나타내지 못하였다. 정권 초기에는 정부규모의 축소를 지향하지만 정권 말기에는 다시 정부조직을 확대하는 경향이 나타났다(염재호, 2009: 83-85). 이처럼 정부규모의 축소를 위해 추진된 제도들이 지속성과 일관성을 지니지 못하는 경우가 많았다.

본 연구에서 관심을 가지고 있는 재정분권 역시 정권에 따라 다양한 형태로 추진되었으며, 이로 인해 지방정부 간 경쟁을 통한 정부지출규모의 감소라는 본래의 목적을 달성하였는가에 대한 의문이 나타나고 있다. 그 결과 그 동안 추진되어 온 재정분권이 실질적으로 정부규모 증가의 제약요인으로 작용하였는지의 여부를 실증적으로 분석해야 할 필요성이 제기되고 있다.

현실적인 측면에서 정부규모에 대한 논의가 활발하게 이루어진 것과 마찬가지로, 학문 분야에서도 정부규모의 문제는 학자들의 관심을 많이 받고 있다. 특히 공공부문의 지출 증가 원인을 밝히기 위해 노력하고 있는 여러 학자들은 바그너의 법칙(Wagner's law), 예산극대화 관료(budget-maximizing bureaucrats), 특수이익집단의 행태(behavior of special interest groups) 등과 같은 다양한 이론들을 제시하고 있다.

재정분권과 정부지출규모 간의 관계

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

이러한 학자들 중에서 Brennan & Buchanan(1977, 1980)은 재정분권이 공공부문의 증가를 제약하는 제도적 장치로서 기능한다고 주장하였다. 그들은 정부를 자신들의 조세 수입을 극대화하려고 하는 리바이어던(Leviathan)으로 묘사하고 있으며, 자기이익을 추구하는 독점적 정부의 행태를 효과적으로 통제하기 위한 수단으로 재정분권을 제시하고 있다. 개인들의 지역 간 이동이 가능한 상황 하에서, 재정분권을 통한 지방정부 간 경쟁은 정부지출규모의 증가를 제약하거나 축소시키는 결과를 만든다는 것이다. 재정분권이 증가할수록 정부지출규모는 감소하는 경향이 있으며, 이를 Leviathan 가설(Leviathan hypothesis) 또는 분권화 가설(decentralization hypothesis)이라고 한다(Marlow, 1988: 260).

반대로 재정분권이 오히려 정부지출규모를 증가시킨다는 주장도 존재한다. 현실적으로 지역 주민의 선호를 정확하게 파악하는 것은 매우 어려우며, 개인들의 지역 간 이동 가능성이 존재하지 않는 것이 일반적 현실이다. 따라서 재정분권으로 인한 정부 간 경쟁의 효과보다는 규모의 경제의 손실이 더욱 크게 나타날 수 있다. 재정분권으로 인한 정부 기능의 광범위한 이양은 공공서비스 공급에 있어서 규모의 경제를 약화시키며, 이 경우 재정분권이 증가할수록 정부지출규모는 증가하게 된다는 것이다(Forbes & Zampelli, 1989: 576).

재정분권이 정부지출규모를 증가시킨다고 주장하는 학자들 중 일부는 재정분권의 과정에서 정부 간 담합(collusion)이 나타날 수 있다고 주장한다. 실질적인 과세권을 지방정부에게 이양하는 것이 아니라 과세권은 중앙정부에 집중시키고 지방정부의 부족한 재정력을 이전재원의 형태로 보전해주는 방식으로 재정분권이 추진될 수 있다. 이 경우 자신들의 지출에 충당할 재원조달 책임을 지지 않는 지방정부는 공공서비스를 과잉공급하게 된다. 요약하면, 중앙정부로의 과세권 집중과 지방정부에 대한 보조금 교부의 형태로 나타나는 정부 간 담합은 정부의 지출규모를 증가시키는 요인으로 작용한다(Brennan & Buchanan, 1980: 182).

지금까지 살펴본 것처럼 재정분권이 정부의 지출규모를 증가시키는지 아니면 축소시키는지의 여부는 명확하지 않다. 이들의 관계를 실증적으로 분석하고 있는 선행연구들의 결과도 단정적인 결론을 내리지 못하고 있는 실정이며, 우리나라의 경우에는 아직까지 재정분권과 정부지출규모 간의 관계에 관한 연구가 거의 이루어지지 않고 있다. 이러한 측면에서 재정분권이 정부지출규모에 어떠한 영향을 미치는지를 분석할 필요성이 제기된다.

박충훈(1998)의 연구에서 재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석하고 있기는 하지만, 세입분권 측면에 초점을 맞추고 있다는 점에서 본 연구의 고려 대상에서 제외하였다.

본 연구의 목적은 재정분권과 정부지출규모 간의 관계를 실증적으로 분석하는 것이며, 특히 과세권의 집중과 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 중앙정부와 지방정부 간 담합이 정부지출규모에 어떠한 영향을 미치는지를 규명하는 것이다. 재정분권이 정부지출규모의 증가를 통제할 수 있는 제도적 장치이기는 하지만, 정부 간 보조금 시스템은 이러한 재정분권의 효과성을 약화시킬 수 있다. 이러한 측면에서 본 연구는 다음과 같은 두 가지 가설을 검증하고자 한다. 첫째, 재정분권은 정부지출규모에 부(-)의 영향을 미칠 것이다(Leviathan 가설). 둘째, 중앙정부로의 과세권의 집중과 정부 간 이전재원 교부의 형태로 나타나는 정부 간 담합은 정부지출규모에 정(+)의 영향을 미칠 것이다(Collusion 가설).

Ⅱ. 재정분권과 정부규모에 관한 이론적 검토

1. 재정분권의 개요

분권화(decentralization)의 개념은 학자들에 따라 다양하게 정의될 수 있지만, 일반적으로 분권화는 공공기능을 수행하기 위한 법적․정치적․행정적 권한을 중앙정부로부터 지방정부로 이양하는 것을 의미한다. 분권화는 권한과 책임의 전이정도나 방법에 따라 분산, 위임, 이양의 3가지 형태로 구분될 수 있다(Litvack et al., 1998: 4-6, Rondinelli, 1981: 137-139).

먼저 분산(deconcentration)은 중앙정부의 공공서비스를 지방의 하위조직을 통해 공급함으로써 정부의 집권화된 시스템을 통해 효과성과 유연성을 증가시키려는 시도이다. 분산의 경우 의사결정자들은 지역 주민의 선호에 반응하는 것이 아니라 중앙정부의 선호에 반응하게 된다. 그러나 위임(delegation)은 중앙정부가 의사결정 및 행정기능에 대한 책임을 하위정부에게 제공하는 것을 의미한다. 위임의 경우 지방자치단체의 재정운영 자율성은 매우 제한적이며, 권한 행사의 궁극적인 책임은 중앙정부에 존재한다. 그리고 이양(devolution)은 중앙정부가 하위정부에게 행․재정적 재량권을 보다 광범위하게 제공하는 것을 의미한다. 이양의 경우 지방자치단체들은 서비스 공급의 우선순위를 결정할 수 있는 권한뿐만 아니라, 조세 징수에 있어서 일정 수준 이상의 재량권을 보유하고 있다. 이러한 측면에서 재정분권은 중앙정부가 수행하던 재정적 기능을 지리적으로 분산하거나 단순히 위임하는 것이 아니라, 실질적인 권한을 지방정부에 이양하는 것을 의미한다.

Brennan & Buchanan(1977, 1980)이 Leviathan 가설을 제기한 이후 일반적으로 재정분권은 정부규모의 증가를 제약하는 것으로 인식되어 왔다. 분권화된 국가 내에 있는 지방정부 간 경쟁이 조세 수입의 극대화를 추구하려는 정부의 행태를 제한한다는 것이다. 그러나 일부 학자들은 재정분권이 공공서비스 공급에 있어서 규모의 경제를 약화시킬 수 있으며, 과세권의 이전과 정부 간 이전재원 등의 형태로 나타나는 정부 간 담합으로 인해 정부규모가 증가하는 현상이 나타날 수 있다고 지적한다.

본 연구에서는 재정분권, 정부 간 담합 및 정부규모 간의 관계를 분석하고 있으며, 구체적인 논의에 앞서 재정분권과 정부규모의 현황을 간략하게 살펴보도록 하겠다. 국내총생산(GDP) 대비 세출 결산액으로 측정된 정부규모의 추이는 [그림 1]에 제시되어 있다.

GDP 대비 지방정부의 지출규모는 1995년 9.0%에서 2009년 14.1%로 5.1% 증가하였으며, 중앙정부의 지출규모는 1995년 14.6%에서 2009년 18.8%로 증가하였다. 우리나라의 정부지출규모는 지방자치가 본격적으로 실시된 1995년 이후 지속적으로 증가하는 추세를 나타내고 있으며, 이러한 추세는 재정분권이 정부규모의 증가를 제약한다는 Leviathan 가설과 반대되는 것처럼 보인다. 그러나 정부지출규모에 영향을 미치는 요인은 재정분권 이외에도 다양하다. 예를 들어 바그너의 법칙(Wagner's law)은 공공부문의 규모 증가가 1인당 소득 수준과 인구 규모 등에 의해 결정된다고 설명하고 있다.

[그림 1] GDP 대비 정부지출규모의 추이

일반정부 세출 결산액 대비 지방정부 세출 결산액 비중으로 측정된 재정분권 지표는 1995년 19.0%에서 2009년 22.2%로 3.2% 증가하였다. 그리고 지방정부 세입 결산액 대비 중앙정부 이전재원 비중으로 측정된 정부 간 이전재원 지표는 1995년 31.7%에서 2009년 44.1%로 12.4% 증가하였다. 이러한 수치는 우리나라의 재정분권이 과세자주권과 지출권한의 이양보다는 정부 간 이전재원 교부의 형태로 이루어지고 있다는 것을 의미한다. 이러한 경우 정부 간 경쟁을 통해 지방정부의 지출규모를 감소시키는 재정분권의 효과는 약화되며, 오히려 공공서비스의 과다공급 현상이 나타남으로써 재정분권이 지방정부의 지출규모를 증가시키는 요인으로 작용할 수 있다.

이상의 논의를 바탕으로 본 연구에서는 정부지출규모의 증가에 영향을 미칠 수 있는 통제변수를 모형에 포함함으로써 재정분권과 정부규모 간의 관계를 보다 정확하게 파악하고 있다. 또한 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합 현상을 모형에 포함하여 재정분권, 정부 간 담합, 그리고 정부규모 간의 영향관계를 분석하고 있다.

[그림 2] 재정분권과 정부 간 이전재원의 추이

2. 재정분권, 정부 간 담합, 정부규모 간의 관계

재정분권과 정부규모 간의 관계는 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 재정분권이 정부 간 경쟁을 촉진하는 경우에는 재정분권이 정부의 지출규모를 축소시키는 역할을 수행한다. 그러나 재정분권이 규모의 경제를 약화시키거나 정부 간 담합이 존재하는 경우에는, 오히려 재정분권이 정부의 지출규모를 확대시키는 역할을 하게 된다(Zax, 1989: 560).

재정분권은 규모의 경제를 약화시키며, 이로 인해 집행 비용의 상승을 야기한다. 즉, 정부지출의 측면에서 재정분권은 정부규모의 증가를 촉진할 수 있다.

먼저 Brennan & Buchanan(1977, 1980)은 정부를 조세 수입의 극대화를 통해 시민들을 착취하는 독점적 존재로 묘사하고 있다. 그들은 또한 이러한 정부의 독점적 지위로 인해 정부규모의 증가가 나타나지만, 재정분권을 통한 정부 간 경쟁이 정부규모의 증가를 제약하는 요인으로 작용할 수 있다고 설명한다. Brennan & Buchanan(1980: 185)은 ‘다른 요인들이 동일할 때(ceteris paribus)’ 재정분권이 정부규모의 증가를 제약하는 제도적 장치로 작동한다고 주장하고 있다. 만약 중앙정부가 과세권을 가지고 있는 경우라면, 중앙정부의 수입을 극대화하는 수준에서 세율이 결정될 것이다. 그러나 개별 지방정부가 독립적인 과세권을 보유하는 경우, 서로 경쟁적 위치에 놓여 있는 지방정부들은 납세자들이 내는 세금과 정부에 의해 공급되는 서비스의 편익이 같아지는 수준까지 세율을 낮추게 된다. 이상의 논의를 요약하면, 재정분권을 통한 과세권의 이양은 지방정부 간 경쟁을 만들고, 이러한 경쟁은 조세부담의 완화를 통해 중앙정부와 지방정부의 규모를 축소시키는 결과를 야기한다(Marlow, 1988: 261).

Brennan & Buchanan(1977: 258)은 공공부문 관료들을 자신의 이익을 극대화하기 위해 행동하는 존재로 파악하고 있으며, 정부를 자신들의 세입을 극대화하기 위해 노력하는 리바이어던(Leviathan)으로 모형화 하고 있다. 또한 Friedman(1986: 3) 등의 학자들도 관료들이 공익을 위해 행동하기보다는 자신의 이익을 위해 행동한다고 주장한다.

그러나 Oates(1985)가 지적하는 것처럼 지역 주민들의 선호에 대한 정보가 명확하지 않은 상태에서, 재정분권과 재정집권 중 어떠한 메커니즘이 시민들의 선호에 보다 근접한 산출물을 제공하는지는 파악하기 어렵다. 이러한 측면에서 그는 미국의 경제사학자인 John Wallis의 주장을 인용하면서 “개인들은 국가 수준에서 이루어지는 공공부문의 의사결정 보다 지방 수준에서 이루어지는 공공부문의 의사결정에 대해 보다 많은 통제권을 가지고 있다. 따라서 개인들은 국가 수준보다는 지방정부 수준에서 공공서비스가 제공되기를 바라며, 지방정부에 보다 다양한 기능과 책임성을 부여하려고 한다”고 설명하고 있다(Oates, 1985: 749). 재정분권이 증가할수록 지방정부의 규모가 증가하는 경향이 있으며, 이를 Oates-Wallis 가설(Oates-Wallis hypothesis)이라고 부른다(Grossman & West, 1994: 19-20).

또한 Brennan & Buchanan(1980: 182-185)과 Grossman(1989a: 63-64) 등이 지적하는 것처럼 중앙정부와 지방정부 간 또는 지방정부 간 담합(collusion)이 존재하는 경우 재정분권은 오히려 정부규모를 증가시키는 요인으로 작동하게 된다. 정부 간 담합은 중앙정부로의 과세권 집중과 중앙정부로부터의 이전재원을 통한 세입 교부(revenue sharing)의 형태로 나타나게 된다. 즉, 중앙정부는 지방정부로부터 과세권을 이전받음으로써 세입을 극대화하는 수준에서 세율을 설정하며, 중앙정부에 의해 징수된 조세는 지방정부 간 경쟁이 존재하는 상황 하에서 징수된 조세 수입만큼 개별 지방정부에게 배분된다. 경쟁이 존재하는 상황 하에서 발생하는 조세 수입을 배분하고 남게 되는 추가적인 세입은 다시 중앙정부와 지방정부에 배분되며, 지방정부의 몫은 정부 간 이전재원의 형태로 제공되게 된다. 이러한 이전재원은 자체재원을 통해 자신들의 지출을 충당하기 위해 노력하는 지방정부 간 경쟁을 약화시키며, 세입 책임과 세출 책임 간의 연계가 단절됨으로써 지방정부의 지출을 촉진하게 된다. 즉, 중앙정부로의 과세권 집중과 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합은 정부규모의 증가를 야기하며, 이와 같은 주장을 Collusion 가설(Collusion hypothesis)이라고 부른다(Shadbegian, 1999: 263).

기존 문헌들은 정부 간 이전재원이 정부지출에 미치는 영향을 다음의 세 가지 형태로 구분하고 있다. 첫째, 이전재원을 제공받은 하위정부의 재정지출에 미치는 영향에 관한 이론들은 정부 간 이전재원이 정부의 지출을 증가시킨다고 설명한다(Gramlich, 1977의 연구). 둘째, 이전재원을 제공하는 상위정부의 지출에 미치는 영향에 관한 문헌들은 이전재원이 정부의 지출을 감소시킨다고 주장한다(Hammes & Wills, 1987; Hewitt, 1986; Logan, 1986의 연구). 셋째, 이전재원의 전반적인 영향에 관한 연구들은 이전재원이 정부의 지출을 증가시킨다고 주장한다(Grossman, 1989b).

지금까지의 논의를 종합해보면 재정분권은 기본적으로 정부규모의 증가를 억제하는 제도적 장치로써 기능한다. 그러나 우리나라를 포함한 많은 국가에서 재정분권은 과세권과 지출권한의 이양보다는 보조금과 세입 교부의 형태로 이루어지고 있다(Rodden, 2003: 697). 즉, 자신들의 이익을 극대화하기 위한 정부 간 담합이 중앙정부로의 과세권 집중과 지방정부에 대한 보조금 교부의 형태로 나타나고 있다. 이로 인해 정부규모를 감소시키는 재정분권의 효과가 약화되고, 오히려 재정분권이 정부의 지출을 증가시키는 요인으로 작용하게 된다.

이러한 측면에서 Brennan & Buchanan(1980: 185)은 재정분권과 정부규모 간의 관계를 파악할 때, 과세권의 이전과 정부 간 이전재원으로 나타나는 정부 간 담합 문제를 반드시 고려해야 한다고 주장하고 있다. 정부 간 담합의 가능성은 Leviathan 가설에서 가정하고 있는 ‘다른 조건이 동일할 때’라는 가정에 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 이와 같은 논의를 바탕으로 본 연구에서는 재정분권과 정부규모의 관계를 파악하는데 있어서 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합의 효과를 포함하는 모형을 설정하였다.

3. 선행연구 분석

본 연구는 Leviathan 가설과 Collusion 가설의 검증을 통해 재정분권과 정부규모 간의 관계를 파악하고 있으며, 이를 위해 우리나라의 16개 광역자치단체를 대상으로 한 패널데이터 분석을 실시하고 있다. 우리나라의 경우 아직까지 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 검증하고 있는 연구는 거의 없다. 따라서 본 연구에서는 외국의 선행연구들을 ① 분석대상, ② 분석단위, ③ 자료특성, ④ Leviathan 가설의 검증결과, ⑤ Collusion 가설의 검증결과로 구분하여 대략적인 연구 경향을 제시하고자 한다.

먼저 연구의 분석대상을 기준으로 단일 국가 연구, 국가 간 연구, 단일 국가 연구와 국가 간 연구의 병행으로 분류할 수 있다. 본 연구에서 다루고 있는 총 16개의 선행연구 중 10개의 연구는 단일 국가를 분석대상으로 하고 있다. 나머지의 연구 중 5개는 국가 간 연구를 실시하였으며, 1개의 연구는 국가 간 연구와 단일 국가 연구를 병행하고 있다. 단일 국가를 대상으로 한 연구가 상대적으로 많은 이유는 재정분권이 지니고 있는 특성에 기인하는 것으로 볼 수 있다. 각 국가마다 재정분권의 추진 동기와 목표가 다양하며, 개별 국가들은 저마다 고유한 역사․문화적 특성을 지니고 있다. 따라서 계량적 분석기법을 통해 국가 간 비교를 하는 경우 데이터에 포함되어 있는 이질성으로 인해 재정분권과 정부규모 간의 관계를 정확하게 측정하지 못하는 오류를 범할 수 있다. 국가 간에 존재하는 제도적 다양성과 차이점은 국가별 더미 변수나 고정효과모형 등을 통해 파악되기 어려우며, 국가 간 연구를 하는 경우에는 사례연구를 통한 보완이 이루어져야 한다(Martinez-Vazquez & Rider, 2006: 3). 이러한 측면에서 본 연구는 단일 국가를 대상으로 실증분석을 실시하였다.

단일 국가를 분석대상으로 설정한 10개의 선행연구 중 6개의 선행연구(Nelson, 1986; Forbes & Zampelli, 1989; Grossman, 1992; Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999; Chen, 2004)는 Leviathan 가설을 기각하는 결과를 제시하고 있으며, 5개의 연구(Grossman, 1989a; Grossman, 1992; Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999; Chen, 2004)는 Collusion 가설을 지지하는 결과를 제시하고 있다.

분석단위를 기준으로 할 때, 선행연구들은 지방정부를 분석단위로 삼고 있는 연구, 일반정부를 분석단위로 삼고 있는 연구, 그리고 다양한 정부수준에서 재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석하고 있는 연구로 분류할 수 있다. 16개의 선행연구 중 지방정부를 분석단위로 한 연구는 6개, 일반정부를 분석단위로 한 연구는 6개, 정부 수준이 혼합된 형태의 연구가 4개로 나타났다. 단일 국가를 대상으로 한 10개의 연구 중 지방정부를 분석단위로 설정한 연구는 6개인 반면, 일반정부를 분석단위로 설정한 연구는 2개에 불과하다. 지방정부의 행태에 대한 정부 간 경쟁모델(competitive model)에 있어서 개인의 이동가능성(mobility)은 핵심적인 메커니즘이다. 따라서 분석단위는 충분한 숫자의 하위정부를 포함할 만큼 규모가 커야하지만, 이와 동시에 하위정부 간 이동이 개인들의 일상생활을 급격하게 변화시킬 만큼 지나치게 커서도 안 된다(Zax, 1989: 560-561). 이러한 측면에서 많은 선행연구들이 광역 수준의 지방정부를 분석단위로 설정하고 있으며, 본 연구 역시 우리나라의 광역자치단체를 분석단위로 설정하였다.

지방정부를 분석단위로 설정한 6개의 선행연구 중 4개의 선행연구(Nelson, 1986; Forbes & Zampelli, 1989; Grossman, 1992; Chen, 2004)는 Leviathan 가설을 기각하는 결과를 제시하고 있으며, 2개의 연구(Grossman, 1992; Chen, 2004)는 Collusion 가설을 지지하는 결과를 제시하고 있다.

자료의 특성을 기준으로 횡단면데이터, 시계열데이터, 패널데이터로 분류할 수 있다. 16개의 선행연구 중 횡단면데이터를 이용한 연구는 5개이며, 시계열데이터를 이용한 연구는 4개이다. 그리고 패널데이터를 이용한 연구는 7개이며, 최근에 수행된 7개의 연구는 모두 패널데이터를 이용하고 있다는 특징이 있다. 패널데이터는 횡단면데이터나 시계열데이터에 비해 많은 정보를 포함하고 있기 때문에 보다 효율적인 추정량(efficient estimator)을 얻을 수 있는 장점이 있다. 이러한 측면에서 본 연구는 1995년부터 2009년까지의 패널데이터를 분석에 사용하였다.

패널데이터를 이용한 7개의 선행연구 중 3개의 연구(Shadbegian, 1999; Chen, 2004; Cassette & Paty, 2010)는 Leviathan 가설을 기각하는 결과를 제시하고 있으며, 4개의 연구(Shadbegian, 1999; Rodden, 2003; Chen, 2004; Cassette & Paty, 2010)는 Collusion 가설을 지지하는 결과를 제시하고 있다.

[표 1] 선행연구의 유형화

	분석대상	분석단위	자료특성	Leviathan 가설	Collusion 가설
유형 1	10(63%)	6(38%)	5(31%)	7(44%)	7(78%)
유형 2	5(31%)	6(38%)	4(25%)	6(38%)	2(22%)
유형 3	1(6%)	4(25%)	7(44%)	3(18%)	-

주: 유형 1 = 단일 국가 연구, 지방정부, 횡단면데이터, Leviathan 가설 지지, Collusion 가설 지지

유형 2 = 국가 간 연구, 일반정부, 시계열데이터, Leviathan 가설 기각, Collusion 가설 기각

유형 3 = 혼합 형태

다음으로 본 연구의 목적인 Leviathan 가설의 검증결과를 기준으로 살펴보면 Leviathan 가설을 지지하는 연구, 가설을 기각하는 연구, 분석단위 또는 재정분권 지표에 따라 가설의 기각 여부가 달라지는 연구로 구분할 수 있다. 16개의 선행연구 중 가설을 지지하는 연구는 7개이며, 가설을 기각하고 있는 연구는 6개이다. 그리고 3개의 연구는 재정분권의 측정지표(세입분권인지 세출분권인지의 여부)와 분석단위의 수준(일반정부인지 지방정부인지의 여부)에 따라 연구결과가 달라지고 있다. 분석단위의 수준에 있어서 본 연구와 같이 지방정부를 분석단위로 한 선행연구들은 주로 Leviathan 가설을 기각하는 결과를 제시하고 있는 반면, 일반정부 또는 연방정부를 분석단위로 한 선행연구들은 Leviathan 가설을 지지하는 결과를 제시하고 있다(Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999의 연구 참조).

Forbes & Zampelli(1989), Shadbegian(1999), Chen(2004), Cassette & Paty(2010)의 연구는 재정분권이 정부규모를 증가시킨다는 Oates-Wallis 가설을 지지하는 것으로 나타나고 있다. 그리고 Grossman & West(1994)의 연구 중 지방정부 수준에서 측정된 데이터 역시 Oates-Wallis 가설을 지지하는 것으로 나타나고 있다.

[표 2] 선행연구의 주요 내용

학자	데이터	분석대상	분석단위	주요 결과
Oates (1985)	1982년, 1948년 (횡단면)	43개 국가, 미국 48개 주(州)정부	- 지방정부 - 일반정부	- Leviathan 가설 기각
Nelson (1986)	1976, 1977년 (횡단면)	미국 49개 주(州)정부	- 지방정부	- Leviathan 가설 기각
Marlow (1988)	1946-1985년 (40년, 시계열)	미국 48개 주(州)정부	- 일반정부	- Leviathan 가설 지지
Forbes․ Zampelli(1989)	1977년 (횡단면)	미국 157개 SMSA	- 지방정부	- Leviathan 가설 기각
Grossman (1989a)	1946-1986년 (41년, 시계열)	미국 48개 주(州)정부	- 일반정부	- Leviathan 가설 지지 - Collusion 가설 지지
Joulfaian․ Marlow(1990)	1981, 1984년 (횡단면)	미국 48개 주(州)정부	- 지방정부	- Leviathan 가설 지지 - Collusion 가설 기각
Grossman (1992)	1950-1984년 (35년, 시계열)	호주 6개 주(州)정부	- 지방정부	- Leviathan 가설 기각 - Collusion 가설 지지
Ehdaie (1994)	1987년 (횡단면)	30개 국가	- 일반정부	- Leviathan 가설 지지 - Collusion 가설 기각
Grossman․ West(1994)	1958-1987년 (30년, 시계열)	캐나다 12개 지방정부	- 지방정부 - 일반정부	- 혼합(정부 수준 따라) - Collusion 가설 지지
Shadbegian (1999)	1979-1992년 (14년, 패널)	미국 48개 주(州)정부	- 지방정부 - 일반정부	- 혼합(정부 수준 따라) - Collusion 가설 지지
Rodden (2003)	1980-1993년 (14년, 패널)	25개 국가	- 일반정부	- Leviathan 가설 지지 - Collusion 가설 지지
Chen (2004)	1986-1998년 (13년, 패널)	중국 30개 성(省)정부	- 지방정부	- Leviathan 가설 기각 - Collusion 가설 지지
Fiva (2006)	1970-2000년 (31년, 패널)	18개 국가	- 일반정부	- 혼합(세입 vs 세출)
Prohl․ Schneider(2009)	1978-2003년 (26년, 패널)	29개 국가	- 일반정부	- Leviathan 가설 지지
Cassette․ Paty(2010)	1972-2004년 (33년, 패널)	15개 국가	- 지방정부 - 일반정부	- Leviathan 가설 기각 - Collusion 가설 지지
Feld 외 2인 (2010)	1980-1998년 (19년, 패널)	스위스 26개 주(州)정부	- 지방정부	- Leviathan 가설 지지
본 연구의 특징	1995-2009년 (15년, 패널)	16개 광역자치단체	- 지방정부	- Leviathan 가설 기각 - Collusion 가설 지지

Collusion 가설의 검증결과를 기준으로 할 때, 16개의 선행연구 중 Collusion 가설을 검증하고 있는 연구는 9개이다. 이 중 가설을 지지하는 연구는 7개이며, 가설을 기각하는 연구는 2개이다. Collusion 가설을 기각하고 있는 2개의 연구는 횡단면데이터를 이용한 연구인 반면, 가설을 지지하는 결과를 제시하고 있는 7개의 연구는 시계열데이터 또는 패널데이터를 이용하고 있다는 특징이 있다.

마지막으로 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 분석한 선행연구들은 정부규모에 대한 재정분권과 정부 간 이전재원 이외의 영향을 통제하기 위해 대부분 인구, 1인당 소득, 면적, 실업률 등의 변수들을 모형에 포함시키고 있다. 본 연구 역시 바그너의 법칙(Wagner's Law)에 의한 소득 효과를 통제하기 위해 1인당 소득을 모형에 포함하였으며, 규모 효과를 통제하기 위해 인구 변수를 설정하였다. 지금까지 논의한 재정분권과 정부규모 간의 관계에 대한 선행연구를 정리하면 [표 2]와 같다.

Ⅲ. 방법론

1. 분석대상 및 변수선정

본 연구는 재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석하기 위해 1995년부터 2009년까지의 연도별 패널데이터를 사용하였으며, 16개 광역자치단체를 분석대상으로 선정하였다. 실증분석에 사용된 변수와 자료의 출처는 다음과 같다.

먼저 본 연구의 종속변수는 정부규모(Y)이며, 설명변수는 재정분권(DEC)과 정부 간 담합(COL)으로 설정하였다. 종속변수인 정부규모(Y)는 지역내총생산(GRDP) 대비 시․도별 세출액의 비중으로 측정되었다. 재정분권이 정부규모에 미치는 영향을 분석하고 있는 초기의 연구들(Nelson, 1986; Oates, 1985)은 지방정부의 조세 수입 비중으로 정부규모를 측정하였다. 그러나 Joulfaian & Marlow(1990), Marlow(1988) 등의 연구에서는 적자 재정 상태에서 조세 수입에 기초한 정부규모의 측정은 정확한 정부규모를 반영하지 못하며, 정부 지출을 통해 정부규모를 측정하는 것보다 정부규모를 과소추정하게 되는 문제가 발생한다고 지적하고 있다. 이후의 연구들(Ehdaie, 1994; Grossman, 1992; Rodden, 2003; Cassette & Paty, 2010 등)은 대부분 정부 지출을 통해 정부규모를 측정하고 있으며, 본 연구 역시 정부규모의 개념을 정부 지출에 기초하여 정의하고 있다.

설명변수 중 재정분권(DEC)은 일반정부(중앙정부+지방정부) 세출액 대비 시․도별 세출액의 비중으로 측정되었으며, 정부 간 담합(COL)은 시․도별 세입액 대비 시․도별 중앙정부 이전재원의 비중으로 측정되었다. Collusion 가설에 대한 선행연구들(Brennan & Buchanan, 1980; Feld 외 2인, 2010; Grossman, 1989a; Shadbegian, 1999; Rodden, 2003 등)은 정부 간 담합이 중앙정부로의 과세권 집중과 정부 간 이전재원을 통한 세입 교부(revenue sharing)의 형태로 나타난다고 주장하며, 특히 중앙정부의 보조금이 매칭 방식으로 제공되는 경우 지방정부의 지출을 증가시키게 된다(Buchanan & Wagner, 1977: 57). 이러한 측면에서 본 연구에서도 중앙정부 이전재원의 비중을 통해 정부 간 담합(COL)의 개념을 측정하고 있다.

다음으로 본 연구에서는 1인당 소득(PNI)과 인구(POP)를 통제변수로 설정하였다. 바그너의 법칙(Wagner's law)은 공공부문의 규모 증가가 1인당 소득 수준과 인구 규모 등에 의해 결정된다고 설명하고 있다. 또한 인구 규모의 증가는 공공재의 공급에 있어서 규모의 경제(economies of scale)를 향상시킨다(Grossman, 1992: 244; Joulfaian & Marlow, 1990: 1098; Marlow, 1988: 65; Prohl & Schneider, 2009; 651). 본 연구에서는 이러한 소득 효과와 규모 효과를 통제하기 위해 1인당 소득(PNI)과 인구(POP)를 모형에 포함하였다.

[표 3] 변수의 조작적 정의

변수	조작적 정의	선정 이유	출처
정부규모 (Y)	시․도별 세출액/지역내총생산(GRDP)	세출 측면이 보다 적절함	지방재정연감 통계청 홈페이지
재정분권 (DEC)	시․도별 세출액/일반정부 세출액	Leviathan 가설 검증	지방재정연감 기획재정부 홈페이지
정부 간 담합 (COL)	시․도별 이전재원/시․도별 세입액	Collusion 가설 검증	지방재정연감
1인당 소득 (PNI)	시․도별 지역내총생산(GRDP)/시․도별 인구	소득 효과 통제	통계청 홈페이지
인구 (POP)	시․도별 인구	규모 효과 통제	통계청 홈페이지

2. 분석모형

본 연구는 1995년부터 2009년까지 우리나라 16개 광역자치단체를 대상으로 한 패널데이터를 통해 재정분권과 정부규모 간의 영향 관계를 분석하고 있다. 패널데이터를 이용한 분석은 개별 개체들이 가지고 있는 고유한 특성을 모형에 반영함으로써 모형설정의 오류(model mis -specification)를 줄일 수 있다. 또한 규모의 경제와 기술 변동 같은 보다 복잡한 현상은 순수한 횡단면데이터나 시계열데이터 보다 패널데이터에 의해 보다 잘 분석될 수 있다(Gujarati, 2003: 637-638).

패널데이터를 이용한 분석에서 방법론의 선택은 오차항의 형태에 따라 달라진다. 오차항 uit 중 vi는 관찰할 수 없는 지역의 특수한 효과(unobservable region-specific effects)를 나타내고, εit는 나머지의 무작위 오차를 나타낸다. νi는 지역에 따라 틀리지만, 어느 한 특정지역에서 그 수치는 변함없이 일정하다고 가정한다. 만일 νi가 지역마다 추정되는 고정변수이고 εit는 IID～(0, [eqn: sigma _{epsilon } ^{2}])이라면 고정효과모형(fixed-effects model)을 이용한 분석이 보다 적절하다. 반면에 아래의 오차항이 모두 무작위라면, 확률효과모형(random-effects model)을 통한 분석이 보다 적절하게 된다. 실증분석에 있어서 확률효과모형을 사용할 것인지, 고정효과모형을 사용할 것인지의 여부는 하우스만 검정(hausman test)을 통해 결정할 수 있다.

[eqn: u _{i t} `=` nu _{i} `+` epsilon _{i t}], i=1......, N, t=1......T ........................................................................................(1)

그리고 오차항 νi가 0인지의 여부에 따라서 분석방법이 달라질 수 있으며, 모든 패널 개체에 대해 오차항 νi가 0인지의 여부는 F검정을 통해 파악할 수 있다. 만약 패널 개체의 특수한 효과가 존재하지 않는다면 pooled OLS를 이용한 추정이 보다 적절하며, 패널 개체의 특수한 효과가 존재하는 경우에는 고정효과모형을 통해 추정해야 한다.

또한 확률효과모형과 고정효과모형에서 구한 추정량이 적절한 추정량이 되기 위해서는 패널 집단 내에서 자기상관(autocorrelation)이 존재하지 않아야 한다. 패널데이터는 시계열데이터의 특성을 포함하고 있기 때문에 패널 집단 내에서 자기상관이 존재할 가능성이 있다. 패널 집단 내에 자기상관이 존재하는지의 여부는 Wooldridge 통계량을 통해 파악할 수 있으며, 1차 자기상관(first-order autocorrelation)이 존재한다는 가정 하에서 고정효과모형을 추정하는 경우 Cochrane-Orcutt 추정법을 사용할 수 있다(민인식․최필선, 2009: 200-202).

재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석하고 있는 선행연구들도 Cochrane-Orcutt 추정법을 사용하여 자기상관의 문제를 해결하고 있다(Marlow, 1988). Cochrane-Orcutt 추정법을 사용하는 경우 각 패널 집단의 첫 번째 관측치가 제외되며, 이로 인해 패널 집단의 숫자만큼 관측치의 숫자가 줄어들게 된다. 본 연구의 경우 pooled OLS와 자기상관을 고려하지 않은 고정효과모형(Fixed Effects Ⅰ)의 경우 237개의 관측치를 가지고 있는 반면, Cochrane-Orcutt 변환을 통해 자기상관을 고려한 고정효과모형(Fixed Effects Ⅱ)의 경우 221개의 관측치를 가지고 있다.

본 연구에서는 재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석하고 있는 선행연구들의 분석모형(Chen, 2004; Ehdaie, 1994; Grossman, 1989a; Grossman, 1992; Grossman & West, 1994; Marlow, 1988; Shadbegian, 1999)을 참조하여, 다음과 같은 두 개의 분석모형을 설정하였다. 먼저 Leviathan 가설을 검증하기 위한 분석모형은 종속변수인 정부규모(Y), 설명변수인 재정분권(DEC), 그리고 통제변수인 1인당 소득(PNI)과 인구(POP)로 구성되어 있다.

Yit = β0 + β1 DECit + β2 PNIit + β3 POPit + νit ................................................................(2)

Collusion 가설을 검증하기 위한 분석모형은 종속변수인 정부규모(Y), 설명변수인 재정분권(DEC)과 정부 간 담합(COL), 그리고 통제변수인 1인당 소득(PNI)과 인구(POP)로 구성되어 있다.

Yit = β0 + β1 DECit + β2 COLit + β3 PNIit + β4 POPit + νit ..........................................(3)

Ⅳ. 실증분석 결과

1. Leviathan 가설의 검증 결과

본 연구의 첫 번째 목적인 Leviathan 가설에 대한 분석결과는 다음과 같다. 재정분권이 정부규모에 미치는 영향에 대한 모형의 하우스만 검정 결과 x2(3)값이 14.91(p<.01)로 고정효과모형과 확률효과모형의 추정량이 같다는 귀무가설을 기각하는 것으로 나타났다. 하우스만 검정 결과 확률효과모형보다 고정효과모형이 적절한 것으로 판단된다. 그리고 고정효과모형의 오차항에 대한 F 검정 결과 F(15, 202)값이 3.78(p<.01)로 모든 패널 개체의 오차항이 0이라는 귀무가설을 기각하는 것으로 나타났다. 패널 개체의 특성을 모형에서 고려한 고정효과모형이 pooled OLS보다 적절한 것으로 판단된다. 또한 Wooldridge 통계량 검정 결과 유의수준 1%에서 무작위 오차항의 자기상관이 존재하는 것으로 나타났다. 따라서 본 연구에서는 재정분권이 정부규모에 미치는 영향을 분석하기 위해 자기상관의 존재를 고려한 고정효과모형(모형 3: Fixed Effects Ⅱ)을 사용하였다.

Leviathan 가설의 검증 결과는 다음과 같다. 모형 3(Fixed Effects Ⅱ)에서 재정분권(DEC)은 정부규모(Y)에 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 모형 1(pooled OLS)과 모형 2(Fixed Effects Ⅰ)에서도 동일한 결과를 보이고 있다. 그러나 통제변수인 1인당 소득(PNI)과 인구(POP)는 정부규모(Y)에 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 보다 구체적으로 재정분권(DEC)의 계수 값은 0.1810으로 나타나고 있으며, 이는 다른 조건이 동일할 경우 재정분권이 1% 증가하면 정부규모가 약 0.18% 증가한다는 것을 의미한다.

Leviathan 가설에 대한 본 연구의 분석결과는 재정분권이 정부규모에 미치는 영향에 관한 경험적 연구들을 종합적으로 검토하고 있는 Golem(2010: 63)의 주장과 일치한다. 즉, 세입분권과 세출분권 지표를 이용하여 재정분권과 정부규모 간의 관계를 분석한 선행연구들은 두 측정지표가 서로 상반된 효과를 나타낸다고 설명한다. 자체세입 측면의 세입분권은 정부규모를 감소시키는 효과가 있는 반면, 세출분권은 정부규모를 증가시키는 효과를 가지고 있다. 세출분권의 측면에서 접근하고 있는 본 연구의 결과 역시 재정분권이 정부규모의 증가를 제약한다는 Leviathan 가설과는 반대되는 것이며, 오히려 재정분권이 정부규모를 증가시킨다는 Oates-Wallis 가설을 지지하는 결과를 나타내고 있다.

[표 4] Leviathan 가설에 대한 분석결과

구분	모형 1 (pooled OLS)	모형 2 (Fixed Effects Ⅰ)	모형 3 (Fixed Effects Ⅱ)
상수항	-0.0860** (0.0280)	-0.0512 (0.0778)	0.2082** (0.0073)
재정분권(DEC)	0.1960** (0.0040)	0.2168** (0.0124)	0.1810** (0.0035)
ln 1인당소득(PNI)	0.0195** (0.0042)	0.0269** (0.0051)	-0.0008 (0.0016)
ln 인구(POP)	-0.0006 (0.0043)	-0.0219 (0.0163)	-0.0020 (0.0194)
R2	0.92	0.92	0.93
자료 수	237	237	221

주: 1) (   )의 값은 표준편차이며, * : p<.05, ** : p<.01을 의미함.

2) 종속변수: 정부규모(Y).

2. Collusion(fiscal dependence) 가설의 검증 결과

본 연구의 두 번째 목적인 Collusion 가설에 대한 분석결과는 다음과 같다. 하우스만 검정 결과 x2(4)값이 22.59(p<.01)로 확률효과모형보다 고정효과모형이 적절한 것으로 나타났다. 그리고 고정효과모형의 오차항에 대한 F 검정 결과 F(15, 201)값이 4.28(p<.01)로 패널 개체의 특성을 모형에서 고려한 고정효과모형이 pooled OLS보다 적절한 것으로 나타났다. 또한 Wooldridge 통계량은 유의수준 1% 수준에서 무작위 오차항의 자기상관이 존재하는 것으로 나타나고 있다. 따라서 본 연구에서는 Collusion 가설을 검증하기 위해 자기상관의 존재를 고려한 고정효과모형(모형 3: Fixed Effects Ⅱ)을 사용하였다.

Collusion 가설에 관한 모형 3(Fixed Effects Ⅱ)에서 재정분권(DEC)과 정부 간 담합(COL)은 정부규모(Y)에 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 반면, 통제변수는 유의하지 않은 것으로 나타났다. 정부 간 담합(COL)의 계수 값은 0.0004로 나타나고 있으며, 다른 조건이 동일할 때 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합이 1% 증가하면 정부규모가 0.0004% 증가한다는 것을 의미한다. 그리고 정부 간 담합을 고려한 모형에서 재정분권(DEC)의 계수 값은 0.1809이며, 다른 조건이 동일할 때 재정분권이 1% 증가하면 정부규모가 약 0.18% 증가한다는 것을 의미한다.

Collusion 가설에 대한 본 연구의 분석결과 역시 Golem(2010: 63)의 주장과 일치한다. 즉, 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합은 자체재원을 통해 자신들의 지출을 충당하려는 지방정부 간 경쟁을 약화시키며, 지방정부의 지출 책임성 감소로 인해 지방정부의 지출을 증가시키게 된다. 본 연구의 결과 역시 정부 간 재정관계에서 발생하는 정부 간 담합이 정부규모를 증가시킨다는 Collusion 가설을 지지하는 것으로 나타났다.

[표 5] Collusion 가설에 대한 분석결과

구분	모형 1 (pooled OLS)	모형 2 (Fixed Effects Ⅰ)	모형 3 (Fixed Effects Ⅱ)
상수항	-0.0804** (0.0281)	-0.0620 (0.0769)	0.1727** (0.0072)
재정분권(DEC)	0.1969** (0.0046)	0.2204** (0.0123)	0.1809** (0.0034)
정부 간 담합(COL)	0.0001 (0.002)	0.0011* (0.0004)	0.0004** (0.0002)
ln 1인당소득(PNI)	0.0190** (0.0044)	0.0257** (0.0051)	-0.0007 (0.0016)
ln 인구(POP)	-0.0012 (0.0047)	-0.0301 (0.0164)	0.0008 (0.0192)
R2	0.92	0.90	0.93
자료 수	237	237	221

주: 1) (   )의 값은 표준편차이며, * : p<.05, ** : p<.01을 의미함.

2) 종속변수: 정부규모(Y).

Ⅴ. 결 론

본 연구는 재정분권, 정부 간 담합, 그리고 정부지출규모 간의 관계를 실증적으로 분석하고 있다. 우리나라의 16개 광역자치단체를 대상으로 1995년부터 2009년까지의 패널데이터를 이용한 분석을 실시하였으며, 패널데이터 모형에 관한 가설검정을 통해 자기상관의 존재를 고려한 고정효과모형을 채택하였다. 실증분석 결과의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 재정분권이 정부지출규모의 증가를 제약하거나 감소시킨다는 Leviathan 가설에 대한 분석결과, 우리나라의 경우 재정분권은 오히려 지방정부의 지출규모를 증가(β=0.181)시키는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 Leviathan 가설과는 반대되는 것이며, 오히려 재정분권이 중앙정부의 지출을 감소시키는 반면 지방정부의 지출을 증가시킨다는 Oates-wallis 가설과 일치하는 결과이다.

둘째, 중앙정부의 과세권 독점과 정부 간 이전재원의 형태로 나타나는 정부 간 담합이 정부지출규모를 증가시킨다는 Collusion 가설에 대한 분석결과, 우리나라의 정부 간 이전재원은 지방정부의 지출규모를 증가(β=0.0005) 시키는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 Collusion 가설을 지지하는 것이다.

본 연구의 결과는 다음과 같은 함의를 가지고 있다. Brennan & Buchanan(1980)의 연구 이후 재정분권은 정부규모의 증가를 제약하거나 축소시키는 제도적 장치로써 인식되고 있다. 이러한 Leviathan 가설이 성립하기 위해서는 다음과 같은 전제조건이 충족되어야 한다. 즉, 개인들이 자신의 지방정부를 자유롭게 선택할 수 있는 이동가능성이 존재해야 하며, 지방정부 간 경쟁이 담보되어야 한다. 그러나 우리나라와 같이 중앙정부가 과세권을 독점하고 정부 간 이전재원의 형태로 재정분권이 이루어지는 경우에는 오히려 재정분권이 지방정부의 지출규모를 증가시키는 요인으로 작용할 수 있다.

재정분권의 부정적 영향을 주장하는 학자들도 정부 간 이전재원으로 인한 지방정부의 지출 증대를 지적하고 있다(Rodden, 2002: 674-675; Widhiyanto, 2008: 24). 즉, 정부 간 이전재원을 중심으로 재정분권이 이루어지는 경우에는 지방정부의 재원조달 책임(revenue- raising responsibility)과 지출 책임(expenditure responsibility) 간의 괴리가 발생하며, 재원조달의 책임을 지지 않는 지방정부는 지출을 증대하려는 행태를 나타내게 된다. 뿐만 아니라 지방 정치인과 지역 주민들도 중앙정부의 이전재원을 공유자원(common pool resources)처럼 인식하기 때문에 공공서비스의 과다공급을 요구하게 되고, 지방정부의 재정운용을 주의 깊게 감시하려고 하지 않게 된다(김대영, 2010: 49; Rodden, 2003: 697).

우리나라의 경우 2009년 일반회계 결산액을 기준으로 할 때, 지방정부의 세입 중 이전재원의 비중은 48.8%로 자체세입(47.1%)보다 높게 나타나고 있다. 그리고 지방정부의 대응투자를 필요로 하는 국고보조금이 이전재원에서 차지하는 비중은 60.3%로 매우 높은 비중을 차지하고 있다. 이처럼 이전재원에 대한 높은 의존도, 특히 매칭펀드 방식으로 운영되는 국고보조금에 대한 높은 의존도는 지방정부의 재정지출을 증가시키는 요인으로 작용하게 된다. 또한 2010년도 최종예산액을 기준으로 할 때 지방정부의 재원조달 책임과 지출 책임 간의 괴리는 20.3%로 나타나고 있다(행정안전부, 2011: 13). 결국 지방정부의 재원조달 책임과 지출 책임 간의 괴리를 완화하고 지방정부의 적정 재정지출규모를 달성하기 위해서는 지방정부가 일정 수준 이상의 자체세입을 안정적으로 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

본 연구는 우리나라 16개 광역자치단체를 대상으로 한 패널데이터 분석을 통해 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 검증하고 있다는 점에서 그 의의가 있다. 그러나 본 연구는 다음과 같은 측면에서 한계를 지니고 있다. 첫째, 재정분권과 정부규모 간의 관계에 영향을 미칠 수 있는 모든 사회․경제적 변수를 고려하지는 못했다는 점이다. 본 연구는 아직까지 우리나라에서 활발하게 논의되지 않고 있는 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 소개하는데 초점을 맞추고 있으며, 연구모형의 간명성(parsimony) 측면에서 선행연구에서 가장 많이 사용되고 있는 1인당 소득과 인구만을 통제변수로 설정하였다. 그러나 일부의 선행연구들은 지방정부의 면적, 실업률, 노인인구비율, 유아인구비율 등의 통제변수들을 모형에 포함하고 있으며, 이러한 사회․경제적 변수들의 영향에 대한 고려도 추가적으로 이루어져야 할 것이다.

둘째, 분석단위의 수준과 관련하여 일반정부와 중앙정부에 대한 고려가 이루어지지 않았다는 점이다. Brennan & Buchana(1980: 15)이 제시한 ‘정부규모의 총합(total government)’의 개념에 충실하기 위해서는 일반정부와 중앙정부의 규모에 대한 분석도 이루어져야 할 것이다. 그러나 우리나라의 경우 재정분권의 역사가 상대적으로 짧기 때문에, 일반정부를 대상으로 시계열분석을 실시하는 것이 현실적으로 쉽지 않다. 재정분권 정책이 지속적으로 추진된다면, 이러한 분석단위 및 분석기간의 문제는 해결될 수 있을 것으로 판단된다.

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홍근석(洪槿碩): 건국대학교에서 행정학 석사학위를 취득하고, 동 대학원 박사과정을 수료하였다. 현재 건국대학교 행정문제연구소 전임연구원으로 근무하고 있으며, 주요 관심분야는 지방재정, 지방행정 등이다. 최근 논문으로는 “국고보조금이 지방정부의 재정지출에 미치는 영향분석: 사회복지분야 국고보조금의 fungibility 가설 검증(2011)”, “재정분권이 지역경제성장에 미치는 영향: 거시경제안정성의 매개효과를 중심으로(2011)” 등이 있다.

<E-mail: hong0582@paran.com / 논문접수일: 2012. 03. 25 / 심사개시일: 2012. 04. 01 / 심사완료일: 2012. 05. 20>

김종순(金鐘淳): 미국 University of Georgia에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 건국대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재무행정, 지방행정, 환경행정 등이다. 저술로는 <지방재정학>이 있고, “사회복지분야 국고보조금이 지방자치단체간 재정불균형에 미치는 영향분석(2008)”, “지방자치단체의 재원확충을 위한 사용료 현실화 방안: 기초자치단체 전주점용료를 중심으로(2009)”, “국고보조금이 지방정부의 재정지출에 미치는 영향분석: 사회복지분야 국고보조금의 fungibility 가설 검증(2011)”외 다수의 연구논문을 발표하였다.

<E-mail: jongsoon@konkuk.ac.kr>