정치적 환경변화와 국고보조금배분의 연관성에 관한

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 121～145

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실증연구*

* 이 논문은 2011년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구(NRF-2011-327-B00821)로서, 2012년 한국지방재정학회 춘계학술대회에서 발표된 것을 수정·보완한 것이다.

An Empirical Study on the Interrelationship between Political Environmental Changes and Distribution of National Subsidies

전 상 경

국고보조금은 우리나라 지방재정제도의 주요한 축을 이루고 있으며, 그 주요한 목적은 지방정부간의 배분적 효율성을 증가시키기 위한 것이다. 국고보조금은 일종의 조건부조금으로서 중앙정부의 주요한 정책수단으로 활용되며, 따라서 그 배분은 중앙정부의 정치적 판단에 따라 이루어진다. 그렇기 때문에 국고보조금은 정치적 성격을 띨 수밖에 없으며, 일본의 재정학자인 미야모토 겐이치(宮本憲一)는 국고보조금을 “표밭의 비료”로까지 비유하고 있다.

영남지역과 호남지역은 뚜렷하게 구분되는 정치세력이고 그 정치적 성향도 대조적이다. 영남지역은 1997년 호남출신의 김대중씨가 대통령에 당선되기 전까지 1961년 이후 거의 36년 동안 4명의 대통령을 배출하였다. 한국 정치에서 지역차별 같은 정치적 이슈는 언제나 뜨거운 감자이다. 국고보조금의 정치적 성격을 고려해 볼 때 김대중씨의 당선으로 야기된 정치적 환경변화는 국고보조금의 배분에 영향을 미쳤을 것으로 추측할 수 있다. 본 논문의 목적은 이와 같은 관점에서 김영삼·김대중·노무현 정부를 대상으로 국고보조금배분에 어떠한 변화가 초래되었는가를 실증자료을 이용하여 분석한 것이다. 분석결과는 예상과는 달리 극히 한정된 광역시 지역을 제외하고는 정치적환경변화와 국고지원금간에 뚜렷한 연관성이 나타나지 않았다.

주제어 : 국고보조금배분, 국고보조금의 정치적 성격, 지방재정조정제도

I. 문제의 제기

우리나라의 정부지원금(grants-in-aids)제도는 노무현 정부하인 2005년 지방양여금제도가 폐지되기 전까지 지방교부세․국고보조금․지방양여금으로 구성되었다. 지방교부세(특히 보통교부세)는 지방정부간 재정력격차를 완화함으로써 주민이 어느 지방에 거주하든지 관계없이 최소한의 행정서비스를 제공받을 수 있도록 하기 위한 일종의 재정형평화 보조금으로서 일반재원의 성격을 갖는다. 여기에 반해서 국고보조금은 지방정부간에 발생하는 자원배분의 비효율성을 시정하기 위해서 그리고 중앙정부 특정 정책의 목적달성을 위해서 배분되는 조건부지원금이다. 한편 지방양여금은 지방자치의 실시를 앞두고 1991년에 지역의 균형발전과 지방정부의 재정력을 확충하기 위한 목적으로 도입되었다가 노무현 정부하인 2005년에 폐지되었지만 여러 가지 측면에서 지방교부세와 국고보조금의 중간적 성격을 띠었다.

특히 지방교부세와 국고보조금은 그 재원의 구성과 안정성 및 배분메커니즘의 관점에서 볼 때도 서로 뚜렷하게 구분된다. 즉 지방교부세의 재원은 지방교부세법과 같은 개별법령에 따라 중앙정부의 특정세목에 고정되어 있기 때문에 매우 안정적이지만, 국고보조금의 재원은 중앙정부의 특정 세목에 고정되어 있지 않고 매년도의 국가재정여건에 따라 결정되기 때문에 상대적으로 안정성이 적다. 뿐만 아니라 지방교부세(보통교부세)의 배분은 일정한 공식에 따라 이루지기 때문에 객관성이 높지만 국고보조금은 지방정부의 신청에 대한 중앙정부의 심사에 따라 이루지고 또한 매년 국회의 예산심의를 거쳐 확정되기 때문에 상대적으로 정치적 영향력에 취약하다.

보조금의예산및관리에관한법률 제4조는 보조금의 운영은 지방자치단체의 신청에 의하도록 규정하고 있지만, 동법 제5조는 국가시책수행상 부득이하여 대통령에 정하는 경우 지방자치단체의 신청이 없더라도 필요한 금액을 예산에 계상할 수 있다라고 규정하고 있다.

조건부지원금인 국고보조금은 지방정부의 재정자주권을 제약하고 또한 낮은 국고보조율로 인한 과도한 지방비부담을 초래한다는 문제점이 지적되어 오곤 있지만 매년 예산철이 되면 각 지방정부는 국고보조금확보를 위한 총력전을 펼친다. 한정된 자원을 둘러싸고 벌이지는 이와 같은 총력전은 결국 국고보조금배분에서의 정치적 성격을 잘 드러내게 된다. 일본의 재정학자인 미야모토겐이치(宮本憲一, 1990:4)는 국고보조금을 ‘표밭의 비료’로 비유하고 있으며, 미국의 많은 문헌에서 지적되고 있는 이른바 ‘pork-barrel politics’도 바로 이와 같은 국고보조금의 정치적 성격을 지칭해 주는 표현인 것이다.

정치적 환경변화와 국고보조금배분의 연관성에 관한 실증연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

이와 같은 특성을 지니는 국고보조금에 관한 연구는 그동안 여러 학자나 실무자에 의해서 이루어져 왔다. 이러한 연구는 국고보조금제도의 의의와 그 운영에 관한 연구, 국고보조금의 배분효과에 관한 연구, 국고보조금수혜단체들의 행태(behavior)에 관한 연구의 세 유형으로 구분될 수 있다. 1995년 민선자치단체장 선거를 계기로 지방자치가 본격적으로 실시되기 전에는 국고보조금에 관한 관심이 상대적으로 적었고 또한 대부분의 연구도 제도적·법률적 관점에 입각한 기술적(descriptive) 연구가 주류를 이루었다(차병권, 1965; 김주봉, 1977). 지방자치가 실시되어 지방정부의 자율성이 증대되고 또한 국고보조금에 관심을 갖는 학자들도 증가하면서 공식모형(formal model)과 같은 보다 정교한 연구방법을 활용하여 국고보조금의 배분효과나 수혜단체의 재정행태에 관한 연구가 이루어졌다.

아무튼 지금까지의 이러한 연구물들은 국고보조금의 본연적 특성(intrinsic characteristic)이라고 할 수 있는 ‘배분에서의 정치적 성격’을 언급하고는 있지만 그것을 실증적으로 분석한 문헌들은 상대적으로 적었다. 배분과정에서의 효율성과 형평성 같은 중앙정부의 암묵적 선호(implicit preference)를 밝히려는 연구는 있었지만(전상경, 1989; 1995) 국고보조금배분과 정치적 영향간의 관계에 관한 구체적 연구는 거의 없는 편이다. 본 연구는 이와 같은 관점으로부터 출발되었다.

군사쿠테타로 1961년 박정희가 집권한 이후 거의 36년간 영남출신의 대통령이 국정을 이끌어왔고 그 결과 오랫동안 지역차별같은 정치적 이슈가 뜨거운 감자로 되어왔었다. 이런 점에서 1998년에 출범한 김대중 정부와 김대중 정부를 계승하고 지역간 균형발전을 국정지표로 삼은 노무현 정부의 출현은 한국 정치사에서 수평적 정권교체라고 불릴만큼 여러 가지 정치경제적 의미를 갖는다. 본 연구는 이와 같은 정치적 환경변화가 정치성을 근본적 특징으로 갖고 있는 국고보조금의 배분에 어떠한 변화를 초래하였을까를 밝혀보는 목적을 갖는다.

이와 같은 관점에서 착안한 본 연구는 제II장에서 지방재정에서 국고보조금이 차지하는 중요성과 국고보조금의 정치적 성격 및 그 배분에 관한 가설적 논의를 다루고, 제III장에서 국고보조금관련 선행연구를 검토한 후 본 연구의 분석방법을 설명하고, 제IV장에서 김영삼·김대중·노무현 정부기간의 국고보조금배분실태를 분석하고 그 시사점을 논의하며, 제V장에는 지금까지의 논의를 요약·정리한다.

II. 국고보조금과 그 배분에 관한 이론적 논의

1. 국고보조금의 의의와 지방재정에서의 국고보조금의 중요성

우리나라에서는 많은 연구자들이나 실무자들이 지방교부세·국고보조금 그리고 1991년 도입되어 2005년까지 존속하였던 지방양여금을 지방재정조정제도라고 부른다. 하지만 이상희(1992:358)는 “지방재정의 조정이란 경제력을 달리하는 지방자치단체에 대해서 세부담 및 행정수준의 불균형을 조정하기 위한 재원의 재배분이며, 따라서 이 제도에는 지방양여금이나 재정력에 따라서 보조율을 달리하는 차등보조금도 포함시켜야 하겠지만 일반적으로는 지방교부세와 같은 일반보조금만을 그 대상으로 한다”고 주장한다. 유훈 교수도 자신의 저서 초판에서는 지방교부세·국고보조금·지방양여금 등을 지방재정지원제도라고 부르다가(유훈, 1995:186), 자신의 저서 제3판에서는 다른 학자들처럼 지방재정조정제도라고 부른다(유훈, 2000:208). 우리나라와 같이 한자를 사용하고 있고 또한 우리의 지방재정제도에 많은 영향을 끼친 일본에서도 지방재정조정제도를 자금의 용도가 특정적이지 않는 지방교부세에만 한정하고 국고보조금은 제외한다(伊東弘文, 1992:136-147; 佐藤進·高橋誠, 1992:25; 和田八束·野呂昭朗, 1992: 45-47). 아무튼 동일한 이론적 배경과 목적을 지닌 제도라도 정치제도에 따라 다른 명칭으로 나타난다면 마치 다른 제도처럼 이해될 수도 있다. 이와 같은 인식에서 저자는 지방교부세나 국고보조금 그리고 지방양여금을 지방재정조정제도 대신 정부지원금(grants-in-aids)이라고 부르기로 한다. 따라서 정부지원금이란 용어는 국가가 형평성의 증진이나 효율성의 증진과 같은 특정 목적을 달성하기 위한 모든 프로그램을 총칭하는 뜻으로 사용될 수 있다.

정부지원금(grants-in-aids)의 이론적 근거는 지방정부의 재정규모가 지원금의 배분액만큼 증가된다는 소득효과와 정부지원금의 배분결과 수혜단체의 공공서비스의 상대적 공급가격이 하락된다는 가격효과로 요약될 수 있지만(Rosen, 1985:526-535), 그것의 궁극적인 정책목적은 효율성의 증진·형평성의 증진·가치재(merit goods)의 공급 등의 세 가지로 요약될 수 있다. 이러한 정책목적에 따른 지원금의 형태도 다르다. 즉 효율성의 증진이나 가치재의 공급을 위한 지원금형태로는 조건부정률보조금(conditional matching grant)이 유효하고, 형평성의 증진을 위해서는 무조건적 보조금인 일반보조금(general grant)이 유용하다. 조건부정율보조금이나 일반보조금 같은 분류가 우리나라나 일본에서 제도로 나타난 것이 곧 국고보조금과 지방교부세라고 할 수 있다. 따라서 국고보조금은 지방정부간에 발생하는 외부효과로 인한 자원배분의 비효율성을 시정하거나 또는 중앙정부의 특정 목적달성을 위하여 엄격한 중앙정부의 통제하에 운영되는 조건부지원금(conditional grant)이다.

지방교부세는 일본과 우리나라에서 같은 용어로 사용되지만 국고보조금의 경우는 약간 다르다. 즉 일본에서는 국고부담금·국고위탁금·국고보조금을 총칭하여 국고지출금이라고 부른다(橋本徹, 1990: 163).

아무튼 국고보조금은 특정 공공서비스의 장려, 국가의 통합적인 시책추진, 신규사업의 보급과 장려, 특수 재정수요에의 대응, 지역간 외부효과에 의한 재원배분의 비효율성시정, 국가사무를 지방정부에 위임하여 수행케 함으로써 행정효율성을 제고하기 위한 목적 등을 위해 지출된다. 이러한 목적을 지닌 국고보조금은 지방정부체의 재정지출 증가 및 재정력보강, 지방정부의 재정자율성의 약화, 지방비부담능력의 차이로 야기되는 지방정부간 재정력격차 심화등과 같은 긍정적·부정적 효과를 동시에 지니고 있다고 지적된다(손희준 외, 2008: 222-224; 권형신 외, 2001: 405-406).

보조금의예산관리및관리에관한 법률 제2조 제1항은 “보조금이란 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다)·부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다)·기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다”라고 규정하고 있다. 아무튼 대부분의 실무계 인사들이나 학자들은 우리나라에서의 국고보조금이란 지방자치법 제141조와 지방재정법 제21조에서 규정한 부담금과 교부금, 그리고 지방재정법 제23조에서 규정된 보조금 등의 세 가지 경비를 총칭하는 것으로 이해한다(손희준외, 2008: 220; 권오성, 2005: 161; 이재원, 1999: 54)

<표 1> 국고보조금의 연도별비중

(단위:십억, 괄호안은 %)

		지방세입 총액(순계치)	국고보조금 총액(순계치)	국고보조금총액의 회계별구성비(%)
				일반회계	공기업 특별회계	기타 특별회계	합계
김영삼	93	37,795(100%)	2,169(5.74%)	80.4%	5.7%	13.9%	100%
	94	44,417	3,132(7.05)	74.6	5.4	19.9	100
	95	52,379	4,109(7.85)	78.3	5.4	16.3	100
	96	63,086	4,929(7.81)	78.5	3.1	18.4	100
	97	69,572	5,546(7.97)	78.1	3.3	18.5	100
김대중	98	69,121	7,766(11.23)	79.5	2.5	18.0	100
	99	73,126	9,688(13.25)	81.5	1.8	16.7	100
	00	77,176	9,888(12.81)	77.4	1.7	20.9	100
	01	93,996	11,178(11.89)	77.7	0.4	21.8	100
	02	110,508	16,203(14.66)	84.7	0.2	15.1	100
노무현	03	122,726	14,255(11.61)	82.2	0.2	17.6	100
	04	125,844	13,496(10.72)	79.8	0.4	19.8	100
	05	128,415	16,946(13.20)	81.4	0.5	18.1	100
	06	139,824	21,120(15.10)	80.8	0.5	18.7	100
	07	151,756	22,352(14.73)	74.8	0.7	24.4	100

주: 사용된 통계치는 모두 결산자료치임.

자료: 행정안전(자치)부. (1994~2008). ｢지방재정연감｣에서 발췌하여 저자가 정리한 것임.

이제 전술한 기능을 갖는 국고보조금이 지방재정에서 차지하는 비중을 살펴보기로 하자. <표 1>에는 지방재정총규모에서 국고보조금이 차지하는 비율, 그리고 지방정부의 일반회계·공기업특별회계·기타특별회계에서 국고보조금이 차지하는 비율이 나타나 있다. 지금까지 지방정부의 재정분석은 일반회계중심으로 이루어진 경우가 많았다. 개념적 논란의 소지를 않고 있지만 지방재정분석에서 약방의 감초격으로 등장하는 재정자립도라는 지표도 일반회계중심이다. 하지만 지방자치실시이후 특별회계, 특히 기타특별회계의 중요성도 점증하고 있고 또한 2007년도부터 발생주의·복식부기회계제도가 전면적으로 실시됨에 따라 일반회계와 특별회계를 통합하여 재정분석을 실시하고 있다. 따라서 <표 1>은 지방정부의 일반회계와 공기업특별회계 및 기타특별회계를 모두 고려하여 만든 것이다. 각 회계의 단순총계치는 회계간 전입금·전출금등을 고려하지 않기 때문에 이중계산을 포함하게 된다. 지방재정의 진정한 총규모는 회계간 전입금·전출금을 고려한 순계치(純計値)를 파악하여야 가능하기 때문에 <표 1>은 순계치를 이용하여 작성한 것이다.

공기업특별회계는 지방정부가 직접 운영하는 지방직영기업을 위한 특별회계로서 지방공기업법에 의거하여 설치운영된다.

기타특별회계는 지방정부의 조례에 의거하여 설치·운영되는 사업을 위한 회계로서 지방정부별로 다양한 종류가 있을 수 있다. 따라서 지방정부에 따라서는 동일한 사업이라고 일반회계로 분류될 수도 있고 기타특별회계로 분류될 수도 있다. 특별회계는 예산통일의 원칙에 위배되는 것이지만 지방자치시대에 자치단체장이 행정을 원활하게 추진하기 위하여 기타특별회계를 전략적으로 활용할 수도 있다.

먼저 주목할 만한 것은 지방재정 총규모에서 국고보조금이 차지하는 비율이 꾸준히 증가하고 있다는 것이다. 동비율은 김영삼정부(1993~1997)하에서는 지속적으로 증가하여 평균 7.28%였고, 김대중 정부(1998~2002)하에서는 연도별로 다소의 기복이 있긴 하지만 급격히 증가하여 평균 12.77%였으며, 노무현 정부(2003~2007)하에서는 초창기에 약간 감소하다가 2005년부터 다시 증가하여 평균 13.07%에 이르렀다. 노태우 정부하인 1991년 지방의회가 구성되고 김영삼 정부시절인 1995년 지방자치단체장이 직선됨에 따라 외형적으로 지방자치를 위한 제도적 틀이 마련된 셈이다. 지방재정에서 국고보조금이 차지하는 비율이 김대중 정부가 시작된 1998년도부터 큰 폭으로 증가한 것은 지방자치가 실시됨에 따른 재정보완의 차원에서 이루어진 결과라고 할 수 있겠다. 노무현 정부하에서는 국가사업의 지방이양과 맞물려 국고보조금규모의 변화가 초래되었다고 생각된다.

국고보조금의 회계별 구성비율을 보면 1993~2007년기간중 평균적으로 일반회계에 79.3%, 공기업특별회계에 2.1%, 기타특별회계에 18.6%의 비율로 구성되어 있다. 국고보조금의 20.7%에 해당되는 부분이 특별회계를 통하여 배분되고 있기 때문에 일반회계를 중심으로 국고보조금배분을 고찰하면 상당부분 배분실상을 정확하게 파악할 수 없다고 생각된다. 각 회계별 구성비율도 각 정부별로 다소간의 차이가 드러나고 있다. 즉 공기업특별회계에 배분되는 국고보조금의 배분비율은 김영삼 정부하에서는 평균 4.7%, 김대중 정부하에서는 평균 1.3%, 그리고 노무현 정부하에서는 평균 0.5%로 지속적으로 크게 감소하고 있다. 기타특별회계의 경우는 김영삼 정부하에서는 평균 17.4%이던 것이 김대중 정부하에서는 18.5%로 증가하였고 노무현 정부하에서는 더욱 증가하여 평균 19.7%에 이르고 있다.

2. 국고보조금의 정치적 성격과 그 배분에 관한 가설적 논의

1) 국고보조금배분의 정치적 성격

윌다브스키(Aaron Wildavsky)는 “만일 정치를, 국가정책결정에서 누구의 선호가 득세할 것인가 하는 데 대한 투쟁이라고도 볼 수 있다면, 예산은 이러한 투쟁의 결과를 기록한 것이다”라고 하였다(전상경 역, 1991: 218). 그는 예산은 정치적 과정이라고 하였으며 정치인들이 주민들의 지지를 획득하기 위하여 자신의 출신 지역구에 보다 많은 국가예산을 배정받기 위해 동분서주하는 현상은 이것을 잘 설명해 준다. 국회나 지방의회의 예산결산심의위원회의 위원으로 참여하는 의원들이 예산결정의 마지막 단계인 계수조정소위원회에서 자신들의 출신지역에 유리한 예산배정을 하는 것으로 알려지고 있는데 이런 것 모두 예산과정의 정치성을 적나라하게 나타내 주는 것이다.

일본의 저명한 재정학자인 미야모토겐이치(宮本憲一)에 의하면 현대의 평균적인 일본인의 관점에서 볼 때 국고보조금이란 용어는 질퍽한 정치판의 뒷거래에 의한 세금갈라먹기이다. 그는 일본의 보조금은 확실히 집권당이 정권을 유지하기 위하여 사용하는 “표밭의 비료”와 같은 성격을 갖는다고 주장한다. 타나카(田中角栄) 총리가 건재할 때 그의 정치적 후훤회는 니이카타(新潟)현의 보조금배분을 좌지우지 하였는데 니이카타현 나가오키(長岡)지역의 보조금에 의한 공공사업의 규모가 야마가타(山形)현 전체의 보조금보다 더 큰 기이한 사실이 그것을 잘 증명해 준다고 지적하였다(宮本憲一, 1991: 4).

아무튼 국고보조금은 지방교부세와는 달리 그 배분과정에 정치적 영향력이 작동될 가능성이 매우크다. 왜냐하면 국고보조금은 그 규모가 법정화되어 있는 지방교부세와는 달리 그 총액이 매년 국가예산에서 결정되기 때문에 재원이 불안정하다. 일반적으로 나누어 가져야 할 몫이 크거나 안정적일 때보다 몫이 작거나 불안정할 때일수록 정치적 영향력이 큰 위력을 발휘한다. 뿐만 아니라 국고보조금은 원칙적으로 지방정부의 신청을 받아 심사를 통해 배분된다. 일정한 공식에 의할 경우 그 배분에서의 객관성이 보장될 수 있지만 심사에 의할 경우 심사자의 주관이 크게 작동되기 때문에 그만큼 정치적 결정의 폭이 커질 수 있다.

지방자치와 국고보조금을 연관시켜 연구한 논문에서 이영조 교수는 “보조금의 교부에 있어서는 정치적 영향력이 크게 작용하는데 이는 보조금의 교부를 특정 지역에 유리하게 배분하고자 하는 정치인들의 작용 때문이다. 보조금의 교부조건에 있어서 구체성이 없고, 대상사업의 선정에 있어서 중앙정부의 재량이 크기 때문에 정치적 영향력이 작용할 수 있는 소지는 크다. 따라서 보조금의 배분은 이들의 영향력의 행사에 따라 그 규모가 달라지게 된다.”라고 언급하고 있다(이영조, 1991: 110-111). 하지만 그는 이런 주장을 실증적으로 검토하지는 않았다.

2) 김영삼․김대중․노무현 정부하의 정치적 환경과 국고보조금배분에 관한 가설적 논의

1993년에 출범한 김영삼 정부는 박정희의 집권이래 역대 다른 정부와 마찬가지로 그 주요한 정치적 기반은 영남지역이었다. 여기에 반해 1998년에 집권한 김대중 정부와 김대중 정부를 계승하여 2003년에 출범한 노무현 정부의 정치적 기반은 호남지역이다. 이와 같은 지역적인 정치색은 대통령선거의 투표에서도 그대로 드러나고 있다. 즉 <부록 표1>에서 요약되고 있듯이 제14대 대통령 선거에서 김영삼 후보의 전국평균득표율은 42.0%였다. 그의 정치적 기반인 부산(73.3%)·대구(59.6%)·경북(64.7%)·경남(72.3%)등은 모두 평균이상의 득표율을 보였지만, 정치적 지지기반이 약한 광주(2.1%)·전북(5.7%)·전남(4.2%)에서는 는 겨우 한자리 수에 미치는 득표율을 보였다. 제15, 16대 대통령선거에서의 득표결과는 제14대 대통령선거결과와 완전히 대조적이다. 즉 제16대에서 김대중 후보의 전국평균득표율은 40.3%였다. 그의 정치적 기반인 광주(97.3%)·전북(92.3%)·전남(94.6%)의 지지율은 거의 100%에 가까웠지만, 영남지역인 부산(15.3%)·대구(12.5%)·울산(15.4%)·경북(13.7%)·경남(11.0%)은 두자리 수를 겨우 채울 정도였다. 노무현 후보의 득표율도 광주(95.2%)·전북(91.6%)·전남(93.4%)등과 같은 호남지역에서 매우 높았지만, 부산(29.9%)·대구(18.7%)·울산(35.3%)·경북(21.7%)·경남(27.1%)에서는 낮았다. 이는 전임자인 김대중 후보의 득표경향와 거의 같은 패턴이다. 아무튼 상대적 관점에서 선거결과를 요약하면 김영삼 후보는 자신의 지지지역에서 절대적 지지도 받지 못했지만 취약지역에서는 절대적 냉대를 받았고, 김대중·노무현 후보는 자신의 지지지역에서 절대적 지지도 받았지만 취약지역에서 절대적 냉대도 받지는 않았다. 따라서 앞에서 언급한 국고보조금의 정치적 성격을 고려해 본다면 이와 같이 지역적으로 뚜렷이 구분되는 정치적 지지패턴은 국고보조금배분에서도 어느 정도 영향력을 미쳤을 것이라고 생각할 수 있다.

국고보조금은 매년 국가예산에 편성되어 국회의 심의를 받아 결정된다. 국회의 예산심의에서 집권당(다수당)의 역할은 매우 중요하다. 그렇기 때문에 대통령선거에서의 지지도에 못지않게 각 정부집권기간 중의 각 지역의 집권당소속의원수의 비율 또한 국고보조금의 배분에서 중요한 영향요인이라고 할 수 있을 것이다. 우리나라에서는 정당의 생명주기가 매우 유동적이기 때문에 집권당소속 의원수의 비율을 계산할 때 집권당을 정의하는 것이 매우 복잡하다. 즉 김영삼 정부기간(1993년 2월~1998년 2월)중에는 제14, 15 대 국회의원임기가 겹친다. 제14대 국회(1992년 3월~1996년 4월)에서는 민주자유당(민자당)이 집권당이었고, 제15대 국회(1996년 4월~2000년 4월)에서는 신한국당이 집권당이었다. 하지만 이른바 DJP연합의 기치하에 출발한 김대중 정부(1998년 2월~2003년 2월)의 경우 제15대 국회임기중인 1998년부터 2004년 4월까지 집권당은 새정치국민연합과 자유민주연합(자민련)으로 간주하였다. 한편 새정치국민연합은 제16대국회(2000년 4월~2004년 4월)를 대비하여 2000년 1월 새천년민주당으로 당명을 바꾸었고 자민련과의 연대도 지속하였지만 자민련은 제16대 국회의원선거에서 4석의 지역구를 얻는데 그쳤다. 아무튼 노무현 정부 출범직전인 2002년까지 집권당은 DJP의 연대를 고려하여 새천년민주당과 자민련의 연합으로 간주한다. 노무현 정부(2003년 2월~2008년 2월)의 첫해인 2003년도의 집권당은 새천년민주당이다. 하지만 제17대 국회(2004년 4월~2008년 4월)임기 직전인 2003년 11월 노무현 대통령 중심의 열린우리당이 창당됨으로써 2004년부터의 집권당은 열린우리당이다.

뿐만아니라 국회의원의 임기중 의원의 당적변화가 발생할 수 있기 때문에 이 비율의 산정기준은 선거시점을 기준으로 한다.

신한국당은 1990년 1월 민정당의 노태우· 통일민주당의 김영삼·민주공화당의 김종필이 3당합당을 통해 창당된 민주자유당을 해체하여 민주계의 김영삼 중심으로 1995년 12월 새롭게 창당되었다.

위에서 정의한 기준에 따라 각 정부의 각 지역별 집권당소속 의원수의 비율을 구하여 <부록 표1>에 정리하였다. 이 비율 또한 대통령선거득표율비율과 비슷한 경향을 보이고 있다. 즉 김영삼 정부의 경우 이 비율은 제14대(1993~1995)에서 영남지역은 부산(93.8%)·대구(72.7%)·경북(66.7%)·경남(69.6%)이었지만, 호남지역은 광주(0.0%)·전북(14.29%)·전남(0.0%)이었다. 제15대(1996~1997)에서 영남지역은 부산(100%)·경북(57.9%)·경남(73.9%)인데 반해 호남지역은 광주(0.0%)·전북(7.1%)·전남(0.0%)이었다. 김대중 정부하에서 이 비율은 제15대(1998~1999)에서 호남지역은 광주(100%)·전북(92.9%)·전남(100%)에 반해 영남지역은 대구(61.5%)·부산(0.0%)·경북(10.5%)·경남(0.0%)이었고, 제16대(2000~2002)에서는 호남지역은 광주(83.3%)·전북(90.0%)·전남(84.6%)인데 반해, 영남지역은 부산·대구·울산·경북·경남 모두 0.0%였다. 노무현 정부하에서도 이 비율은 거의 그대로 유지되어 제17대에서(2003~2007)에서 호남은 광주(100%)·전북(100%)·전남(53.9%)였지만 영남은 부산(5.6%)·대구(0.0%)·울산(16.7%)·경북(0.0%)·경남(11.8%)였다.

전남의 경우 이 비율이 낮은 것은 야당인 한나라당의 의석수가 늘어났기 때문이 아니라 열린우리당창당으로 야기된 무소속의 증가 때문이다.

이상과 같이 김영삼·김대중·노무현 정부별로 영남지역과 호남지역의 대통령선거득표율이나 집권당소속 국회의원비율을 비교해 보면 두 지역간에 극명한 차이가 나타난다. 이와같이 지역적 기반에 따라 정치적 지지도가 극명하게 구분되기 때문에 국고보조금이 갖는 정치적 성격을 고려해 볼 때 정치적 환경변화는 영남지역과 호남지역의 국고보조금배분패턴에 상당한 영향을 주었을 것이라고 추측해 볼 수 있을 것이다.

III. 보조금관련 선행연구의 검토 및 본연구의 분석방법

1. 선행연구의 검토

국고보조금에 관한 연구는 크게 두 가지 부류로 구분될 수 있다. 즉 그 하나는 국고보조금을 배분하는 자인 중앙정부를 둘러싼 연구이고, 다른 하나는 국고보조금을 배분받는 자인 지방자치단체를 둘러싼 연구이다. 우리나라에서 지방자치가 부활되기 전에는 전자의 부류에 속하는 연구가 주류를 이루었으며, 그러한 연구도 중앙정부의 행태(behavior)에 관한 것 보다 제도에 관한 것이 중심을 이루었다. 하지만 지방자치가 부활되고 지방정치가 점점 활발해짐에 따라 후자의 부류에 속하는 연구도 관심을 끌기 시작하였고, 특히 국고보조금을 배분받는 지방자치단체의 행태(behavior)에 관한 연구도 나타나고 있다. 이와 같은 연구경향의 변천은 무엇보다 지방자치의 부활이라는 정치적 환경변화 때문이지만 그에 따른 연구자들의 외연확대의 결과이기도 하다. 즉 학문의 경계를 넘어 많은 연구자들이 국고보조금에 관해 관심을 갖게 되었고 그 결과 연구방법이 현저하게 정교화되었다.

좀 다른 각도에서 국고보조금에 관한 지금까지의 연구를 분류해 보면 서론에서 언급한 것처럼 제도적·법률적 관점에 입각한 국고보조금의 운용에 관한 연구, 국고보조금의 배분효과에 관한 연구, 그리고 국고보조금 수혜단체의 행태(behavior)에 관한 연구의 세 유형으로 구분할 수 있다. 지금까지 발표된 주요 연구물들을 이와 같은 기준으로 정리하면 다음과 같다. 먼저 국고보조금의 운용에 관한 연구로는 국고보조금의 작동과정을 개괄적으로 정리하고 제도개선을 제시하고 있는 연구(차병권, 1965; 김주봉,1977; 이영조, 1991; 박정수, 1997), 국고보조금에서의 지방비부담에 관한 연구(이창균, 2001; 박기묵, 2002; 권오성, 2005), 보조금운영의 효과성제고를 위한 정책방안연구(이재원, 2000&2009; 김재훈, 2003)등을 들 수 있다. 이들은 대부분 기술적 방식에 따른 연구이지만, 이계식(1987, 1985)의 연구처럼 정교한 공식모형(formal model)을 활용하여 국고보조금의 효율적 개편방안을 논의하는 경우도 있다. 이계식의 연구는 경제적 모형을 설정하여 시뮬레이션결과를 통해 국고보조금제도의 정책적 측면에서 고찰하고 있는 최초의 분석적 연구라고 하겠다. 이계식의 논문은 지방교부금과 국고보조금과의 정책결합을 연구한 박완규(1991)의 연구와 후술할 이필우·조정흠(1997)의 연구에도 상당한 영향을 주었다.

국고보조금의 배분효과에 관한 연구로는 국고보조금의 재정불균형시정효과에 관한 연구(김종순·김성주, 2008; 박기묵, 2006), 국고보조금을 포함한 지방재정조정제도의 수평적 재정형평화 효과분석에 관한 연구(김태일·김재홍·현진권, 2001), 정부보조금이 재정력 불균등에 미치는 효과에 관한 연구(윤석완, 2001), 국고보조금이 지역의 생산효율성과 배분에 미친 영향에 관한 연구(윤석완, 2007; 전상경, 1989), 보조금의 배분정책효과분석을 한 연구(이용선, 1981), 국고보조금와 재정적 공평성에 관한 연구(차병권, 1965), 국고보조금배분에서의 중앙정부의 암묵적 정책선호를 탐색한 연구(전상경, 1989 & 1995) 등이 있다.

한편 국고보조금 수혜단체의 행동에 관한 연구는 지방정부의 재정자율성이 상대적으로 큰 미국에서 많이 수행되었고, 이러한 연구는 주로 국고보조금의 전용(fungibility)이나 국고보조금의 경제적 자극효과를 중심으로 이루어진다. Inman(1979)은 미국에서의 이와 같은 연구결과를 잘 요약정리해 주고 있다. 이와 같은 연구를 위해서는 지방자치단체의 상당한 재정적 자율성이 전제되어야 하고 또한 세련된 방법론이 요구되므로 앞의 두 유형에 비해 상대적으로 활발하지는 않은 편이다. 최병호·정종필(1999)은 국고보조금의 fungibility 가설을 검증하였고, 김상헌은 중앙정부의 재정지원에 따른 지방정부의 도덕적 해이(김상헌, 1998)를 분석하였으며, 이필우·조정흠(1997)은 이계식(1987)의 논문을 발전시켜 전라남도의 6개시의 일반회계자료를 이용하여 국고보조금으로 인한 지방정부의 공공지출효과를 분석하였고, 고두갑(2003)은 국고보조금이 지방자치단체의 행동에 미치는 영향을 분석하였다.

이상 국고보조금과 관련된 연구문헌들의 고찰을 통해 다음과 같은 몇 가지 사실들을 발견하였다. 첫째, 국고보조금은 이론적으로 정치적 성격을 띠고 있는 것으로 지적되고 있지만 그것에 관한 실증연구가 매우 부족한 편이다. 둘째, 차병권(1965)의 연구를 제외하고는 각 지역별 실제배분의 상대적 비교에 관한 연구가 드물다. 셋째, 실증연구에서 사용되고 있는 국고보조금자료의 구성에 관한 상세한 언급이 결여되어 있는 경우가 적지 않았다. 특별회계의 국고보조금은 포함하지 않고 일반회계만을 사용한 경우도 있었고 또한 자료의 구성 그 자체에 관한 언급이 없는 경우도 있었다.

2. 본 연구의 분석방법

본 연구의 시간적 범위는 김영삼 정부(1993~1998)․김대중 정부(1998~2003)․노무현 정부(2003~2008)로 한정하였다. 왜냐하면 이들 정부의 정치적 지역기반은 매우 뚜렷하게 구분될 수 있어 정치적 환경변화에 따른 국고보조금배분상의 영향력을 고찰하기에 매우 편리하기 때문이다. 즉 김대중 정부는 1961년 박정희의 집권이래 거의 36년만에 호남지역을 정치적 기반으로 집권하였고, 국토균형발전과 지방분권을 국정과제 삼은 노무현 정부도 김대중 정부를 계승하였기에 그 정치적 기반은 호남지역이었다.

본연구의 분석단위는 원칙적으로 광역지방정부이지만, 국고보조금의 배분자료를 이용할 때 분석단위의 해석에 주의를 필요로 한다. 왜냐하면 본 연구에서 고찰하려고 하는 국고보조금은 광역지방정부 그 자체(예를 들면 서울특별시나 경상북도)에 배분된 것이 아니라 그 구역 내의 광역지방정부와 기초지방정부 모두에 배분된 것이어야 하기 때문이다. 따라서 특정 광역지방정부지역 i의 국고보조금자료는 그 지역내 지방정부간 중복계산이 배제된 순계(純計) 기준에 입각한 자료이며 행정안전(자치)부가 매년 발간한 ｢지방재정연감｣에서 구한다.

동일한 광역지방정부라도 특별시·광역시는 주로 대도시지역이지만 도의 경우는 농·어촌지역을 상당수 포함하고 있다. 따라서 세입구성을 비롯한 재정여건이 매우 달라서 본 연구에서는 특별시·광역시와 도를 분리해서 분석하려고 한다. 또한 이것과 더불어 광역지방정부를 몇 개로 묶어 경인·강원·충청·전라·경상·제주와 같은 범광역별 분석도 시도한다.

국고보조금배분패턴의 변화는 국고보조금의 상대적 배분지수라는 개념적 도구를 구성하여 분석한다. 이 지수는 특정 분석단위지역 i의 일인당 국고보조금(si)과 비교의 대상이 되는 전체지역의 일인당 국고보조금([eqn: bar{s}])을 구하여 공식 (1)처럼 그 비율을 계산한 것이다. 이렇게 도출된 특정 지역 i의 상대적 배분지수의 값이 1이면 평균적 몫을 배분받는 것이고, 1보다 크면 평균적 몫 이상의 배분적 혜택을 받는 것이며, 1보다 작으면 평균적 몫 이하의 불리한 대접을 받는 것으로 해석할 수 있다. 정권별 국고보조금배분패턴의 변화는 분석단위별로 도출한 각 년도 국고보조금의 상대적배분지수를 이용하여 계산한 각 정권 집권기간동안의 평균적 상대적배분지수를 이용하여 분석한다.

일인당 국고보조금액을 구하기 위한 각 지역의 인구자료는 매년 통계청이 발표하는 시군구별주민등록인구를 사용하였다.

국고보조금 상대적배분지수= [si/[eqn: bar{s}]]  . . . . .(1)

상대적 배분지수의 값 그 자체도 중요하지만 우리의 주관심은 정치적 환경변화 따라 이러한 상대적 배분지수가 어떻게 변화하였는가를 탐색하는 것이다. 따라서 본 연구의 목적은 김영삼·김대중·노무현 정부의 정치적 기반이 영남지역과 호남지역으로 뚜렷이 구분되기 때문에 이들 정부간에 국고보조금 상대적배분지수가 영남지역과 호남지역간에 뚜렷한 차이를 보이는 가를 탐색해 보는 것이다. 뿐만 아니라 영·호남이외의 지역을 포함하여 각 광역지방정부의 대통령선거 득표율로 계산되는 정치적 지지도의 순위와 각 지역 국고보조금 상대적 배분지수의 순위를 대상으로 Spearman의 순위상관계수를 구하여 그 상관성도 살펴보려고 한다.

IV. 국고보조금배분의 실태분석과 논의

1. 각 정부별 국고보조금배분의 실태분석

각 정부별 국고보조금배분의 실태분석은 (1) 광역지방정부와 (2) 몇 개의 광역지방정부를 한데 묶은 범광역 지역을 기준으로 하는 두 단계로 이루어진다. 광역지방정부의 경우도 그 법적 지위나 재정여건의 특성을 감안하여 특별시·광역시와 도를 구분하였다. 범광역 지역은 경인·강원·충청·전라·경상·제주지역과 같은 6개 지역으로 구분되며, 그 기준은 서울특별시·인천광역시·경기도는 경인지역, 강원도는 강원지역, 대전광역시·충청북도·충청남도는 충청지역, 광주광역시·전라북도·전라남도는 전라지역, 부산광역시·대구광역시·울산광역시·경상북도·경상남도는 경상지역, 제주도는 제주지역으로 하였다.

1) 김영삼 정부기간

(1) 특별시·광역시 지역

상대적 배분지수가 1보다 큰 지역은 대구(1.60)·광주(1.43)·인천(1.09)·부산(1.06)이고, 1보다 작은 지역은 대전(0.95)·서울(0.78)·울산(0.45)이다. 제14대 대통령선거에서 김영삼 후보의 정치적 기반지역인 영남지역의 대구와 부산의 상대적 배분지수가 높은 것은 당연한 결과라고 생각할 수 있지만, 취약지역인 광주의 상대적 배분지수도 상당히 높게 나왔다. 또한 각 특별시·광역시 일인당국고보조금배분의 변이계수의 평균은 0.42이다. 정권초기와 말기인 1993년과 1997년에는 변이계수가 비교적 높았지만 임기중반에는 상대적으로 낮았다.

각 연도별 변이계수는 <부록 표 5>에 정리되어 있다.

<표 2> 김영삼 정부하의 국고보조금 상대적배분지수 순위 및 변이계수

특별시·광역시
1위		2위			3위			4위				5위			6위			7위		변이계수
대구(1.60)		광주(1.43)			인천(1.09)			부산(1.06)				대전(0.95)			서울(0.78)			울산(0.45)		0.42
도
1위	2위			3위			4위		5위		6위			7위		8위			9위	변이계수
전남 (1.88)	충남 (1.62)			전북 (1.58)			강원 (1.54)		제주 (1.21)		경북 (1.17)			충북 (0.96)		경남 (0.89)			경기 (0.34)	0.51
범광역지역
1위			2위			3위				4위			5위				6위			변이계수
강원(2.17)			전라(2.05)			제주(1.70)				충청(1.51)			경상(1.06)				경인(0.47)			0.68

주1) 변이계수는 5년간 평균치이고 각 연도별 변이계수는 <부록 표5>에 정리되어 있다.

주2) 국고보조금 상대적배분지수는 각 정부집권기간의 평균값이며 각 연도별 상대적 배분지수와 각 지역의 일인당  국고보조금배분액은 <부록 표2~4>에 정리되어 있다.

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

제14대 대통령선거에서 김영삼 후보의 특별시·광역시지역 득표율순위는 부산 73.3%, 대구 59.6%, 인천 37.3%, 서울 36.4%, 대전 35.2%, 광주 2.1%였다. <표 2>에 나와 있는 특별시·광역시 국고보조금상대적배분지수의 순위와 득표율간의 Spearman의 순위상관계수를 구해보면 0.14로 매우 낮은 연관성을 보이고 있다.

국고보조금 배분지역에서 관심의 대상이 되는 것은 영남지역의 부산과 대구 그리고 호남지역의 광주이다. 이 기간중 정치적 환경의 다른 측면을 고찰하기 위하여 각 지역 국회의원정수중 집권당소속의원수의 비율을 살펴보기로 하자. 1993년~1995년 3년간의 제14대국회 구성시점에서 집권당의석비율은 부산 93.8%, 대구 72.7%, 광주는 0%이고, 1996~1997년 2년간의 제15대 국회 구성시점에서의 동비율은 부산 100%, 대구 15.4%, 광주는 0%였다. 부산의 경우 대통령선거에서의 득표율뿐만 아니라 집권당소속의원수의 비율이 매우 높은데도 불구하고 국고보조금의 상대적배분지수는 중간수준이지만 광주는 대통령선거득표율과 집권당소속의원수의 비율이 최하위임에도 불구하고 국고보조금 상대적배분지수는 상대적으로 매우 높은 특색을 보이고 있다.

대구는 영남지역이지만 민자당의 분리하여 탄생된 신한국당에 대한 반발로 집권당의 비율이 낮게 나왔다.

(2) 도지역

국고보조금 상대적배분지수가 1보다 높은 지역은 전남(1.88)·충남(1.62)·전북(1.58)·강원(1.54)·제주(1.21)·경북(1.17)의 여섯 개 지역이고, 1보다 낮은 지역은 충북(0.96)·경남(0.89)·경기(0.34)의 세 지역이다. 국고보조금 상대적배분지수는 적극적 지지지역인 영남의 경북과 경남보다 오히려 취약지역인 호남의 전남과 전북이 모두 높은 결과를 보이고 있다. 이것은 국고보조금이 순전히 정치적 요인뿐만 아니라 다른 지리적·환경적 요인을 고려하여 배분될 수 있었음을 시사해 준다. 일인당 국고보조금배분액의 변이계수는 평균 0.51로서 특별시·광역시의 경우보다 높지만 집권초반인 1993~1994년에는 상대적으로 낮았으나 후반기에 다소 높아졌다.

제14대 대통령선거에서 각 도별 김영삼 후보의 득표율순위는 경남 72.3%, 경북 64.7%, 강원 41.5%, 제주 40.0%, 충북 38.3%, 충남 36.9%, 경기 36.3%, 전북 5.7%, 전남 4.2%였다. 이것과 <표2>에 나와 있는 국고보조금 상대적배분지수 순위간의 Spearman의 순위상관계수를 구하면 -0.50으로서 특별시·광역시의 경우와 좋은 대조를 이룬다.

1993~1995년 제14대 구성시점에서 영남지역과 호남지역의 집권당소속의원수의 비율을 보면 경북 66.7%, 경남 69.6% , 전북 14.29%, 전남 0.0%였고, 1996~1997년의 제15대 구성시점에서의 동비율은 경남 73.9%, 경북 57.9%, 전북7.1%, 전남 0.0%으로서 극명한 대조를 이루고 있다. 전북과 전남의 집권당의석비율은 최하위였지만 국고보조금의 상대적배분지수는 최상위였고, 경남과 경북은 거꾸로 집권당의 비율은 최상위였지만 국고보조금의 상대적배분지수는 중하위에 머물러 대조적이다.

(3) 범광역지역

범광역내 특정 광역 지역 i의 국고보조금 상대적 배분지수는 그 지역을 기준으로 한 일인당 국고보조금이 전국을 기준으로 한 일인당 국고보조금에 비해 상대적으로 얼마나 더 큰 가에 대한 비율로서 구해진다. 여기서 특정 광역 지역 i의 일인당 국고보조금은 그 지역내의 모든 지방자치단체가 배분받는 순계(純計) 국고보조금 총액을 그 지역의 인구합계로 나눈 값이다.

경인지역을 제외하고는 국고보조금 상대적배분지수가 모두 1보다 크다. 특히 도지역을 기준으로 분석했을 때는 4위였던 강원지역의 상대적배분지수는 2.17로 1위였고, 그 뒤를 이어 전라지역이 2.05로 2위를 차지하였으며, 경상지역은 1.06으로 하위권에 머물러 대조적이다. 지역별로 계산한 일인당국고보조금배분액의 변이계수는 0.68로서 특별시·광역시나 도를 기준으로 했을 때보다는 더 큰 수자이다.

2) 김대중 정부기간

(1) 특별시·광역시 지역

국고보조금 상대적배분지수가 1보다 작은 지역은 울산(0.86)과 서울(0.55)의 두 곳이고 나머지 지역은 모두 1보다 크다. 김영삼 정부에서 김대중 정부로 바뀌면서 상대적 지수가 1보다 작은 지역이 3곳에서 2곳으로 줄었다. 호남지역의 광주는 2위(1.43)에서 1위(1.86)로 순위와 배분지수의 절대적 크기 모두 증가하였다. 여기에 반해 영남지역의 대구는 1위(1.60)에서 2위(1.58)로, 부산은 순위변동없이 배분지수의 크기만 1.06에서 1.27로, 그리고 울산은 7위(0.45)에서 6위(0.86)으로 한 단계 상승하였다. 영호남지역은 아니지만 대전은 5위(0.95)에서 3위(1.48)로 순위와 절대적 크기 모두 상승하였다. 대전은 DJP연합으로 야기된 정치적 환경이 고려되었을 가능성이 있다. 일인당국고보조금배분의 변이계수는 0.47로서 김영삼 정부하의 0.42보다 다소 높다.

<표 3> 김대중 정부하의 국고보조금 상대적배분지수 순위 및 변이계수

특별시·광역시
1위		2위			3위			4위				5위			6위			7위		변이계수
광주(1.86)		대구(1.58)			대전(1.48)			부산(1.27)				인천(1.18)			울산(0.86)			서울(0.55)		0.47
도
1위	2위			3위			4위		5위		6위			7위		8위			9위	변이계수
강원 (1.96)	전남 (1.79)			제주 (1.51)			전북 (1.25)		경북 (1.23)		충남 (1.22)			경남 (1.08)		충북 (0.95)			경기 (0.44)	0.50
범광역지역
1위			2위			3위				4위			5위				6위			변이계수
강원(2.77)			제주(2.08)			전라(1.85)				충청(1.33)			경상(1.14)				경인(0.48)			0.86

주1) 변이계수는 5년간 평균치이고 각 연도별 변이계수는 <부록 표5>에 정리되어 있다.

주2) 국고보조금 상대적배분지수는 각 정부집권기간의 평균값이며 각 연도별 상대적 배분지수와 각 지역의 일인당 국고보조금배분액은 <부록 표2~4>에 정리되어 있다.

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

제15대 대통령 선거에서 김대중 후보의 특별시·광역시 득표율순위는 광주 97.3%, 대전 45.0%, 서울 44.9%, 인천 38.5, 울산 15.4%, 부산 15.3%, 대구 12.5%였다. <표 3>의 특별시·광역시 국고보조금 상대적배분지수의 순위와 대통령선거 득표율순위간의 Spearman순위계수를 구하면 김영삼 정부하에서와 동일한 0.14로서 그 연관성은 매우 미미한 편이다.

영남지역인 부산과 대구 그리고 호남지역인 광주를 대상으로 집권당 의석비율을 살펴보자. 1998~1999년 2년간의 제15대 국회구성시점을 기준으로 한 비율을 보면 광주 100%, 대구 61.5%, 부산 0.0%이고, 2000~2002년간의 제16대 국회구성시점을 기준으로 한 비율을 보면 광주 83.3%, 대구 0%, 부산 0%였다. 광주는 집권당비율과 대통령선거득표율도 높고 상대적배분지수도 높지만, 대구는 집권당비율 및 대통령선거득표율 모두 낮지만 상대적배분지수는 상위권이다. 이러한 패턴은 김영삼 정부하의 광주와 동일하다. 한편 김대중 후보와 DJP연합의 중심지인 대전지역은 득표율와 집권당소속비율 모두 높고 상대적배분지수도 5위(0.95)에서 3위(1.48)로 상승하였다.

김대중정부는 이른바 DJP연합에 의해 출범하였기 때문에 집권당의 비율을 구할 때 자민련의 의석수도 포함하였다.

(2) 도지역

국고보조금배분 상대적지수가 1보다 작은 도는 김영삼 정부하의 충북(0.96)·경남(0.89)·경기(0.34)의 세 곳에서 충북(0.95)·경기(0.44)의 두 곳으로 줄었다. 김영삼 정부로부터 김대중 정부로 정권이 바뀌면서 전남은 1위(1.88)에서 2위(1.79)로 전북은 3위(1.58)에서 4위(1.25)로 한 단계씩 하락하였지만, 경북은 6위(1.17)에서 5위(1.23)으로 경남은 8위(0.89)에서 7위(1.08)로 모두 한 단계씩 상승하였다. 강원도와 제주도의 경우 김영삼 정부하에서 각각 4위와 5위였지만 각각 1위와 3위로 상승하였다. 한편 일인당국고보조금배분액의 변이계수는 0.50로서 김영삼 정부 때의 0.47보다 다소 높다.

제15대 대통령 선거에서 김대중 후보의 득표율순위는 전남 94.6%, 전남 92.3%, 충남 48.3%, 제주 40.6%, 경기 39.3%, 충북 37.4%, 강원 23.8%, 경북 13.7%, 경남 11.0%였다. 이 순위와 <표 3>에 나와 있는 국고보조금 상대적 배분지수 순위간의 Spearman 상관계수는 0.3으로 김영삼 정부하의 0.14에 비해 다소 높았다.

1998~1999년 2년간의 제15대 국회구성시점을 기준으로 한 집권당소속 의원수의 비율을 전북 92.9%, 전남 100 %, 경북 10.5%, 경남 0%이며, 2000~2002년간의 제16대 국회구성시점을 기준으로 했을 때는 전북 90.0%, 전남 84.6%, 경북 0.0%, 경남 0.0%으로서 영호남간의 차이가 뚜렷하다. 하지만 이러한 정치적 환경변화가 상대적배분지수로 곧바로 연결되지 않았다. 즉 정권이 바뀜에 따라 전북의 상대적 배분지수는 1.58에서 1.25로, 전남은 1.88에서 1.79로 감소하였지만, 경북은 1.17에서 1.23으로, 경남은 0.89에서 1.08로 오히려 증가하였다.

(3) 범광역 지역

김영삼 정부하에서와 마찬가지로 경인지역(0.48)을 제외하고는 모든 지역의 국고보조금 상대적배분지수가 1보다 크다. 김영삼 정부하에서 2위였던 전라지역과 3위였던 제주지역이 그 순위를 바꾼 것을 제외하고 전체적 순위에는 아무런 변동이 없었다. 강원지역의 상대적배분지수는 2.17에서 2.77로 크게 증가하였고 경상지역도 1.06에서 1.14로 약간 증가하였지만, 전라지역은 2.05에서 1.85로 약간 감소하였다. 일인당 국고보조금배분액의 변이계수는 0.86으로서 김영삼 정부하의 0.68보다 증가하였다. 다만 <부록 표 4>에서 보듯이 집권초에서 집권말로 가면서 변이계수는 크게 증가하고 있다.

3) 노무현 정부기간

(1) 특별시·광역시

국고보조금 상대적배분지수가 1보다 낮은 지역은 서울(0.50)뿐으로서 김영삼 정부하의 3개 지역, 김대중 정부하의 2개 지역에 비해 감소하였다. 광주(1.81)는 김대중 정부하에서와 마찬가지로 1위였지만 부산은 4위에서 3위로 대구는 2위에서 4위로 하락하였다. DJP연합의 한 축인 자민련의 정치적 기반인 대전은 3위(1.48)에서 2위(1.52)로 증가하였는데 김영삼 정부하에서는 5위(0.95)였다. 한편 일인당국고보조금배분액의 변이계수는 0.46으로서 김영삼의 0.42보다는 증가하였지만 김대중의 0.47과 거의 동일한 수준이다.

<표 4> 노무현 정부하의 국고보조금 상대적배분지수 순위 및 변이계수

특별시·광역시
1위		2위			3위			4위				5위			6위			7위		변이계수
광주(1.81)		대전(1.52)			부산(1.47)			대구(1.39)				인천(1.19)			울산(1.06)			서울(0.50)		0.46
도
1위	2위			3위			4위		5위		6위			7위		8위			9위	변이계수
전남 (2.05)	강원 (1.91)			제주 (1.87)			전북 (1.46)		경북 (1.29)		경남 (1.183)			충남 (1.180)		충북 (1.11)			경기 (0.37)	0.58
범광역지역
1위			2위			3위				4위			5위				6위			변이계수
강원(2.68)			제주(2.61)			전라(2.07)				충청(1.37)			경상(1.19)				경인(0.43)			0.69

주1) 변이계수는 5년간 평균치이고 각 연도별 변이계수는 <부록 표5>에 정리되어 있다.

주2) 국고보조금 상대적배분지수는 각 정부집권기간의 평균값이며 각 연도별 상대적 배분지수와 각 지역의 일인당 국고보조금배분액은 <부록 표2~4>에 정리되어 있다.

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

제15대 대통령선거에서 노무현 후보의 특별시·광역시 득표율 순위는 광주 95.2%, 대전 55.1%, 서울 51.3%, 인천 49.8%, 울산 35.3%, 부산 29.9%, 대구 18.7%였다. 이 순위와 <표 4>에 나와 있는 국고보조금 상대적배분지수 순위간의 Spearman의 순위상관계수를 구하면 0.36으로서 김영삼·김대중 정부하의 0.14에 비해 상대적으로 높다.

영남지역인 부산·대구·과 호남지역인 광주의 집권당소속의원수 비율을 살펴보자. 2003년의 제16대 국회구성시점에서 그 비율이 부산·대구·울산은 모두 0%, 광주는 83.3%였으며, 2004~2007년의 제17대 국회구성시점에서는 그 비율이 부산 5.6%, 대구 0%, 울산 16.7%, 그리고 광주 100%였다. 집권당소속의원의 비율이 높은 광주의 상대적배분지수는 1위였지만 그 비율이 극히 낮은 부산과 대구의 상대적 배분지수는 중위권이었다.

(2) 도지역

국고보조금 상대적배분지수가 1보다 낮은 지역은 경기(0.34) 뿐이다. 김영삼 정부이래 계속적으로 이 수자는 감소하고 있다. 김대중 정부하에서 1·2위였던 강원과 전남이 자리를 바꾸고 6위·7위였던 충남(1.180)과 경남(1.183)이 자리를 바꾼 것을 제외하고 상대적배분지수의 순위변동은 없다. 충남과 경남의 미미한 차이를 고려한다면 김대중 정부와 거의 동일한 순위라고 할 수 있다. 일인당 국고보조금배분액의 변이계수는 0.58로서 김영삼 정부의 0.51, 김대중정부의 0.50보다 다소 높은 편이다.

제16대 대통령선거에서 노무현 후보의 득표율순위는 전남 93.4%, 전북 91.6%, 제주 56.1%, 충남 52.2%, 경기 50.7%, 충북 50.4%, 강원 41.5%, 경남 27.1%, 경북 21.7%이었다. 이것과 <표 4>에 나와 있는 국고보조금 상대적배분지수 순위간의 Spearman순위상관계수를 구하면 0.35로서 김영삼 정부하의 -0.5, 김대중 정부하의 0.3과 대조적이다.

2003년의 제16대 국회구성시점에서 집권당소속의원수의 비율은 전북과 전남은 각각 90.0%, 광주는 84.6%였으며, 경북과 경남은 모두 0%였다. 2004~2007년의 제 17대 국회구성시점에서의 동비율은 전북 100%, 전남 53.9%, 경북 0%, 경남 11.8%였다. 이러한 패턴은 김대중 정부때와 유사하며 또한 도간의 상대적배분순위도 거의 변동이 없다.

(3) 범광역 지역

범광역지역별 국고보조금의 상대적 배분지수를 살펴보면 다음과 같은 두 가지 뚜렷한 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 범광역지역별 국고보조금 상대적배분지수의 순위는 정권의 변동에 관계없이 거의 일정한 상태로 되어 있다. 즉 김영삼 정부 하에서 2위였던 전라지역(2.05)과 3위였던 제주지역(1.70)이 김대중 정부 하에서 서로 순서를 바꾸어 제주지역(2.08)이 2위가 되고 전라지역(1.85)가 3위로 된 것을 제외하고는 세 정부간에 순위변동이 전혀 없다. 둘째, 어느 정부하에서도 강원지역이 1위였으며, 경상지역은 5위를 차지하였고 경인지역은 최하위인 6위였다. 경상지역과 전라지역을 대상으로 상대적배분지수의 절대적 크기를 각 정권에 따라 비교해 보면 전라지역은 2.05→1.85→ 2.07이고, 경상지역은 1.06→1.14→1.19로서 전라지역의 몫이 훨씬 큰 편이다. 범광역지역별로 계산한 일인당국고보조금배분액의 변이계수는 0.94로서 김영삼 정부의 0.68 김대중 정부의 0.86보다 상대적으로 크다.

2. 분석결과의 논의와 시사점

이상의 분석으로부터 우리는 다음과 같은 몇 가지 시사점을 도출해 낼 수 있다. 첫째, 김영삼 정부하의 영·호남지역과 김대중·노무현 정부하의 영·호남지역간의 국고보조금배분 패턴은 뚜렷하게 다를 것이라는 가설적 논의와는 달리 실제 배분된 자료에 의하면 그러한 경향이 분명하지 않았다. 하지만 특별시·광역시의 경우에는 정권별로 약간의 배분패턴의 변화를 감지할 수 있었다. 이것은 대도시 지역은 농촌이 포함되어 있는 도지역에 비해 정치적 영향력이 상대적으로 민감하기 때문이라고 추측할 수 있다.

둘째, 앞의 결론은 일인당자료를 기준으로 한 공식 (1)과 같은 상대적배분지수를 이용하여 도출된 것이기 때문에 각 지역의 인구규모에 매우 민감할 수 있다. 이런 점을 고려하여 각 지역별 국고보조금총액을 대상으로 각 정부간의 총액증가율의 차이를 비교함으로써 정치적 환경변화와 국고보조금배분과의 연관성을 찾아 볼 수 있다. 이를 위해 <부록 표 6>에 각 정권의 집권기간인 5년 동안 각 지역이 받은 국고보조금총액을 2005년 불변가격기준으로 환산하여 그 증가율을 구하였다. 이 경우 경기도를 제외하고는 일인당자료를 이용했을 때와 큰 차이는 없었다.

셋째, 각 지역별 대통령선거에서의 득표율로 본 정치적지지도순위와 국고보조금상대적배분지수 순위간의 Spearman순위상관계수를 보면 특별시·광역시의 경우 김영삼·김대중·노무현 정권별로 0.14→0.14→0.36이고, 도의 경우 -0.5→0.3→0.35이다. 특별시·광역시의 경우는 양자간에 다소의 연관성을 보이지만, 도의 경우 김영삼 정부하에서는 정반대의 연관성을 보인다. 따라서 도의 국고보조금배분은 지리적 특성과 같은 정치적 요소이외의 다른 요소가 배분에서 중요한 고려요인인 것 같다.

넷째, 강원·경인·충청·전라·경상·제주와 같은 범광역지역을 기준으로 한 상대적배분지수의 순위는 정권의 변화와는 무관하게 거의 고착화되어 있다. 강원지역은 언제나 1위이고, 충청지역은 4위, 경상지역은 5위, 경인지역은 맨 하위인 6위이다. 다만 전라지역과 제주지역이 2위와 3위의 순서를 주고받았을 뿐이다.

다섯째, 상대적배분지수가 1 미만인 지역의 숫자가 지속적으로 감소하고 있다. 즉 특별시·광역시나 도의 경우 정권이 바뀜에 따라 그 수자는 3→2→1으로 감소하였고, 범광역지역별로 보았을 때는 모든 정권에 걸쳐 경인지역(0.47) 하나뿐이었다. 이것은 전국평균치의 몫을 배분받는 단체가 증가하고 있다는 것이다. 이것으로부터 <부록 표 5>에서 국고보조금배분액의 변동계수가 지속적으로 증가한 것은 보다 공평한 배분결과를 위한 불공평한 배분이라고 해석할 수도 있을 것 같다.

여섯째, <부록 표 1>이 보여주듯이 영남지역과 전라지역간의 투표성향은 매우 뚜렷하게 구분된다. 집권당소속의원수의 비율이 100%에서 0%에 이르기까지 벌어져 있고 대통령선거의 득표율도 90%이상과 한자리수가 공존한다. 이와 같이 지역간 투표성향이 너무나 뚜렷하게 고착화되어 있을 경우 국고보조금이 “표밭에 뿌려지는 비료”로서의 역할을 하기에 한계가 있다는 생각이 든다. 왜냐하면 정치적 지지가 불확실할 때와는 달리 “묻지마식 지지”와 같은 맹목적 지지를 보일 경우 정치적 지지를 획득하기 위한 한계적 정책변화(marginal policy changes)수단을 활용할 유인이 적기 때문이다. 이 경우 국고보조금배분과 정치적 지원간의 연관성은 미약할 것이다.

일곱째, 국고보조금은 국회의 예산심의를 통하여 최종 확정되기 때문에 예산심의를 담당하는 국회의원의 역할은 매우 중요하다. 예산심의는 그 속성상 정치적 거래를 배제할 수 없다. 따라서 지역구를 의식해야 하는 국회의원들은 국고보조금을 둘러싼 예산심의시에 원할한 재원확보를 위해 승자독식( winner-take-all)의 방식보다 주고받는(give-and-take)방식의 로그롤링(log-rolling)행태를 보일 수 있다. 그 결과 여러 가지 이유로 한번 정립된 국고보조금배분의 패턴이 쉽게 허물어지기 어려울 수 있을 것이다.

마지막으로, 정치적 환경변화와 국고보조금배분간의 상관성이 미약하다고 해서 그것이 곧 국가자원배분전체와의 관계가 미약하다는 것을 의미하는 것은 아니다. 왜냐하면 중앙정부는 국가의 직접투자와 같은 다른 수단을 활용하여 특정 지역에 대한 자원배분상의 회의적 배려를 할 수 있을 것이기 때문이다.

V. 요약 및 맺는말

정부지원금(grants-in-aid)중 국고보조금은 지방정부간에 발생하는 자원배분의 비효율성을 시정하기 위해서 그리고 중앙정부 특정 정책의 목적달성을 위해서 배분되는 조건부지원금이다. 국고보조금의 재원은 특정 세목에 고정되어 있지 않고 매년 국가재정여건에 따라 결정되기 때문에 상대적으로 안정성이 적다. 또한 원칙적으로 그 배분은 객관적 공식에 의하지 않고 지방정부의 신청에 따라 중앙정부의 심사에 바탕하여 이루어지고 국회의 예산심의를 받아야 하기 때문에 상대적으로 정치적 영향을 받기 쉽다. 일반적으로 나누어야 할 몫이 안정적일 때보다 불안정할 때 그리고 배분방식이 객관화되어 있지 않을 때 배분에 관여하는 사람의 자의성이 개재될 가능성이 크다.

조건부지원금인 국고보조금은 지방정부의 재정자주권을 제약하고 낮은 국고보조율로 인한 지방비부담의 증가와 같은 문제점이 지적되어 오고 있다. 하지만 매년 예산철이 되면 각 지방정부는 국고보조금확보를 위한 총력전을 펼친다. 한정된 자원을 둘러싸고 벌이는 이와같은 국고보조금쟁탈전은 국고보조금배분에서의 정치성을 잘 나타내 준다.

우리나라에서는 1961년 박정희가 군사쿠테타로 집권한 이래 거의 36년간 영남지역출신의 정치인이 국정을 이끌어 왔다. 그 결과 지역차별같은 정치적 이슈가 뜨거운 감자로 되어 왔었다. 1998년에 출범한 김대중 정부와 김대중정부를 계승한 노무현 정부의 정치적 기반은 호남지역이다. 이와같은 집권세력의 지역적 기반이 다르기 때문에 국고보조금이 갖는 정치적 성격을 고려한다면 극명하게 구별되는 정치적 지지는 영남지역과 호남지역에 대한 국고보조금배분패턴에도 상당한 영향을 주었을 것이라고 추측할 수 있다.

김영삼·김대중·노무현 정부하의 각 지역별 일인당 국고보조금자료를 이용하여 구성한 국고보조금 상대적배분지수의 비교를 통해 영남지역과 호남지역의 국고보조금배분패턴을 분석하였다. 그 결과에 의하면 직관적 추측과는 달리 김영삼 정부와 김대중·노무현 정부기간동안 영남지역과 호남지역의 국고보조금배분패턴에 뚜렷한 변화를 찾기가 어려웠다. 즉 강원·경인·충청·전라·경상·제주와 같은 범광역지역을 기준으로 분석하였을 각 지역의 상대적배분지수는 정권의 변화와는 무관하게 거의 고착화되어 있었다. 하지만 특별시·광역시를 분석단위로 하였을 때는 약간의 변화를 감지할 수 있었는데 이것은 대도시지역은 농촌을 포함하고 있는 도지역에 비해 정치적 영향력이 상대적으로 민감하게 미칠 수 있기 때문인 것 같다.

본 연구에서 구성한 국고보조금 상대적배분지수에 의하면 정치적 환경변화와 국고보조금배분간의 연관성이 예상보다 약한 것으로 나타났다. 본 연구는 국고보조금 전체를 분석대상으로 하고 있지만 국고보조사업을 기능별로 구분하여 사업의 특성에 따라 동일한 분석을 시도할 경우 또 다른 결과가 도출될 수 있을지 모른다. 제III장의 선행연구에서 살펴보았듯이 지금까지 우리나라에서는 국고보조금배분과 정치적 환경변화간의 연관성에 관한 실증연구가 매우 부족한 상황이다. 따라서 본 연구는 그러한 방향으로의 후속연구를 위한 출발점으로서의 의미도 갖는다고 하겠다.

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전상경(全相京): 미국 University of Pennsylvania에서 정책학박사학위를 취득하고(논문:Essays on Political Economy of National Aid Distribution in Korea during 1962-1985, 1989) 현재 동아대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 저서로는 ｢정책분석의 정치경제｣(1997, 2001, 2005, 2012:박영사)와 ｢현대지방재정론｣(2002, 2007, 2011:박영사), 역서로는 ｢시장과 정부: 불완전한 선택대안｣(1991:교문사)(Wolf, Jr. 원저), ｢관료제의 정치경제학｣(공역)(1991:대영문화사)(P.M. Jackson 원저), ｢국민합의의 분석: 헌법적 민주주의의 논리적 기초｣(공역)(1999:시공아카데미)(Buchanan and Tullock 원저)가 있으며, 지방재정 및 정책분석에 관한 다수의 논문이 있다. 한국행정학회 편집이사(2002) 및 지역담당부회장(2010), 한국지방재정학회편집위원장(2004-2006), 한국지방정부학회 편집위원장(2005-2007) 및 학회장(2008)을 맡았다.

<E-mail: skjun@donga.ac.kr / 논문접수일: 2012. 04. 09 / 심사개시일: 2012. 04. 13 / 심사완료일: 2012. 05. 07>

<부록 표 1> 각 정부별 정치적 환경: 대통령선거득표율 및 여당국회의원수 비율

		전국평균	전국평균보다 높은 지역	전국평균보다 낮은 지역
김영삼정부	대통령선거 득표율 (92년14대)	42.0	부산(73.3), 대구(59.6), 경북(64.7), 경남(72.3)	서울(36.4), 인천(37.3), 광주(2.1), 대전(35.2), 경기(36.3), 강원(41.5), 충북(38.3), 충남(36.9), 전북(5.7), 전남(4.2), 제주(40.0)
	집권당의원 (민자당)비율 (14대: 92, 93,94,95년)	45.1	부산(93.8), 대구(72.7), 인천(71.4), 경기(58.1), 강원(57.1), 충북(66.7), 충남(50.0), 경북(66.7), 경남(69.6)	서울(36.4), 광주(0.0), 대전(20.0), 전북(14.29), 전남(0.0), 제주(0.0)
	집권당의원 (신한국당)비율 (15대: 96,97년)	42.9	서울(57.5), 부산(100.0),인천(81.8), 경기(47.4), 강원(69.2), 경북(57.9), 경남(73.9), 제주(100.0)	대구(15.4), 광주(0.0), 대전(0.0), 충북(25.0), 충남(7.7), 전북(7.1), 전남(0.0),
김대중정부	대통령선거 득표율 (97년 15대)	40.3	서울(44.9), 광주(97.3), 대전(45.0), 충남(48.3), 전북(92.3), 전남(94.6), 제주(40.6)	부산(15.3), 대구(12.5), 인천(38.5), 울산(15.4), 경기(39.3), 강원(23.8), 충북(37.4). 경북(13.7), 경남(11.0)
	집권당의원 (DJP연합)* 비율(15대 : 98,99년)	48.7	대구(61.5), 광주(100.0), 대전(100.0), 충북(62.5), 충남(92.3), 전북(92.9), 전남(100.0)	서울(38.3), 부산(0.0), 인천(18.2), 경기(39.5), 강원(15.4), 경북(10.5), 경남(0.0), 제주(0.0)
	집권당의원 (DJP연합)* 비율(16대: 00,01,02년)	49.0	서울(62.2), 인천(54.6), 광주(83.3), 대전(83.3), 경기(56.1), 강원(55.6), 충북(57.1), 충남(90.9), 전북(90.0), 전남(84.6), 제주(66.7)	부산(0.0), 대구(0.0), 울산(0.0), 경북(0.0), 경남(0.0)
노무현정부	대통령선거 득표율 (02년 16대)	48.9	서울(51.3), 인천(49.8), 광주(95.2), 대전(55.1), 경기(50.7), 충북(50.4), 충남(52.2), 전북(91.6), 전남(93.4), 제주(56.1)	부산(29.9), 대구(18.7), 울산(35.3), 강원(41.5), 경북(21.7), 경남(27.1),
	집권당의원 (새천년민주당)비율(16대:03년)	40.6	서울(62.2), 인천(54.6), 광주(83.3), 경기(53.7), 강원(55.6), 전북(90.0), 전남(84.6), 제주(66.7)	부산(0.0), 대구(0.0), 대전(33.3), 울산(0.0), 충북(28.6), 충남(36.4), 경북(0.0), 경남(0.0)
	집권당의원 (열린우리당) 비율(17대: 04,05,06,07년)	54.8	서울(66.7), 인천(75.0), 광주(100.0), 대전(100.0), 경기(71.4), 충북(100.0), 전북(100.0), 제주(100.0)	부산(5.6), 대구(0.0), 울산(16.7), 강원(25.0), 충남(50.0), 전남(53.9), 경북(0.0), 경남(11.8)

주: DJP연합은 1998년~1999년간은 새정치국민회의와 자유민주연합

자료: 14대대통령자료는 중앙선거관리위원회.(2009). ｢대한민국선거사 제5집｣. 15대 및 16대대통령선거자료는 naver.(15대 대통령선거) 검색결과. 역대 국회의원선거자료는 제14대~제17대별 ｢국회의원선거총람｣. 중앙선거관리위원회.

<부록 표 2> 특별시·광역시별 일인당 국고보조금순계자료 및 상대적배분지수(괄호안)

(단위:원)

		서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	평균
김영삼	93	19,914 (0.82)	22,979 (0.95)	41,451 (1.71)	14,229 (0.59)	51,139 (2.12)	23,014 (0.95)	-	24,173 (1.00)
	94	36,800 (0.87)	45,908 (1.09)	66,403 (1.58)	38,263 (0.91)	54,826 (1.30)	23,960 (0.57)	-	42,096 (1.00)
	95	40,109 (0.84)	41,219 (0.86)	85,512 (1.79)	56,117 (1.18)	46,833 (0.98)	42,974 (0.90)	-	47,754 (1.00)
	96	47,382 (0.78)	60,557 (0.99)	100,199 (1.64)	82,922 (1.36)	64,532 (1.06)	54,248 (0.89)	-	61,089 (1.00)
	97	38,117 (0.58)	92,130 (1.41)	82,712 (1.27)	93,978 (1.44)	110,676 (1.70)	95,425 (1.46)	29,089 (0.45)	65,258 (1.00)
김대중	98	54,029 (0.54)	142,969 (1.42)	131,003 (1.30)	140,828 (1.40)	174,469 (1.73)	158,478 (1.58)	64,419 (0.64)	100,581 (1.00)
	99	87,438 (0.67)	168,701 (1.29)	171,676 (1.31)	158,765 (1.21)	224,590 (1.72)	164,055 (1.25)	85,908 (0.66)	130,747 (1.00)
	00	77,288 (0.56)	149,333 (1.09)	235,226 (1.72)	157,033 (1.15)	238,320 (1.74)	193,995 (1.41)	189,903 (1.38)	137,133 (1.00)
	01	68,216 (0.48)	180,674 (1.28)	266,636 (1.88)	153,665 (1.09)	288,972 (2.04)	214,271 (1.51)	95,985 (0.68)	141,538 (1.00)
	02	65,146 (0.49)	172,508 (1.29)	224,055 (1.67)	142,973 (1.07)	277,381 (2.07)	218,197 (1.63)	122,769 (0.92)	133,971 (1.00)
노무현	03	73,802 (0.50)	195,021 (1.32)	252,586 (1.71)	144,808 (0.98)	292,581 (1.98)	228,346 (1.54)	153,629 (1.04)	147,910 (1.00)
	04	85,976 (0.53)	194,100 (1.20)	251,576 (1.55)	183,533 (1.13)	305,070 (1.88)	264,301 (1.63)	185,114 (1.14)	161,960 (1.00)
	05	83,122 (0.45)	238,886 (1.30)	264,806 (1.44)	240,571 (1.31)	348,922 (1.90)	325,651 (1.77)	215,799 (1.17)	183,820 (1.00)
	06	105,187 (0.47)	371,889 (1.65)	248,408 (1.10)	292,611 (1.30)	404,876 (1.80)	349,666 (1.55)	242,518 (1.08)	225,076 (1.00)
	07	147,869 (0.53)	518,837 (1.87)	319,798 (1.15)	337,147 (1.22)	412,391 (1.49)	303,444 (1.09)	237,904 (0.86)	277,250 (1.00)

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

<부록 표 3> 도지역별 일인당 국고보조금순계자료 및 상대적 배분지수(괄호안)

(단위: 천원)

		경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	평균
김영삼	93	28 (0.40)	91 (1.29)	62 (0.89)	98 (1.40)	107 (1.52)	125 (1.78)	88 (1.25)	66 (0.93)	61 (0.86)	70 (1.00)
	94	33 (0.35)	109 (1.17)	96 (1.03)	124 (1.33)	140 (1.50)	161 (1.72)	131 (1.40)	98 (1.05)	83 (0.89)	93 (1.00)
	95	36 (0.28)	181 (1.42)	115 (0.90)	293 (2.29)	206 (1.61)	237 (1.86)	136 (1.07)	107 (0.84)	144 (1.13)	128 (1.00)
	96	53 (0.36)	321 (2.19)	138 (0.94)	219 (1.49)	240 (1.63)	284 (1.94)	151 (1.03)	108 (0.74)	217 (1.48)	147 (1.00)
	97	48 (0.28)	278 (1.64)	180 (1.06)	267 (1.58)	273 (1.61)	353 (2.08)	189 (1.11)	153 (0.90)	285 (1.68)	170 (1.00)
김대중	98	95 (0.42)	330 (1.46)	237 (1.05)	321 (1.42)	291 (1.29)	397 (1.75)	331 (1.46)	211 (0.93)	273 (1.21)	226 (1.00)
	99	154 (0.56)	501 (1.83)	242 (0.89)	342 (1.25)	311 (1.14)	473 (1.73)	304 (1.11)	263 (0.96)	412 (1.51)	274 (1.00)
	00	140 (0.51)	361 (1.33)	239 (0.88)	340 (1.25)	342 (1.25)	528 (1.94)	317 (1.16)	302 (1.11)	465 (1.71)	273 (1.00)
	01	147 (0.47)	596 (1.88)	303 (0.96)	422 (1.33)	436 (1.38)	564 (1.78)	354 (1.12)	312 (0.99)	581 (1.83)	316 (1.00)
	02	127 (0.24)	1,708 (3.29)	518 (1.00)	444 (0.86)	617 (1.19)	914 (1.76)	680 (1.31)	740 (1.42)	676 (1.30)	520 (1.00)
노무현	03	126 (0.30)	866 (2.03)	417 (0.98)	454 (1.07)	494 (1.16)	837 (1.97)	581 (1.36)	708 (1.66)	568 (1.33)	426 (1.00)
	04	152 (0.40)	615 (1.62)	493 (1.29)	493 (1.29)	527 (1.39)	845 (2.22)	488 (1.28)	387 (1.02)	628 (1.65)	381 (1.00)
	05	199 (0.41)	736 (1.50)	519 (1.05)	615 (1.25)	916 (1.86)	996 (2.03)	655 (1.33)	511 (1.04)	818 (1.66)	492 (1.00)
	06	220 (0.36)	1,777 (2.90)	669 (1.09)	666 (1.09)	837 (1.37)	1,155 (1.89)	704 (1.15)	662 (1.08)	1,391 (2.27)	612 (1.00)
	07	251 (0.41)	904 (1.49)	678 (1.12)	728 (1.20)	932 (1.53)	1,303 (2.15)	793 (1.31)	677 (1.12)	1,489 (2.45)	607 (1.00)

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

<부록 표 4> 범광역 지역별 일인당 국고보조금 및 상대적배분지수(괄호안 수자)

(단위: 원)

		경인	강원	충청	전라	경상	제주	평균
김영삼	93	22,285 (0.46)	90,582 (1.88)	66,946 (1.39)	101,879 (2.11)	53,501 (1.11)	60,638 (1.26)	48,201 (1.00)
	94	35,593 (0.52)	109,052 (1.58)	87,848 (1.27)	128,799 (1.87)	84,227 (1.22)	83,342 (1.21)	68,957 (1.00)
	95	40,234 (0.45)	180,693 (2.02)	167,313 (1.87)	180,730 (2.02)	89,683 (1.00)	144,063 (1.61)	89,607 (1.00)
	96	53,462 (0.50)	321,463 (3.02)	147,386 (1.38)	216,003 (2.03)	101,884 (0.96)	216,838 (2.03)	106,558 (1.00)
	97	48,404 (0.41)	277,881 (2.34)	191,584 (1.61)	265,402 (2.23)	120,143 (1.01)	284,812 (2.40)	118,789 (1.00)
김대중	98	80,869 (0.49)	330,357 (2.00)	248,677 (1.50)	304,385 (1.84)	190,363 (1.15)	273,033 (1.65)	165,273 (1.00)
	99	122,940 (0.60)	501,421 (2.45)	260,177 (1.27)	353,187 (1.73)	213,349 (1.04)	411,763 (2.01)	204,656 (1.00)
	00	112,655 (0.54)	361,018 (1.74)	266,363 (1.29)	387,888 (1.87)	239,808 (1.16)	465,472 (2.25)	207,253 (1.00)
	01	111,725 (0.48)	596,264 (2.56)	324,655 (1.39)	447,807 (1.92)	257,723 (1.11)	580,555 (2.49)	232,770 (1.00)
	02	100,837 (0.30)	1,708,313 (5.08)	400,704 (1.19)	641,955 (1.91)	418,576 (1.24)	676,015 (2.01)	336,282 (1.00)
노무현	03	105,049 (0.36)	865,894 (2.94)	375,843 (1.28)	570,831 (1.94)	404,915 (1.37)	568,301 (1.93)	294,595 (1.00)
	04	126,665 (0.46)	615,283 (2.21)	425,375 (1.53)	587,904 (2.12)	311,200 (1.12)	627,531 (2.26)	277,795 (1.00)
	05	153,450 (0.44)	735,583 (2.12)	500,069 (1.44)	794,849 (2.29)	393,250 (1.13)	817,944 (2.35)	347,373 (1.00)
	06	178,847 (0.41)	1,776,686 (4.12)	572,986 (1.33)	838,959 (1.95)	476,286 (1.10)	1,391,109 (3.23)	431,092 (1.00)
	07	216,737 (0.48)	903,853 (1.99)	586,881 (1.29)	928,474 (2.05)	552,262 (1.22)	1,488,758 (3.28)	453,677 (1.00)

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였다.

<부록 표 5> 각 연도별 일인당국고보조금 배분 변이계수

	김영삼 정부					김대중 정부					노무현 정부
	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07
특별시· 광역시	0.59	0.35	0.36	0.32	0.48	0.46	0.38	0.41	0.58	0.53	0.50	0.44	0.47	0.45	0.43
	평균: 0.42					평균: 0.47					평균: 0.46
도	0.42	0.40	0.60	0.59	0.54	0.39	0.41	0.42	0.48	0.83	0.54	0.49	0.49	0.76	0.60
	평균: 0.51					평균: 0.50					평균: 0.58
범광역 지역	0.59	0.45	0.64	0.90	0.82	0.55	0.68	0.60	0.82	1.65	0.86	0.72	0.76	1.40	0.96
	평균: 0.68					평균: 0.86					평균: 0.94

자료: 일인당 국고보조금자료는 행정안전(자치)부의 ｢지방재정연감｣ 자료와 통계청이 발표하는 연도별 ｢시군구별 주민등록인구수｣를 이용하여 구하였고 변이계수는 이를 토대로 계산한 것이다.

<부록 표 6> 각 정부집권기간중 국고보조금수혜총액 및 증가율(2005년도 불변가격기준)

(단위: 백만원)

		김영삼정부	김대중정부 (증가율 및 증가순위)	노무현정부 (증가율 및 증가순위)
특별시·광역시	서울	2,731,335	4,211,406(54.2%, 6위)	5,023,270(19.3%, 6위)
	부산	1,417,783	3,581,789(152.6, 3위)	5,449,856(52.2, 2위)
	대구	1,296,431	2,995,422(131.1, 5위)	3,361,610(12.2, 7위)
	인천	934,335	2,223,995(138.0, 4위)	3,113,618(40.0, 4위)
	광주	598,332	1,912,431(219.6, 2위)	2,474,584(29.4, 5위)
	대전	425,799	1,523,312(257.8, 1위)	2,141,148(40.6, 3위)
	울산	-	676,159	1,123,882(66.2, 1위)
도	경기	2,194,925	7,142,388(225.4%, 1위)	10,138,200(41.9%, 6위)
	강원	2,094,742	6,157,247(193.9, 2위)	7,391,183(20.0, 9위)
	충북	1,201,665	2,644,616(120.1, 6위)	4,135,804(56.4, 2위)
	충남	2,633,433	4,151,096(57.6, 9위)	5,789,736(39.5, 7위)
	전북	2,724,675	4,578,437(68.0, 8위)	6,969,460(52.2, 3위)
	전남	3,559,058	6,995,232(96.6, 7위)	10,068,739(43.9, 4위)
	경북	2,770,479	6,370,539(129.9, 5위)	8,668,908(36.1, 8위)
	경남	2,799,304	6,494,591(132.0, 4위)	9,338,762(43.8, 5위)
	제주	571,442	1,508,903(164.1, 3위)	2,700,086(78.9, 1위)
범광역지역	경인	5,860,595	13,577,789(131.7%,4위)	18,275,088(34.6%, 5위)
	강원	2,094,742	6,157,247(193.9, 1위)	3,391,183(20.0, 6위)
	충청	4,260,896	8,319,025(95.2, 6위)	12,066,687(45.1, 2위)
	전라	6,882,066	13,486,099(96.0, 5위)	19,512,782(44.7, 3위)
	경상	8,322,472	20,118,500(141.7, 3위)	27,943,017(38.9, 4위)
	제주	571,442	1,508,903(164.1, 2위)	2,700,086(78.9, 1위)
국고보조금총액		27,992,214	63,167,563(125.7)	87,888,843(39.1)

주1) 울산광역시의 경우 2007년도부터 광역시로서의 자료가 수록되고 있기 때문에 김대중정부부터 고려하였다.

주2) 증가율은 김영삼정부에서 김대중정부, 김대중정부에서 노무현정부간에 구한 것이다.

자료: 각 지역별 2005년도 불변가격자료는 행정안전(자치)부의 각 년도별 ｢지방재정연감｣에서 구한 통계치에다 통계청이 발표한 소비자물가지수를 이용하여 환산한 것이다.