NGO-지방정부간 파트너십 인식에 관한 실증연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 147～170

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: 경상남도 사례를 중심으로

An Empirical Study on NGO and Local Government Partnership

: focused on Gyeongsangnamdo case

이 자 성

지방분권 및 지방화에 따라 지역사회에서 지방정부와 NGO간 파트너십 구축의 중요성이 증가하고 있으나, 현실에서는 NGO 활동에 제약이 많다는 지적이 계속되고 있다. NGO참여 관련 제도 및 정책의 증가에도 불구하고 NGO 및 공무원은 파트너십 형성 및 구축에 대한 부정적 의견을 제시하고 있다. 이에 대해 NGO와 지방정부간 파트너십을 활성화시기 위해서는 두 집단간의 파트너십에 관한 인식과 운영의 양 측면에서 검토할 필요가 있다. 이에 본 연구는 경상남도를 대상으로 NGO와 지방정부간 파트너십에 대해 상호간에 어떻게 인식하고 실제 운영하는지를 분석하고 파트너십 활성화 방안을 모색한다.

본 연구의 분석틀은 인식관점에서 파트너십형성, 지역NGO 종합지원, 정보제공 및 획득을 보고, 운영관점에서 정책참여, 협력‧연계, NGO 지원으로 구분하여 분석하였다. 연구방법은 NGO와 경상남도공무원 546명을 대상으로 설문조사를 하였으며, 분석내용은 SPSS 15.0 for Windows를 활용하여 빈도분석, 교차분석,t-test, 분산분석 등을 실시하였다.

분석 결과 첫째, 파트너십 인식 분야는 NGO와 지방정부간 파트너십 형성에 있어 두 집단 모두 인식이 낮고, NGO종합기관 필요성에 대해 공무원은 불필요하다는 의견이 상대적으로 많았으며, 정보제공 및 획득 용이성은 모두 부정적으로 인식하였다.

둘째, 파트너십 운영 분야는 두 집단 모두 현재 참여형태는 의제형성과정에 간담회‧공청회‧토론회 등의 의견제시 등의 참여방식이 많고, 협력‧연계분야는 상담‧교육‧홍보‧캠페인에 집중되어 있고, NGO 지원형태는 금전적‧재정적 지원으로 나타났다.

이에 따른 정책적 함의는 첫째, 다양한 정책참여 통로 확보 및 참여단계 확산이다. 둘째, NGO가 정책 및 시책에 참여할 수 있도록 다양하고 유용한 정보공개 확대와 커뮤니케이션 통로를 확대할 필요가 있다. 셋째, 예산뿐만 아니라 교육, 운영, 활동에 대한 종합적인 NGO중간지원기구 설치가 필요하다. 넷째, NGO유형별 파트너십 인식격차 완화, 협력기회 및 분야의 확대가 필요하다.

주제어 : NGO, 지방정부, 파트너십

I. 서  론

2011년 서울시장 선거에 시민운동가 출신의 후보자가 시장으로 당선된 뒤에 새삼 지역에서의 NGO 및 시민단체 활동에 대한 관심이 집중되고 있다. NGO 활동은 오래전부터 다양한 형태로 전개되었지만 1980년대 권위주의적 군사정부시절 저항형 운동방식으로 주목을 받기 시작한 이래 1990년대 본격적인 지방분권 및 지방화 시대에 따라 지역사회에서 지방정치 및 지역사회 발전에 있어 중요한 핵심요인으로 대두되었으며 효율적이고 민주적 통치방식인 거버넌스의 주체로서 주목받고 있다.

이러한 흐름은 지방의 정책과정에서 지방정부와 지역NGO, 주민이 네트워크를 통해 거버넌스적 방식으로 협력체계 강화가 기대되는 만큼 지역행위자간의 파트너십 형성과 활동이 매우 중요하게 인식되고 있다. 특히 고령화, 지역공동화 대응, 다문화 확산, 일자리 창출 요구 등 지역사회 환경의 변화에서 자원봉사 등을 포함한 NGO 활동의 중요성이 각 분야에서 제창되고 있으며, 지방정부 입장에서도 지역사회의 현안 해결 및 각종 서비스 제공 등 에서 NGO와의 파트너십 구축을 요구하고 있다.

파트너십 형성을 위해 정부는 NGO 지원을 위해 공모사업 실시, 정책과정에 참여 보장 등 제도적 변환을 도모하고 있으나, 정작 지역NGO는 재정지원의 부족, 미흡한 정보제공, 수동적이고 제한적인 참여기회 등 어려움을 호소하고 있고 공무원은 NGO의 전문성 미흡, 책임성 부족, 재정취약, 사업성격의 이해력 차이 등을 지적하며 파트너십 형성의 고충을 토로하였다(이자성, 2011: 129-130). NGO와 지방정부간 파트너십 부족 등은 조석주 연구(2011)에서도 신뢰구축 미흡, 공무원과 NGO 정체성 차이, 사전 정보공개 미흡, NGO의 정책참여 기피, 사업홍보 등을 지적하고 있어(조석주, 2011: 150-151), 실제로 NGO와 지방정부간 파트너십 형성에 있어 신뢰 및 상호이해, 재정문제, 정보공개의 부족 등 인식과 운영 등에서 한계가 있음을 알 수 있다

이러한 파트너십의 한계는 지역사회에서 NGO와 지방정부간 파트너십의 중요성에도 불구하고 파트너십에 대한 양측의 인식과 운영 환경의 차이로 인해 파트너십 형성이 잘 이루어지지 못하는 현실을 반영한다. 특히 경상남도는 2010년 9월 30일 현재 520개의 비영리민간단체가 등록‧활동하고 있으며, 시민단체의 지지를 얻은 민선 5기 출범과 함께 민주도정협의회 구성 및 운영, NGO 박람회 개최 등 다양한 NGO 활동이 이루어졌음에도 불구하고, 경상남도와 NGO간 협력적 파트너십 구축에는 미흡하다는 지적이 많고, 실제로 경상남도와 NGO가 정책과정 및 사업추진에 있어 상호간에 어느 정도 파트너십을 형성하고 있는지에 대한 실태조사 및 연구도 매우 미미한 실정이다.

NGO-지방정부간 파트너십 인식에 관한 실증연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

따라서 본 연구에서는 NGO와 지방정부간 파트너십에 대한 양자간 인식과 현황을 분석함으로써 인식차이가 나타나는 분야와 이유를 명확히 하고 파트너십의 활성화 방안을 모색하고자 한다. 연구방법은 문헌연구와 설문조사를 통해 인식을 비교분석하는 실증분석 방법을 채택하였으며, 연구대상은 2011년 8월 현재 활동 중인 경상남도내의 NGO와 공무원을 중심으로 분석하였다.

Ⅱ. NGO와 지방정부간 파트너십의 이론적 검토

1. NGO와 지방정부간 협력관계 및 파트너십

NGO는 1830년대 토크빌이 저술한 ‘미국의 민주주의’에서 국가는 일정한 역할만 수행하고, 시민사회가 자원조직(voluntary organization)을 통해 스스로 각종 공공문제를 해결하는 공공성을 띤 자발적 조직의 존재를 강조하는 가운데 언급되었다. 공공성을 띤 비영리적 자발적 조직의 개념이 샐러먼과 안하이어(Salamon & Anheir, 1996)에 의해 구체적으로 제시되었고, 그 밖에도 시장실패와 정부실패 이후 각종 사회문제를 해결하는 대안으로 시민사회의 역할이 대두되었고 시민사회의 공공성과 역동성을 대변하는 대표적인 자발적 결사체로서 NGO 역할을 강조하였다.

셀러먼과 안하이어는 NGO 정의를 공식적(formal)일 것, 사적(private) 조직일 것, 비영리조직(non-profit distributing)일 것, 자치적(self-governing)일 것, 자원적(voluntary)일 것, 비종교적(non-religious)일 것, 비정치적(non-political)일 것 등으로 정리하였음

이러한 NGO는 정부와 기업의 영역이 아닌 제3의 영역으로서 비정부성, 공공성, 자원성, 비영리성, 비정파성 등 공공의 성격을 띤 각종 활동을 수행하는 바, EC(2000)는 서비스 전달 혹은 공급기관, 권익주창, 자조집단 혹은 상조모임, 자원 및 조정 등을 제시하고, CIVICUS(1999)는 수요측면에서는 ‘국가권력 행사를 모니터링하며 공공 정책 결정에 시민참여를 확대시키면서 소외계층의 권익옹호자 역할을 하고, 투명성, 책임성 및 공정성을 요구’하고, 공급측면에서 ‘시민사회는 공공정책의 집행역할을 국가기관과 공유’한다고 보았다. O'Connell(1994)은 국가와 시장에 대응하는 시민과 시민사회의 자치권력, 시민의 권익옹호와 정책변화를 추진하는 권익주창, 시민을 직접적인 대상으로 하는 사회서비스 제공기능을 제시하였고, 이외에 창의성, 의사표현과 리더십 개발, 공동체 건설과 민주화 역할 등이 논의되었다(Salamon, 1996: 5-7). 이러한 NGO역할의 확산은 정책과정에서 정부기관과 건전한 협력‧견제기능의 강화를 요구하고 있으며 학계에서는 NGO와 정부간 협력관계를 한정된 자원의 상호결합이란 관점에서 자원의존이론, 상호연결된 목표달성을 위한 조직구성원의 협력선택의 관점에서 협력이론, 거래비용 감소의 관점에서 상호작용론, 상호작용의 시너지효과의 관점에서 민관파트너십이론 등 다각적인 관점에서 접근‧제시하고 있다.

<표 1> 지방정부와 NPO의 협력관계 접근방법

접근방법	가정 및 특징	주요요인
자원의존이론	제약자원 보완을 통한 결합가치의 극대화	-환경과 상호작용 -조직간 교환작용
협력이론	상호 연결된 목표달성을 위해 조직이나 조직구성원이 협력 선택	-협력의 소망성 -호혜성 -목표상호의존성
상호작용론적 이론	거래비용을 감소시키기 위해 지속적인 상호작용으로 양방간 신뢰형성	-신뢰 -사회적자본:네트워크, 규범, 신뢰
민관파트너십	상호작용을 통해 시너지 효과 및 효율성 달성	-참여자간 상호의존성 -책임, 비용,보상 등의 명확성 -조정, 지원 및 통제

자료: 김시영‧노인만(2004: 207)

이 중 파트너십(partnership)에 대한 행정학적 접근은 정부가 공공서비스를 제공함에 있어 비용을 줄이고, 서비스 수혜자에게 전달되는 효과성을 극대화시키기 위한 노력의 일환으로 파악하며, 정부와 NGO의 파트너십은 사회적 시너지라는 목표를 지향하는 전략적 접근으로 인식하고 있다. 즉 참여하는 이해당사자들의 대등한 권력관계를 전제로 하는 상호 공조체제의 형성을 의미한다(엄태석‧김보흠, 2004: 1).

이러한 파트너십이 정부입장에서 필요한 이유는 무엇보다 정부정책의 집행영역에서 NGO로부터 정부정책의 정당성이 인정받는데 있어 중요하기 때문이다. 따라서 정책의 정통성 획득을 위해 정부는 NGO 의견 및 요구를 경청하게 된다. 또한 교육, 의료 등 전문화된 영역에서 NGO의 전문지식과 경험 및 자문을 정책결정에 투입시킴으로써 정책의 전문성을 강화하고, 정부가 정책집행에 필요한 조직구성 및 자원 확보 등의 문제를 NGO 지원을 통해 완화할 수 있다(Richards & Smith, 2002: 173).

이와 관련하여 민관파트너십(Private-Public Partnership)이론이 자주 원용되고 있는데 원래 민관파트너십이론은 민간부문의 자원이나 서비스를 공공부문으로 이전하는 광범위한 프로젝트로서 민영화에서부터 아웃소싱에 이르는 광범위한 공동 프로젝트로서 이해되었다(National Audit Office, 2002). 여기에는 공공과 민간, 그리고 자발적 조직이 공통된 목표를 기반으로 공공서비스를 협력적으로 공급하기위해 위험을 서로 공유하는 관계로 정의하며, 보통은 간과되기 쉬운 위험의 분담을 강조하였다(IPPR, 2001).

정부관점에서는 1980년대 정부중심의 위계구조 및 조정양식의 문제점과 한계가 노출되면서 새로운 형태의 통치양식이 필요하게 되었고, 이 과정에서 국가차원의 사회통합과 발전 또는 지역경제 활성화를 위한 민간과 정부간 파트너십을 강조하면서 새로운 민관협력관계 모형으로 제시되었다.

민관파트너십의 정의는 매우 다양하나 미국의 경제개발위원회(committee for economic development)는 민관파트너십을 민관부문과 개인과 단체가 동등한 관계에서 상호이익을 추구하기 위하여 자발적으로 협조하는 것이라고 정의하였고, 이러한 협조관계는 계약적 관계와 비계약적 관계로 구분할 수 있으며, 특히 비계약적 관계는 상대방과의 신뢰감이 매우 중요하고, 다른 상대방의 수요와 동기를 충분히 이해하고 협력하는 것이 필요하다고 언급하였다(committee for economic development, 2006: 2-3). 또한 상호 다른 주체가 자원의 분담과 협력이란 관점에서 ‘어떠한 문제해결을 위하여 정부‧기업‧비영리단체‧시민이 상호자원 분담 및 협력’으로 민관파트너십을 정의하기도 한다(Langton, 1983: 256-262). 이처럼 민관파트너십이란 공공부문(국가, 지방정부)과 민간부문(기업, 비영리기관)이 지역의 특정 공공서비스를 생산‧공급하는데 있어 공동목적을 달성하기 위하여 상호협의와 교섭과정을 통해 합의점을 도출하고 상호협력하면서 실행하는 것이라고 이해될 수 있다.

한편 NGO 등 지역사회조직은 파트너십을 불만족스럽게 여기고, 공공기관 역시 의미 있는 방향으로 권력을 공유하려 하지 않는다는 연구도 있다. Taylor(2001)는 권력은 게임의 규칙으로 표현하고 지역기반조직이나 자발적 조직체는 동등하게 행동할 자원을 갖지 못하기 때문에 ‘행동의 규칙’을 결정할 수 없다는 것이다(Taylor, 2001: 97). 이러한 파트너십의 불균형 관계의 직접적 원인은 정보, 자본, 위험강도, 권력 등이 있으며, 이론상으로 양측 모두 이득이 되는 평등 파트너십을 주장하지만 실제로는 그렇지 못하다고 지적하였다(강문호, 2010: 125).

NGO와 지방정부간 파트너십은 신뢰감을 바탕으로 양자 간의 공통된 목적을 위해 상호 협력하는 행위라고 할 수 있지만 실제로는 자원, 정보 등의 부족으로 평등한 관계형성이 어렵다는 주장은 NGO와 지방정부간 파트너십을 이해하는데 있어 매우 흥미로운 부분이라고 하겠다.

2. NGO-지방정부간 파트너십 관련 선행연구 및 분석틀

우리나라에서 NGO 연구는 1990년대 후반부터 꾸준히 지속되고 있는데 특히 90년대 후반에서 2000년대 초반에 왕성한 연구가 이루어졌고, 이 시기에 있어 NGO와 지방정부간 파트너십, 참여와 지원에 관한 연구가 많았다. 2000년대 중반에는 NGO 발전을 위한 현황 분석 및 법‧제도적 보완 등을 다룬 제도화 연구가 많았으며, 2000년대 후반에는 공익사업 분석, 사회관계망 형성, 네트워크 분석, 일본 사례분석이 많은 것으로 조사되었다.

특히 NGO와의 파트너십 연구는 협력적 파트너십 형성 및 거버넌스(이근주, 1999; 이은구, 1999; 임승빈, 2000; 정미애, 2002; 금창호, 2006; 최준호, 2008; 주성수, 2008), 네트워크(임승빈, 1999; 이관률, 2009; 한미정, 2009) 등 NGO를 둘러싼 거버넌스 및 협력적 파트너십에 관한 연구가 상당수에 이르고 있다. 구체적으로 Kouwenhoven(1993)는 사회 정치 거버넌스의 형태로 민관파트너십(Public-private partnership)을 분석하였으며, 협력단계를 시작단계와 운영단계로 구분하여 시작단계 조건에는 참여자간 상호의존성, 목적수렴, 네트워크 또는 촉발요인을 들고, 운영단계에는 상호신뢰, 목적과 전략의 명확성, 비용부담, 위험부담, 보상의 명확성, 책임과 권한의 명확성, 사업의 단계구분, 갈등관리의 사전협의, 적법성 확보, 제3영역의 이익과 권리보호, 적절한 지원과 통제기능, 조직내부의 조정, 프로젝트의 사업조직 형성 항목 등을 제시하였다(Kouwenhoven, 1993: 119-20). Southerm, Rebekah(2002)는 성공적인 파트너십의 결정요인으로 신뢰에 주목하였다. 신뢰가 예측가능성을 높여줌으로써 복잡성의 감소와 불확실성에 대처능력을 높이고, 이해관계자가 각자 목적달성을 위해 상호의존상황을 인식하고 수용하도록 촉진시키기 때문이라고 주장하였다(Southerm, Rebekah, 2002: 24). 이러한 신뢰는 상호 이질적인 조직에서 발전시키기 어렵다는 주장도 있다. Taylor(2001)는 파트너십 과정자체가 신뢰발전을 저해할 수 있으며 신뢰구축을 위한 시간제약, 파트너십 작업의 복잡성, 파트너십의 절차적‧구조적 요구가 오히려 신뢰관계 발전의 저해를 지적하였다.

이병수‧김일태(2001)는 공무원과 NGO 활동가의 의식‧태도‧경험을 중심으로 로컬 거버넌스 형성조건을 고찰하는 과정에서 측정지표를 상호성(공공문제 해결의 동반자로서 인정여부, 공공문제 해결의 동반자관계에서 주도성 문제), 신뢰(상대의 공익적 대표성평가, 상대가 제공하는 정보의 신뢰성, 시정부의 협력적 자세에 대한 NGO 평가), 협력과 조정(협력사업의 경험, 문제해결의 수단으로서 대화와 조정의 필요성, 협력과 조정을 통한 갈등해소 의지), 네트워크(네트워크의 상설화, 네트워크의 위상) 등을 측정하였다. 김시영‧노인만(2004)은 지방정부와 NPO간 협력관계를 조직론적 접근방법을 접목하여 조직내부적 측면(조직구조, 조직특성), 상호작용적 측면(목표인식, 상호의존성, 신뢰, 의사소통), 환경적 측면(정치적 환경, 사회적 환경, 제도적 환경) 협력수준(시간, 빈도, 합의도달정도) 등을 도출하여 조직관점에서 양자간의 인식과 운영 관점을 상위범주에서 병행하여 사용하고 있다(김시영‧노인만, 2004: 209). 엄태석‧김보흠(2004)은 성공적인 로컬 거버넌스를 위한 파트너십 형성조건으로 파트너간의 신뢰와 자율적 조직 네트워크를 구성하기 위한 인식을 강조하였으며, 구체적인 변인으로는 파트너십간 관계 인식으로써 주민간 파트너십‧주민-공무원간 파트너십, 주민-시민단체 파트너십 등을 통해 신뢰도, 존중도, 이해심, 공동체의식, 갈등조정능력 등을 측정하였고, 참여방법 및 수준에 대한 주민의식으로 시민단체의 정책참여(참여단계, 참여범위, 참여방법, 책임)와 거버넌스 운영(운영주체, 참여분야) 등을 측정하였다. 또한 사회적 지지로서 시민단체의 평가(전국 시민단체에 대한 평가, 지역시민단체에 대한 평가)를 변인으로 실증분석을 실시하였다(엄태석‧김보흠, 2004: 365). 한편, 장인봉‧고종욱(2004)은 지역NGO와 지방정부간 파트너십은 관계설정에 있다고 보고, 이러한 관계에 있어 지역NGO의 실효성과 역량측면, 지방정부의 지역NGO 인정과 지원, 지방정부와 지역NGO간 상호의존성과 신뢰와 관련된 인식을 통해 파트너십이 형성된다고 분석하였다(장인봉‧고종욱, 2004: 93). 초의수(2004)는 선행연구 분석을 통해 도출된 변수들을 제시하는 과정에서 정부와 NGO간의 관계를 구분하기 위한 주요기준으로 활동영역, 자원의 성격과 자율성, 정부와 NGO간의 상호인식, NGO 활동의 자율성 등으로 인식과 운영적 측면을 제시하였으며, 구체적인 변수로서 NGO 역할 및 활동분야, NGO활동의 성과평가, NGO 활동의 문제점, NGO에 대한 각종행정지원 필요성, 행정기관과 NGO간 협력‧연계의 주체, 파트너십의 장‧단점, 파트너십의 장애요인, NGO의 비판‧감시의 필요성 등을 선정하였다(초의수, 2004: 15-16).

윤광재(2008)는 정부와 NGO의 관계를 정책과정에서 나타난 NGO활동을 통해 공무원의 인식으로 설명하고 있다. 변수로는 업무수행시의 NGO 참여, 정책과정단계별 NGO의 참여수준, 정책과정 단계별 NGO의 영향력, 소속기관과 NGO의 관계유형, NGO와의 협력 및 대립적인 관계형성 필요 분야, 정책과정상 NGO의 구체적인 참여방식, 정책과정상 NGO의 참여 장애요인 등으로 구성하였다. 강성철 등(2009)의 연구에서 부산시의 시민단체지원방안을 연구하기 위해 거버넌스 분석틀로 시민단체와의 협력관계, 정책과정에의 시민참여 수준, 전문가 집단과의 협력관계, 행정에 시장원리의 적용 정도, 행정정보공개 수준, 행정의 투명성, 시민사회의 성숙정도를 제시하였다(강성철 등, 2009: 12). 한편 강문호(2010)는 면담조사를 통해 파트너십의 변화과정을 고찰한 연구를 통해 파트너십 관계변화를 발생 동기, 파트너 조직 특성, 리더십을 구분하여 목표공유 및 주도성, 자원교환(재원, 인적자원, 지지), 신뢰와 학습을 통해 고찰하였으며(강문호, 2010: 130), 서순복은 행정기관과 NGO 간 관계유형분석을 통해 NGO의 시정 참여와 참여 방식, 지방정부와 NGO간 협력‧견제관계, 의사소통 통로를 기준으로 분석하여 주로 공무원의 인식적 관점에서 설문분석을 수행하였다(서순복, 2011: 60).

<표 2> NGO와 지방정부간 파트너십 관련 선행연구

연구자	연구내용	측정지표	분석관점	공통요소
Kouwenhoven (1993)	민관파트너십의 상호작용을 통한 시너지효과	시작단계: 상호의존성, 목적수렴, 네트워크 운영단계: 책임, 비용, 보상, 조정, 지원, 통제	인식적 측면 운영적 측면	◦인식측면: 신뢰, 상호인정, 상호의존인식, NGO자율성, 협력수준 리더십, 의사소통 ◦운영측면: 환경, 네트워크, NGO 역량, NGO지원, 정책과정, 정책참여, 협력
이병수‧김일태 (2001)	NGO와 지방자치단체간 로컬거버넌스 형성조건	의식, 태도, 경험	인식적 측면
Taylor (2001)	파트너십의 장애요인	자원, 정보, 위험정도. 권력	운영적 측면
Southerm, Rebekah (2002)	파트너십 결정요인	신뢰, 상황의존인식	인식적 측면
유호룡‧장인봉 (2003)	지방거버넌스 형성요인	참여자, 참여네트워크, 신뢰	인식적 측면
장인봉‧고종욱 (2004)	지역 NGO와 지방정부의 파트너십 형성요인에 관한 지방공무원 인식분석	지역NGO의 역량, 인정 및 지원, 상호의존성	인식적 측면
김시영‧노인만 (2004)	지방정부와 NPO간 협력관계 결정요인	조직내부, 상호작용, 환경, 협력수준	운영적 측면 인식적 측면
엄태석‧김보흠 (2004)	로컬거버넌스 형성을 위한 파트너십 조건	상호간의 신뢰, 자율적 조직 네트워크 구성여부	인식적 측면
초의수 (2004)	지역NGO-지방자치단체 파트너십	활동영역, 자원, 상호인식, NGO 자율성	인식적 측면 운영적 측면
윤광재 (2008)	정부와 NGO간의 관계 인식	정책과정의 NGO	운영적 측면 인식적 측면
강성철, 박영강등 (2009)	거버넌스 구축을 위한 시민사회단체지원방안	거버넌스 및 협력정도	운영적 측면
강문호 (2010)	지역파트너십의 형성과 변화과정	발생동기, 조직특성, 리더십	인식적 측면
서순복 (2011)	지방자치단체와 시민사회단체간 관계분석	NGO 참여 및 방식, 협력견제관계, 의사소통	인식적 측면 운영적 측면

이러한 선행연구에서 제기한 변수들을 검토하면, NGO와 지방정부간 파트너십 또는 협력적 관계를 유지하기 위해서는 신뢰, 상황의존인식, 인정 및 상호이해 등 인식적인 토대를 강조하였고, 이외에 자원, 조직, 정보, 지원 등의 운영적인 요소도 병행하여 제시하였다.

따라서 본 논문에서는 인식차원과 운영차원으로 분류하여 경상남도 사례를 중심으로 파트너십의 관계를 고찰하고자 한다. 이를 위하여 상기 <표 2>에서 제시한 공통요소를 중심으로 <그림 1>과 같이 연구 분석틀을 구성하였다. 즉, 파트너십 관계에 관한 지표분류를 통해 본 연구에서는 파트너십 인식측면에서 파트너십 형성, 지역NGO 종합지원, 정보제공 및 획득을 변수로 보고, 운영측면에서 NGO-지방정부간 정책참여, NGO-지방정부간 협력‧연계, 지방정부의 NGO지원형태 등으로 구성하였다

기존 선행연구가 파트너십 결정요인분석이나 유형별 관계분류 등을 제시하였으나 본 연구는 공무원과 NGO가 실제 분야별로 인식하는 항목을 구체화하고 인식간 격차정도를 제시함으로서 격차의 간극상쇄와 파트너십 활성화 방안을 구체적으로 모색하는 실증적이고 처방적인 성격의 연구라는 점에서 차별화할 수 있다.

<그림 1> 연구의 분석틀

Ⅲ. 경상남도의 NGO 운영 현황 및 실태

1. 경상남도 NGO의 법‧제도적 현황

NGO 활동을 지원하는 보편적 방법이 법‧제도적 지원이다. 현재 우리나라의 NGO 활동을 지원하기 위한 법률에는 비영리민간단체지원법, 보조금예산 및 관리에 관한 법률, 공익법인 설립운영에 관한 법률, 조세특례제한법, 기부금품모집 및 사용에 관한 법률, 공공기관의 정보공개에 관한 법률, 자원봉사활동기본법 등이 있고, 지방정부에는 사회단체보조금지원조례, 주민(시민)참여 기본조례, 시정참여정책위원회 설치‧운영 조례, 지역사회안전을 위한 시민단체 참여 및 지원 조례, 주민참여예산제 운영조례 등이 있다.(이자성, 2011: 32-34)

경상남도에는 타 지방정부와 유사하게 사회단체보조금 지원조례 등을 비롯한 조례가 있다. ‘경상남도 사회단체보조금 지원조례’(조례제3025호)는 경상남도가 사회단체를 지원하는 보조금의 효율적 운영과 관리를 목적으로 하며, 당해연도 예산편성지침에서 사회단체보조금으로 계상된 경비를 의미하며, 시군별로는 사천, 밀양, 남해, 하동을 제외한 14개 시군에서 조례를 제정하고 있다. 이외에도 NGO 지원과 관련하여 지역사회안전을 위한 시민단체(민간단체) 참여 및 지원조례, 시민참여조례, 주민참여예산제 운영조례, 시민참여포인트관리조례 등을 제정 및 운영 중에 있다.

<표 3> 경상남도 NGO 관련 조례현황

조례명	특징	자치단체
지역사회안전을 위한 시민단체(민간단체) 참여 및 지원조례	지역사회 안전 활동 지원	창원, 산청, 하동, 함안, 의령, 양산, 통영, 진주
시민참여조례	시민참여 활성화를 위한 위원회, 시정정책토론 청구, 시민의견조사	창원시, 거창
거제시 시민참여포인트관리조례	시민참여를 위한 포인트 제도	거제시
주민참여예산제 운영조례	예산편성과정의 주민참여, 의견수렴절차, 운영계획수립 등	경남도, 창원, 진주, 통영, 사천, 거제, 양산, 의령, 함안, 창녕, 고성, 남해, 하동, 산청, 거창, 합천
사회단체보조금 지원조례	사회단체에 지원하는 보조금의 운영‧관리, 사업비 및 운영비 일부 지원, 지원계획공고, 보조금 교부신청, 별도계정, 보조사업 실적 공개	경남도, 진주, 통영, 거제, 양산, 의령, 함안, 창녕, 고성, 산청, 거창, 합천, 창원, 김해, 함양

자료: 이자성(2011: 45).

2. 예산지원 현황

경상남도는 경상남도에 등록한 비영리민간단체를 대상으로 예산을 지원하고 있으며, 2011년에는 총 3억원 정도를 지원하였다. 2008년부터 2011년까지 4년간 비영리민간단체 지원 현황을 보면, 2008년 61개 단체에서 2011년 70개 단체로 9개 단체가 증가하였고, 2008년, 2009년은 국비와 도비를 함께 지원하였으나, 2010년부터는 경상남도만이 도내 등록한 비영리민간단체에 재정적 지원을 하고 있다. 2010년부터 비영리민간단체에 대한 국비 지원이 중단되면서 순수하게 경상남도에서 비영리민간단체에 대한 재정적 지원을 하고 있는 실정이다.

<표 4> 최근 4년간 비영리민간단체 지원 현황

(단위 : 백만원)

연도	단체수	사업수	금액(백만원)			비고
			계	국비	도비
’08	61	61	320	320	-	도에 등록된 단체
’09	67	69	656	356	300	국비: 중앙등록 단체 도비: 도에 등록 단체
’10	65	65	300	-	300	도에 등록된 단체
’11	70	70	300	-	300	도에 등록된 단체

자료: 경상남도청 열린행정과(2010).

경상남도가 비영리민간단체 지원사업을 선정한 내역은 6개 분야이며, 지원금액별 분야현황은 소외계층 인권신장(30.1%), 저탄소 녹색성장(29.7%), 사회통합과 공동체운동(18.0%), 선진 국민의식 조성(9.0%), 안전 문화, 재해재난 극복(7.3%), 다문화 공생(5.9%)로의 순으로 지원을 많이 하는 것으로 나타났다. 가장 지원이 많은 소외계층 인권신장분야는 21개 단체가 지원을 받고, 주요 내용으로는 여성‧아동‧청소년‧노인‧장애인에 관한 사업이다.

<표 5> 경상남도 2011년도 비영리민간단체 지원사업 선정 내역

(단위 : 천원)

사업유형	사업내용	단체수	지원금액
계		70	300,000 (100.0%)
저탄소 녹색성장	-지구온난화극복을 위한 에너지 절약 -음식물잔량 줄이기, 숨은 자원 모으기 -환경오염물질 사용 자제, 내복입기 운동	21	89,000 (29.7%)
사회통합과 공동체운동	-공동체의식 함양, 안보의식 고취 -계층간 갈등 해소, 국제문화교류 -도-농간 네트워크 구축	13	54,000 (18.0%)
선진국민의식 조성	-기초질서 지키기, 건전한 인터넷 문화조성 -노블리스 오블리주 의식 제고 -글로벌 에티켓 확산	6	27,000 (9.0%)
안전문화·재해재난 극복	-재난구조 및 재해재난 예방활동 -안전문화 교육‧교육훈련‧홍보	5	22,000 (7.3%)
다문화 공생, 지역사회 통합실현	-외국인 주민 및 다문화가정 지역공동체 -정착기반조성, 외국인근로자 권익보호 -외국인 지원단체 유기적 협력 네트워크 구축	4	17,500 (5.9%)
소외계층 인권신장	-여성‧아동‧청소년‧노인‧장애인등	21	90,500 (30.1%)

자료: 경상남도청 열린행정과(2011) 수정.

3. 위원회 참여 현황

NGO의 정책과정 참여의 한 형태로서 위원회 참여가 있다. 경상남도에는 정책과정에 의무적으로 NGO등의 참여를 명시한 16개 위원회가 있으며, 이들 위원회 중 기타(41.2%), 고위공무원(22.0%), 여성(21.0%), NGO(15.8%)의 순으로 참여 비율이 높으며, NGO는 다른 주체와 비교할 때 상대적으로 참여 비율이 낮은 것으로 나타났다. NGO참여 비중이 가장 높은 위원회는 소비자정책심의위원회(12%), 농어업·농어촌정책자문위원회(11%), 일자리창출특별위원회(7%)이고, 공직자윤리위원회, 물류정책위원회, 문화예술진흥위원회는 각각 1명이 참가하는 것으로 나타나 참가율이 가장 낮은 위원회로 조사되었다.

<표 6> 경상남도 주요 위원회의 NGO 참여 현황(2008.12.1. 기준)

연번	위원회명	근거법령	위원수	NGO (%)	여성 (%)	고위 공무원 (%)	기타 기타에는 법조계, 언론사, 교직 종사자를 포함함 (%)
	계		1,586	252 (15.8)	334 (21)	353 (22)	647 (41.2)
1	공직자윤리위원회	공직자윤리법 제9조	9	1	2	2	4
2	주민감사청구심의회	지방자치법시행령제10조17경상남도주민감사청구조례	13	2	2	2	7
3	소비자정책심의위원회	소비자기본법시행령제20조	25	12	6	8	1
4	일자리창출특별위원회	경상남도일자리창출특별위원회운영및구성조례	37	7	7	3	20
5	지역혁신협의회	국가균형발전특별법제28조경상남도지역혁신협의회 운영규칙제3조	59	2	8	6	43
6	지방공무원교육원 교육훈련 심의위원회	지방공무원 교육훈련법 시행령제15조의2	16	2	4	8	2
7	물류정책위원회	화물유통촉진법 제4조의6	17	1	3	7	6
8	도시교통정책심의위원회	도시교통정비촉진법 제32조	18		4	4	10
9	기업애로해소협의회	경상남도기업인예우및기업활동촉진에관한조례 제18조	9	3	3	1	2
10	농어업·농어촌정책 자문위원회	농어업·농어촌 지원에 관한 기본조례	40	11	7		22
11	도시계획위원회	국토의계획및이용에관한법률제113조	23		3	3	17
12	문화예술진흥위원회	문화예술진흥법 제4조제8항	12	1	4	3	4
13	문화재위원회	문화재조례 제5조제3항	20		2	1	17
14	과학기술진흥협의회	경상남도과학기술진흥조례 제5조	10			3	7
15	에너지위원회	경상남도에너지기본조례 제10조	15	3	6	2	4
16	안전관리위원회	경상남도안전관리위원회운영조례	34	3	2	16	13

자료: 경상남도청 정책기획관실 내부자료(2008).

Ⅳ. NGO-지방정부간 파트너십 조사분석

1. 조사분석 개요

NGO-지방정부간 파트너십에 관한 인식을 통해 활성화 방안을 도출하기 위해 경상남도내의 NGO와 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 NGO와 공무원 두 집단을 대상으로 실시하였으며, NGO의 경우, 2011년 3월까지 경상남도에 등록된 NGO를 대상으로 전수 조사한 결과 543개중 응답한 기관이 281개로 응답율은 51.7%이었고, 공무원은 도청, 시청, 군청의 공무원 265명을 대상으로 무선표본추출을 통해 조사를 실시하였다.

조사대상 NGO는 2011년 현재 경상남도 비영리민간단체등록대장에 등록된 비영리민간단체를 대상으로 전수조사를 실시하였으며, 설문대상자인 NGO와 공무원의 응답형태가 개인적 의견과 조직적 의견이 혼재된 경우가 발생할 수 있고, 이러한 구분을 설문분석에서 명확하게 분리하지 못한 한계가 있음을 밝힌다.

NGO 관계자를 대상으로 2011년 8월 25일부터 8월 30일까지 5일간 파일럿 조사를 10개 실시하였고 이를 통해 설문지 수정을 거쳐 제2차 조사 2011년 9월 5일부터 9월 22일까지 18일간 조사를 실시하였다. 회수한 설문지는 Editing, Cording, Data Cleaning 과정을 거쳐 각 변수간에 단순응답 분포를 위한 빈도분석과 교차분석을 실시하였으며, NGO와 공무원간 인식비교를 위한 t-test 실시, NGO유형별 및 협력경험 공무원 인식비교를 위해 t-test, 분산분석 등을 실시하였다. 통계분석을 위하여 사회과학분야의 통계분석에 사용되는 SPSS 15.0 for Windows 을 활용하였다.

NGO 유형별로 전국단체의 지역조직(예;바르게살기운동본부, 자유총연맹,YMCA, YWCA 등), 다른 지역단체와 연합한 전국연합체(예:경실연, 참여연대, 환경연합 등), 경남지역에서 독자적으로 성장한 지역조직 등으로 구분하였으며, NGO유형 응답은 설문응답자(NGO 실무자)에게 해당 NGO의 유형을 체크하도록 하였음.

설문대상자인 NGO의 표본특성은 다음과 같다. 설립연도는 1987년~2000년 이전(37.0%), 2000년~2006년 이전(24.2%)이 가장 많고, 회원수는 100인~500인 미만(47.1%), 500~1000인 미만(17.9%)의 순으로 많으며, 학력은 대졸(53.3%)과 전문대졸(23.3%)로 나타났다. 또한 유형별로는 전국 단체의 지역조직(이하 전국조직)이 53.8%, 독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체(이하 전국연합체)가 13.0%, 경남지역에서 독자적으로 성장한 단체(이하 지역조직)가 31.8%, 기타(1.4%)의 순으로 나타났다.

한편 공무원의 표본특성은 성별로 남자(56.2%)가 여자(43.8%)보다 많고, 연령은 40대(41.9%), 30대(35.1%)가 많으며, 직급은 7급(40.5%), 학력은 대졸(66.5%), 재직기간은 5년 이상~10년 미만(27.4%)이 많고, 소속기관은 시청(67.2%)이 가장 많은 것으로 나타났다. NGO와 협력경험 유무는 없음(70.7%)이 대부분으로 나타났고, 그 밖에 단체관리(14.9%), 공동행사(5.2%), 위탁사업(3.2%), 기금지원(3.2%), 정책협의(2.8%)의 순으로 나타났다.

<표 7> 설문내용 및 척도 유형

분석기준	분석지표	설문내용	척도유형
인식측면	NGO-지방정부간 파트너십 형성	NGO-지방정부간 파트너십 형성정도	5점 척도
		NGO-지방정부간 파트너십 형성시 장점	명목 척도
		NGO-지방정부간 파트너십 형성시 애로사항	명목 척도
	지역NGO 종합지원	지역NGO 종합지원기관 필요성 인식 유무	5점 척도
	정보제공 및 획득	정보제공 및 획득 용이성 인식 차이	5점 척도
운영측면	NGO-지방정부간 정책참여	NGO의 지방정부 정책과정 참여단계	명목 척도
		NGO의 지방정부 정책과정 참여방식	명목 척도
	NGO-지방정부간 협력‧연계	NGO-지방정부간 협력‧연계 분야	명목 척도
	지방정부의 NGO 지원	지방정부의 NGO 지원 형태	명목 척도

2. 분석결과

1) NGO와 지방정부간 파트너십 인식 측면

(1)NGO와 지방정부간 파트너십 형성

① NGO와 지방정부간 파트너십 형성정도

NGO와 지방정부간 파트너십 형성정도는 5점 척도에서 NGO(2.89점), 공무원(2.79점)으로 두 집단 모두 3점미만으로 파트너십 형성정도가 낮은 것으로 나타났으며 대상별 분석결과 유의미한 차이가 나타나지 않았다. NGO 유형별 분산분석 결과, 전국조직(3.02점)은 비교적 긍정적으로 인식한 반면 전국연합체(2.83점)와 지역조직(2.56점)은 상대적으로 낮게 나타나, 전국조직보다 지역조직에서 더 부정적 인식하였다. 한편 공무원의 경우에도 일반 공무원(2.79점)보다 협력경험 공무원(2.82점)이 약간 긍정적으로 인식하였으나 전체적으로 파트너십 형성정도가 낮은 것으로 나타났다.

<표 8> 대상별 지역 NGO와 지방정부간 파트너십 형성정도 평균

구분		빈도	평균	표준편차	t/F	P
대상별	NGO	278	2.85	0.819	-0.878	0.381
	공무원	261	2.79	0.641
NGO 유형별	전국 단체의 지역조직	148	3.02	0.769	5.964	0.001
	독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체	36	2.83	0.775
	경남지역에서 독자적으로 성장한 단체	87	2.56	0.872
	기타	4	2.75	0.500
	소계	275	2.85	0.823

② NGO와 지방정부간 파트너십의 장점

지역 NGO가 지방정부와 파트너십 형성시 장점은 대상별 분석결과 NGO는 사업예산 확보(28.6%)가 가장 많았고, 공무원은 지역 커뮤니티 결속력 강화와 지역사회 발전(29.2%)이 가장 많았다. 두 집단에서 순위차이는 있으나 파트너십의 장점으로 재정확충과 지역 커뮤니티 결속 등으로 인식하였다.

<표 9> 대상별 지역 NGO와 행정기관간 파트너십의 장점

(단위:건,%)

구분	NGO		공무원
	빈도	비율	빈도	비율
사업예산의 확보	237	28.6%	117	15.2%
최신 정보 확보	30	3.6%	63	8.2%
단체설립 목적 실현	90	10.9%	70	9.1%
지역 커뮤니티 결속력 강화와 지역사회 발전	195	23.5%	225	29.2%
단체활동의 공신력 증가	146	17.6%	100	13.0%
로컬 거버넌스 등 지방자치에 기여	64	7.7%	87	11.3%
단체의 전문성 강화	58	7.0%	99	12.8%
신규회원 확보 용이	9	1.1%	10	1.3%
전체	829	100%	771	100%

③ NGO와 지방정부간 파트너십 형성 애로사항

지역 NGO와 지방정부간 파트너십 형성시 애로사항은 대상별 분석결과 NGO(29.6%)와 공무원(22.8%) 모두 ‘현안 문제에 대한 공동대처 노력이나 동반자 의식 부재’에 대한 응답이 가장 많은 것으로 나타났다. 다음으로 NGO는 ‘담당공무원의 NGO 관련 이해부족’(19.5%), 공무원은 ‘NGO의 전문성 부족’(19.8%)으로 나타났다. 이와 같은 응답은 두 집단간 파트너십 의식 부재뿐만 아니라 각자의 2순위인 NGO의 이해부족 및 NGO 전문성 부족의 응답도 파트너십 의식부재에 기여한다고 볼 때 의미 있는 응답이라고 할 수 있다.

<표 10> 지역 NGO와 지방정부간 파트너십 애로사항

(단위:건,%)

구분	NGO		공무원
	빈도	비율	빈도	비율
담당공무원의 NGO관련 이해부족	95	19.5%	48	10.2%
NGO의 자치단체에 대한 불신	37	7.6%	87	18.5%
공식적인 의사전달 통로의 부재	72	14.8%	35	7.4%
현안 문제에 대한 공동대처 노력이나 동반자 의식 부재	144	29.6%	107	22.8%
NGO의 전문성 부족	44	9.1%	93	19.8%
협력경험의 부족	37	7.6%	43	9.1%
NGO에 대한 지역사회의 부정적 인식	40	8.2%	49	10.4%
자치단체장 리더십	17	3.5%	7	1.5%
기타	0	0.0%	1	0.2%
전체	486	100%	470	100%

(2) 지역NGO 종합지원기관의 필요성

지역의 NGO활동을 종합적으로 지원하기 위한 기관의 필요성에 대해 NGO는 평균 3.86점으로 필요성이 높다고 응답하였고, 공무원은 평균 3.09점으로 상대적으로 낮게 응답하여 NGO종합지원기관 필요성은 NGO에서 긍정적으로 인식하는 것으로 분석되어 유의미한 차이가 나타났다. 특히 NGO 유형별로는 지역조직(3.96점), 연합조직(3.84점), 전국조직(3.80점)의 순으로 높게 나타나 지역에서 독자적으로 생성 및 활동한 조직일수록 종합지원조직의 필요성을 높게 인식하였다.

<표 11> 지역 NGO 종합지원 기관의 필요성

구분		빈도	평균	표준편차	t/F	P
대상별	NGO	257	3.86	0.838	-9.668	0.000
	공무원	256	3.09	0.945
NGO 유형별	전국 단체의 지역조직	136	3.80	0.868	1.683	0.171
	독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체	32	3.84	0.767
	경남지역에서 독자적으로 성장한 단체	82	3.96	0.823
	기타	3	3.00	0.000
	소계	253	3.85	0.841

(3) 지방정부의 정보제공 및 정보획득 용이성

NGO가 지방정부 정책에 참여하기 위해 필요한 정보제공 및 정보획득 정도는 대상별 분석결과 두 집단 모두 정보제공에 대해 부정적으로 인식하였고, NGO(2.48점)가 공무원(2.98점)보다 더 부정적으로 인식하여 유의미한 차이가 나타났다.

한편 협력경험이 있는 공무원은 평균 3.21점으로 전체 공무원(2.98)보다 긍정적으로 인식하여, 이는 협력경험 여부에 따라 정보제공의 용이성을 다르게 인식하는 것으로 분석되었다.

<표 12> 대상별 행정기관의 정보제공 및 정보획득 용이성 평균

(단위:건,점)

구분	빈도	평균	표준편차	t	P
NGO	274	2.48	0.795	7.611	0.000
공무원	262	2.98	0.732

<표 13> 협력경험 공무원-행정기관의 정보제공 및 정보획득 용이성

구분	빈도	평균(척도평균)	표준편차
행정기관의 정보제공 및 정보획득 용이성	73	3.21	0.745

2) NGO와 지방정부간 파트너십 운영 측면

(1) NGO-지방정부간 정책참여

① NGO의 정책과정 참여단계

지방정부의 정책과제 중 현재 참여 단계에 대한 대상별 분석결과 NGO(40.4%)와 공무원(32.5%) 모두 의제형성과정에 대한 응답이 가장 많았다. 다음으로 NGO는 정책집행과정(18.7%)을, 공무원은 정책결정과정(25.9%)에 응답하였으며 전 정책과정에 대한 참여는 NGO(8.8%)보다 공무원(11.4%)에서 높게 나타나, 의제형성과정을 제외하면 공무원이 NGO보다 전 정책과정에서 참여가 이루어진다고 응답하였다.

<표 14> 대상별 정책과정 현재 참여단계

(단위:%)

구분	NGO	공무원
의제 형성 과정	40.4%	32.5%
정책 결정 과정	18.1%	25.9%
정책 집행 과정	18.7%	15.7%
정책 평가 과정	14.0%	14.5%
전 정책과정	8.8%	11.4%
전체	100%	100%

② NGO의 지방정부 참여 방식

NGO의 지방정부에 참여 방식은 대상별 분석결과 간담회‧공청회‧토론회 방식이 NGO(19.0%)와 공무원(23.9%) 두 집단에서 가장 많았다. 다음으로 NGO는 비영리민간단체 공모사업(17.6%), 공무원은 공익사업(17.8%)이 상대적으로 응답이 많았다.

<그림 2> NGO의 지방정부 참여 방식

NGO유형별 행정참여 방식은 전국조직은 간담회‧공청회‧토론회(19.5%), 전국연합체는 공모사업(16.8%), 지역조직은 공모사업(21.0%)으로 전국조직은 공청회 등 정책의견 제시가 많은 반면, 지역조직은 공모사업을 통한 직접 참여가 매우 높은 차이가 나타났다.

<표 15> 유형별NGO- NGO 지방정부 참여 방식

구분	간담회, 공청회, 토론회	주민 직접 참여 제도	대중 집회	선전 및 캠페인	강연회·토론회 특강	언론 활동	비영리민간 단체 공모 사업	공익 사업	각종 위원회 참석	각종 협의회 참석	기타	전체
전국 단체의 지역조직	94 (19.5)	14 (2.9)	22 (4.6)	80 (16.6)	40 (8.3)	30 (6.2)	77 (15.9)	57 (11.8)	33 (6.8)	36 (7.5)	0 (0.0)	483 (54.0)
독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체	23 (17.6)	3 (2.3)	8 (6.1)	16 (12.2)	15 (11.5)	12 (9.2)	22 (16.8)	9 (6.9)	11 (8.4)	12 (9.2)	0 (0.0)	131 (14.6)
경남지역에서 독자적으로 성장한 단체	49 (18.1)	9 (3.3)	9 (3.3)	27 (10.0)	32 (11.8)	23 (8.5)	57 (21.0)	27 (10.0)	17 (6.3)	19 (7.0)	2 (0.7)	271 (30.3)
기타	4 (40.0)	1 (10.0)	0 (0.0)	1 (10.0)	1 (10.0)	0 (0.0)	1 (10.0)	1 (10.0)	1 (10.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	10 (1.1)
소계	170 (19.0)	27 (3.0)	39 (4.4)	124 (13.9)	88 (9.8)	65 (7.3)	157 (17.5)	94 (10.5)	62 (6.9)	67 (7.5)	2 (0.2)	895 (100)

(2) NGO와 지방정부간 협력‧연계분야

NGO와 지방정부간 협력 및 연계가 필요한 분야는 시민대상 상담‧교육‧홍보‧캠페인이라는 응답이 NGO(23.8%)와 공무원(21.0%)에서 가장 많았다. 다음으로 감시분야에서 NGO(13.6%)와 공무원(18.0%)이 높게 나타나 두 집단에서 협력‧연계분야로 상담‧교육‧홍보‧캠페인 및 감시분야가 많다고 응답하여 대체로 협력‧연계분야에 대해 동일한 인식을 하고 있는 것으로 나타났다.

<그림 3> 지역 NGO와 지방정부간 협력 및 연계 분야

유형별 NGO의 경우 ‘상담‧교육‧홍보‧캠페인’을 인식하여 전체의견과 유사하게 나타났으나, 지역조직에서 정보수집‧조사‧연구 분야(18.3%)가 상대적으로 높게 나타났다. 협력경험이 있는 공무원의 경우는 정보수집·조사·연구(21.9%)가 가장 높게 나타나, 전체 공무원의 의견(시민대상 상담‧교육‧홍보‧캠페인)과는 차이가 나타났다.

<표 16> 유형별 NGO- NGO와 지방정부간 협력 및 연계 분야

구분	정보 수집· 조사· 연구	시민대상 상담·교육·홍보·캠페인	재화 및 서비스의 직접 공급	자원 봉사 활동	상담 활동	감시 활동	정부정책사업의 집행	분야별 정책 협의	전체
전국 단체의 지역조직	28 (10.0)	73 (26.2)	20 (7.2)	40 (14.3)	35 (12.5)	33 (11.8)	14 (5.0)	36 (12.9)	279 (53.3)
독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체	8 (11.9)	17 (25.4)	4 (6.0)	10 (14.9)	2 (3.0)	15 (22.4)	5 (7.5)	6 (9.0)	67 (12.8)
경남지역에서 독자적으로 성장한 단체	31 (18.3)	32 (18.9)	9 (5.3)	20 (11.8)	12 (7.1)	22 (13.0)	16 (9.5)	27 (16.0)	169 (32.3)
기타	0 (0.0)	2 (25.0)	0 (0.0)	2 (25.0)	2 (25.0)	0 (0.0)	1 (12.5)	1 (12.5)	8 (1.5)
소계	67 (12.8)	124 (23.7)	33 (6.3)	72 (13.8)	51 (9.8)	70 (13.4)	36 (6.9)	70 (13.4)	523 (100)

<표 17> 협력경험 공무원-지역 NGO와 지방정부간 협력 및 연계 분야

구분	빈도	비율
정보수집·조사·연구	30	21.9%
시민대상 상담·교육·홍보·캠페인	27	19.7%
재화 및 서비스의 직접 공급	6	4.4%
자원봉사활동	22	16.1%
상담활동	16	11.7%
감시활동	21	15.3%
정부정책사업의 집행	5	3.6%
분야별 정책협의	10	7.3%
전체	137	100%

(3) NGO의 지원형태

지역 NGO에게 현재 지원하거나 지원을 받는 형태를 대상별로 조사한 결과 NGO(43.8%)와 공무원(29.7%) 모두 금전적‧재정적 지원에 대한 응답이 가장 많았다. 다음으로 NGO는 장소제공(19.6%), 공무원은 정보제공(23.2%)이 상대적으로 많은 것으로 나타났다. 향후 바람직한 지원형태는 NGO는 금전적‧재정적 지원(38.0%), 공무원은 정보제공(27.2%)으로 차이가 나타났다. 특히 NGO가 현재와 향후의 지원형태에서 일관되게 금전‧재정적 지원을 요청하는 부분은 주목할 필요가 있다.

<그림 4> 지역 NGO의 지원 형태	<그림 5> 바람직한 지원 형태

NGO유형별로는 모든 NGO 형태에서 금전적‧재정적 지원이 높게 나타났으나, 지역조직의 경우에는 ‘지원받은 적이 없음’(20.8%)이 상대적으로 높게 나타나 NGO 유형별로 지원 유무가 다르게 나타났다.

<표 18> 유형별NGO-지역 NGO의 지원형태

구분	금전적· 재정적 지원	건물· 사무실 저가임대 등 장소 제공	활동에 필요한 비품·장비·우편요금 할인등의 지원	교육·연수기회 제공 및 지원	인적자원 지원	정보제공	지원받은 적이 없음	기타	전체
전국 단체의 지역조직	96 (45.9)	46 (22.0)	14 (6.7)	18 (8.6)	6 (2.9)	15 (7.2)	12 (5.7)	2 (1.0)	209 (12.5)
독립성을 갖고 다른 지역단체와 연합한 전국연합체	17 (37.0)	10 (21.7)	3 (6.5)	2 (4.3)	3 (6.5)	5 (10.9)	6 (13.0)	0 (0.0)	46 (12.5)
경남지역에서 독자적으로 성장한 단체	47 (44.3)	12 (11.3)	13 (12.3)	3 (2.8)	0 (0.0)	8 (7.5)	22 (20.8)	1 (0.9)	106 (28.9)
기타	2 (33.3)	2 (33.3)	0 (0.0)	1 (16.7)	0 (0.0)	1 (16.7)	0 (0.0)	0 (0.0)	6 (1.6)
소계	162 (44.1)	70 (19.1)	30 (8.2)	24 (6.5)	9 (2.5)	29 (7.9)	40 (10.9)	3 (0.8)	367 (100)

3. 분석종합 및 시사점

1) NGO-지방정부간 파트너십 인식 분야

파트너십 인식 분야인 파트너십 형성(형성정도, 파트너십 장점 및 애로사항), NGO종합지원기관의 필요성, 정보제공 및 획득의 용이성 등을 비교‧분석한 결과는 다음과 같다.

첫째, 파트너십 형성은 두 집단간 파트너십의 형성 정도는 매우 낮은 것으로 나타났으며, 이는 NGO유형별 또는 협력경험이 있는 공무원 집단간 비교에서도 평균 3점 이하로 나타나 경상남도의 NGO와 지방정부간의 파트너십 형성이 매우 낮은 것으로 분석되었다. 또한 파트너십의 애로사항은 두 집단 공통으로 현안문제에 대한 공동대처 노력이나 동반자 의식 부재를 들고 있어 파트너십을 형성하기 위한 상호 인식과 이해가 매우 부족한 것으로 해석할 수 있다. 한편 파트너십의 장점으로 NGO가 예산확보에 응답하였고, 공무원은 지역커뮤니티 결속력 강화와 지역사회 발전을 들고 있어 NGO는 재정적 관점에서 파트너십의 장점으로 인식하였고 공무원은 NGO 참여에 의한 효과를 장점으로 인식하는 것으로 이해할 수 있다. 둘째, NGO종합지원기관의 필요성에 대해 NGO(3.86)가 공무원(3.09)보다 필요성을 높게 인식하였고, NGO 유형 중에서 지역조직(3.96점)이 높게 응답하여 NGO 입장에서는 종합지원기관이 매우 필요하다고 응답하였으나, 공무원은 상대적으로 덜 필요하다고 인식하여 NGO지원에 대한 인식에 차이가 나타났다. 셋째, 정보제공 및 획득의 용이성은 두 집단 모두 부정적으로 응답하여 파트너십을 형성할 수 있는 가장 기본적인 전제조건일 수 있는 정보제공이 미흡하다고 해석할 수 있다.

전체적으로 파트너십 인식에 있어 파트너십 형성 및 정보제공이 매우 부족한 것으로 나타났고, NGO 지원조직 필요성에 대해 공무원이 부정적으로 인식함으로써 NGO 역할과 활동에 대한 근본적인 상호이해와 공동학습이 필요하며, NGO 유형별로 지역조직일수록 더욱 부정적인 견해가 피력되었으므로 파트너십 형성 등 인식의 향상을 위해서는 NGO 유형별 차별화된 대응 방안이 필요할 것으로 보인다.

2) NGO-지방정부간 파트너십 운영 분야

파트너십 운영 분야인 정책참여(현재참여단계, 참여방식), 협력‧연계분야, NGO의 지원형태 등을 비교분석한 결과는 다음과 같다.

첫째, NGO와 지방정부간 정책참여에서 참여단계로는 의제형성단계가 많았고, 참여방식은 간담회‧공청회‧토론회 등이 많은 것으로 나타나 정책과정에서 NGO와 지방정부간 관계가 영향력이 크지 않은 의견교환 또는 의견제시 등의 초기적 참여단계에 있다고 볼 수 있다. NGO 유형별로는 전국조직이 공청회의 참여방식이 많은 반면, 지역조직은 비영리민간단체 공모사업 등 직접 사업수행의 방식이 많아 유형별 차이가 나타났다. 둘째, NGO와 지방정부간 협력‧연계분야는 두 집단 모두 시민대상 상담‧교육‧홍보‧캠페인과 감시활동이 많아 단순한 행정활동을 지원하거나 지방정부 활동의 견제 역할로서 감시활동분야를 협력‧연계하는 것으로 나타났다. 유형별로 전국조직에서 상담‧교육(26.2%) 등이 많은 반면, 지역조직에서 정보수집‧조사‧연구(18.3%)가 상대적으로 높아 유형별 차이가 있으며, 협력경험이 있는 공무원의 경우도 정보수집‧조사‧연구(21.9%)가 높게 나타나 유형별로 협력‧연계분야는 상담‧교육‧홍보보다는 정보수집‧조사‧연구 등이 선호되고 있는 것을 알 수 있다. 셋째, NGO의 지원형태는 두 집단 모두 금전적‧재정적 지원이 가장 많은 것으로 나타났다. NGO유형별로 모든 집단에서 금전적‧재정적 지원을 받고 있으나, 지역조직에서는 지원받은 적이 없다는 응답도 상대적으로 높게 나타나, 지원형태 뿐만 아니라 지원유무에서 NGO별 차이가 있는 것으로 나타났다.

NGO-지방정부 파트너십 운영 분야는 정책참여에서는 참여 초기단계의 의제형성 방식의 참여형태가 많고, 협력‧연계분야는 단순한 행사성 활동분야가 많으며, 지원형태는 금전적‧재정적 지원에 편중되어 있어 파트너십 운영이 매우 제한적이고 소극적으로 이루어지고 있다고 해석할 수 있다.

3)시사점

NGO와 경상남도의 파트너십에 대한 인식과 운영의 측면에서 분석한 결과, 인식 분야에서 NGO와 공무원은 파트너십에 대해 저조한 파트너십 형성, 상호 동반자인식 부족, 미흡한 정보제공 및 획득 등에 대해서 동일한 의견을 제시하였으나, 파트너십의 장점과 NGO 종합지원기관 설치 필요성에 대해서 NGO는 파트너십 장점으로 사업비 확보를 들고, NGO 지원기관 설치가 매우 필요하다고 응답한 반면에 공무원은 파트너십 장점으로 지역커뮤니티 결속 강화와 NGO종합지원기관 설치의 필요성을 상대적으로 낮게 평가하여 두 집단이 파트너십을 통한 목적이 다르다는 것을 유추할 수 있다. 즉, NGO 관점에서는 지방정부와 파트너십을 통해 사업비 확보 및 종합적인 지원 장치를 마련함으로써 NGO의 안정적인 운영을 추구하고자 하는 의도로 해석할 수 있고, 공무원의 관점에서는 정책형성 및 집행에서 NGO(지역사회)의 참여와 인정을 받음으로써 정책의 정통성을 획득하지만 적극적인 정보제공이나 NGO종합지원기관과 같은 총체적이고 재정수반이 이루어지는 지원방식은 선호하지 않아 NGO의 전면적이고 능동적 참여에 대해 적극적인 관심을 피력하지 않고 있다.

따라서 NGO와 지방정부간 파트너십에 관한 인식에서 상호 신뢰와 상호의존인식, 인정 등이 부족하고 운영을 위한 지원의 관점에서 NGO는 파트너십을 이해하고, 지방정부는 지역공동체 형성에 있어 필요한 주체정도로 인식하고 정책파트너로서 NGO의 지원에 대한 인식은 부족한 것으로 이해할 수 있다. 이러한 분석결과는 NGO와 지방정부간에 상호 수평적이고 대등한 파트너가 되기 위해서는 신뢰감 형성이 선행될 필요가 있음을 보여준다.

한편 운영분야에서는 NGO와 공무원 모두 참여단계, 방식, 협력‧연계분야, NGO지원형태 등이 의제형성단계, 간담회‧공청회‧토론회, 상담‧교육‧홍보‧캠페인, 금전적‧재정적 지원에 응답하여 유사한 운영형태를 보이는 것으로 분석되었다. 이러한 운영형태는 NGO와 지방정부간 파트너십이 NGO가 주도적이기 보다는 의존적이고, 수동적인 측면이 많은 것으로 보이며 특히 NGO가 지방정부에 재정적으로 의존하는 경향이 강하다는 것을 알 수 있어 운영 측면에서 NGO가 지방정부와 동등한 파트너가 되기 위해서는 어느 정도 자체 자원을 확보한 주체적이고 능동적인 참여와 역량이 강화될 필요가 있음을 시사한다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 함의

1. 다양한 정책참여의 장 확보 및 참여단계 확산

분석결과에 따르면 정책참여는 주로 간담회 등 의견제시 형태와 공모사업 수행에 편중되어 있는 것으로 분석되었다. 지역공동체 활성화 관점에서 공모사업 수행은 긍정적이나 문제는 지방정부가 관내에 등록한 NGO에게 중앙정부에서 하달된 분야의 공모사업을 수행하게 하는데 있다. 이러한 제한된 참여 등은 NGO의 설립목적과 달리 NGO의 하청조직화 또는 단순 행정서비스 전달자 역할로 제한될 우려가 있다.

또한 참여단계도 현재 의제형성과정에 편중되고 있으나, 정책과정에서 형성, 결정, 집행, 평가 등 다양한 정책분야에 NGO 등의 참여를 촉구하도록 보다 개방된 참여단계 구축이 필요하다. 특히 공모사업의 경우, 중앙정부의 보조적 사업뿐만 아니라 지역 자체사업 추진을 위한 다양한 공모사업 영역 모색과 추진과정에 지역NGO의 의견이 반영될 수 있도록 환경개선이 필요하다.

2. NGO의 정책참여를 위한 유용한 정보의 공개 및 커뮤니케이션 통로 확대

실증분석을 통해 NGO와 지방정부간 파트너십 형성에 있어 가장 취약한 것이 정보제공 및 정보획득이라고 할 수 있다. 정보제공의 용이성에 대해 NGO와 공무원 모두 부정적으로 인식하였고, 특히 지역 NGO는 매우 부정적으로 인식하여 파트너십의 필수조건인 커뮤니케이션 및 정보교환이 매우 취약한 것으로 나타났다. 파트너십의 핵심인 신뢰와 협력을 확보하기 위해서는 정보제공과 획득이 용이하게 이루어지는 것이 매우 중요하며, 이를 위해서는 시의적 정보, 정확한 정보(사업)내용의 제공, 홈페이지 충실화뿐만 아니라 상호간 이해를 도모할 수 있는 커뮤니케이션 통로 구축 및 확대가 무엇보다 필요하다. 이와 더불어 공무원 연수 및 교육과정에 NGO 관련 이해과목 개설, SNS 활용 및 NGO-공무원간 교류가 검토되어야 한다.

3. NGO의 재정 자립화 도모 및 종합지원조직의 설치

NGO에 대한 지원이 대부분 공모사업, 공익사업 등을 통한 사업비 지원이라는 재정적 측면에 편중되어 있다. 한편 NGO가 가장 지원받고 싶은 부분도 역시 재정‧예산지원으로 응답하여, NGO가 지나치게 재정적‧금전적 지원에 의존함으로써 행정서비스 사업의 하청조직 및 서비스 전달자로 전락할 우려가 있다. 즉, 재정의존도의 심화는 지역 NGO의 참여 역할 및 범위를 제한하고 이에 따라 지방정부와의 관계에서도 종속적 파트너십을 형성할 수 있어 종국적으로 NGO의 설립목적 및 운영방향과 상치되는 방식으로 변질될 가능성이 있다. Taylor(2001)가 언급한 자원, 재원 등의 불균형은 상호 대등한 파트너십 형성을 어렵게 한다는 지적에서 나타난 바와 같이 경상남도 NGO 운영방식, 정보제공의 미흡 및 금전적‧재정적 지원 편중 등의 응답결과는 NGO와 경상남도간 상호 대등한 파트너십의 형성이 아직 미흡한 것을 유추할 수 있다.

따라서 NGO가 지방정부에 공익사업 응모 등을 통한 재정 의존을 심화시키기 보다는 본래 목적을 달성할 수 있도록 안정적인 회비 확보, 사업, 기부금 모집방법 확대 등 재정자립화를 도모하는 방안을 자체적으로 모색할 필요가 있으며, 이와 관련하여 재원확충 관련 회계‧금융정보, 각종 사업정보 및 교육, 기부금 모집 관련 이벤트 및 정보교환, 다양한 지원자 및 후원자 연계, 전문분야 교육, 장소 및 기자재 제공 등이 종합적으로 이루어지는 종합지원조직의 설치가 필요하다.

이러한 종합지원조직은 재정적 지원과 더불어 정보‧장소‧인재 등 다양한 직‧간접적 지원이 이루어지도록 NGO 지원풀을 구축하고, 지역사회 네트워크를 통해 지역이 함께 고민하고 응원하는 형태인 ‘NGO중간지원센터(가칭)’와 같은 NGO 인큐베이터 조직의 설립과 운영이 검토될 필요가 있다.

4. NGO 유형별 파트너십 인식격차 완화 및 협력기회‧분야 확대

경상남도의 NGO와 지방정부간 파트너십 형성 정도가 매우 낮게 나타났고, 이는 NGO보다도 공무원에서 더욱 낮게 나타났다. 파트너십 형성의 애로사항으로 ‘공동대처 노력 및 동반자 의식 부재’가 양측에서 높게 나타난 것에서 양자가 상호 파트너로서의 인식이 부족한 것이 원인으로 보인다. 이러한 인식부족은 NGO 유형별로 차이가 나타나는데 전국조직보다는 지역의 독자조직, 전국 연합체일수록 심각한 것으로 나타났다. 따라서 NGO유형별로 파트너십을 구축하기 위한 유형별 차별화 전략이 필요하다. 한편 공무원에서도 NGO와 협력한 경험여부에 따라 협력경험이 있는 공무원이 그렇지 않은 공무원보다 파트너십에 대해 상대적으로 긍정적으로 인식하는 등 차이가 나타나, NGO와 공무원간 협력 경험 및 교류 기회가 많을수록 파트너십에 대한 긍정적 효과가 나타날 수 있음을 시사한다.

이를 위해서는 선행적으로 상호를 대등한 파트너로서 인식하기 위한 공무원 교육과정에 NGO 과목 설치 및 교육, 협력 사업수행 기회 확대가 필요하다. 또한 협력분야도 NGO 에게 지방정부의 행사성 업무를 하청하거나 대리로 집행시키는 종속적인 관계가 아닌 NGO가 지역문제 관련 공익사업을 자율적으로 제안 및 추진하고 지방정부가 이를 지원하는 형태로 전환해가는 방안 검토가 필요하다.

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<E-mail: jalee@gndi.re.kr / 논문접수일: 2012. 04. 09 / 심사개시일: 2012. 04. 13 / 심사완료일: 2012. 05. 22>