공공부문 성과관리의 7가지 치명적인 도덕적 죄*

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 353～380

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* 본 논문은 2010년 1월에 서울대학교 행정대학원 [정책&지식 온라인 포럼]에서 1차 발표를 하고 같은 해 한국행정학회 춘계학술대회에서 수정보완 하여 발표된 글을 최종 수정한 논문임을 밝힙니다. 논문의 질이 향상될 수 있도록 다양한 의견들을 주신 많은 토론자 및 전문가들, 익명의 심사위원님들께 감사드립니다.

* 본 논문은 2012년도 국민대학교 교내연구비를 지원받아 수행된 연구임을 밝힙니다.

: 이론과 실제간 연계를 위한 함의

7 Deadly Sins in Performance Management in the Public Sector

: Implications for Linking Theory to Practice

이 석 환

본 연구는 성과관리가 현실에서 작동하지 못하는 이유는 기존의 성과관리의 이론자체가 문제가 있어서 라기 보다는 성과관리의 이론이 세부실행 방안까지를 제시하는데 있어서 현실에 도움을 줄 수 있을 만큼 세부적으로 확립되어 있지 않다는 문제의식에서 출발한다. 이러한 관점에서 공공부문의 성과관리가 아직 대부분 성공적으로 정착하지 못하고 있는 주요 이유는 성과관리자체의 한계가 있어서 라기 보다는 성과관리 연구에 있어서 주요영역별(최고관리자의 이해와 의지, 성과목표를 위한 성과지표의 설정, 조직성과와 개인성과와의 연계, 조직내․부서간 협력유도, 측정된 성과정보의 활용)로 현실에서 무엇이 가장 큰 문제가 되고 있는지를 명확하게 분석하려는 노력이 체계적으로 이루어지지 못해서 공무원들에게 명확한 이론적 근거와 방향을 제시하지 못했기 때문이라고 인식한다. 본 연구는 중앙정부와 지방자치단체 공무원들과의 개별 및 집단인터뷰 결과에 기초하여 한국 공공부문에서 각 영역별로 가장 쟁점이 되고 현안이 되는 이슈를 찾아내고 이를 성과관리 연구에 있어 7가지 "도덕적 죄(Deadly Sins)"의 형태로 분류한 후 이를 기존의 과학적 관리론, 고전조직이론, 행태이론과 성과이론들에 대한 비평적 재 고찰을 통해 이론적으로 뒷받침 하는 것을 목적으로 한다. 이를 통해 성과관리연구의 상황적, 실험적 연구를 강조하고 향후 경험적 연구를 촉진시킬 수 있는 실행단계에서의 세부이론 형성의 필요성을 강조한다.

주제어 : 성과관리, 부서간 협력, 성과정보, 성과지표

I. 들어가며

기존의 선행연구들은 성과관리(Performance Management)의 성공적으로 정착요건으로 (1) 조직의 최고관리층의 올바른 이해와 강력한 지지, (2) 조직이 전체차원에서 추구하는 상위목표들을 설정하고 이를 측정하기 위한 결과중심의 지표들의 설정, (3) 조직의 목표가 달성될 수 있도록 개인들의 성과지표를 조직성과지표에 연계, (4) 조직전체 목표달성을 위한 조직 내의 서로 다른 미션을 가진 부서들의 협력과 조정(또는 조직정렬: Organizational Alignment), 그리고 마지막으로 (5)측정된 성과정보의 조직의 자원배분과 관련된 의사결정에의 활용을 들고 있고 이 5가지 주요영역에 대해 큰 이견이 없다 (Rainey, 2003; Wilson, 1989; Boyne, 2010; Walker, Damanpour, & Devece, 2011; Holzer & Lee, 2004; Holzer & Fry, 2011; Ammons & Rivenbark, 2008; Moynihan & Pandey 2010; Schick, 2001).

그러나 어찌 보면 매우 상식적이어서 새로울 것이 없는 위의 5가지 주요 영역들 (최고관리자의 이해와 의지, 성과목표를 위한 결과중심의 성과지표의 설정, 조직성과와 개인성과와의 연계, 조직 내의 부서 간 협력 및 조정, 측정된 성과정보의 활용)이 현실에서 많은 경우에 작동되지 않고 있다. 현실에서는 아직도 많은 공무원들이 성과관리에 대한 몰입으로 인해 조직성과가 개선되었다고 믿는 공무원들이 드물다.

이는 어느 한 지방자치단체의 사업부서의 공무원과의 인터뷰에서도 그 현실이 묻어난다.

우리시가 지난 5-6년간 발전해 온 것에는 동의하지만 이것이 지난 5년간 이루어져 왔던 성과관리 때문에 그렇게 되었다고는 믿지 않습니다. 성과관리는 오로지 우리를 귀찮게만 했던 요인이었다고 생각합니다 (B 지방자치단체 보건소 직원 인터뷰).

위에서 언급한 성공적 성과관리의 5가지 주요영역들이 작동하지 못한다는 것은 그만큼 각 영역별로 복잡한 요인들이 숨어있음을 암시하는 것이고 각각의 영역들의 실행에 장애가 되는 요인들을 밝혀내는 것은 향후 경험적 연구의 중요한 주제가 될 수 있다.

공공부문 성과관리의 7가지 치명적인 도덕적 죄

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

그러나 위의 5가지 주요영역별 실행의 장애요인들을 찾는 것은 연구의 초점이 막연하고 범위가 너무 클 수 있으므로 각 영역별로 현실에서 공무원들이 잘못 이해하고 있거나 몰라서 실행에 옮기지 못하는 부분이 있다면 따라서 현실에서 가장 쟁점 또는 이슈가 되는 부분들이 있다면 이것이 무엇인지를 밝혀보는 것이 향후 경험적 연구의 근거를 마련하고 현실이해와 더불어 세부이론정립에 더 큰 도움을 줄 수 있다.

본 연구는 성과관리가 현실에서 작동하지 못하는 이유는 기존의 성과관리의 이론자체가 문제가 있어서 라기 보다는 성과관리의 이론이 세부실행 방안까지를 제시하는데 있어서 현실에 도움을 줄 수 있을 만큼 세부적으로 확립되어 있지 않다는 문제의식에서 출발한다.

이러한 관점에서 공공부문의 성과관리가 아직 대부분 성공적으로 정착하지 못하고 있는 주요 이유는 성과관리자체의 한계가 있어서 라기 보다는 성과관리 연구에 있어서 위에서 언급한 주요영역별로 현실에서 무엇이 가장 큰 문제가 되고 있는지를 명확하게 분석하려는 노력이 체계적으로 이루어지지 못해서 공무원들에게 명확한 이론적 근거와 방향을 제시하지 못했기 때문이라고 인식한다. 예를 들면 기존의 성과관리 선행연구들이 최고관리자의 지지가 중요하고 조직성과와 개인성과를 연계시키는 것이 중요하다는 점을 서베이를 통해 경험적으로 발견해 내고 이에 대한 중요성을 부각시키는 데는 많은 역할을 하였으나 이러한 정보들은 피상적인 수준이어서 구체적으로 현실에서 최고관리자의 어떤 역할이 가장 문제가 되고 이것이 왜 중요한지, 개인성과를 조직성과에 연계시키는데 있어 무엇이 현실적으로 가장 큰 문제이고 왜 중요한지에 대해 심층적인 이론적․실제적 고민이 이루어지지 못해왔다.

또한 그동안 많은 선행연구들이 해외성공사례들로부터 많은 교훈을 분석하고 성공적 정착을 위한 방안들을 제시하여 왔으나 분석의 초점과 틀이 각각 다르고 국내현실과 관련하여 시사점을 제시하는 부분 또한 거시적 관점에서 이루어져 해외사례의 교훈을 국내문제해결에 연계시키는데 명확한 방법들을 제시하지 못해왔다.

더 나아가 국내에서 아직도 많은 공무원들이 성과관리의 개념을 성과평가로 인식하고 때로는 정책평가의 개념과 혼돈하면서 조직 성과관리를 조직 이론적 관점에서 규명하고 이를 토대로 올바른 방향을 제시하려고 하는 노력은 사실상 활발하게 이루어 지지 못했다. 이러한 시각에서 조직 성과관리의 문제점을 고전적 조직이론관점에서 비판적으로 재조명하고 이론적 근거를 제시하는 것은 향후 경험적이고 실증적인 조직 성과관리 연구를 위한 중요한 기초를 제공한다.

이러한 과정에서 공무원들은 무엇이 문제인지를 체계적으로 또는 명확하게 파악하지 못한 채 결과적으로 체감되는 성과관리에 많은 불평을 해왔고 이러한 현상은 성과관리제도 자체가 문제인 것처럼 받아들여져 조직 내에서 성과관리에 대한 냉소주의를 초래하는 악순환을 반복해 왔던 것이 사실이다.

본 연구는 위에서 언급한 각 영역별 현실적 문제가 먼저 밝혀지고 난 후에 이를 가로막는 장애요인들을 분석하는 것이 향후 경험적 연구의 순서가 되어야 할 것이므로 이를 위한 기준점 내지는 출발점을 제시하는 작업은 의미 있는 초기연구로 받아들여져야 한다는 점을 강조한다.

이러한 관점에서 본 연구의 목적은 행정학의 영역 내에서 공공부문 성과관리에 대한 연구가 민간부문 연구와 구별되는 독자적인 연구의 영역으로 자리 잡아야 함을 강조하고, 공무원들이 성과관리 도입효과를 체감하지 못하는 이유를 공공부문의 성과관리의 실행단계에서 참고하여야 할 각론 부족에서 찾고 이를 행정학 분야, 특히 성과관리 연구분야의 책임으로 “도덕적 죄”의 관점에서 지적하고자 하는 것이다.

행정의 도덕적 죄라는 용어는 Peter Drucker(1980)에 의해 제기된 용어로 정부가 성과관리 또는 목표관리를 제대로 해 나가지 못하는 것을 빗대어 ‘행정의 치명적인 도덕적 죄(The Deadly Sins in Public Administration)'라는 제목으로 Public Administration Review에 게재되면서 알려졌다. 이 논문을 통하여 Drucker는 정부가  성과(Performance)와 결과(Results)를 중심으로 운영하지 않아서 많은 비효율과 저성과를 초래하고 있다고 날카롭게 지적하였다. 그는 공공부문이 저지르는 죄가 7가지로 요약된다고 보았고(① 목표를 명확히 하여 수치화 하지 않음, ② 산출과 결과를 구분하지 않고 산출에만 집중함, ③ 목표들 간의 우선순위를 두지 않음, ④ 결과가 나오지 않는 곳에 도덕적 책임을 가지고 노력함, ⑤ 시범운영을 하지 않고 바로 전체적인 시도를 함, ⑥ 피드백시스템을 갖추지 않음, ⑦ 잘못된 정책을 포기하지 않음) 이러한 문제들을 극복하지 않으면 결국 생산적인 정부는 이루어질 수 없는 목표라고 보았다. 자세한 내용은 Drucker(1980) 참조.

II. 기존의 공공부문 성과관리에 대한 연구의 범위와 한계:

실험적․상황적 연구의 필요성

1. 공공부문의 성과관리 모델에 대한 실험적 연구의 부족

그동안 공공부문 성과관리의 영역에서 많은 주제들이 논의되고 다양한 시각에서 성과관리를 정의하려는 노력들이 있어왔다. 그러나 아직도 이 분야와 관련된 연구들이 경영학 분야에 비해 그 깊이나 구체성이 떨어지는 것이 사실이고 공공부문을 연구하는 학자들과 실무자들도 이 부분을 경영학의 영역이라고 생각하고 있고 이에 따라 이 분야에 대한 심도 있고, 깊이 있는 논의가 경영학에 비해 상대적으로 덜 있어 왔던 것도 사실이다.

공공부문의 성과측정과 관리는 하나의 척도나 차원에서만 이해되어질 수 있는 것이 아니며 이는 정치적 측면, 관리적 측면, 사회적 측면 등이 동시에 어우러져 이해되어져야 한다는 점들이 많이 강조되어져 왔으나 이 관점들도 너무 추상적이고 포괄적이어서 원론적 수준의 논의를 벗어나지 못해왔다 (Lee, 2000; Holzer & Lee, 2004; McGowan, 1984; Holzer & Callahan, 1998; Halachmi & Holzer, 1986; Werther, Ruch, & McClure, 1986).

공공부문의 성과측정과 성과관리를 연구하는 학자들은 그동안 다양한 주제들을 세부영역별로 (조직성과관리, 개인성과관리, 재정성과관리 등) 연구하여 왔고 많은 연구들이 각각의 세부영역에서 특정한 평가기법이나 성과관리기법이 도입된 사례를 중심으로 그 효과성과 시사점을 평가하는데 중점을 두어왔다 (김인, 2008; 남창우․이명숙, 2008; 김철회․조만형․김용훈, 2006; 이석환, 2006, 2008a, 2008b; 공동성․유승현, 2008; Poister & Streib, 1995; Duffy, 1989).

이 경우 많은 연구의 주제들이 BSC나 MBO, 또는 6-Sigma 등의 민간에서 개발된 모델들이 공공부문에 들어왔을 때의 효과성과 문제점을 분석하는 것이었다. 그러나 이러한 성과관리 및 평가도구들을 공공부문에서 직접설계하거나 개발하여 새로운 모형으로 만들고 이를 적용하여 Before와 After를 분석한다거나 민간의 모델을 기초로 하여 새로운 공공부문의 모형을 설계하여 실제 공공부문에 적용을 해 보았다거나 하는 실험적 차원에서의 연구는 많지 않은 실정이다.

BSC (Balanced ScoreCard)관련 내용은 Kaplan & Norton (1992, 1993) 참조.

공공부문의 성과관리가 전체적인 관점에서 어떠한 방향으로 나아가야 하고 세부영역들이 연계된 전체의 모습은 어떠해야 하는가에 관한 본질적이면서도 거시적인 차원에서의 고민은 많았으나, 실제 공공부문에서 성과관리를 적용하고 실행에 옮기기에 충분한 정도의 구체적인 이론적 기반이나 모델을 제공해 주는 데에는 공공부문 성과관리 연구가 적극적인 역할을 해 오지 못했다는 것이다. 모델과 모형 또는 우수사례들은 민간부문으로 부터의 수입에 거의 의존해 왔다고 해도 과언이 아닐 것이다.

특정한 모형자체를 개발해서 적용하지는 못한다고 할지라도 적어도 본 연구에서 언급한 성과관리의 5가지 주요영역들에 대해 실질적인 실행방안을 제시하고 이를 중심으로 그 효과성을 검증하는 연구들이 많지 않았다는 것이다.

이것은 결국 행정학의 실용성의 문제와도 직결된다. 비록 국내외에서 이러한 방향에서 성과관리 또는 평가제도 자체의 문제점을 진단하거나 구체적인 성과지표들의 개선방안을 제시하는 연구들이 적지 않게 있어왔지만 (Shingler, Van Loon, Alter, & Bridger, 2008; Liao, 2009; Islam, Wills-Herrera & Hamilton, 2009; Brumback & McFee, 1982; 라휘문․김영희, 2006; 라휘문․박희정, 2001; 박희정․박해육, 2005; 라휘문, 2003; 이윤식․김지희, 2004; 강황선, 2004a, 2004b, 2006; 신열, 2008; 강영철, 2009; 공동성․윤기웅, 2007; 허만형․김주환․이석환, 2008), 이러한 개선방안을 토대로 다시 실제에 적용해서 검증해 보려는 시도들은 아직 많지 않다는 것이다.

공공부문 성과관리 및 평가를 주제로 한 연구논문들은 무수히 많아 여기서 다 나열하지 못한다. 그러나 성과관리제도와 평가제도 자체의 문제점들을 직시하고 구체적인 개선방안 내지는 모델을 제시하는 논문들은 많지 않아 이 논문에서 나열할 수 있을 정도라는 것이다. 이것은 성과관리연구자들이 끊임없이 새로운 모델 및 세부 모듈(Module)들을 연구하고 이를 현장에 적용시켜 그 효과성을 입증해 나가며 확산시켜야 한다는 실용적 차원에서의 행정학에 대한 수요와 일치한다. 실제 미국 공공부문에서의 CIPA(Citizen-Initiated Performance Assesment) 나 CDGP(Citizen-Driven Government Performance) 프로젝트들은 이러한 적극적인 모형설계와 실제적용을 목적으로 하는 것이다. 이러한 프로젝트들의 대부분은 Sloan Foundation에 의해 지원되고 있는데 한국도 한국연구재단의 지원을 바탕으로 이러한 연구들이 활성화 되어져야 하고 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관들이 학자들과 함께 이러한 프로젝트에 참여할 수 있는 기반이 조성되어져야 한다. 이 분야에서의 대표적 연구논문 및 책들로는 Ammons & Rivenbark (2008), Lyden (1971), Ho (2007), Sanger (2008), Holzer & Callahan (1998), Epstein, Coates, Wray, & Swain (2006), 등의 연구가 있다.

예를 들면 MBO가 도입되었을 때 나타나는 구성원들의 인식이라든지, BSC가 도입되었을 때 나타난 Before-After 분석과 같은 유형의 연구들이 가장 많은 반면 공공부문에서의 MBO 또는 BSC의 구성요소가 무엇이고 각각의 요소들이 어떻게 적용되어져야 조직이 성과를 낼 수 있을 것인가에 대한 수정된 모형 또는 모델을 설정하고 이를 검증해 보려는 노력들이 상대적으로 적었다는 것이다.

Kondrasuk (1981)은 MBO의 효과성을 평가한 논문들에 대한 사례분석들을 통하여 대다수의 연구가 MBO 자체가 지향하는 내용에 대한 검증을 하지 않고 MBO를 적용했다고 규명하고 이를 중심으로 Before와 After를 측정하는 것은 위험하다고 지적한다. 실제로 국내외에서도 많은 성과관리 연구들이 BSC나 MBO, TQM의 본질적 내용을 각 기관이 수용하고 있는가를 분석하기 이전에 BSC, MBO, TQM이 도입되었다는 것을 너무나도 당연하게 받아들이고 Before-After를 통한 효과성을 분석하는 경향이 많은데 이것은 매우 위험하다. 이를 위해 초기에 Greenwood (1981)도 Peter Drucker가 주장한 MBO의 본질에 대해 고민하고 정리하는 내용을 Academy of Management Review에 논문으로 기고하기도 했다.

2. 상황적 특수성을 고려한 성과관리 모델의 연구 부족

또한 그동안의 공공부문의 성과관리 연구는 대부분 서구에서 시작되어 아시아권 국가들로 확산된 측면이 있는데 많은 경우에 서구와 아시아권 국가들의 문화나 제도의 차이를 고려하지 않은 채 획일적으로 성과관리체계의 구축절차나 전략들이 제시되어져 왔던 것이 사실이다.

특히 성과관리는 모호하고 추상적인 공공부문의 목표를 정면으로 비판하고, 측정가능한 지표의 형태로 전환하려는 움직임 속에서 대두되었다는 점을 고려할 때 이른바 목표에 대한 모호성 (Goal Ambiguity)에 대한 직접적인 도전으로 이해되고 있다 (Walker, Damanpour, & Devece, 2011).

최근 중국, 한국, 대만, 그리고 미국을 대상으로 한 경험적 비교연구에 의하면 목표에 대한 모호성이 직무만족도에 영향을 미치는 정도가 국가의 문화에 따라 다르다는 점을 발견하였다. 이 연구는 각각의 국가가 Hofstede(2001)가 측정한 이른바 불확실성에 대한 회피지수(UAI: Uncertainty Avoidance Index)가 달리 나타남을 확인하고 이러한 불확실성 회피지수가 낮을수록 목표에 대한 모호성이 직무만족에 주는 부정적 영향을 줄여준다는 점을 발견하였다(Yang, Hsieh, & Lee, 2010). 이 연구에 의하면 한국과 대만은 UAI 점수가 높게 나타나 Goal Ambiguity의 부정적 영향에 상당히 민감한 반면, 중국과 미국은 상대적으로 민감도가 덜 한 것으로 나타났다. 이러한 연구의 결과는 성과관리제도의 도입전략이 국가의 문화와 제도마다 달라져야 한다는 것을 의미하는 것이다.

더 나아가 성과관리가 의사결정 구조의 집권화와 Red-tape의 제거와 같은 관료적 병폐주의를 개선하는데 도움을 주어야 한다는 관점에서 (Walker, Damanpour, & Devece, 2011; Rainey, 2003; Wilson, 1989), 같은 유교주의 관료문화의 전통을 공유하는 아시아권 국가들이라도 그 내부에서 다양한 정도의 차이가 있을 수 있고 이에 따라 다양한 모델이 도출되어야 할 것이라고 본다.

따라서 공공부문 성과관리 연구에서도 서구와 아시아 등 제도적 특성이 다르고 문화가 다른 국가별 비교연구의 필요성이 제기된다.

이러한 시각에서 볼 때 한국 공공부문에 적합한 성과관리 모델의 설계를 위한 특수성 내지는 상황적 맥락에 기초한 현실진단이 필요하며 이러한 진단결과들이 누적되어 제도적, 문화적 특수성에 따른 국가별 비교연구가 가능하게 되고 이를 통해 성과관리의 모델연구가 활발하게 일어날 수 있다는 것이다.

또한 성과관리연구 영역이 조직, 인사, 재무, 정책을 아우르는 종합적이면서도 횡단적인 연구영역이기 때문에 행정학내에서 실용성에 대한 책임은 결국 성과관리연구의 실용성의 문제와도 직결된다고 본다.

결국 본 연구에서 피력하고자 하는 ‘7가지 치명적인 도덕적 죄’는 현장에서 나타나는 공공부문 종사자들의 죄이지만 동시에 이러한 죄들을 행정학내에서 특히 공공부문 성과관리연구의 책임으로 묻고, 이에 대한 해결방안을 이론적으로 실제적으로 고민해 보기 위한 논의의 장을 여는데 있어서 출발점으로 삼고자 하는 것이다.

III. 연구를 위한 조사설계

1. 현장진단을 위한 인터뷰

본 연구에서는 공공부문 성과관리의 7가지 도덕적 죄를 도출하기 위하여 필자가 2005년부터 2010년까지 약 6년간 중앙 및 지방자치단체 성과관리 도입 작업과 고도화 작업에 관여하여 자문하고 컨설팅을 하면서 만난 성과관리 담당 공무원들과의 개별 인터뷰와 각 부서의 성과지표를 도출하면서 시행된 집단 인터뷰의 기록들을 사용하였다.

모든 인터뷰에서는 성과관리 환경 하에서의 공무원들이 느끼는 문제점들을 자유롭게 언급하게 하였으며 성과관리 도입 전 느끼는 선입견, 도입 후 느끼는 체감도 등에 이르기까지 다양한 주제를 가지고 공무원들의 현장에서의 목소리를 들으려 하였다.

대상기관으로는 중앙부처와 자치단체를 골고루 포함하고 있으며 행안부, 총리실, 산림청, 관세청, 특허청, 경기도, 전라북도, 충청남도, 부천시, 평창군, 포항시, 논산시, 하남시가 그 대상이 되었다. 인터뷰의 출처인용 시 밝히는 이니셜은 각 자치단체의 영문 이니셜임을 밝힌다. 이니셜이 겹치는 경우 시군단위로 구분을 하거나 광역으로 구분하여 언급하였다.

<표 1> 조직별 성과관리 담당 개인 인터뷰 대상자 직급 및 집단 인터뷰 현황 (2005년-2010년)

구분	부처	4급	5급	6급	7급	비고
중앙부처	행안부	1	1	1
	총리실	1	1
	산림청	1	1	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별 2010년)
	관세청	1	1	1		성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별 2009년)
	특허청	1	1	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (직군별, 2010년)
광역자치단체	경기도		1		1
	전라북도	2	1	2	2	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별, 2005-2010년)
	충청남도	2	2	2	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (2005-2009년)
기초자치단체	부천시	3	3	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별 2004-2010년)
	하남시	2	2	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (2008-2010년)
	고양시		1	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (2010년)
	포항시		1	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별, 2009년)
	논산시	1	1	1	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별, 2010년)
	평창군		1	2	1	성과지표설정을 위한 집단 인터뷰 (과별 2008-2010년)
총계	60	15	18	15	12

2. 연구의 분석틀

기존의 선행연구들에 기초할 때 공공부문의 성과관리정착을 위해 고려되어져야 할 요소들은 크게 5가지로 구분될 수 있다. 따라서 본 연구는 성공요인을 5가지 영역으로 분류하고 각 영역에서 가장 시급하게 해결되어져야 할 과제를 밝히고 이 부분에 대해서 행정학 연구가 명확하게 우선순위와 이론적 근거를 제공해 주지 못했다는 점에서 도덕적 죄의 형태로 밝혀내고자 하는 것이다 (<그림 1 참조>).

각각의 영역에서 다양한 이슈가 논의될 수 있겠지만 현실에서 가장 중요하고 시급한 이슈가 무엇인지를 밝혀내는 것은 매우 중요한 일이다. 더 나아가 여기서 지적되는 죄는 공공조직이 가지고 있는 극복되기 어려운 태생적인 환경적 요인들을 지적하려는 것이 아니라 행정학자들과 공무원들, 그리고 국회가 고민하면 개선될 수 있다는 점을 지적하고자 하는 것이다.

<그림1> 공공부문 성과관리의 성공적 정착을 위한 주요 영역

3. 연구의 방법

정리된 인터뷰 내용들을 공통적인 의미와 유사한 의미를 가진 내용들을 중심으로 재분류하고 이를 다시 위에서 언급된 성과관리의 5대 주요영역에 따라 7가지로 재분류하였다.

이렇게 해서 재분류된 7가지 도덕적인 죄에 대하여 개별적으로 이론적 근거를 정당화하기 위해서 기존의 고전조직이론, 행태이론, 성과관리이론 등을 통하여 새롭게 비판적으로 고찰하며 어떻게 현실에서 수정되고 개선될 수 있는지를 분석하고자 하였다.

따라서 이론적 논의에 기초하여 7가지의 도덕적 죄를 지적함과 동시에 각각의 죄에 대한 해외사례(미국사례)의 극복사례를 병행 검토함으로써 이러한 요인들이 개선되기 어려운 환경적 요인들이 아님을 밝히고자 하였다.

Ⅳ. 공공부문 성과관리의 7가지 치명적인 도덕적 죄

서두에서도 언급되었듯이 본 연구는 성과관리의 실제와 관련한 도덕적 죄는 정부가 저지르는 것이지만 이를 세부적으로 극복할 수 있는 이론적․경험적인 지식을 공공부문 성과관리연구가 구체적으로 제공해 주지 못했다는 차원에서 “도덕적 죄”의 관점에서 행정학내에서의 성과관리연구의 역할을 재조명 해보려는 것이다.

본 연구에서 파악한 7가지 도덕적 죄는 아래와 같다.

1. 최고관리층의 성과관리에 대한 올바른 역할이해와 지원

첫 번째 도덕적인 죄: 성과관리를 변화관리로 인식하지 못한 죄

성과관리의 주목적은 조직단위에 목표를 할당하고 목표치를 정하며 이를 위해 권한위임을 실현하고 Red-tape 등 비효율적인 관료조직의 확대(Bureaucratic Imperialism)를 막는 것이다 (Walker, Damanpour, & Devece, 2011; Rainey, 2003; Wilson, 1989).

그러나 실제 성과관리가 관료적 병폐를 해결하기 보다는 관료적 병폐가 성과관리의 성공적 정착에 장애가 되고 있음을 본다. 즉 성과관리가 관료적 조직문화를 변화시키지 못하고 오히려 관료적 조직문화(권위주의, 형식주의, 신뢰 등)가 성과관리 정착에 방해가 되고 있는 경우가 많다. 그러나 성과관리가 성공적으로 정착하기 위해서는 변화관리시스템으로서 작동하여야 한다. 따라서 관료적 조직문화를 개선하고 관료조직이 비효율적으로 확대되는 것을 예방하기 위해서는 조직문화에 대한 진단과 리더십의 철학이 먼저 소통되어야 하며 그러한 맥락에서 조직문화의 개선이 내재화 되어야 한다 (Hartmann & Khademian, 2010; 이석환, 2008b). 그렇지 않으면 성과관리의 시행은 기존의 관료조직의 문화 속에서 오히려 관료조직의 규모를 팽창시키는데 좋은 도구로 활용될 수밖에 없다. 이러한 환경 하에서 공무원들은 성과관리제도의 실효성을 의심하게 되며 성과관리제도의 도입이 조직의 성과를 올바른 방향으로 개선시켰다고 믿기 어렵게 된다.

현장에서 이러한 최고관리층의 무관심 내지는 성과관리에 대한 리더십 부재는 아래의 인터뷰 결과에서도 잘 나타난다.

솔직히 총리실과 기재부에 제출해야 하는 내년도 성과관리계획서를 기관장에게 보고하러 가면 내용은 들여다보지도 않고 결재를 하면서 “평가 잘 받아라” 라고만 합니다. 기관장이 실제로 관심을 가져야 하는데 기관장의 관심은 윗사람들에게 잘 보일 수 있는 뚜렷한 업적을 쌓는 데만 있는 것이 현실입니다 (F 중앙부처 행정관리담당관실 과장 인터뷰)

이러한 현실은 결국 성과관리제도의 도입이 조직의 문화를 변화시키는 변화관리시스템으로 자리 잡지 못했고 따라서 원래 제도가 개선할 것으로 기대했던 비효율적 관료조직의 확대 및 비효율적 조직문화의 관행을 극복하지 못했다는 것을 반증하는 것이며 이러한 상황 하에서 공무원들이 성과지표에 의한 관리가 조직성과에 기여했다고 체감하기 힘든 것이다.

그러나 이것이 극복되기 어려운 환경적 요건만은 아닐 것이다. 미국 뉴저지 주정부의 사례는 최근 성과와 예산을 연계시키는 성과예산관리시스템을 구축하면서 주지사의 관심과 지지와 함께 구성원이 참여하는 조직의 변화관리 프로그램이 얼마나 중요한지를 보여준다. 뉴저지 주정부는 현재 3년째 각 부처의 고유미션에 기초한 성과지표의 선정 작업을 벌이고 있다. 이러한 과정에서 이른바 성과위원회가 구성되고 각 부처의 대표들이 회의를 하며 성과지표에 합의하고 성과지표를 달성하는 과정에서 나타나는 문제점과 기관에서 해주어야 할 일들이 무엇인지를 논의한다. 또한 조직구성원들의 일하는 방식과 문화에 성과관리제도가 스며들어 가도록 충분한 시간을 가지고 내용을 공유하고 있다. 뉴저지 주정부는 현재 뉴저지주립대학교인 럿거스 대학교의 국가공공성과연구소(NCPP: National Center for Public Performance)의 전문가들로부터 전 과정을 3년간 자문 받아 오고 있으며 이를 위한 조직구조와 문화에 대한 진단을 시행하고 이를 토대로 각 부처의 미션과 성과지표를 확정하고 운영하고 있다. 뉴저지 주정부는 홈페이지에 YourMoney.NJ.Gov라는 별도의 웹사이트를 개설하고 정부성과센터(Government Performance Center)를 공식적으로 운영하고 있으며 시민들이 다양한 성과정보를 접할 수 있게 되어 있다. 이를 통해 주지사가 정부성과와 투명성 이슈에 얼마나 많은 관심을 보이고 있는지를 웹사이트에 직접 기재하고 있다.

Department of Treasury 담당자 Jennifer D'Autrechy 인터뷰 내용, 2011년 5월 23일, 자세한 내용은 http://www.YouMoney.gov 참조

2. 공공부문 성과지표의 설정 기준의 정립

두 번째 도덕적인 죄: 효율성과 효과성의 개념을 구분하지 못한 죄 (Output과 Outcome을 구분하지 못한 죄)

효율성과 효과성은 너무나 오래된 개념이지만 아직까지도 정확한 개념정의와 관련하여서는 학자들과 실무자들 간에 완전한 합의가 되어있지 못한 개념이다. 많은 학자들이 효과성을 ‘목표달성정도’로 정의하고 효율성을 능률성의 또 다른 이름으로 사용하며 ‘투입대비 산출의 비율’로 정의하기도 한다(Bennewitz, 1980; Keane, 1980; Hatry & Fisk, 1994). 한편 Drucker(1980)는 “옳은 일을 하는 것”을 효과성이라 하였고 “일을 옳게 하는 것”을 효율성이라 하면서 전자는 리더십에 해당하고 후자는 관리에 해당한다고 하였다. 이렇듯 학자들 마다 효과성과 효율성에 대한 개념정의의 차원이 약간씩 다르고 개념이 정확하지 않다보니 현실에서도 이를 이해하는데 어려움을 겪고 있다.

우선 효과성을 단순히 목표달성정도라고 정의하면 이것이 투입지표이든 과정지표이든, 산출지표이든 간에 달성여부만을 가지고 효과성으로 정의해 버리기 쉽다. 더욱이 이것이 산출지표인지 결과지표인지를 가리는 문제로 들어가면 목표달성정도는 어느 지표이든 같은 개념이 되어 버린다.

Usilaner & Soniet (1980)는 효과성이란 중앙 및 지방정부와 지역사회가 추구해야 할 목적(Goal)이 달성되고 있는가에 관한 정도를 의미하며 이는 서비스의 질(반응성, 우선순위, 형평성, 만족도, 예상치 못한 효과, 서비스 이용자 수 등)과 서비스의 최종결과 및 영향을 포함한다고 주장한다. 즉 정부의 활동과 서비스들의 양이 숫자로 표현되어 나타난 것을 산출지표로 보고 있으며, 이러한 산출지표를 중심으로 서비스의 질과 최종결과를 평가하는 것이 효과성의 차원이고 이것이 결과지표라는 것이다. 또한 산출지표는 효율성 평가의 대상이기도 한 것인데 이러한 산출지표는 조직의 미션이 직접적으로 반영되며 시간이 흘러도 동일한 형태를 유지하며 관리될 수 있는 유형의 지표를 말한다. 따라서 특정한 정책이나 서비스 자체가 산출지표가 아니라 이러한 서비스가 산출해 내야할 대상이 산출지표가 된다는 것이다.

이러한 이유로 효과성을 평가하는 지표는 단순히 계량적으로만 평가하거나 하나의 지표로 평가하기 어려우며 다차원적인 기준을 설정하고 지역사회의 목적을 고려하여 서비스의 질과 최종결과를 고려하여 결정하여야 한다는 것이다.

본 연구는 Usilaner & Soniet (1980)의 정의가 가장 정확하고 종합적인 정의라고 보고 공무원들이 성과관리를 체감하지 못하는 이유 중의 하나를 효과성 지표와 효율성 지표의 구분을 이해하지 못하여 올바르게 적용하지 못한데 있다고 주장한다.

현실에서는 이러한 구분이 애매하거나 무시되다 보니 산출지표와 결과지표들이 혼재되어 사용되어 무엇을 달성했고 무엇이 개선되었는지를 알기 어려울 뿐만 아니라, 계량지표 위주로만 가져가다 보니 실질적인 중요한 가치인 민주주의적 가치들이 효과성 평가에 포함되지 못하여 시민들도 만족하지 못하고 공무원들도 체감하지 못하는 성과관리가 되었던 것이다.

공공부문의 성과관리에 대해 부정적인 측면을 바라보는 시각이 적지 않지만 효과성의 의미를 제대로 이해하고 적용하면 성과관리의 시각자체가 문제가 있는 것이 아니라 효과성의 차원에 정치적 차원을 포함시키는 것을 인식하지 못한 문제가 더 큰 것이다. 생산적인 정부는 시민에 대한 반응성 없이는 존재하지 않으며(Schachter, 1996) 비생산적인 가치도 중요한 가치라는 점(Waldo, 1980)을 고려 할 때 효과성 차원에서 이러한 정치적인 가치를 담고 성과를 평가해야 한다. (Yang & Holzer, 2006).

이러한 관점에서 Fischer(1997)의 정책평가 종합모형은 좋은 틀을 제시한다. Fischer는 4단계 평가모형을 제시하고 있는데 이는 효율성 관점에서 계량지표를 측정하고 분석하는 것 외에 해당 정책과 프로그램에 대하여 목표의 상황적합성, 사회적 수용성, 사회가치와의 부합성 등에 대한 담론과 평가가 이루어져야 한다고 주장한다. 이는 효과성의 차원에서 다루어야 하는 중요한 가치를 언급하고 있는 것이다.

한편 효율성은 주어진 자원을 가지고 어떻게 효율적으로 서비스를 생산해 낼 수 있을까를 보는 척도이다. 이를 위해서는 투입, 과정, 산출지표를 개별적으로 다루는 것이 아니라 서로간의 연계 속에서 효율성 지표(예를 들면 투입대비 산출의 비율로)를 측정해 볼 수 있어야 한다.

그러나 현실에서는 효과성과 효율성의 개념을 구분한다 할지라도 효율성지표 내에서 투입, 과정, 산출지표간의 관계를 복합적으로 고려하지 못하고 개별적인 지표로 사용하거나 평가를 해 오고 있다. 실제에서는 이러한 투입대비 산출비율의 지표, 즉 노동시간 또는 인건비, 또는 사업비용 당 달성되어져야 하는 목표들이 측정되고 있지 못하다. 이른바 자본 및 노동의 투입으로 인한 목표의 달성정도가 측정되어져야 하는데 (비록 어려움이 많지만) 효율성 지표를 측정한다고 하면서 투입지표와 과정지표, 산출지표들을 별개의 독립적인 것으로 활용하고 있어 어떤 정보로도 사용할 수 없다 (Epstein, 1994).

현장에서 공무원들이 효율성 지표(산출지표)와 효과성 지표(결과지표)에 대한 이해의 혼돈은 아래의 인터뷰 결과에서도 잘 나타난다.

지표는 나침반이라는데 동의한다. 그런데 사실 나도 나침반이 기능을 하려면 지표가 매년 고도화의 이름으로 바뀌는 것이 좋지 않다는 생각을 미처 하지 못했다 (G 중앙부처 성과관리 및 평가담당 공무원 인터뷰)

모두다 지표로 보고 지표든 과제든 달성하면 되는 것 아니냐에 대한 인식이 있고 초창기에 그렇게 컨설팅 받다보니 그렇게 인식하고 오해하고 있다 (H 자치단체 성과관리 담당 공무원 인터뷰)

즉 결과지표와 산출지표간의 구분 및 연계인식 부족으로 두 종류의 지표들이 뒤섞여 관리되고 목표와 수단의 구분이 안 되어 오로지 지표달성도 위주의 관리방식에 휩쓸려 가는 모습이 되었던 것이다. 이러한 관점에서 결과지표인 사회거시지표(Social Indicator 또는 Indicators of Living Conditions)와 산출지표인 성과지표(Performance Measures)간의 이원화된 구분을 하는 것이 타당하며 이렇게 구분하여 운영하는 것이 시민들의 신뢰도 높이고 공무원들의 동기부여 강화에도 도움이 된다는 주장들이 제기되어져 왔다 (Aristigueta, 2004; Lonti & Gregory, 2007). 산출지표가 정리가 안 된 상태에서의 결과지표의 관리는 무의미한 것이며 이는 공무원들이 체감하는 성과관리가 아닐 뿐 아니라 시민들도 정부성과에 체감하지 못하는 결과를 초래한다.

Australian Government에서는 결과지표(Outcome Indicators)와 구분되는 성과지표를 긍정적 성과지표(PPI: Positive Performance Indicator)라고 명명하며 이러한 운영을 실제 해오고 있다. 자세한 내용은 Australian Government Comcare(2004), Positive Performance Indicators: Measuring Safety, Rehabilitation and Compensation Performance (www.comcare.gov.au)

효과성과 효율성 지표가 균형 있게 관리되어야 하는 이유는 효과성 지표(결과지표)의 관리가 효율성 지표의 질에 대한 통제를 가능하게 하기 때문이다 (Holzer & Lee, 2004; Usilaner & Soniet, 1980; Hatry & Fisk, 1994).

아래의 인터뷰 결과는 효과성 지표, 즉 서비스의 질(반응성, 우선순위, 형평성, 만족도, 예상치 못한 효과, 서비스 이용자 수 등)과 결과들이 관리되지 않았을 때 나타나는 문제점을 잘 보여 준다.

모든 사업을 추진함에 있어 깊이 있게 분석하고 신중히 추진해야 하는데, 예를 들면 지금까지는 뭘 했고 앞으로는 뭘 한다는 것을 밝혀야 합니다. 도로포장을 하는데 올해는 몇 Km를 한다는 나와 있는데 왜 하는지가 안 나와 있어요. 오로지 포장률과 착수, 완료시점만 나오죠. 그런데 재원은 한정되어 있는데 다 해줄 수는 없고... 어디부터 왜 먼저 도로를 포장해야 하는지에 대한 분석이 없습니다.

예컨대 몸이 불편한 장애인들을 위해 보호 장구를 수리해 주는 사례가 있어요. 의족, 의수를 수리해 주는 국도비가 2,000만원이 내려왔는데, 2000만원 한도 내에서 성과를 내야 하니까 우선순위를 찾아야 하는데 100명, 1000명이 되는 조사를 실제 하지 못하므로 읍면에서 자료를 받아서 그냥 집행할 뿐입니다. 이런 돈이 제대로 필요한 사람에서 우선순위에 입각해서 씌어졌을 리가 있겠어요?

2004년도에 가로등 담당자로 일할 때 예요. 모 이장님이 오셔서 우리 마을 가로등 3개를 설치해달라고 해서 설치해 주었죠. 1년 뒤 그 마을의 가로등은 6개가 되었습니다. 해 달라는 대로 다해 줄 수는 없고 해서 읍면을 모두 다니면서 가로등 조사와 함께 가구 수, 세대수를 조사했었죠.

어느 마을은 호당 가로등이 1개씩 있는 반면 어느 마을에 가니 전혀 없었어요. 해서 생각했습니다. 가로등 설치기준을 만들어서 우선순위를 정하고(예를 들면 1번부터 10번까지) 올해는 여기까지 밖에 못해준다고 주민들에게 설명하고 11번째 마을은 내년에 해준다고 하면 행정의 예측가능성이 높아지지 않을까요? (이상 P 자치단체(군) 성과관리담당 공무원 심층 인터뷰)

한편 성과관리의 오랜 역사로 유명한 미국 노스캐롤라이나 주의 샬롯시의 경우에는 성과지표를 선행(lead)과 후행(lag)지표로 구분하여 관리하고 있으며 산출지표인 전략지표(Strategic Measures)를 중심으로 이에 대한 효율성 분석 및 효과성 분석을 하고 있다. 특히 시민들에게 공개하는 연차보고서(Annual Report)에서는 효과성 지표위조로 전체차원에서 발표하고 있으며 개별 부서들은 매년 전략운영계획(Strategic Operating Plan)의 발표를 통하여 산출지표 중심의 전략지표를 공개하고 이를 평가하기 위한 기준을 효과성의 차원에서 Target 중심으로 평가기준을 제시하고 있다.

자세한 내용은 City of Charlotte (2010). FY11 Focus Area Plans, Charlotte Department of Transportation (2010). Strategic Operating Plan FY 2011 을 참조.

세 번째 도덕적인 죄: 지표설정 과정에서 통제가능성에 너무 지나친 비중을 둔 죄

기대이론의 관점에 의하면 개인들은 노력하면 성과가 나올 것으로 기대하고(Effort-Performance Expectancy) 그러한 기대가 개인들이 원하는 결과를 가져다주어야 한다는 기대(Performance-Outcome Expectancy)가 갖추어 져야 움직인다. 이러한 시각에서 통제가능하지 않은 지표는 구성원들의 Effort-Performance Expectancy를 낮추어 사기를 저하시킨다고 주장한다 (Feather, 1992; Vroom, 1964). 그러나 또 다른 한편에서 목표설정이론(Goal Setting Theory)에 의하면 도전적이고 어렵지만 달성 가능한 목표들이 행동을 유도한다고 한다고 주장한다(Austin & Klein, 1996; Locke & Latham, 1990, 2002).

이 두 가지 관점이 모두 동기부여적 관점에서 성과지표의 통제가능성을 기초로 하고 있다.

그러나 달성가능하지 않아 보이지만 중요한 지표들이 더 강한 행동을 유발한다는 주장이 고려되어져야 한다.

많은 조직학자들이 주장하듯 조직의 단기성과와 미래의 불확실한 상황에서의 장기적 관점에서의 학습목표 (Long-term learning objectives)간에 균형을 유지하는 것은 매우 중요하며 이러한 관점에서 달성 불가능한 것처럼 보이는 도전적이고 혁신적인 목표의 설정이 중요하다 (Levinthal & March, 1993; Sutcliffe, Sitkin, & Browning, 2000; Sitkin, See, Miller, Lawless, &  Carton, 2011).

그동안 공공부문에서는 투입과 과정, 업무로드 중심의 측정하기 쉬운 지표들을 중심으로 성과관리가 이루어져 왔기 때문에 공무원들의 동기부여에도 기여하지 못해왔다. 이러한 통제 가능한 지표중심의 성과관리는 직무에 대한 계량적 측면(Quantity Aspects of the Jobs)에만 치중하게 하고 서비스의 전반적인 질(Overall Quality of Services)에 집중하지 못함으로 인해 악영향을 미칠 수밖에 없다 (Usilaner & Soniet, 1980).

통제하기 어렵지만 중요한 결과지표들이야 말로 효과성 차원에서 강조되어져야 할 지표들인 것이다(이석환 2008b, 2011). 이러한 지표는 공공조직의 목표임과 동시에 지역사회의 목표인 것이다. 다만 이러한 결과지표들을 관리함에 있어 외생변수의 개입가능성이 항상 크기 때문에 지표설정에 주의를 기울여야 하며 이러한 이유로 인해 지표의 달성도만을 가지고 평가를 하는 것은 위험하다는 것이다. 이를 보완하기 위한 질적인 평가가 뒤따라야 한다함은 앞서 밝힌 바와 같다 (Usilaner & Soniet, 1980).

현실에서 통제 가능한 지표에 대한 고정관념은 아래와 같이 나타난다.

지표라고 명명되면 통제가 가능하여야 한다고 이해합니다. 지표달성도 위주의 평가이니까 그렇게 할 수 밖에 없는 것이며 통제가능하지 않으나 중요한 지표는 우리의 관심대상이 아닐 수밖에 없죠 (C 중앙부처 성과관리 담당 공무원 인터뷰).

지표달성도위주의 평가를 하다 보니 말도 안되는 지표를 가져오게 되는 모습을 종종 본다. 이러한 지표관리는 의미 없는 것이다 (B 자치단체 기획예산과장 인터뷰)

이러한 현상들은 공공부문의 지표 풀에 통제가 가능한 활동지표만 쌓이는 결과를 초래하였고 이러한 지표 풀이 공공부문 성과관리의 의미를 퇴색시켰다. 민간부분에서 좋은 지표의 조건에 ‘통제가능 할 것’ 이라는 기준이 공공부문에서 여과 없이 전달되면서 이러한 현상이 나타났다. 통제가 어렵지만 중요한 지표들을 관리하게 하고 이에 대한 평가를 달성도 위주로 할 것이 아니라 상황을 고려한 정성적 평가를 해 주어야 한다는 것이다. 이는 앞서 설명한 결과지표인 효과성 지표의 중요성을 언급하는 것이다.

최근에 각 자치단체에서 박물관, 문화예술공연 등이 무료로 전환되면서 ‘관람객수 증가율’ 지표가 지표에서 빠지는 현상들이 나타나고 있는데 이는 매우 바람직하지 않다. 이른바 관람객수를 측정할 수 없고 이를 증빙할 수 있는 자료가 없다는 것인데 관람객 수를 측정하지 않고 박물관, 문화예술관의 프로그램의 효과성을 논의한 다는 것은 의미가 없다. 이는 지역에서 자생적으로 협력과 견제를 통해 시민들이 같이 측정해 나가야 할 문제이지 측정을 믿을만한 자료가 없어졌다고 해서 폐기해서는 안 된다.

미국 오하이오 주의 데이턴 (Dayton) 시는 성과관리시스템을 MBUO(Management by Unreasonable Objectives)로 개칭하고 운영해 오고 있는 것으로 유명하다. Dayton 시는 기존에 공무원들이 달성하기 쉬운 목표만으로는 혁신이 일어날 수 없다고 보고 이른바 MBUO 시스템을 도입하였다. MBUO 시스템 하에서 의미 있는 성과목표가 되기 위해서는 세 가지 조건을 갖추어야 하는데 첫째, 목표가 측정 가능하여야 하며, 둘째 조직 구성원이 보기에 의미 있고 중요한 것이라고 보여 져야 하며, 셋째, 현재의 시각으로는 달성할 수 없는 것처럼 보일 것이 그것이다. 이른바 통제가능하지 않은 중요하고 의미 있는 결과지표가 사회를 개선하고 삶의 질을 개선한다고 보는 것이다 (Holzer & Callahan, 1998).

미국 노스캐롤라이나 주의 샬롯 시에서는 시 전체차원에서 중요한 결과중심의 지표들을 Focus Area Plan에서 집중적으로 관리하면서 통제하기 어려운 부분에 대해서는 별도의 정성평가를 통해 이를 반영할 수 있도록 하는 조치를 마련하고 있다. 즉 지표를 달성하지 못했다 하더라도 그럴만한 정당한 이유(환경적 요인의 발생 등)가 있으면 달성한 것과 동일한 점수를 주는 제도이다. 이러한 제도를 통해 각 부서에서 통제하기 쉬운 지표들만 제출하는 것을 막고 있고 시 전체적인 입장에서 추구해야 할 결과지표를 별도로 관리하면서 통제 불가능성에 대한 배려를 해 주고 있다.

City of Charlotte, Budget & Evaluation Department, 담당자 Lisa Schumacher, 2007년 8월 10일 인터뷰 내용

3. 조직성과와 개인성과간의 연계

네 번째 도덕적인 죄: 개인성과평가에서 조직성과 반영을 통솔범위원칙에 기초하여 권한-책임을 연계시키지 않고 직급에 따라 전체점수를 비율로 반영한 죄

조직이론에서 통솔범위의 원칙은 상관이 몇 명의 부하직원을 통제할 수 있는가를 중심으로 하여 조직의 성과를 논의하지만 (Meirer & Bohet, 2000), 이러한 통솔범위의 원칙은 권한과 책임이 함께 가야한다는 사실에 기초한 원칙이다(Urwick, 1974). Simon (1946)은 통솔범위의 원칙이 조직의 계층수를 더 증가시키고 오히려 이것이 레드테이프를 더 조성시키게 된다고 비판하고 있다. 그러나 많은 경험적 연구들이 통솔범위의 원칙의 적용이 성과를 향상시키는데 기여를 하고 (Meire & Bohet, 2003) 역할갈등을 줄이고 역할 간 모호성을 완화시키며(Chonko, 1982), 리더와 구성원간의 관계의 질을 향상시켜 성과향상에 기여한다고 보고하고 있다(Schyns, Maslyn, & Weibler, 2010).

따라서 개인성과를 평가할 때에는 그 사람의 통솔범위인 권한과 책임에 따라 할당되는 지표가 달라야 하고 이에 따라 평가를 해 주는 것이 동기부여에도 도움이 된다. 이를 조직성과지표의 달성의 비율을 일괄적으로 직급에 따라 차등 배분하는 것은 권한과 책임의 연계원칙과 통솔범위의 원칙에 어긋나는 것이며 피평가자의 사기를 저하시킬 수밖에 없다.

직급은 권한과 그에 상응하는 책임이 함께 부여된 조직계층제 속에서의 지위이며 이러한 권한과 책임이 같이 움직일 때 조직이 생산적일 수 있는 것이다.

그러나 현실에서는 권한과 책임의 연계가 이루어 지지 않은 상태에서 (즉 계층에 따른 통솔범위의 원칙을 무시한 상태에서) 개인에 대한 성과평가가 나타나고 있음을 볼 수 있다. 아래의 인터뷰 내용은 이러한 현실을 반영하고 있다.

현재의 평가체계에 있어 가장 큰 문제점은 본인의 노력에 관계없이 내가 어느 과에 소속되어 있느냐에 따라 개인의 평가가 결정된다는 것입니다. 과 구성원들이 어떤 성향을 갖고 있고 어떤 과장을 만나느냐가 중요한 것이죠 (I 중앙부처 공무원 집단 인터뷰).

평가의 문제점은 주요업무에 의해 변별력이 생기질 않고 전화친절도 같은 사소한 것에서 점수 차이가 난다는데 있습니다 (I 중앙부처 공무원 집단 인터뷰).

개인의 성과평가를 보다 합리적으로 가져가기 위해서는 조직의 성과를 광범위하게 할당하지 말고 책임과 권한에 비례하는 평가요소와 지표를 고려하되 환경적인 요인들, 즉 평가자와 피 평가자간의 의사소통, 조직의 지원적 문화, 구성원의 참여, 절차적 정당성, 구성원의 강점에 의한 평가 등이 더 중요함을 이해해야 한다 (Tingting, Peiguan, & Kwok, 2011; Spence & Lisa, 2011; Vasset, Marnburg, & Furunes, 2010; Bouskila-Yam & Kluger, 2011).

이상의 논의를 종합해 볼 때 조직성과를 측정하고 평가하는 것과 개인성과를 측정하고 평가하는 것은 연계되어 관리되어야 하지만 조직성과를 개인성과에 반영할 때에는 조직 내에서 직급에 따라 환경적 차원에서 선행되어져야 할 조건들을 먼저 갖춘 후 세심하게 판단하여야 한다는 것이다. 그렇지 않게 되면 성과관리는 조직 구성원들에게 무의미한 것이 된다. 왜냐하면 개인의 목표와 팀의 목표, 그리고 부서의 목표가 합리적으로 나뉘어져 있지 않게 되니 나의 목표가 달성되어 상위목표에 기여한다는 느낌을 받기 어려울 수밖에 없으며 이러한 성과관리가 조직의 성장에 기여했다고 믿기 어렵게 된다.

한편 미국 샬롯시에서는 이러한 조직성과와 개인성과간의 구분과 연계를 명확하게 하기 위해 이른바 PRD(Performance Review and Development)제도를 운영하고 있는데 이 제도 하에서 피평가자는 조직의 목표를 보고 개인이 기여할 수 있는 목표를 제시하고 평가자는 이에 대한 주기적인 모니터링과 커뮤니케이션을 통하여 개인의 성과를 정성적으로 평가하도록 되어있다. 주기적인 모니터링과 커뮤니케이션 기록이 시스템에 남게 되고 6개월에 한 번씩 피평가자와 평가자, 그리고 평가자의 직속상관이 모여 이에 대한 평가회의를 하게 되며 이러한 과정을 통해 합리적으로 개인의 조직기여도를 판단할 수 있게 된다.

City of Charlotte, Budget & Evaluation Department, 담당자 Lisa Schumacher, 2007년 8월 10일 인터뷰 내용

4. 부서간 협력과 조정 (조직정렬)

다섯 번째 도덕적인 죄: 부서의 전문성의 본질과 협력의 문제를 별개의 것으로 인식한 죄

많은 연구들이 전문화의 원리를 한 사람에게 동일한 업무를 할당하여 전문적인 지식과 기술을 습득하게 하여 효율성을 높이는 원리로 생각해 왔고 이것은 분업의 원리와 같은 맥락에서 이해되어져 왔다 (Taylor, 1911; Drucker, 1954; Fayol, 1949).

Simon(1946)도 역시 전문화의 원리를 특정한 지식과 기술차원에서 파악하고 명령통일의 원리와 충돌한다고 주장하면서 명령통일의 원리(전문지식이 없는 관리자가 부서장이 되었을 때)가 전문화를 해칠 수 있다고 강조하지만 이는 전문화의 원리가 조직의 기본 논리이며 모든 부서는 특정 지식과 기술에 관계없이 전문성을 가지고 있다는 본질을 간과한 것이다. 다시 말해 명령통일의 원리가 전문화를 저해할 수 있다고 주장한다면 그것은 명령통일의 원리가 조직 전체의 본질을 부인하는 또 하나의 속담 또는 모순이 될 수 있다는 점을 간과한 것이다.

이 부분에 대한 Simon의 주장은 본 논문의 일곱 번째 도덕적 죄에서 세부적으로 언급된다.

즉 전문화의 원리에서 이야기하는 전문화가 반드시 전문지식과 기술에 기초하는 것이 아니라 조직 내의 모든 단위들이 고유의 영역에서 전문성을 기초로 존재한다는 점을 주목할 필요가 있으며 이러한 전문화가 가지는 효과를 조직전체의 입장에서 극대화하기 위해서는 협력과 조정이라는 기제가 작동되어져야 한다는 점이 강조되어져야 한다.

이러한 시각에서 Barnard (1938)는 “전문화(Specialization)와 조직(Organization)은 같은 의미”라고 강조하고 조직의 전문화의 문제를 협력의 문제로 보고 있으며 목표관리의 중요성을 강조하고 있다. 그는 “협력은 전문화가 없다면 존재할 필요가 없는 것"이라 주장한다 (p. 136). 또한 한 부서의 전문성은 다른 영역의 전문성을 기초로 하여 실현되며 서로 상호 배타적이 아니라는 것이다. 더 나아가 "구성원들의 협력하려는 의지 (willingness to cooperate)는 협력의 목표(objectives of cooperation)가 없이는 생겨날 수 없다"고 강조 한다 (p. 86). Barnard (1938)는 또한 조직은 의사소통을 통해 조직 내 사람들을 의도적으로 연결하는 조정시스템이라 하였다 (p. 174).

이러한 협력과 조정을 위한 의도적 목표는 협력과 조정의 시스템의 설계를 통해 나타날 수 있는 것이며 구성원들의 행태가 협력을 피하는 경향이 있다고 해서 시스템이 의미가 없다고 주장하기 보다는 이러한 시스템이 하나의 규범으로 정착되어져야 하고 이것이 정착되기 까지 시간이 걸리는 것이니 인내를 가지고 지속적으로 노력하여야 한다는 것이다 (Barnard, 1938; Urwick, 1967, 1970).

이러한 관점에서 Drucker (1954)도 전문화가 기능적 측면에서 조직의 생존에 필수적이지만 더 중요한 것은 조직전체의 성과를 위해 부분을 맞추어 가는 것이며, 지나치게 부분의 목표에 집중하다 보면 전체를 보지 못하여 결국 조직의 성과를 낮추게 하는 요인이 된다고 주장하고 있다.

그러나 현실에서는 모든 부서들이 전문성을 강조하면서 협력과 조정의 중요성을 간과하고 있다. 부서별로 고유 업무에 기초한 성과지표를 관리하지만 이러한 고유 업무에 기초한 성과지표가 대부분 투입이나 과정지표로 구성되어 있고, 협력의 목표로 작동할 수 있는 상위목표 차원에서의 산출지표와 결과지표가 부재하다 보니 부서의 지표달성을 각 부서가 알아서 전담하는 형식으로 성과관리가 이루어져 왔다. 이렇게 되다보니 각 부서는 조직전체의 목표를 보기 보다는 자신들의 목표를 보고 움직여 왔고 전문화가 서로 상호배타적이 아니므로 부서 간에 중복된 사업과 프로그램들이 다수 발생하여 조직전체의 비효율을 초래하였다 (이석환, 2008b, 2011).

현실에서 협력에 대한 이해부족과 인식의 부재는 아래와 같이 나타나고 있다.

성과지표 중에 협력지표를 찾으라고 하는데 사실 우리부서는 협력할 사항이 특별히 없습니다 (C 광역자치단체 정책기획관실 공무원 인터뷰).

부서간의 협력을 유도하기 위해 “협력 요청에 대한 부서의 대응 만족도”를 평가지표로 설정하여 전부서 공통지표로 할당하였는데 실질적인 협력으로 이어지기 보다는 사실상 부서간 이미지 관리 또는 인기투표의 형식으로 변질되고 있습니다 (K 광역자치단체 성과관리 담당 공무원 인터뷰).

이러한 시각에서 본 연구는 Barnard(1938)의 협력의 원리에 기초할 때 협력의 진정한 의미는 ”우리부서의 고유 업무를 기반으로 한 목표의 달성에 다른 부서의 고유 업무의 도움을 받는 것”이라고 정의한다.

그런데 현실에서 이에 대한 이해가 없다 보니 부서의 전문성 (고유 업무)과는 별개로 부서간 협력을 ‘자료제출요청에 대한 협조’ 정도로 이해하여 실질적인 조직성과개선을 가져오기 힘들었던 것이다.

이러한 부서간 협력과 조정의 문제를 해결하기 위해 미국 연방정부에서는 최근 정부성과 및 결과에 관한 법(GPRA: Government Performance and Result Act)을 GPRAMA(GPRA Modernization Act)로 새롭게 제정하여 상위목표를 중심으로 부처 간 협력과 조정을 유도하는 제도를 시행하고 있다. GPRAMA는 연방정부의 성과관리를 위하여 국가전체차원에서 이른바 “System of Key National Indicator”를 구축하는 작업을 요구하고 있고 이에 따라 현재 시스템이 구축중이다. 국가차원에서 주목해야 할 주요국가성과지표가 완성되면 연방정부의 각 부처는 이 지표들을 중심으로 자신들의 미션에 기초한 전략지표와 사업 및 프로그램들을 연결시키게 되고 이를 통해 사업간 중복과 충돌의 문제들을 해결할 수 있다. 예를 들어 선생님들의 질 향상 (Teacher Quality Improvement)에 총 10개 부처에서 83개의 유사한 프로그램을 실행하고 있는 것으로 나타났고 이에 교육부(Department of Education)는 이중 38개의 프로그램을 11개의 프로그램으로 통폐합 하는 안을 의회에 제출하였으며 상위의 목표를 중심으로 서로 다른 부처들이 협력하고 조정할 수 있는 방법을 마련하게 되었다 (GAO, 2011).

여섯 번째 도덕적인 죄: 다부처 관련 사업에 복수의 목표를 설정한 죄

위의 여섯 번 째 죄와 마찬가지로 전문화의 원리가 잘못 작동하여 나타나는 또 하나의 문제점은 다부처 관련사업의 복수 목표설정의 효과이다.

Simon (1946)은 과학적 관리론을 주장하는 학자들에 의해 제기된 행정의 원리 중 전문화의 원리와 명령통일의 원리는 상호간의 모순이라고 비판하고 있다. 즉 전문화의 원리는 해당분야에서 전문적 지식을 쌓아가는 구성원을 양산하게 되고 각각의 전문화된 영역에서 일을 하게 되는데 만일 명령통일의 원칙에 따르게 될 경우 (즉 한사람이 한사람의 직속상관에게 보고하고 명령받아야 하는 경우) 전문지식이 없는 타 부서의 상관이 할당되면 전문화의 장점이 사라지게 된다는 것이다.

Simon의 주장이 맞다면 부서장이 전문지식이 없고 구성원이 전문지식이 많은 경우에는 조직 내에서 수평적 수직적 정보를 왜곡시키고 부서간 소통을 차단시켜 칸막이 문화를 형성하는데 기여할 수 있다. 이렇게 되면 부분의 목표가 전체의 목표에 기여하는 것을 가로막는 결과를 초래한다.

Simon의 주장이 맞지 않다 하더라도, 즉 명령통일의 원칙과 전문화의 원리가 병행될 수 있다 하더라도 기능적 측면에서의 전문화의 강조는 조직전체의 목표를 못 보게 하는 장애요인이 될 수 있다는 것이다.

다부처 관련사업의 경우 관련 부처는 제각각의 목표를 추구하게 되고 이러한 과정에서 하나의 사업에 여러 가지의 목표가 발생하게 된다. 외관상으로는 하나의 사업에 복수의 목표라는 것이 효율적으로 보이나 관리상으로 문제가 발생한다.

즉 Simon(1946)이 지적한 것처럼 명령통일의 원칙(Unity of Command)과 전문성의 원리(Specialization)의 충돌로 인해 전문성이 저하되어 성과가 어느 목표에서도 달성되지 않을 수 있으며, 설사 충돌되지 않는다 하더라도 각 부처의 집단이기주의(Parochialism)로 인해 협력과 소통을 부재하게 만들고 서비스의 보급을 지연시켜 성과를 내지 못하게 된다 (Holzer & Lee, 2004; Golembiewski, 1997).

이렇게 되면 무엇이 가장 시급한 문제인지를 알기 어려우며 우선순위가 불분명해 지고 이에 따른 자원의 집중투자도 불가능해져 성과를 내지 못하게 된다.

이러한 상황은 한국도 예외가 아니어서 아래와 같은 인터뷰 내용에서 그 현실이 묻어난다.

사실 한가지의 사업으로 많은 기대효과를 얻고자 하는 것이 정부의 바램입니다. 많은 기대효과를 홍보하고 싶고 다양한 파급효과가 난다는 것을 강조하다 보니 정작 하나의 중요한 목표에 역량을 집중하지 못하는 것 또한 사실입니다. 목표가 명확하지 않고 추상적이다 보니 공무원들이 무엇을 어떤 방향으로 추진해야 하는지 알기 어려울 때가 많습니다 (F 중앙부처 행정관리담당관실 과장 인터뷰).

Drucker(1980)도 미국 TVA(Tennessee Valley Authority) 사업이 처음에는 실패했다가 나중에 성공적으로 끝난 사례를 언급하면서 산만한 복수의 목표설정의 위험성을 지적하고 있다. 즉 TVA 사업에서 처음에 전력생산, 농업용 용수 보급, 일자리 확충 등의 여러 가지를 내 걸었다가 어느 것도 달성하지 못하고 실패했으며, 이후에 새로운 담당자가 부임하여 목표를 전력생산(Power Production) 한가지로 단일화 시켰고 결국 전력생산이라는 목표를 달성했다는 사례를 소개하고 있다.

미국 연방정부는 이른바 GPRAMA를 통하여 OMB로 하여금 4년에 한 번씩 부처들과 협조하여 부처 간 협력과 조정이 요구되는 장기목표 (Crosscutting Long-term Goals)를 설정할 것으로 요구하고 있고 OMB는 이를 1년에 한 번씩 진도를 점검하고 공개하도록 요구하고 있다. 이를 통해 각 부처는 정책의 우선순위 영역에 따라 제한된 숫자의 성과지표를 의회에 제출하게 되어있고 Key National Indicator의 정비에 따라 여러 부처에 걸친 협력 사업이 국가전체의 입장에서 어느 한가지의 목표에 기여하고 있는지를 명확하게 관리할 수 있게 된다. 따라서 기존에 각각의 부처에서 중복적으로 시행하는 사업들, 그리고 그 사업에 연계된 복수의 목표들이 하나의 유기적인 체계로 연결되는 틀을 제공하고 있다 (GAO, 2011).

5. 성과정보의 활용

일곱 번째 도덕적인 죄: 예산을 담당하는 기획부서가 사업부서의 성과관리를 개인평가 도구로만 인식하여 의회와의 예산 협상에서 성과지표를 꺼내놓지 않은 죄

Taylor(1911)는 과학적 관리의 적용에 방해가 되는 요인을 전문적 지식이 부족하고 교육의 정도가 낮은 하위직의 구성원들에게 있다고 생각하였고 이를 위해 기획(Planning)을 담당하는 부서와 집행(Execution)을 담당하는 부서간의 분리를 주장하였다. 기획을 담당하는 부서의 구성원들에게는 업무에 적용할 과학적 관리법을 숙지하고, 성과를 위한 목표를 설정하며, 목표달성을 보상하는 시스템을 구축하고, 과학적 관리법을 활용할 수 있도록 구성원들을 교육 및 훈련시키는 것을 책임으로 부여하였다(Taylor, 1911).

그러나 이러한 기획과 사업(집행)부서간의 분리는 기획부서 우위주의를 탄생시켜 사업부서들의 사기를 저하시키고 더 나아가 소통의 단절이라는 결과를 가져왔다는 점이 강조되어져야 한다. 즉 조직성과측정결과의 활용이란 결과측정에 대한 피드백을 의미하며 측정결과를 가지고 심도 있는 분석(In-depth Analysis)을 하는 것이 매우 중요한 의미를 갖는다. 성과지표가 달성되지 않았으면 왜 달성이 안 되는지 성과지표가 너무 쉽게 지속적으로 달성된다면 인력이 너무 많은 것은 아닌지 등에 관한 심도 있는 분석이 이루어져 진정한 의미의 성과개선에 활용되어져야 한다 (Finnie, 1980). 그러나 이러한 심도 있는 분석은 해당 사업부서가 함께 관여하지 않으면 불가능 한 것이다.

더욱이 현실에서는 성과관리를 개인성과평가와 동일시하다 보니 평가의 결과를 사람평가에만 치중하여 인센티브 지급하고 승진시키는 데에 주로 활용하게 되었다.

이것은 하나의 기관 내에서의 부서평가 뿐 아니라 정부 전체차원에서 하는 기관별 평가도 마찬가지이다.

현실에서는 기획예산을 담당하는 부서들이 사업부서의 성과지표를 참조하지 않고 별도의 목표와 계획을 가지고 의회와 소통하며 예산을 확정하는 관행을 반복하고 있다. 다음의 인터뷰 결과는 이러한 기획부서와 사업부서간의 단절과 의회와의 단절을 보여준다.

우리 자치단체에서 하는 사업을 우리과만 알고 있고 나머지 부서들은 전혀 관심이 없으며 시 예산이 얼마인지 아무도 모른다 (P 자치단체(시) 기획예산과장 인터뷰).

실제사업부서에서 주민들의 의견을 받아 기획부서로 넘겨주고 기획부서가 이를 반영한 예산을 세워야 하는데 소위 말하는 선별적 투자가 안 됩니다. 어떤 곳은 주민들이 10가구만 있는데 80억 들여 다리를 놓아주고, 어떤 마을은 20가구가 있는데 도로 2km만 포장해 주면 되는데 이를 못하죠... 현실에서는 기획부서가 현장에 나가는 것이, 또는 현장을 이해하는 것이 불가능해요. 그 분야 전문가가 아니기 때문입니다 (P 자치단체(군) 성과관리담당 인터뷰).

우리부서에 전담직원이 있는 것도 아니어서 장기계획이 있다는 것을 확실하게 알릴 수 있는 여력이 없고 각 실과에서는 잘 모르는 게 현실입니다 (N 자치단체 기획예산과 기획담당직원 인터뷰).

이렇게 되다보니 공무원들이 성과지표와 예산이 별도로 운영되는 것이며 성과관리에서 추구하는 지표의 달성을 통해 조직의 성과가 향상되었다고 믿기 어려운 것이다. 따라서 기획과 사업을 담당하는 부서와 예산을 논의하는 의회가 성과지표를 중심으로 서로 소통할 수 있는 조직시스템 설계와 중요성 인식이 중요하다.

성과지표는 예산뿐 만 아니라 다양한 목적을 위해 활용될 수 있지만 우선적으로는 성과지표가 활용되기 위한 조건을 파악하는 것이 중요하다. 이를 위해 미국 GPRAMA는 성과정보가 현실에서 활발히 활용되지 않는 이유를 성과데이터의 불완전성 (예를 들면 효과성을 측정하는 지표의 부재), 정확성과 타당성의 부재 (예를 들면 성과측정을 하는 과정과 산출식에 대한 타당성 등), 시간적절성과 사용용이성의 부재들 주원인으로 보고 모든 연방정부 기관들에게 효과성지표의 측정 보고의무화, 성과지표측정 산출식과 타당성의 근거를 보고서에 공개의무화, 기관의 우선순위 성과지표에 대한 분기별 보고 의무화, 시민과 의회의 접근성 제고를 위한 성과지표 추이 및 실적의 웹사이트 공개 의무화를 요구하고 있어 이러한 과정을 통한 성과지표의 활용의 활성화가 기대되고 있다 (GAO, 2011).

또한 미국 샬롯 시의 경우는 각 사업부서가 매년 Strategic Operating Plan을 제출하고 있고 여기에 성과지표 달성 실적과 내년도 예산 요구액을 함께 보고하게 되어 있으며 기획예산 담당부서가 협조하여 의회에 제출하고 논의하도록 절차가 갖추어져 있다(City of Charlotte, 2010).

뉴저지 주정부에서도 역시 재무처(Department of Treasury)의 리더십 하에 성과와 예산을 연계시키려고 하고 있으며 Steering Committee에 OMB의 장과 각 사업부처 대표들이 함께 참여하여 각 사업부처의 세부 고유미션별로 반드시 한 개 이상의 성과지표를 설정하게 하여 성과지표별 예산의 추이 및 요구액 분석을 시행하고 있다 (Department of Treasury, 2011).

이상에서 논의된 내용을 정리해서 나타내면 아래의 <표 2>와 같다. 아래의 <표 2>는 성과관리가 성공적으로 정착하기 위해서 현실에서 가장 이슈가 되고 있는 문제들을 도출하고 이러한 문제들을 극복한 해외의 사례를 요약․정리한 것이다. 서두에서 언급되었듯이 기존의 성과관리의 주요변수들은 피상적인 수준에서 강조가 되어졌으며 구체적인 실행방안과 관련하여 무엇이 문제이고 이러한 세부요인들을 어떻게 해결할 수 있는지에 대한 논의는 체계적으로 되어오지 못했다. 본 연구에서 분석된 7가지 도덕적 죄 외에도 각 영역별로 다양한 이슈가 고려될 수 있겠으나 현재 한국의 공공부문 성과관리와 관련하여 현실 인터뷰로부터 도출된 내용에 의하면 이러한 7가지 도덕적 죄가 성과관리의 성공적 정착으로 위해 시급해 개선되어져야 할 내용이라는 것이다.

<표 2> 논의의 요약

구분	성공적 성과관리 주요영역	도덕적인 죄 (한국현실에서 가장 쟁점이 되는 이슈)	해외 극복사례 (미국)
1	최고관리층의 역할 (올바른 이해와지지, 공유)	성과관리를 변화관리로 인식하지 못한 죄	-New Jersey 주정부의 Performance Budgeting Program에서의 웹사이트 운영 및 장기간(3년)에 걸친 성과지표 확정
2	공공부문에 적합한 올바른 결과지표 선정	효율성과 효과성의 개념을 구분하지 못한 죄 (Output과 Outcome을 구분하지 못한 죄)	-North Carolina주 Charlotte 시의 전략운영계획에서의 결과지표 구분 및 효율성 분석
		지표설정 과정에서 통제가능성에 너무 지나친 비중을 둔 죄	-Ohio 주 Dayton 시의 MBUO (Management By Unreasonable Objectives)를 통한 혁신관리 -North Carolina주 Charlotte 시의 결과지표 통제불가능성에 대한 정성평가제도
3	조직성과와 개인성과 연계	개인성과평가에서 조직성과 반영을 통솔범위원칙에 기초하여 권한-책임을 연계시키지 않고 직급에 따라 전체점수를 비율로 반영한 죄	-North Carolina주 Charlotte 시의 PRD (Performance Review & Development) 프로그램 실시를 통한 개인의 조직성과 기여 지표 차별화
4	부서간 협력 및 조정 (조직정렬: Organizational Alignement)	부서의 전문성의 본질과 협력의 문제를 별개의 것으로 인식한 죄	-미국 연방정부 GPRAMA 하의 System of Key National Indicator 도입을 통한 부처 간 협력과 조정 유도
		다부처 관련 사업에 복수의 목표를 설정한 죄	-미국 연방정부 GPRAMA 하의 OMB의 부처 간 협력과 조정이 요구되는 장기목표 관리/Key National Indicator
5	성과측정정보의 의사결정 에의 활용	예산을 담당하는 기획부서가 사업부서의 성과관리를 개인평가 도구로만 인식하여 의회와의 예산 협상에서 성과지표를 꺼내놓지 않은 죄	-미국 연방정부 GPRAMA 하의 성과지표, 산출식, 타당성 근거 보고 의무화/지표의 추이 공개의무화/시민과 의회 접근성 제고 의무화 -North Carolina주 Charlotte 시의 사업부서들의 전략운영계획에서의 성과지표 연계 및 예산요구액 보고 의무화 -New Jersey 주정부의 Performance Budgeting Program에서의 Steering Committee에 OMB Chair와 사업부서장, 재무처 장관, Govoner's office 참석

Ⅴ. 결 어

1. 행정학 내에서의 성과관리연구의 역할과 책임

지금까지 정부를 비롯한 공공부문의 조직들이 나름대로 성과를 내려고 노력해왔고 큰 문제가 없이 국가발전에 기여해 왔다고 보지만 이상에서 언급한 7가지 문제점들을 고민해 보고 이를 해결하기 위한 방안을 도입한 다면 훨씬 더 높은 성과를 낼 수 있다고 본다.

공공부문 성과관리와 관련하여 그동안 학자들과 실무전문가들이 목소리를 안낸 것은 아니다. 이러한 도덕적인 죄를 범할 수밖에 없는 정치적, 환경적 상황이 존재해 왔고 이 부분이 가장 큰 걸림돌로 지금도 작용하고 있다.

그럼에도 불구하고 본 연구에서 언급한 7가지 도덕적인 죄는 해외사례에서 보는 바와 같이 해결가능한 부분이 더 많은 것이고 이러한 노력을 통해 공공부문의 성과관리가 성공적으로 정착해 나가는 것을 볼 수 있을 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 학자들과 전문가들, 그리고 현장의 공무원들 간의 소통이 대단히 중요하다는 점이 강조되어져야 한다.

본 연구는 성과관리가 현실에서 작동하지 못하는 이유는 기존의 성과관리의 이론자체가 문제가 있어서 라기 보다는 성과관리의 이론이 세부실행 방안까지를 제시하는데 있어서 현실에 도움을 줄 수 있을 만큼 세부적으로 확립되어 있지 않다는 시각을 가지고 향후 이 분야에서의 경험적 연구를 촉진시킬 수 있는 기준점 내지는 출발점을 제시하였다.

본 논문은 특정한 이슈를 놓고 구체적인 경험적 증거를 확보해 가는 경험적 논문이 아닌 향후 세부실행분야에서 경험적 연구의 주제를 제시하는 이론정립을 제시하기 위한 목적으로 씌어졌다.

본 연구에서 언급된 7가지 도덕적인 죄가 개별적으로 왜 반복해서 일어나는 가를 연구하는 것, 7가지 죄 중에서 어떤 죄는 현실적으로 극복하기 어려운 것인지를 연구하는 것, 7가지 죄 외에 또 다른 이슈가 있는 지를 연구하는 것, 조직규모나 특성에 따라, 조직문화에 따라 7가지 죄가 어떻게 달리 나타날 수 있는지를 연구하는 것 등은 향후 경험적 연구의 주제가 될 것이다.

다만 행정학의 한 연구영역으로서의 성과관리연구가 책임을 져야 한다면 그것은 ‘성과주의 내지는 성과관리’가 신자유주의 사상을 대변하고 있다고 보고 아예 가치 없는 것으로 무시해 버려왔거나 이러한 영역을 경영학의 영역이라고 간주하고 비판만 해왔던 행정학의 기존시각을 바꾸는 것이 될 것이다.

이제 좀 더 공공부문에 맞는 성과관리모델이 있다고 보고 세부영역(조직, 인사, 재무, 정책)을 뛰어넘는 종합학문의 영역으로서의 성과관리에 대한 이론과 경험적인 연구들이 나와야 한다. 그것은 성과관리의 궁극적인 목적이 정부가 “옳은 일을 옳게 하도록” 돕는데 있기 때문이며 이것이 곧 행정학의 ‘실용적’ 목표이기 때문이다.

정부가 아직까지도 Drucker가 언급한 죄를 짓고 있고 본 연구에서 주장된 7가지 세부적인 도덕적인 죄를 계속 짓고 있다면 그것은 공공부문을 연구하는 행정학자들의 책임인지도 모른다. 공공부문에서의 경영학의 한계를 논의하기 보다는 공공부문에 적합한 고유의 모델을 행정학에서 적극적으로 발굴하려는 노력이 뒤따라야 한다.

2. 연구의 한계

이상에서 언급한 연구의 의미에도 불구하고 본 연구는 경험적 실증적 분석의 결과를 보여주지 못하여 실증논문으로 진화하지 못했다는 본질적인 한계를 가지고 있다. 약 6년간 실무적 지원을 하면서 기록했던 인터뷰 결과를 실증데이터로 활용하고자 하였으나 이 또한 동일한 기관을 대상으로 동일한 방법론을 사용하여 과학성을 확보하는 Panel Study는 되지 못했다는 점에서 했다는 점이 연구의 한계로 인정되어져야 한다.

그러나 향후 한국적 상황에서 단일연구를 위한 연구 환경이 조성되기를 바라며, 본 논문이 이러한 한계에도 불구하고 향후 실증적이고 경험적인 연구를 위한 중요변수를 국내현실에 기초하여 구체적으로 제시하려고 노력하였다는 점과 국내의 문제점을 중심으로 해외의 사례를 연계해 보려고 노력하였다는 점, 성과관리의 올바른 방향도출을 조직이론의 관점에서 비판적으로 재조명하고 평가의 개념과의 혼돈을 구분하려하였다는 점 등에서 시론적 연구로서의 의미를 찾을 수 있을 것으로 본다.

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이석환(李碩桓): 2000년도에 미국 Rutgers University에서 성과관리 및 생산성 분야를 전공하고 ｢A Multidimensional View of Public Sector Employee Commitment and Willingness to Support Productivity Improvement Strategies｣라는 논문으로 행정학 박사학위를 취득하였으며 미국 일리노이대학교(University of Illinois-Springfield) 행정학과 조교수, 가톨릭대학교 행정학과 조교수를 거쳐 현재 국민대학교 행정정책학부 행정학 전공 부교수로 재직하고 있으며 국민대학교 국정관리전략연구소 성과관리센터장을 맡고 있다. Marc Holzer 교수와 ｢Public Productivity Handbook｣(2004, 2nd Edition, Marcel Dekker)을 출간하였으며, 공공부문 생산성 및 성과관리, 시민주도형 정부성과관리, 조직구성원의 동기부여에 연구관심을 가지고 있고 이와 관련된 논문들이 Public Administration Review, Public Performance & Management Review, International Journal of Public Administration 등 다수의 해외저널에 실려 있다. 미국행정학회(ASPA)의 SSCI 저널인 Public Performance & Management Review(PPMR)와 Review of Public Personnel Administration(ROPPA)의 편집위원(Editorial Board Member)으로 활동하고 있으며 현재 Marc Holzer 교수와 성과관리 핸드북 시리즈(Public Solution Series)를 기획하고 원고를 작성하고 있다 (M.E. Sharpe 출판사, 2014년 출간예정).

<E-mail: palee@kookmin.ac.kr / 논문접수일: 2012. 04. 16 / 심사개시일: 2012. 04. 21 / 심사완료일: 2012. 05. 19>