계층분석법(AHP)을 활용한 지역연계협력사업

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 411～429

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활성화 방안에 관한 연구

* 제1저자

** 교신저자

Utilizing the Regional Cooperative Projects Using AHP

이 종 열*

서 진 완**

정 준 호

본 연구에서는 광역경제권 구축, 특성화된 지역발전, 지역간 협력 및 상생발전을 구현하기 위해 실시되는 대표적 지역사업 중의 하나인 연계협력사업에 대한 문제점을 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산으로 구분하여 의사결정의 구조를 응용한 계층분석법(AHP)을 통해 전문가들을 대상으로 연계협력사업 문제점의 중요도 및 우선순위에 대한 분석을 시도하였다. 분석 결과, 첫째, 연계협력사업 문제점의 1차적 수준인 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산에 대한 1단계 분석에서는 예산에 대한 문제점이 사업주체, 법규정, 운영방식 보다 더욱 중요한 것으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 연계협력사업의 문제점에서 2차 수준에 대한 2단계 분석에서는 사업주체 영역에서는 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족, 법규정 영역에서는 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족, 운영방식 영역에서는 사업주체간의 협의 조정 기능 부족, 예산 영역에서는 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족이 더욱 중요한 것으로 나타났다. 마지막으로 전체 측정요소의 중요도 및 우선순위를 보면 ‘연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족이 가장 중요한 것으로 나타났다. 그리고 제2, 제3 중요도에서도 모두 예산 관련 부분이 차지하였다. 따라서 향후 본 사업의 활성화를 위해서는 독립적인 예산 확보가 선행되어야 할 것이며, 또한 운영경비 및 포괄보조금 등에서 개선이 수반되어야 할 것으로 보인다.

주제어 : 연계협력사업, 포괄보조금, 상생발전, 계층분석법(AHP)

I. 서  론

21세기는 국가주의 시대에서 개방화된 지구촌 시대로, 정부주도 중앙집권의 시대에서 시장지향의 지방분권의 시대로, 단일가치의 사회체제에서 다원화된 가치관과 사회체제 시대로 전환되면서 새로운 정책 환경이 대두되고 있다(김용웅, 1999; 513-568). 또한 세계화와 개방화의 진전에 따라 국경을 초월한 도시․지역경제권이 형성되고 경제단위가 국가에서 도시․지역 단위로 재편되고 있으며, 국경을 넘나드는 자본의 자유로운 이동으로 인해 국가간 경쟁이 이제는 도시․지역간 경쟁으로 급속히 바뀌고 있다. 이에 따라 각 지역별로 경쟁력 강화를 위해 창조적 광역발전이 강조되고 있다.

산업·문화·환경 등 다양한 부문의 광역권 내 글로벌화, 지식기반경제, 정보화, 분권화 등의 메가트랜드가 세계 각국의 국토와 지역발전에 많은 변화를 가져오고 있다. 특히 교통·정보망의 발달은 일상생활과 경제활동 영역의 광역화를 촉진하고 있으며, 행정구역을 넘어선 통합적 지역 발전이 보다 중요해지고 있으며, 국가 내에서 뿐만 아니라 초국경적 지역협력으로 확대되고 있다. 영국, 프랑스 등 선진 국가들은 지역발전에 있어 포괄적·개방적 트렌드에 의한 신지역주의(New Regionalism)에 대응하여 기능적·지리적으로 관련이 높은 지역들을 연계한 광역발전정책을 시행하고 있다.

지방자치단체의 환경적 측면에서 보면, 분권화와 광역화, 고령화와 인구감소, 개별적 발전과 지역적 경쟁력 강화, 재정수요 증가와 재원 부족 등의 변화와 문제에 직면하게 될 것이다. 이에 지방공공서비스 제공, 각종 투자사업 추진, 지역자원의 효율적 이용 등의 측면에서 자치단체간의 연계협력이 필요하며, 이를 통하여 환경변화에 대응함과 동시에 재원의 효율적 사용과 부족재원의 문제를 해결할 필요성이 증대되고 있다.

계층분석법(AHP)을 활용한 지역연계협력사업 활성화 방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

이러한 관점에서 이명박 정부가 출범하면서 지역발전정책에 있어 글로벌 수준의 지역 경쟁력 강화를 강조하는 정책적 기조를 명시적으로 채택하고, 지역발전정책의 세 가지 틀을 163개 ‘기초생활권’, 5+2 ‘광역경제권’, 4대 ‘초광역벨트’ 정책으로 설정하였다(국가균형발전위원회, 2008). 이에 따라 정부는 “지역경쟁력이 국가경쟁력”이라는 인식하에 지역발전을 국가정책의 최우선 과제 중 하나로 설정하고, 2008년부터 5+2 광역경제권 발전을 정책기조로 하여 행정구역 단위의 분절과 비효율을 극복하고 지역간 상호보완적 연계발전을 강화해 나가고 있으며, 2009년 4월 ｢국가균형발전특별법(이하 균특법)｣을 개정하는 한편, 대통력직속 지역발전위원회의 정책수립 및 조정 기능을 강화하고, 청와대에 지역발전비서관실을 신설하였다. 특히 기초-광역-초광역 등 3차원의 공간체제를 토대로 하여 산업 육성과 인재양성, 인프라 확충 등 전략분야에 주력하고 있으며, 시·도 간 및 시·군 간 연계·협력사업도 추진하고 있다. 지역발전위원회의 역점사업인 지자체 간 연계협력사업은 광역경제권 구축, 특성화된 지역발전, 지역간 협력 및 상생발전을 구현하기 위해 실시되는 대표적 지역사업 중의 하나이다. 연계협력사업은 2개 이상의 지자체가 공동의 목적을 위해 자율적으로 상호 재원을 분담하여 추진하는 사업으로서 지역 간 체계적인 협력을 통해 편익을 공동으로 창출하고 사업권한과 책임을 공유하는 것을 의미한다(김현석, 2010).

광역경제권 정책이 성과를 거두기 위해서는 광역화에 대응한 연계와 협력으로 권역 전체의 성장잠재력을 극대화해야 한다. 이를 위해서는 부문 및 기능 중심의 광역발전정책과 프로젝트를 공간적 연계 측면에서 재조명하여 통합적 발전을 이루도록 해야 하며, 이를 지역발전위원회에서 총괄하여 사업을 추진하도록 하였다. 기초생활권 연계협력사업을 위해서는 지방자치단체를 대상으로 공모제 형태로 사업을 선정하였으나, 지방자치단체는 예산확보에 급급하여 무늬만 연계협력사업이 주를 이루고 있는 등 연계협력사업에 대한 지역의 이해 부족 등으로 사업이 원활하게 추진되지 못하고 있다. 따라서 지역연계협력사업의 효율적 추진을 위해서 문제점을 정확히 진단하고 우리 실정에 맞는 적절한 대안을 마련해야 할 필요성이 대두되고 있다.

II. 이론적 논의 및 선행연구 검토

1. 지역발전 패러다임 변화

그간 지역 산업정책 추진으로 지역 산업발전을 위한 기본적 토대는 형성되었으나, 첫째, 중앙 주도의 하향식(Top-down) 분산투자로 지역의 여건․특성에 부합하는 최적의 지원정책이 부족하여, 지역산업의 성장 동력화가 미흡하므로 지역 간 연계를 통한 광역경제권 단위의 사업추진을 통해 규모의 경제를 추구할 필요성이 대두되고 있다. 둘째, 시․도간 특색 없는 전략산업의 중복지원(바이오 12개, IT 10개, 자동차 4개)으로 혁신역량 분산 및 효과성 저해가 나타나, 산업의 비교우위에 따른 특성화와 차별화 유도를 통해 산업 간 발전적 분업구조 및 동반․상승 유도가 필요하다. 셋째, 복잡다기한 사업구조, 지역균형발전차원의(다수․소규모사업 등) 예산 배정으로 인해 지방자치단체 자율성이 제약되었는데, 지방자치단체가 중심이 된 지역발전의 종합계획 수립을 통해 사업구조의 단순화와 효율적 예산분배로 지역의 실질적인 사업운영 자율성과 분권 확대 추구가 필요한 상황이다.

이러한 필요에 따라 “강한 지방”육성을 통한 지역경제 활성화 및 국가경쟁력 강화를 위해 기존 4+9사업에 이은 차기 지역전략산업진흥사업(Post 4+9, 2008-2012)이 2008년 9월 발표되었다. 동사업은 기존 지역전략산업진흥사업과 지역혁신거점육성사업을 지역전략산업육성사업으로 통합하고, R&D를 기업수준별/기술단계별로 세분화한 것으로 2009년부터 4개 지역과 9개 지역을 통합하여 추진하고 있다. 아울러 광역경제권 선도산업의 본격적인 추진과 함께 시․도 전략산업과의 연계발전 전략 및 차별적 육성전략 수립이 요구되는 등 최근의 산업정책 변화에 따른 지역산업 육성정책 및 지원 수단의 변화가 실제적으로 요구되고 있다. 이는 개별 지역이 지닌 내부의 자원 동원(mobilization) 뿐만 아니라 다른 지역이 보유하고 있는 자원과의 기능적 연계를 통한 협력적 네트워크를 강조한다. 특히 지역의 산업경쟁력을 제고하기 위해서라도 인접 지역과 네트워크 등을 구축할 필요가 있으며, 이는 그 속에 있는 관련 기업들의 경쟁력을 강화할 수 있다. 이는 급변하는 환경을 인식하고 자체적인 자원과 역량에 대한 한계를 인식할 수 있으며, 상호 연계 및 협력을 통한 공동의 발전을 지향한다. 이러한 상황 변화로 인해 인접한 공간 범위 안에 있는 다양한 주체들이 한정된 자원을 이용해 다양한 문제를 해결하고 발전을 도모하는 협력적 지역개발 방식이 등장하였다(이성근, 2002).

미야자와 겐이치(1988)는 네트워크 경제론(network economy)을 통해 개별 지역이 가지고 있는 내부 자원을 다른 지역이 보유하고 있는 자원과의 연계를 통해 시너지 효과를 창출한다고 주장하며 지역간의 연계를 강조하여 공간적 근접성보다 기능적인 연계성이 보다 중요시 된다(이원섭, 2008). 개별 도시가 고유 특성 및 독립성을 유지하면서 상호신뢰에 바탕한 협력이며, 도시 간 상호작용의 결과로 산업, 자본, 인력, 인프라, 정보 등이 연계되어 도시권 전체의 역량은 극대화 된다. 지속적인 연계가 불확실성과 비용을 줄이며, 궁극적으로 연계협력의 강화를 가져온다. 지역간 위계성에 기초한 중심지 체계와는 달리 2개 이상의 도시들이 기능적 연계협력을 통해 상호보완적 발전을 달성하고 시너지 효과를 창출할 수 있다.

오늘날의 행정이 시장화·분권화·네트워크화·기업화·국제화를 지향함에 따라 종래의 집권적 관료구조에 바탕을 둔 행정을 대체하는 개념으로 거버넌스 및 클러스터가 사용되고 있다. 거버넌스 개념은 다양한 의미를 내포하고 있으며 추상적이고 광범위하다. 행위주체의 포괄성, 정책연합의 다양성, 파트너십과 네트워크의 결합성 등에 있어 국가간, 지역간 차별성이 크게 나타나고 있기 때문에 일반화하기 어려운 측면이 있다. 그러나 분명한 것은 거버넌스는 기존의 단순한 시민참여의 개념보다 급진적이고 적극적인 개념으로서 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회 구성원인 시민집단간의 관계에 근거하여 공․사간의 구분을 협력과 참여라는 파트너십(partnership)을 통하여 공공문제를 해결해 나가는 방식을 지칭한다. 거버넌스는 집권화된 국가나 지방간의 직접적인 연계성을 갖는 낡은 유형의 정부로서 상징되는 관료적 위계체제로부터 연합 파트너십 또는 네트워크 등과 같이 느슨하고 더욱 상호작용적인 융통성 있는 행정구조로의 이행을 지적하는 것이라고 할 수 있다. Stocker(1997: 15)는 상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙과 국가로부터의 상당한 자율성을 특징으로 하는 자기 조직적인 네트워크로 정의하고 있다.

Rhodes(1997)는 정부개입의 축소 등을 통해 공정하고 효율적인 정부를 구현하고, 민주주의를 지향하는 사회적 사이버네틱스 체계(socio-cybernetics systems) 및 공공·민간 및 자원봉사 조직 간의 자율 조직화된 네트워크(self-organizing networks) 등을 포함한 다양한 적용 사례들을 토대로 그 의미를 구별하고 있다. George Fredrickson(1997: 78)은 오늘날의 행정현상에 대해 설명하면서 시민들은 반관료적(antibureaucratic), 반정부(antigovernment), 반조세(antitax), 그리고 탈기관(anti-institution)을 원하고 있다고 주장함, 현대 정치나 행정에 대해 시민의 입장에서 접근하는 이러한 시각은 관지배적 행정구조, 비효율적인 조직, 고비용의 행정에 대한 비판적 시각을 염두에 두고 하는 말이다.

중앙 주도의 하향식 행정구역별 분산투자 → 지역의 성장동력 한계	→	광역경제권 단위로 규모화 → 규모의 경제 추구
특색 없는 지역발전계획 추진 → 특화발전 미흡	→	비교우위에 따른 특성화·차별화 → 발전적 분업구조
복잡한 사업구조 및 나눠먹기식 예산배분 → 지역의 자생능력 배양 한계	→	지방자치단체가 중심이 된 지역발전 → 실질적인 자율성과 분권 확대

[그림 1] 지역 발전전략 패러다임의 변화

2. 연계협력과 관련된 선행연구

연계협력과 관련된 주요 선행연구를 보면 주로 외국사례 소개를 중심으로 한 연계협력, 광역권 설정과 광역연계협력에 관한 내용이 대부분이며 자치단체 간 연계협력에 관한 연구는 상대적으로 부족한 실정이다. 외국사례에 대한 선행연구로서 염명배(2001)는 일본은 중앙정부의 주도하에 지방자치단체간 자발적 협력을 유도하는 상향적(bottom-up) 절차를 도입한 하향식(top-down)의 제휴정책을 소개하고 있다. 특히, 광역행정을 수행하기 위해서는 광역조합의 신설을 촉진하고, 시정촌의 합병을 위한 특별법을 제정하여 재정상의 혜택을 부여하는 등 다각적인 지원책을 시행하고 있다고 분석하고 있다.

배준구(2008)는 프랑스 광역권의 연계 및 협력체계를 계획체계의 정비 내용과 관련 법률, 기존 계획 및 각종 제안의 광역권 분류, 각종 광역권 계획의 내용 구성, 광역권의 연계협력 사례를 분석하여 그 특징을 파악하고, 시사점을 제시하고 있다.

광역권설정에 관한 선행연구를 살펴보면, 대표적으로 중심도시와의 연계성(김호철, 김철수, 2003; 권용우, 2001; 권창기, 정현욱, 2005; 신윤철․이종상, 2003; 송종홍, 1995; 권용식, 1998; 김재익, 정현욱, 여창환, 2005), 주변도시의 도시성(김호철, 김철수, 2003; 권용우, 2001; 류제권, 2001; 신윤철․이종상, 2003; 송종홍, 1995), 개발제한구역과의 관련성(김호철, 김철수, 2003; 권용우, 2001) 등을 제시하고 있다.

김호철, 김철수(2003)는 광역권의 설정기준으로 중심지역과의 연계성, 주변지역의 도시성, 개발제한구역과의 관련성, 중심도시와의 연접성 등 4가지를 제시하고, 연계성, 접근성, 도시성 지표 중 1개 이상 만족하는 시.군과 중심도시와 연접한 시․군을 대상으로 설정하였다. 권용우(2001)는 연계성과 도시성을 이용하여 수도권 광역도시권을 설정하였다. 연계성에 있어서는 통근율, 역통근율, 통근율+역통근율을 지표로 하여 이중 1개 이상을 만족할 때 권역으로 설정되고, 도시성에 있어서는 비농업 취업인구 비율, 전업농가 비율, 농가비율, 인구증가율, 인구밀도, 도시적 토지이용비율 중 2개 이상을 만족하는 경우이다. 또한 제도적으로 개발제한구역으로 지정된 지역인 경우 시, 군별로 구분하여 광역수도권에 포함시켰다.

전경구(2000)는 시장모형에 대한 중심지 이론과 중심도시와의 연계성과 주변지역의 교외화, 도시화 정도에 대한 교외화 모형을 제시하고 이를 기초로 광역도시권 설정방법을 모색하고 각각에 대한 장단점과 문제점을 분석하였다. 권창기, 정현욱(2005)은 울산광역시와 주변지역을 대상으로 통근 자료를 이용하여 울산광역권의 기능적 연관 관계를 분석하였다. 분석한 결과 울산시와 기능적 연계가 가능한 지역이 경주, 양산지역으로 분석되어 울산대도시권으로 설정이 가능한 것으로 분석하였다.

류제권(2001)은 광주광역도시권 설정에 있어 도시적 특성과 연계성이 중첩된 곳을 권역으로 설정하였으며, 또한 도시적 특성 2개이상, 연계성 1개 이상 또는 도시적 특성 1개 이상, 연계성 2개 이상인 경우 광역권으로 설정하였다. 신윤철․이종상(2003)은 광역도시권의 설정범위를 일률적으로 정의하는 것은 무리가 있고, 주변지역이 광역도시권에 포함될 특징을 어느 정도 가지고 있는지에 따라 계보적으로 광역도시권을 설정할 필요가 있다고 언급한다. 특히 연계성과 도시성은 서로 다른 특징을 나타내는 지표이기 때문에 광역도시권 설정의 기준으로 동시에 사용하는 것은 한계가 있다고 설명하고 있다. 이를 검정하기 위해 연구자들은 지역간 연계성 및 도시성을 이용하여 권역을 설정하고 있는데, 지역 간 연계성의 경우 통근통행 자료를 이용하였고, 도시성의 경우 농가인구비, 경지면적비, 인구이동비율, 사업체 밀도 등 8개의 지표의 상관행렬을 이용하여 주성분 분석을 하고 그 점수에 따라 권역을 설정하고 있다. 이외 송종홍(1995), 권용식(1998) 등의 대도시권 설정연구에서도 주변지역은 중심도시와의 연계성과 주변지역 자체의 도시적 특성을 설정기준으로 사용하였다.

마지막으로 자치단체간 협력에 있어 선행연구는 예산부분이 가장 많았으며, 이재원(1996)은 기존의 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금이 개별 행정구역 단위로 심사․배분되기 때문에 중복투자, 중심도시 불리 및 군 단위 유리, 잠재수요 미고려 등의 문제를 제기하면서 광역시설 등의 통합공급을 위한 수직적 재정 조정기재인 지방재정조정제도의 배분방법의 전환을 개선방안으로 제시하였다.

한표환 외(2002)는 자치단체간 협력사업 촉진을 위한 기금설치, 지방재정 조정제도의 배분방식 조정, 공동사업에 대한 지방재정투․융자사업 심사기준 완화, 지방채발행의 우선승인, 인접 자치단체와 협력가격체제 구축을 통한 공동구매 등을 제시하였다. 또한 김선기(2003)도 자치단체간 협력사업 활성화를 위한 재정적 유인 수단으로 지방재정조정제도의 협력화를 유도할 수 있도록 배분규칙 조정, 보조사업 심사과정에서 생활권 개념에 입각한 심사, 투융자 심사 기준 차별화, 기채승인의 완화 등을 주장하고 있다. 박양호 외(2004)는 자치단체간 협력사업의 성패는 실태를 분석한 결과를 토대로 중앙정부의 지원이 성패를 좌우함을 고려하여 재정적 및 기타 인센티브가 중요하다고 강조하고 있다. 이를 위한 자치단체 협력사업에 대한 관련법에 구체화된 지원기준을 마련할 필요가 있으며, 지방채 및 투융자심사의 완화, 규제완화, 기초자치단체의 협력사업에 대한 광역단체의 지원 등도 제시하고 있다.

지역연계협력과 관련된 선행연구를 살펴보면 연계협력의 지역적 기반이 되는 범위설정을 중심으로 광역경제권에 대한 이론적 논의가 주를 이루고 있으며, 기초자치단체 간의 연계협력에 관해서는 예산 분야에 연구가 집중되어 있다. 본 연구에서는 지역연계협력사업의 전문가 및 담당자들을 통해서 기초생활권 연계협력, 광역경제권 연계협력, 기타 자율 연계협력사업 등 연계협력사업을 추진하는 과정에서 제기된 구체적인 문제점을 분석하고, 연계협력사업의 성공적인 시행을 위한 추진방향을 제시하며, 법제도적 개선방안을 제시하는 등 연계협력사업이 활성화될 수 있는 대안을 마련하고자 한다. 특히 본 연구에서는 AHP방법을 사용하여 연계협력사업에서 나타난 문제점에 대하여 중요도 및 우선순위를 파악하여 지역정책 방향설정에 도움을 주는 것에 궁극적인 목적이 있다. 또한 이러한 분석결과에 대한 타당성을 확보하기 위해 연계협력사업의 전문가와 연계협력사업을 담당하고 있는 공무원들을 대상으로 개별면접(interview)을 추가적으로 실시하였다.

III. 조사 설계와 구조도의 설정

1. AHP 구조도 작성을 위한 사업의 문제점 도출

공동생산적 접근모형(Coproductive Approach Model)에서는 자치단체간 협력을 참여자치단체가 목표지향적인 상호작용을 통해 공동생산을 창출하는 과정으로 인식한다. 협력대상이 되는 자치단체들은 공동생산적 참여자로서 직접적인 상호작용을 통하여 각종 공공재 또는 공공서비스를 생산하는 것이다. 자치단체간의 상호작용은 대칭화된 수평적 관계에 기초하고 의사결정의 패턴이 분권화되어 있어 사업시행과 관련된 자원배분이나 의사결정과정에 있어 자치단체간 조정․협상과정을 거치게 된다(한표환 외, 2002). 지역연계협력사업은 계획의 수립에서부터 사업의 집행과 평가까지 모든 과정에서 자치단체간에 활발한 상호작용을 전제로 하므로 실제 연계협력사업의 추진과정에서는 지자체간의 협력뿐만 아니라 갈등이나 충돌이 발생할 수도 있다. 현재 추진되고 있는 지역연계협력사업의 현황을 살펴보면 국가적 지원과 민자유치가 상대적으로 용이한 초광역경제권 연계협력사업에 비해서 광역경제권 연계협력사업은 R&D분야에 편중되어 있었으며, 기초자치단체 연계협력사업은 예산확보와 집행 등 추진실적이 저조한 편이다.

지역연계협력사업을 분석하기 위한 분석틀을 구성하기 위해서 우선 관한 문헌자료와 연계협력사업의 전문가 및 담당자들에 대한 인터뷰를 통해서 지역연계협력사업의 추진에 있어서 발생하는 문제점을 지역연계협력사업의 추진근거가 되는 법규정, 연계협력의 추진을 담당하는 사업주체, 연계협력을 추진하는 운영방식, 연계협력을 위한 예산의 4영역으로 대별하였다. 다음으로 연계협력사업의 전문가 및 담당자들에 대한 AHP조사와 개별면접을 통하여 4개 영역별로 연계협력사업의 추진을 저해하는 세부적인 측정요소들을 조사하였다.

첫 번째, 사업주체에 대한 문제점으로는 연계사업은 주체간의 협력이 중시되는 사업으로 협력을 통하여 부족한 아이디어를 창출하고 사업의 시너지 효과를 도모할 수 있어야 됨에도 불구하고 주체 간 협력이 부족한 점이다. 이는 사업 추진 모든 단계에서 협력 지방자치단체와 논의해야 하므로 단독사업보다 업무부담은 가중되지만 이에 대한 인센티브도 없기 때문에 담당공무원도 선호하지 않는다고 문제를 제기하였다. 또한 연계협력사업의 계획 수립과 집행주체가 다원화되어 있고 분산되어 중복 과제 발굴 및 협력이 용이한 과제가 우선적으로 발굴 및 선정될 수 있는 문제점이 있다. 또한 협력과제의 선정이 체계적으로 이루어지지 못하고 있으며, 각 자치단체별 부서에서 협력과제를 수요조사를 통해 발굴하고 있는 바 제안된 협력과제를 심의하가나 평가하는 지방자치단체가 거의 없다는 문제점이 도출되었다. 사업선정의 객관적 기준이 부재할 뿐만 아니라 지역발전위원회와 광역경제권발전위원회의 권한과 책임이 명확하지 않으며, 연계협력사업 선정 및 조정기능의 부족 등 제도적 기반이 취약한 것으로 나타났다.

지역연계협력사업은 행정 구역 및 광역경제권에 관계없이 사업 추진이 가능한 2개 이상의 지방자치단체와 산․학․연 등이 참여하는 지역의 발전을 도모하는 사업임에도 불구하고, 연계협력을 추진하는 주요 조직의 역할 분담 및 협력체계가 명확하지 않고 산업 이외의 분야의 추진기구와 추진경험은 미흡한 편이다. 지방자치단체는 사업을 기획 및 추진하고 주관기관으로 참여하여 자체적인 모니터링 및 예산 지원, 타 지방자치단체와의 네트워크 구축, 상위기관과 협력체계 구축 등의 역할을 수행하여야 하나 추진조직 및 절차 등 체계가 정립되지 못하여 추진력이 미약하다. 또한 연계협력 관련 연구 및 사업, 평가 등이 부처별, 시도별 분산으로 인해 효율적 추진이 곤란하고 사업조정 기능이 부족하다는 문제점이 도출되었다. 지역 연계협력사업은 중앙과 지방의 협력의 경우 사업의 지속성과 연계성이 확보되어야 하지만 사업 초기에 비해 사업이 진행됨에 따라 협력이 약화되는 문제점이 있다.

두 번째, 법규정에 대한 문제점이다. 지역연계협력과 관련된 법규로서 국가균형발전특별법은 지역간 불균형을 해소하고 지역 특성에 맞는 발전을 통한 자립형 지방화를 목적으로 하고 있으나 지역간 공동발전에 관한 규정은 원칙적이고 형식적이어서 실효성이 미약하다. 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 지역개발사업을 추진하는 경우 해당사업에 소요되는 경비를 예산 편성시 우선적으로 반영할 수 있는 조항이 있으나 세부 관련 규정의 미비와 지역의 인식부족 등으로 인해 실제 적용사례는 전무한 실정이다(이원섭 외, 2005). 지역연계협력을 위한 제도는 지방자치법에 의하며 지방자치단체간 사무협력에 관해 포괄적으로 규정하고 있으며, 각 지방자치단체는 지방자치단체간 협의·조정·승인·지원에 적극 임해야 한다는 원칙을 선언하고 있으며(제147조), 사무위탁(제151조), 행정협의회(제152조∼제158조), 지방자치단체조합(제159조∼제164조), 지방자치단체의 장의 협의체(제165조)등에 대해 규정하고 있다. 이처럼 지역연계협력 관련 내용이 개별 법률에 분산·혼재되어 지역연계사업의 목적에 맞는 법적용의 어려움이 발생할 수 있으며, 계획 수립의 주체가 광역자치단체나 중앙부처 등으로 이루어져 실제 주민에게 필요한 생활권 단위의 연계협력사업을 추진하기 위한 지방자치단체간 수평적 연계협력을 추진하기 위한 법률적 근거가 미흡하다. 또한 지역연계협력을 위한 독립된 별도의 법이 아닌 해당 법률의 관련 조항에 근거하고 있으므로 지역 연계협력사업을 추진하기 위한 구체적이고 실질적인 법규정이 되지 못하고 연계협력에 대한 전반적인 선언적 내용만 규정하고 있다. 이로 인해 지역 연계협력사업의 과제 발굴 및 선정에 대한 방법, 절차, 발굴과제의 범위 등에 대한 상세 규정이 없으므로 실질적으로 연계협력사업을 통한 시너지 창출이 가능한 사업 발굴 및 선정을 하기 어려운 법적 한계를 내포하고 있다.

세 번째, 운영방식에 대한 문제점이다. 연계협력 관련 사업을 추진하는 주요 조직의 역할분담 및 협력체계가 명확하지 않고 사업 이외 분야의 추진기구와 추진경험이 미흡하다. 이로 인해 사업 선정시 총량 및 지역별 안배를 고려함으로써 연계협력사업의 목적에 함량이 미달되는 사업이 선정되는 문제점이 있다. 또한 짧은 사업 준비기간과 함께 사업 선정의 객관적 기준의 부재가 문제점으로 지적될 수 있다. 즉 타당성의 고려나 비용편익 분석을 통한 사업의 객관적 비교, 가능성 등에 근거한 사업의 발굴 및 선정이 이루어지지 않는 문제점이 있다.

연계협력사업의 과제 발굴이 예산확보가 용이한 사업 중심으로 제안되어 다양성이 부족할 뿐만 아니라 지역의 숙원사업과 유사사업 중심으로 발굴되어 독창성의 결여가 문제점으로 지적되고 있다. 또한 과제 발굴을 위한 협의단계에서 거래 비용이 과다하게 소요되어 협력이 부진한 문제점이 있다. 제도적 기반의 취약성으로 인해 협력기반이 취약하며, 협력 약정서, 실무협의회 운영회칙 등을 통해 연계협력사업 추진을 추진하고 있지만 협력서는 선언적 협약서(MOU) 일 뿐 협의체 운영에 필요한 소요 경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어서 실효성이 없다. 또한 연계협력사업을 위한 협의체의 구성시 지방자치법에서 근거한 행정협의회 등과 같은 공식적인 협의체가 아니기 때문에 중앙정부로부터 지원을 기대하기 곤란한 점 등으로 운영의 어려움이 있다.

이밖에도 연계협력사업에 대한 평가 또는 모니터링 체제의 미흡, 선정된 과제의 타당성에 대한 분석, 선정사업의 비용편익 분석 등을 통한 성과평가 결여 등 체계적인 연계협력사업에 대한 평가 및 환류가 제도적으로 정착되지 못한 문제점이 있다. 이로 인해 집행 수단에 대한 면밀한 분석이 이루어지지 못하고 있으며, 추진 완료된 협력 사업 결과에 대한 평가 및 환류가 이루어지 못하고 있으며 사업평가를 통한 인센티브제도 등이 결여되어 있어 연계협력사업의 적극적 계속 추진에 대한 유인이 없다.

이와 같은 연계협력사업의 운영방식의 문제로 인한 사업 수행의 어려움에 대한 사례를 연계협력사업 담당자 인터뷰를 통해 다음과 같이 확인해 볼 수 있다.

연계협력사업으로 신청해 공무원이 파견 나가서 근무하다 보니까 협력이 아니라 매일 서너번씩 회의를 해요. 연계협력이 안되더라구요. 협력이 아니라 하루에도 서너번씩 나가서 나갈 때 마다 싸우러 나가요. 회의를 안나가면 사업이 어느 쪽으로 바뀌어 있고 또 그 다음날은 바뀌고, 그런 사업을 하다 보니까, 경험에 비춰보니까 연계가 필요로 하는 사업은 농촌 지역에는 없다는 것입니다. 그 지역을 대표하는 자원이 다 다르거든요. 그동안의 정책이 차별화 된 경쟁력을 갖추라고 해서 신활력 사업이라든지 그런 것만 해왔어요. 현재도 역점 사업을 그쪽으로 추진하고 있습니다. 차별적 두 지역, 세 지역 간에 공통의 요소를 찾기란 쉬운 문제가 아닙니다. 탐방로 길 닦는 거 그런거나...., 시설 인프라 같은 경우는 보통문제가 아니죠. - 중략-

( ○○시 K 사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.).

연계협력사업이라 하면 개념과 의의가 분명히 제시되고 그 범위 안에서 이루어져야 하는데 그런 분명한 사업에 대한 지침이나 가이드라인이 없다 보니 담당자 입장에서 어려움이 많고, 또 연계협력사업이 기초생활권이 있고 광역이 있는데 이것은 행안부에서 했다 말이에요. 연계협력사업은 감독기관에서 한번 씩 챙겨야 하는데 전혀 관리 감독이 안 되고 있거든요. 담당부서가 없어요. 지방자치단체 내에서도 제안은 기획부서에서 하고 사업 추진은 사업부서에서 하다 보니까 이원화 되어 있어서 잘 안 되고 있는데, 관리 감독도 안하다 보면 문제가 많습니다. 연계협력사업에 대한 지침이 없어요. 프로세서나 관리감독이 전혀 안 되고, 각 지방자치단체 선정 다 달라요. -중략-

( △△시 H 사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.).

마지막으로 예산에 대한 문제점이다. 연계협력사업의 재원조달 및 예산은 민간자본, 지방비, 국비 등으로 구성되며, 국비는 광역·지역발전특별회계를 통해 지원받는다. 광역·지역발전특별회계 중 광역연계협력사업은 광역발전계정에서 지원되고, 기초연계협력사업은 지역발전계정에서 포괄보조금제도를 통해 지원된다. 국비와 민간자본을 제외한 지방비는 사업의 편익과 지방자치단체의 재정여건을 토대로 협의하여 설정하지만 지방자치단체간 지방비 투입비율이 현저하게 차이가 날 경우 사업이 추진되지 않을 가능성이 높아진다. 현재 사업수나 예산 규모를 보면 연계협력사업은 광역연계협력사업 중심으로 이루어져 있으나 광역연계협력사업의 경우 예산이 광역경제권 선도산업 육성 예산에 포함되어 있어서 사업 선정의 자율성이 저하되는 문제를 안고 있다. 또한 지방자치단체가 자율적으로 기초생활권 계획을 수립하고 추진하여 지역간 상생발전을 도모할 수 있는 기초생활권단위의 연계협력사업이 추진되어야 하나 포괄보조금을 통한 지원규모가 크지 않아 유인이 적다. 이는 포괄보조금 제도가 중앙정부의 획일적인 지침에 따라 지원되던 지역사업을 지방자치단체가 직접 세부계획을 세우는 자율적인 사업으로 개념을 바꿈으로써 유사·중복사업의 난립을 예방하는 것을 목적으로 하고 있으나 포괄보조금의 비중이 작아 실제 효과가 기대에 미치지 못하기 때문이다. 실제로 포괄보조금을 통해 기초연계협력사업에 선정되는 경우 1차 연도는 신규사업으로서 국비지원을 받지만 2차 연도부터는 자치단체 자율편성사업으로 포함되어서 자체 예산을 이용해 사업을 추진해야 하므로 예산상의 인센티브가 적기 때문에 자치단체의 입장에서는 연계협력사업을 추진할 유인이 적다.

광역·지역발전특별회계는 광역발전계정, 지역발전계정 및 제주특별자치도 계정으로 구성되어 있다.

광역연계협력사업의 경우 2010년 선정된 30개 사업의 예산 규모가 520억 원이고, 2011년에는 선정된 16개 사업의 예산은 548억 원이다. 기초연계협력사업은 2011년 선정된 10개 사업의 예산 규모가 83억 원이고, 2012년은 4개 사업 53억 원이나 2012년에는 정부예산에 2개 사업의 36억 원만 반영되었다.

또한 기초생활권연계협력사업의 경우 연계협력사업을 주도하는 자치단체는 지방재정 투․융자 심사를 받아야 하므로 연계협력사업 발굴에 부담요인으로 작용하고 있으며, 사업규모가 작고 복잡한 절차 규정으로 인해 지방자치단체의 관심이 저하되는 문제점이 있다.

○○시의 경우 ’12년 기초연계협력사업으로 선정되었으나 시·도 자율편성사업으로 예산편성이 이루어져야 함에도 사전에 해당 도와 사전 교감이 없었고 사업 선정이 너무 늦게 되어 당해 연도 예산에 반영되지 못하였다. 또한 시군 단위의 연계협력사업은 도가 관심을 가지고 추진해야 하는 사무임에도 도는 예산상 인센티브가 없기 때문에 관심이 낮을 수밖에 없다. 이와 같은 연계협력사업의 선정시기와 예산 배정에 대해서도 사업담당자들이 문제점을 지적하였다.

사업대상자로 선정 되었으나 예산 확보 문제에서도 실제 저희 회계연도가 1월 달에 올려가지고 국가 보조사업도 미리 거쳐 가지고 받게 돼있는데 인센티브제 제도로 바로 받게 되어 8월에서 7월 사이에 내려오더라구요...도에서 예산 배정하기도 어렵고 또한 중앙부처와 지방자치단체간의 예산배정이 정해져 있는 어려움이 있다. -중략- 이 사업 자체를 3월 달부터 하자는 얘기죠. 사업 시기를 10월 말까지 해서 된다면 그때에 신규 사업으로 도에 올려도 예산 확보도 할 수 있고... -중략-

(○○시 L사업담당자 인터뷰 중에서, 2011년 12월 1일)

		연계협력사업의 유형
			기초				광역				초광역
					↓
		문제점
		↓			↓				↓				↓
선행연구 및 인터뷰		사업주체			법규정				운영방식				예산
		사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족			지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확				지역의 숙원사업 및 유사사업 중복				연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족
		선전과정 사전 준비 부족
	→				협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡				사업주체간의 협의 조정 기능 부족				포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡
		성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡
					중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족				과제발굴에 대한 동기유발 부족				운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움
		주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족

[그림 2] 문제점 도출

2. AHP 구조도 설계

본 연구에서는 연계협력사업의 문제점에 대한 상대적 중요도와 우선순위 측정을 위해 연계협력사업과 관련한 전문가와 사업 담당자들을 모집단으로 설정하였다. 전문가 설문조사의 표본은 연계협력사업과 관련하여 논문이나 저서를 발표한 경험이 있거나 또는 연계협력사업과 관련한 연구용역을 수행한 경험이 있는 사람들을 대상으로 하여 최종 25명의 전문가를 선정하였다. 설문조사는 2011년 11월 이메일을 통해 실시하였으며, 설문조사의 정확성과 필요성에 대해서는 전화통화를 통해 설명하는 과정을 거쳤다. 그리고 설문조사가 끝난 후 분석결과에 대한 타당성을 더욱 확보하기 위해 전문가들을 대상으로 개별면접(interview)을 실시하였으며, 또한 필요한 부분들에 대해서는 연계협력사업 공무원들을 대상으로도 개별면접을 실시하였다.

전문가용 설문지는 25부 중에서 20부(회수율 80%)를 회수하였고, 이를 대상으로 계층분석법(AHP)을 적용하여 분석하였다. 이들 설문내용의 구성은 각 문항별로 한 번에 2개 요소를 상호 비교하는 이원비교(pairwise comparison) 방법이 활용되었다. 이원비교에서 사용되는 척도의 범위는 1에서 9까지의 수와 이의 역수들을 포함하며, 각 문항별로 평가요소 간 상대적 중요도 측정이 이루어졌다. 그러나 본 연구에서는 AHP 설문조사의 응답자가 다수인 경우이므로 각 문항별로 전체 사례 N개의 기하평균 값을 구해 상대적 중요도를 측정하고 우선순위를 산출하였다.

전문가를 대상으로 한 연계협력사업 문제점의 중요도 및 우선순위 분석에서는 앞에서 <표 1>과 같이 구조도에서 제시된 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산 간의 상대적 심각성을 각각 두 개씩 상호 비교하는 이원비교(pairwise comparison) 방법을 활용하는 AHP기법을 이용하여 분석하였다. 먼저, 측정요소 및 모형에 관한 논의는 두 개의 수준, 즉 1차 수준 → 2차 수준의 계층제적 구조로 이루어진다. 이러한 계층제적 구조 하에서 논의가 이루어질 때 비로소 연계협력사업 문제점의 중요도를 체계적으로 이해할 수 있기 때문이다. 본 연구에서 측정 목표는 ‘연계협력사업의 문제점’으로 설정하였으며, 연계협력사업의 문제점은 이론적 논의 및 인터뷰 등에 기초하여 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산 영역으로 나누었으며, 4개의 측정영역은 2차 수준에서 사업주체는 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족, 선전과정 사전 준비 부족, 성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡, 주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족의 4개, 법규정은 지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확, 협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡, 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족의 3개, 운영방식은 지역의 숙원사업 및 유사사업 중복, 사업주체간의 협의 조정 기능 부족, 과제발굴에 대한 동기유발 부족의 3개, 예산은 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족, 포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡, 운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움의 3개로 나누어 총 13개의 측정요소로 구성하였다. 이러한 연계협력사업의 문제점들을 AHP를 통해 논리적이면서 단계적으로 분석하기 위해 구성한 구조도는 <표 1>과 같다.

AHP기법은 복잡한 의사결정을 합리적이고 능률적으로 하기 위한 노력의 일환으로 Thomas L. Saaty 교수가 개발한 프로그램이다. AHP는 인간이 의사결정을 할 때 인간의 뇌가 단계적으로 또는 계층제적 분석 과정을 활용한다는 사실에 착안하여 개발된 것으로, 계층제 구조, 상대적 중요도의 설정, 논리 일관성 유지의 원칙이 그것이다. 먼저, 측정하고자 하는 사항을 계층제적 구조 하에 배열한다. 대체적으로 목표, 영역 또는 기준, 그리고 요소나 대안 등을 계층화시킨다. 다음으로, 각 계층별로 배열된 비교의 대상을 일정한 순서에 따라 1 : 1의 비교를 한다. 의사결정의 기준이나 요소들을 하나씩 순서대로 비교하는 것이 필요하다. 그리고 비교에 있어서 비교를 위한 정량적 지표가 제시되는 것이 필요하다. 셋째, 1 : 1 비교를 통해 전체 요소들을 모두 비교하는데 있어서 논리 일관성을 유지하는 것이 무엇보다도 중요하다. 여기서의 논리 일관성은 의사결정 요소들 사이의 중요도가 순서에 따라 판단되는 것을 의미한다. 예를 들면, 만일 A가 B보다 중요하고, B가 C보다 중요하다고 응답하는 경우, 당연히 A는 C보다 중요하다고 응답되어야 한다는 것이다.

<표 1> AHP 구조도

구 분	1차 수준	2차 수준
연계협력 사업의 문제점	사업주체	사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족
		선전과정 사전 준비 부족
		성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡
		주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족
	법체계	지역발전위원회(지역위)와 광역경제발전위원회(광역위)의 권한과 책임 부족 및 불명확
		협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡
		중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족
	운영방식	지역의 숙원사업 및 유사사업 중복
		사업주체간의 협의 조정 기능 부족
		과제발굴에 대한 동기유발 부족
	예산	연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족
		포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡
		운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 연계협력사업의 문제점 1단계 분석결과

연계협력사업의 문제점에서 1차 수준인 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산에 대한 1단계 분석에서는 사업주체(0.1735), 법규정(0.1652), 운영방식(0.1604), 예산(0.5009)에 있어서 큰 차이를 나타내면서 연계협력사업 문제점에서 예산이 더욱 중요한 것으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석은 사업주체나, 법규정, 운영방식보다는 예산에 대한 문제점이 많다는 것을 강조하며, 이는 아래의 인터뷰에서도 알 수 있다.

“첫째, 가장 근본적인 문제점은 예산 부분에 있어서 예산이 미리 책정되어 있지 않다는 거예요. 기초 같은 경우에는 농림부고, 광역 같은 경우에 지경부고, 예산이 책정되어 있지 않고 공모사업에 의해서 하는 것이지 않습니까. 지역발전위원회에 예산이 없기 때문에 그러는 것이고요. 두 번째 기초생활권 예를 든다면 사실 사업이 3년 내지 4개년도 사업이잖아요. 그런데 첫해만 씰링외고 나머지는 씰링내란 말이예요.”

(○○시 L사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

“씰링 내에서 해야 하기 때문에 다른 사업을 못하게 되는 거죠. 실제로 단독사업을 많이 하는 걸 단체장들은 더 좋아하는데 연계협력을 가져가면 씰링을 잡아먹고 우리가 단독사업을 할 수 있는 한도가 줄어들기 때문에 그리고 1차년도에 실제적으로 올라가 있는 사업비는 거의 용역비 정도 수준이라 별로 그렇게 많지 않아요. 10% 국고보조율을 더 많이 주고 한도 외로 한다고 해도 자치단체에서는 별로 메리트로 느껴지지 않거든요 .”

“별도 재원이 없기 때문에 제일 문제거든요. 그래서 기금사업을 하든지 아무튼 별도 재원을 지역발전위원회에서 만들어 가지고 연계협력사업이 지역발전위원회에서 한 번 했다하면 실제로 예산반영까지 될 수 있도록. 이번에도 사업 선정이 4건이 되었지만 실제로 소관부처에 예산반영이 된 건수는 2건밖에 없었습니다.”

(△△시 H사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

<표 2> 연계협력사업의 문제점 1단계 분석결과

1차 수준	1단계 중요도	순위
사업주체	0.1735	2
법체계	0.1652	3
운영방식	0.1604	4
예산	0.5009	1
일관성 비율 AHP 기법의 신뢰성분석은 개개인의 판단상의 오차 정도를 측정하는 방법인 일관성 비율(Consistency Ratio 이하 CR)을 계산함으로써 가능하다. 일반적으로 일관성 비율은 그 값이 0.1보다 작을 경우 응답자가 일관성 있게 이원비교를 수행한 것으로 판단해왔다(Saaty, 1982).	0.04

설문조사에 응답한 전문가들 및 사업담당자들과의 면접에서도 사업이 선정이 되고도 예산배정이 되지 않거나, 예산이 배정이 되었지만 관리하는 주체가 예산을 제때 집행하지 않아서 사업이 지체되면서 사업을 계획대로 추진할 수 없는 문제가 있다는 의견을 제시하였다.

2. 연계협력사업의 문제점 2단계 분석결과

연계협력사업의 문제점에서 2차 수준으로 사업주체 영역에 대한 2단계 분석에서는 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족(0.3909)이 선전과정 사전 준비 부족(0.2955), 성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡(0.1836), 주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족(0.1300)보다 더 중요한 것으로 나타났다. 사업주체간의 역할이 불분명하거나 협력이 부족한 이유에 대해서는 담당 공무원과 전문가들은 자치단체장의 관심과 내부 협력이 부족한 것이 큰 문제점이라고 지적하였다. 자지단체장의 관심과 내부 협력이 부족한 것에 대해서 연계협력사업의 담당자들은 아래와 같이 인식하고 있는 것으로 조사되었다.

“현실적으로 지방자치제가 어차피 민선이니까 자치단체장의 입장에서는 일단 매스컴에 보도하는 것이 단기사업 쪽으로 포커스가 맞춰져 있으니까 일단 선정이 되면 관심이 떨어집니다. -중략- 처음에 선정이 되었을 때만 이슈가 되게 많이 되고 특별히 행사가 없으면 자치단체장의 관심이 떨어지고 담당자들만 애로사항이 많은 문제점이 있는 것 같습니다.”

(○○군 P사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

“처음 진행할 때부터 우리가 사업부서 담당자하고 직접 같이 미팅을 한 게 아니라 기획부서에서만 미팅을 하다보니까 저희들이 보기에는 이게 충분히 연계협력사업으로 가능할 것 같은데 나중에 담당자들이 군에 가가지고 사업부서하고 상의를 했을 때 사업부서에서는 이게 전혀 연계협력사업으로 필요하지 않다. -중략- 담당을 뛰어 넘어서 그냥 바로 군수님을 미팅을 하기까지 했었는데 군수님께서는 그 아이템 아주 괜찮다 오케이를 하셨는데 그게 밑에 담당까지 내려오기가 너무 오래 걸리는 거예요.”

(△△군 M사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

“공모사업을 따기 위해서 신규사업을 발굴하는 부서는 기획부서에서 하고요. 사업부서로 다시 넘어가요 집행을 하는 거는. 사업주체 자체가 이원화되어 있어요. 우리 시군에서도. 그런데다가 여기서 이렇게 관리감독도 안하게 되며 사업 본질 자체가 흐트러져요. 처음에 기획했던 기획부서에서 사업을 추진하는 것이 아니기 때문에 우리가 공모사업에 냈을 때 당초 취지와는 또 다르게 가게 되거든요.”

(□□시 H사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

법규정 영역에 대한 2단계 분석에서는 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족(0.4122)이 지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확(0.2945), 협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡(0.2932)보다 더 중요한 것으로 나타났다. 전문가 자문회의에서도 연계협력사업만을 위한 새로운 법률의 제정보다는 기존의 국가균형발전특별법을 개정하여 연계협력사업의 내용을 구체화하고 중앙정부 차원에서의 총괄 조정 기능을 강화하는 것이 바람직하다는 의견이 많았다.

운영방식 영역에 대한 2단계 분석에서는 사업주체간의 협의 조정 기능 부족(0.4576)이 과제발굴에 대한 동기유발 부족(0.3170), 지역의 숙원사업 및 유사사업 중복(0.2254)보다 더 중요한 것으로 나타났다. 운영방식에 있어서 전문가와 관련 담당자들은 사업주체간의 협의 조정 기능이 부족한 이유로 충분하지 못한 연계협력사업의 준비 기간을 지적했다.

“사업을 당년에 하지 말고 1년 정도 미리 예비로 선정을 해가지고 사단법인이든지 재단법인을 구성시킨 다음에 일한 사람도 있고 한 데는 해주고 그렇지 못한 데는 안 해주던지. 재단법인이나 사단법인을 구성을 한다는 것은 일종의 협의가 많이 된다는 것이거든요. 그렇게 된다면 사업비 집행하기도 좋고 사업하기도 편하고 담당자의 애로사항이나 이런 게 많이 해결되기 때문에 1단계는 예비선정한 다음에 그런 사업이 되면은 돈을 주는 문제를 고려해 봤으면 하고요.”

(○○군 K사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

예산 영역에 대한 2단계 분석에서는 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족(0.3953)이 운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움(0.3331), 포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡(0.2716)보다 중요한 것으로 나타났다. 현재 광역 연계협력사업의 예산의 경우 광특회계의 선도산업예산에 포함되어 있으며, 기초 연계협력사업은 포괄보조금을 이용하면서 지원규모가 크지 않기 때문에 지방자치단체에 대해 연계협력사업의 유인이 크지 않다. 따라서 연계협력사업을 효과적, 지속적으로 추진하기 위해서는 전문예산의 확보와 지원규모의 확대가 가장 시급한 문제이다. 전문가 및 관련 담당자들도 연계협력사업이 안정적으로 추진되기 위해서는 독립적인 예산 확보가 가장 중요한 것으로 인식하고 있었다.

"추진기구에 대해서 선생님이 말씀하셨듯이 별도의 예산지원이 필요할 것 같아요. ○○군 같은 경우 저희가 사업발굴하면서 각 시군에 회의를 부르고 그러는 단계에 있어서 사실상 한 지방자치단체에서 그걸 담당하기에는 그 일만 하는 것이 아니라 -중략- 연계협력사업에만 시간을 투자할 수 있는 상황이 아니예요. -중략- 저희 입장에서는 협의체나 사무기구를 구성하는 것을 많이 권장해 주셨으면 좋겠고, 그에 대한 예산도 별도로 마련을 해주셨으면 좋겠고요.”

(△△군 M사업담당자 인터뷰 중에서, 2011. 12. 1.)

<표 3> 연계협력사업의 문제점 2단계 분석결과

1차 수준	2차 수준	2단계 중요도	순위
사업주체	사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족	0.3909	1
	선전과정 사전 준비 부족	0.2955	2
	성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡	0.1836	3
	주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족	0.1300	4
법규정	지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확	0.2945	2
	협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡	0.2932	3
	중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족	0.4122	1
운영방식	지역의 숙원사업 및 유사사업 중복	0.2254	3
	사업주체간의 협의 조정 기능 부족	0.4576	1
	과제발굴에 대한 동기유발 부족	0.3170	2
예산	연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족	0.3953	1
	포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡	0.2716	3
	운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움	0.3331	2

3. 연계협력사업 문제점의 종합분석 결과

연계협력사업의 문제점을 수준별 종합 중요도 및 우선순위를 분석한 결과는 <표 3>과 같으며, 이러한 종합분석은 각 측정영역의 측정요소 간 상대적 중요도 및 종합 가중치를 부여하여 각 평가항목을 통합한 우선순위를 산출해 낼 수 있다는 데 의미가 있다.

연계협력사업의 문제점에 대한 종합중요도 및 우선순위를 살펴보면 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족(0.1980), 운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움(0.1668), 포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡(0.1361), 사업주체간의 협의 조정 기능 부족(0.0734), 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족(0.0681), 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족(0.0678), 선전과정 사전 준비 부족(0.0513), 과제발굴에 대한 동기유발 부족(0.0509), 지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확(0.0487), 협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡(0.0484), 지역의 숙원사업 및 유사사업 중복(0.0362), 성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡(0.0319), 주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족(0.0026)순으로 나타났다. 이러한 분석결과를 보면 광역경제권 연계협력사업은 별도의 예산확보가 가장 큰 문제점으로 나타났으며, 기초생활권 연계협력사업은 사업구상, 집행 등 사업과정 전반에 있어서 자치단체간의 협력의 어려움, 사업예산의 확보 등이 가장 중요한 문제로 나타났다. 특히 기초생활권 연계협력사업은 사업에 선정되고도 예산이 계획대로 배정되지 않아 사업을 추진하지 못하는 경우도 발생하였다. 또한 연계협력사업은 공통적으로 이를 뒷받침해 줄 법적 근거가 미약하고, 사업분야가 편중되는 문제점이 있는 것으로 나타났다. 분석결과를 종합해 보면 연계협력 전문가 및 담당자들은 연계협력사업에 있어서 사업주체, 법규정 및 운영방식보다 예산을 연계협력사업의 핵심문제로 인식하고 있는 것으로 파악된다.

<표 4> 종합분석 결과

측 정 요 소	종합중요도	우선순위
사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족	0.0678	6
선전과정 사전 준비 부족	0.0513	7
성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡	0.0319	12
주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족	0.0026	13
지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확	0.0487	9
협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡	0.0484	10
중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족	0.0681	5
지역의 숙원사업 및 유사사업 중복	0.0362	11
사업주체간의 협의 조정 기능 부족	0.0734	4
과제발굴에 대한 동기유발 부족	0.0509	8
연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족	0.1980	1
포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡	0.1361	3
운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움	0.1668	2

Ⅴ. 결 론

본 연구는 연계협력사업의 문제점을 1차 수준으로서 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산 등 4개의 측정영역으로 구분하고, 4개의 측정영역을 2차 수준으로서 13개의 측정요소로 세분한 다음 단계별로 이에 대한 중요도와 우선순위를 계층분석법(AHP)을 적용하여 분석하였다. 전문가를 대상으로 하여 분석한 결과에 대해서 1순위를 중심으로 분석결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 연계협력사업 문제점의 1차적 수준인 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산에 대한 1단계 분석에서는 예산이 더욱 중요한 것으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 연계협력사업의 문제점에서 2차 수준에 대한 2단계 분석에서는 사업주체 영역에서 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족, 법규정 영역에서 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족, 운영방식 영역에서 사업주체간의 협의 조정 기능 부족, 예산 영역에서는 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족이 더욱 중요한 것으로 나타났다.

마지막으로, 연계협력사업의 문제점에 대한 종합중요도 및 우선순위에 대한 종합분석에서는 연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족이 가장 높은 중요도를 차지하는 것으로 나타났다. 전체 측정요소의 중요도 및 우선순위를 보면 ‘연계협력사업의 독립적인 예산 확보 부족 → 운영에 필요한 소요경비 지원의 어려움 → 포괄보조금의 비중이 적어 사업의 실질적 효과 미흡 → 사업주체간의 협의 조정 기능 부족 → 중앙정부차원의 총괄 조정 기능 부족 → 사업주체간의 역할 불분명 및 협력 부족 → 선전과정 사전 준비 부족 → 과제발굴에 대한 동기유발 부족 → 지역위와 광역위의 권한과 책임 부족 및 불명확 → 협의체 운영에 필요한 소요경비와 사무지원기구에 대한 규정이 없어 실효성 미흡 → 지역의 숙원사업 및 유사사업 중복 → 성과에 대한 책임성 확보 및 보상체계 미흡 → 주민의견수렴 및 자율적 주민참여 부족’의 순으로 나타났다.

앞서 살펴본 AHP 분석으로 도출된 사업주체, 법규정, 운영방식, 예산에 대한 연계협력사업의 문제점에 대한 활성화 방안을 제시하면 다음과 같다. 우선, 사업주체의 역할 불분명 및 협력 부족에 대한 문제점을 개선하기 위해서는 연계협력사업을 기획하는 기획부서와 향후 사업을 추진할 사업부서 간 연계협력사업에 대한 협의를 통해 의견을 조율해야 할 것이다. 또한 연계협력사업을 추진하는 지방자치단체 또는 기타 참여주체 간의 역할을 명확하게 분담하고 이를 기획과정에서 구체화하여 사업추진에 있어서 역할 불분명에 따른 혼선을 예방해야 할 것이다.

둘째, 법규정은 국토기본법, 균형발전특별법, 지방자치법 등 현행 법규에서는 연계협력사업에 대해서 선언적으로 모호하게 규정하고 있다. 연계협력사업의 효율적 추진을 위해서는 관련 법규를 구체화하고, 이를 근거로 연계협력사업의 효율적 추진을 위한 공기업이나 자치단체조합의 설립, 지방자치단체 수준의 조례나 규칙이 제정될 수 있도록 제도적 여건을 구비해야 할 것이다. 또한 장기적으로는 연계협력사업의 안정성, 지속성, 효율성을 보장하기 위해 대통령령으로 연계협력사업의 대상, 예산, 추진주체, 운영절차 등을 세부적으로 명확하게 규정한 별도의 법적 근거(가칭 ‘지역 연계협력사업촉진법’)를 마련해야 한다.

셋째, 운영방식에 있어 사업주체 간의 협의 조정 문제를 해결하기 위해서는 집행력이 강한 사업추진주체를 구성한 연계협력사업에 대해서 선정과정에서 우선권을 부여하는 등 연계협력사업의 추진주체 간 협력을 강화할 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다. 이밖에도 우수 연계협력사업에 대한 홍보를 강화하여 주민, 공무원 및 지방자치단체장의 관심도를 향상시키고, 연계협력사업의 특성화 및 분야의 다양화를 위해 노력해야 하다.

마지막으로 연구결과에서 나타나듯이 지역연계협력사업의 효율적 추진을 저해하는 가장 큰 문제점인 예산문제를 해결하기 위해서는 안정적이고 지속적인 예산지원을 위한 독립적인 예산을 확보하는 것이 가장 중요하다. 지역연계협력사업을 위한 독립적인 예산을 확보하기 위해서는 단기적으로는 선도산업예산에서 연계협력사업을 분리하여 별도의 사업예산을 확보해야 할 것이다. 이를 위해서는 연계협력사업의 전체적인 예산규모와 사업의 타당성이 합리적으로 산출되었는지 점검하고, 연계협력사업의 선정에 있어서 지역별 안배보다는 사업의 타당성과 필요성에 중점을 두어야 할 것이다. 또한 연계협력사업의 예산이 연도별·참여 주체별로 적절하게 배분되었는지 사업선정 과정에서 점검하고, 예산이 계획대로 집행될 수 있도록 지역위, 광역위 및 소관 부처의 관리를 강화해야 한다. 중장기적으로는 지역 연계협력사업을 위한 별도의 계정을 신설하는 방안, 중앙 또는 지방정부의 출연, 복권기금 등을 이용하여 EU의 구조기금과 같이 전문기금을 설립하여 연계협력사업을 추진하는 방안 등을 모색할 필요가 있다.

본 연구는 계층분석법을 적용하여 연계협력사업의 문제점에 대한 중요도 및 우선순위로 분석함으로써 연계협력정책을 수립하여 집행하는 데 있어서 향후 우선순위를 설정해야 하는 데 유용하게 활용될 수 있을 것이며, 또한 앞으로 연계협력정책의 방향설정에 나침반과 같은 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다.

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이종열(李鍾烈): 미국 The City University of New York에서 정치학 박사학위를 취득하고(논문: The Practice of Protest: Three Case Studies in Urban Renewal, 1990), 현재 인천대 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 도시정책, 문화정책, 위기관리 등이며, 최근 논문으로는 “한국정부의 주택정책에 나타난 이념성향에 관한 연구”(한국행정학보, 2011), “직무스트레스 요인과 우선순위에 관한 연구: 인천지역 소방공무원을 중심으로”(행정논총, 2011), “부동산정책의 유형화와 정책 우선순위에 관한 연구”(한국행정연구, 2011) 등이 있다.

<E-mail: jylee@incheon.ac.kr / 논문접수일: 2012. 05. 01 / 심사개시일: 2012. 05. 03 / 심사완료일: 2012. 05. 18>

서진완(徐鎭完): 미국 University of Delaware에서 정치학 박사학위(논문: Telecommunications Policy in South Korea: The Study of Imbalance and Restructuring, 1994)를 취득하고. 한국행정연구원(1995-1998)을 거쳐, 1998년부터 인천대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 관심분야는 전자정부, 정보통신정책, 인터넷방법론 등이며, 최근 논문으로는 “지방자치단체의 소셜미디어 활용 현황 분석과 의미”(한국행정학보, 2012) “정보화마을사업의 의미와 재평가”(한국지역정보화학회지, 2011) 등이 있다.

<E-mail: sjinwan@incheon.ac.kr>

정준호(鄭準鎬): 중국 北京大學에서 행정관리학 박사학위(논문: 政策過程中NGO與政府關係硏究, 2004)를 취득하고, 행정연구원과 국회에서 근무한 후, 2008년부터 서울디지털대학교 정치행정학과에서 교수로 재직 중이다. 관심분야는 정부관계, 시민사회, 중국행정 등이며, 최근 논문으로는 “개혁개방 이후 중국의 양성평등정책 연구”(여성연구, 2011), “중국 정부의 민간조직에 대한 관리유형 연구”(아태연구, 2011) 등이 있다.

<E-mail: junno@sdu.ac.kr>