지역갈등의 원인과 해소방안*

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄) : 431～454

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* 본 연구는 지역발전위원회(2011)의 보고서를 학술논문으로 발전시킨 것임을 밝혀둔다.

** 제1저자

*** 교신저자

: 동남권 신공항 사례를 중심으로

The Cause and Solution of Regional conflicts

: The Case of Southeastern New Airport

허 철 행**

이 희 태***

문 유 석

허 용 훈

본 연구는 동남권 신공항을 둘러싼 지방정부간 갈등의 원인을 분석하고 해소방안을 제시하는 데 초점을 맞추고 있다. 연구목적을 달성하기 위하여 각 지역의 공무원과 시민들을 대상으로 조사를 실시하였다. 연구에서 나타난 신공항 지역갈등의 원인으로는 중앙정부적인 요인이 가장 강하게 작용한 것으로 나타났으며, 다음으로 정치적 영향력과 시민사회적 요인 등으로 분석되었다. 지방정부적 요인과 법제도적 요인은 유의미한 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다.

신공항 지역갈등의 해소방안으로는 첫째, 중앙정부 부문에서 정책사업추진의 명료성, 중앙정부의 지역갈등 중재노력과 능력의 증진, 정책사업에 대한 분권화 등이 제시되었다. 둘째, 정치적 영향력의 배제를 위해서는 정책사업을 공개화, 공식화하는 방안이 마련되어야 하며 전문가위원회의 역할과 기능을 강화시키는 방안이 제시될 수 있다. 셋째, 무엇보다도 중요한 것은 전문가 위원회의 활동개선인데 위원회의 활동이 법제화 되어야 하며, 위원회 구성과정과 방법이 명료성 있게 제시되어야 한다는 점이 지적되었다. 마지막으로 지역갈등조정위원회 등 지역갈등에 관한 법률적 정비가 대안으로 제시되었다.

금년 대통령 선거에서 동남권 신공항은 다시 공약사항으로 제시될 가능성이 높고 이럴 경우 지역갈등이 재현될 수 있다. 따라서 지역갈등을 조정할 수 있는 법제도적 체계의 마련이 시급하다고 하겠다.

주제어 : 동남권 신공항, 지역갈등, 갈등관리, 갈등해소방안

I. 서  론

국책사업을 둘러싼 지방정부와 지역 간의 갈등은 지속적으로 발생하고 있다. 동남권 신공항 건설의 경우 최근 지역 간 갈등이 발생하였던 대표적 사례라고 하겠다. 지역간 갈등으로 인하여 지방정부와 지역의 시민사회는 첨예하게 대립하였으나 결국 신공항 사업은 무산되는 결과를 낳고 말았다. 지역갈등의 당사자였던 지방정부와 지역시민사회, 관련 단체들은 결말을 보지 못한 채 행재정적 능력만 소요하게 된 것이었다.

국책사업 등 공공정책사업을 둘러싼 지역 간 갈등은 지속적으로 발생하였으며, 주제가 부각되면 언제든지 재발할 가능성을 가지고 있다. 아울러 지역갈등해소를 위한 보다 적극적이고 발전된 제도적 장치가 마련되지 않는다면 지역갈등은 언제든지 발생할 것이고, 심각한 수준으로 진행되어 지방정부들의 행재정적 비효율은 물론이거니와 지역시민사회간의 균열이 발생될 수도 있다.

지역갈등의 원인과 해소방안

｢지방정부연구｣ 제16권 제1호(2012 봄)

따라서 이에 대한 합리적 대안이 제시되어야 한다. 지역갈등의 원인을 분석하고 이에 대한 현실성 있는 대안의 제시가 시급한 상황이다. 특히 국책사업을 둘러싼 지역갈등은 사안이 제시된 즉시 항상 발생해 오고 있기 때문에 갈등관리 및 해소를 위한 로드맵이 제시되어야 한다. 갈등해소를 위한 합리적, 제도적 과정의 마련을 위한 노력이 지속되어야 한다.

본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 다음과 같은 점에 연구목적을 두고 수행되었다. 첫째, 동남권 신공항 건설을 둘러싼 지역갈등의 현황과 전개되어가는 과정 내지 단계를 살피고자 하였다. 이를 통하여 지역갈등이 갈등발발의 원인분석을 위한 근거를 확인하고자 하였다. 둘째, 지역갈등에 대한 선행연구를 분석함으로써 갈등발생의 일반적인 원인을 분석하였다. 특히 다른 사례에 대한 연구를 통하여 지역갈등 발생의 공통 요인을 추출하려고 시도하였다. 셋째, 경험적 조사를 통하여 동남권 신공항 건설 사업의 추진과정에서 나타났던 지역갈등의 원인을 확인하고자 하였다. 선행연구를 통하여 나타난 갈등원인들을 경험적 분석의 변수로 활용하여 지역갈등의 원인변수를 도출하려고 시도하였으며, 이를 근거로 지역갈등의 해소 방안을 구하고자 하였다. 넷째, 경험적 분석결과를 토대로 실증적 지역갈등 해소방안의 제시를 시도하였다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 지역갈등의 개념과 특징

1) 갈등과 지방정부간 갈등

지방정부간 갈등에 대한 개념정의도 기본적으로 갈등에 관한 일반적 개념정의에 기초를 두고 있다(강용기,2008 ;Robbins,1998: 434;Baron & Greenberg, 1990;Thomas, 1976). 즉, 홍준형(1995)은 지방정부간 갈등을 “상호배타적인 이해관계를 가진 복수의 당사자 간의 가치, 지위, 권력 및 희소자원을 위한 투쟁이 존재하는 상태”로 정의하고 있고, 권경득ㆍ김용만ㆍ장우영ㆍ김덕준(2004)은 가치ㆍ지위ㆍ권력ㆍ희소자원 등을 둘러싸고 복수의 지방정부간 이해 관계가 서로 얽혀 전체적인 이익이나 다수의 공동이익보다는 각자의 권한과 이익에 집착하는 과정에서 나타나는 표면화ㆍ현재화된 상호 대립적ㆍ적대적 행동으로, 이영동(2007)은 지방정부가 갈등주체가 되어 지위, 권력, 희소자원 등 현재와 미래에 도움이 되는 가치는 차지하고 피해가 될 수 있는 가치는 떠넘기기 위해 벌이는 대립적ㆍ적대적 행동이 표면화ㆍ현재화된 상태로, 김현조(2009)는 자원과 권력의 획득이나 배분 과정에서 지방정부 간 이해가 충돌함에 따라 발생되는 분쟁 현상으로 정의하고 있다.

갈등의 개념규정을 근거로 지방정부 간 갈등에 대한 개념을 고려하였다. 본 논문에서 사용되어지는 지방정부간 갈등은 지역갈등과 거의 유사한 개념으로 활용되고 있다. 굳이 구분하자면 지방정부간 갈등보다 포괄적인 개념이 지역갈등이다. 지역갈등은 지방정부간 갈등과 함께 지역의 시민, 사회단체, 기업 등 여러 주체들이 통합적으로 고려된 갈등을 말하는 것이다. 신공항갈등은 지방정부간 갈등으로 시작되었지만 이후 시민들과 사회단체들이 적극 나서면서 지역갈등으로 전화된 것이다.

지역갈등은 지방정부간 갈등을 포함하면서도 지역민이나 지역기업, 시민사회단체 등 제반 기관들을 포함하는 지역간 갈등을 말한다. 신공항건설과 관련하여 처음에는 지방정부간 갈등으로 시작하였지만 점차 시민들과 사회단체들이 가세하면서 지방정부간 갈등을 넘어서 지역갈등의 양상을 띠게 되었다.

2) 지방정부간 갈등의 특징

지역갈등의 양상을 설명하기 위하여 지방정부간 갈등의 특징을 살펴보았다. 지방정부간 갈등은 다음과 같은 특징을 지니고 있다(김명환, 1996: 23-24; 정세욱, 2000: 826; 서휘석, 2001: 384-385; 최창호, 2001: 739; ).

(1) 다양성

지방정부간 갈등의 특성은 먼저 복잡 다양성을 들 수 있다. 지방정부의 자치권과 분권화 범위가 넓어질수록 지방정부의 갈등이 증가할 가능성이 커지게 된다. 이 같은 지방자치단체간 갈등은 특정 자치단체의 이익추구과정에서 나타나기 때문에 다양한 형태를 가진다. 따라서 지방자치가 확대 강화되어 가는 과정에서 각 지방자치단체는 지역경제발전과 주민들의 복지 향상을 위하여 다양한 사업계획을 개발 시행해야하기 때문에 자치단체들이 추진해야 하는 사업도 다양해지고 증가하는 것이다. 이와 같이 지방자치단체의 행정기능과 사업계획이 증가하면 할수록 자치단체간 갈등양상도 복잡하고 다양하게 전개된다. 또한 지방자치단체간 갈등은 그 주체도 매우 다양하다. 즉, 지방자치단체간의 갈등은 기초자치단체간, 광역자치단체간, 기초자치단체와 광역자치단체간 갈등 등 매우 다양하다.

(2) 필연성

국민의 생활권역의 확대와 경제의 국민경제로의 발전에 따라 오늘날의 지방사무는 하나의 지방자치단체의 능력만으로는 효율적으로 처리될 수 없고 여러 지방자치단체가 상호 연계하여 공동적으로 처리하지 않으면 안 되는 사무가 계속 증가하고 있기 때문에 지방자치단체 상호간의 협력은 필연화 하고 있는데, 이러한 협력의 과제를 놓고 상호간의 갈등이 어쩔 수 없이 발생하게 됨으로써 이것이 갈등으로 이어지게 된다.

(3) 갈등해결의 난해성

지방자치단체간 갈등은 그 원인이 다양하고 이질적일 뿐만 아니라 해결주체도 다원적이기 때문에 그 해결방안을 찾기가 어렵다. 특히 대부분의 갈등이 시설의 입지와 그에 따른 비용과 편익의 구조적 불공평성에 기인하는 경우가 많기 때문에 대립하고 있는 관련 자치단체들 모두를 만족시킬 수 있는 해결방안을 도출하기가 쉽지 않다. 또한 갈등의 대상이 전문적 지식과 관련되는 사례가 많고, 따라서 그 해결도 전문성과 그에 따른 권한의 부여가 전제되어야 하는데 그렇지 못한 경우가 많아 더욱 어렵게 하고 있다.

(4) 집단성

지방자치단체가 관련된 갈등은 집단갈등의 성격을 가진다. 갈등의 근본원인은 지역적 이해의 상충에 있다. 특히, 지방자치단체간의 갈등에는 지역주민의 이해관계가 직결되어 있으므로 그들의 이익을 대변하는 시민단체ㆍ환경단체, 이익집단, 지역언론기관, 정치인 등이 분쟁에 개입하는 경우가 많다. 따라서 지역간의 분쟁은 지역간 대립의식을 부추겨 보다 복잡한 양상으로 전개될 가능성이 있다.

(5) 광역행정의 필요성

교통, 통신의 발달로 도시화, 산업화로 인한 생활권의 확대와 경제발전의 가속화에 따라 지방자치단체의 행정사무는 특정자치단체의 관할구역 내에서는 효율적으로 처리할 수 없고, 여러 자치단체가 상호협력하여 처리하지 않으면 정책이나 사업 등을 원활하게 실행해 나갈 수 없다. 특히 핵폐기물 처리장이나 쓰레기 소각장과 같은 정책을 두고 지자제간 서로 이해관계가 상충하기 때문에 지방정부간 갈등은 발생하게 된다.

(6) 상호의존성

많은 자체단체들은 다른 자치단체와 인접해 있어 정책이나 프로그램 운영에 있어 상호의존성을 지니고 있다. 특히 수자원이나 대기 같은 환경문제는 지방정부간 상호의존성을 높이게 되고, 이러한 상호의존성은 곧 갈등으로 이어지는 것이다.

최근 행정의 광역화 경향이 증가됨에 따라 지방자치단체의 사무가 광역적으로 처리되어야 할 필요성도 증대되고 있고, 그 결과 지방자치단체간 상호의존성도 커지고 있으며, 그에 따라 자원의 효율적 이용, 외부경제 효과의 분담 등의 문제로 갈등이 발생하고 있다.

2. 지역갈등과 지방정부간 갈등의 주요 원인

1) 자치단체장의 특성

자치단체장의 리더십, 능력 등과 같은 자치단체장과 관련된 요인들이 지방정부 간 갈등을 유발할 수 있는 주요한 요인으로 지적되고 있다. 이와 관련 강성철 외(2006, 173-177)는 자치단체장과 관련한 갈등의 요인으로 자치단체장의 성격, 리더십 유형, 협상능력, 자원동원능력, 전문성, 관심과 의지, 상대방 및 중재자에 대한 신뢰, 문제해결방식을 제시하고 있다. 특히, 자치단체장의 성격, 리더십, 협상 및 자원동원 능력은 지방정부 간 갈등의 주요 요인으로 인식되고 있다. 여기서 자치단체장의 성격이란 문제를 협상으로 풀려는 의지, 협상의지수준을 확보하기 위한 개인적 특성을 확보하기 위한 개인적 특성으로서 갈등의 중요한 요인으로 작용하게 된다. 민선자치시대 출범 이후 지방자치단체장들은 지방정치에의 참여자 중 누구보다도 우월한 자원을 보유하고 행사하는 위치에 있고, 과거 임명직에 비해 보다 많은 자원을 동원할 수 있을 뿐 아니라 자원의 구성 및 운영에 있어서 보다 높은 자율권을 행사할 수 있다는 점에서 지방자치단체장의 리더십 유형은 갈등의 발생과 해결에 많은 영향을 미치게 된다. 지방자치시대에 있어서 자치단체장은 주요 정책에 관한 다양한 이해관계를 조정하고 중앙정부나 타 지방정부와의 협상과 타협과 공동노력이 필요한 지방정부의 정책 사업을 조정하고 지방의회를 설득하며 지역발전에 요구되는 각종 인적ㆍ물적 자원을 적절히 동원하고 이를 효율적으로 배분할 수 있는 능력은 매우 중요하다.

2) 지방정부의 자율성 강화

지방자치제도가 본격적으로 실시되면서 각 지방정부는 과거와는 달리 자기지역의 주요 정책과 관련된 사항을 자율적으로 결정하고 집행할 수 있는 범위가 크게 확대되게 되면서 인근 지방정부와의 갈등도 늘어나고 있다. 또한 지방자치제실시로 인해 주민들의 의사가 정책결정에 반영될 수 있는 기회도 크게 확대되면서 각종 집단 민원도 상대적으로 증가하였을 뿐 아니라 자치단체장들은 재선 등 정치적인 이유에서 지역주민들의 요구를 의식하지 않을 수 없게 되었다. 그에 상응하게 주민들의 요구는 삶의 양적 측면뿐만 아니라 질적 측면에서도 다양화되었다(노진철, 1998: 134).

특히 지방자치단체장의 직선 이후 재선을 목표로 하는 지방자치단체장의 입장에서는 과거처럼 중앙정부 또는 광역자치단체의 수직적 통제에 민감하기보다는 지역주민들의 이익이나 여론에 편향된 정책적 선택을 하게 될 개연성이 높아진다. 물론 이러한 경향은 지방자치 시대 지역주민의 목소리를 행정에 반영하는 계기가 된다는 점에서 행정의 책임성과 대응성을 제고시키는 결과를 가져오기도 한다. 그러나 이 과정에서 분출되는 지역이기주의나 집단갈등은 해당 지역주민이나 지방정부 차원에서 이해관계에 따라 심각한 문제로 나타날 수 있다(고경훈, 2003: 30).

3) 지역이기주의

지방자치제의 실시는 권력구조를 중앙중심의 권위주의적인 체제에서 지방정부책임하의 분권화된 다원구조로 변화를 가져왔다. 그러나 각 지방정부와 지역주민에게 의무보다는 권리를 주장하는 사고와 행태가 보편화되어 있는 실정에서, 개인이익을 추구하기 위한 행동방법에 제한이 줄어들기 시작하자, 지역주민들은 자신의 지역에 불리한 것으로 여겨지는 혐오시설 등을 배척하고 부가가치가 많이 발생하는 선호시설 유치를 일방적으로 주장하는 지역이기주의가 만연해지는 양상을 보이고 있다. 지역이기주의란 전체의 공익보다는 지역이나 집단의 이익을 최대 가치로 보고 그들의 이익을 극대화하기 위한 투쟁으로 볼 수 있다(황명선, 2003: 15). 이와 같이 지방정부들이 국가 전체 또는 사회공동의 이익보다도 자기지역의 특수이익을 우선시하는 경향은 공공시설의 입지나 정책추진을 둘러싸고 갈등을 일으키는 원인이 된다. 우리나라에서 발생하고 있는 지방정부간 갈등은 지역이기주의에 의한 것이 대부분이다(권경득 외, 2003 :103).

지역이기주의의 갈등은 환경이기주의 갈등, 개발이기주의 갈등, 환경ㆍ개발 혼합형 이기주의 갈등의 세 가지로 나눌 수 있다(정세욱, 2000: 828).

환경이기주의의 갈등은 일정한 시설이 자기 지역에 들어서는 것을 반대하는 운동으로 표출되는 이기주의로서 사업으로 기대되는 편익보다 비용이 더 클 때에 그 시설을 기피하려는 데에서 갈등이 발생한다.

개발이기주의 갈등은 개발사업의 유치 및 개발이익의 배분과 관련하여 일정한 시설을 서로 자기 지역으로 유치하기 위하여 표출되는 갈등으로서 개발비용보다 편익이 더 큰 경우에 발생한다.

환경ㆍ개발혼합형 이기주의 갈등은 어느 지역이 개발됨에 따라 그 지역과 다른 지역에 환경파괴효과가 발생하고, 또는 어느 지역에 혐오시설이 입지함에 따라 그 지역과 다른 지역에 개발촉진효과가 생기듯이 환경과 개발의 외부효과가 동시에 나타남으로써 생기는 지역이기주의 갈등이다.

4) 상호 의존성 및 경쟁성

상호의존성의 정도가 높을수록 갈등의 발생가능성도 높아진다. 특히 대상자들 간 영역이 명화하지 못할수록 갈등의 기회는 커진다. 기본적으로 지방정부 간 관계는 상호 독립적이면서 의존적인 관계이기 때문에 갈등은 불가피하다. 즉, 지방자치제 실시이후 각 지방정부들은 각 지역의 특성과 지역발전을 위한 다양한 정책들을 독자적ㆍ경쟁적으로 실시하고 있으며, 이러한 정책들 중 상당수는 주변 지방정부에 상당한 영향을 미치는 경우가 많고, 그 결과 상호이해관계가 상충되는 경우가 많아지게 됨에 따라 갈등이 빈번하게 발생하고 있다.

최근 발생하고 있는 지방정부간 갈등의 상당수는 지방정부간 상호 경쟁성에서 기인한 경우가 많다. 즉, 본격적인 지방자치제 실시 이후 각 지방정부는 경쟁적으로 다양한 정책들을 실시하고 있을 뿐만 아니라 서로 자기 지역에 유리한 정책이나 자원, 시설을 유치 및 확보하려는 현상이 증가하고 있고, 그 결과 지방정부간 갈등도 늘어나고 있다. 특히 최근 늘어나고 있는 한정된 자원의 획득과 배분사용에 관한 경쟁도 지방정부간 갈등을 유발하는 주요한 요인으로 작용하고 있다. 목적달성에 어떠한 자원 또는 수단을 동원할 것인가, 그리고 제한된 자원을 누가 차지할 것인가에 대하여 행동주체간 의견이 불일치하고 경쟁이 생기면 갈등이 야기되는 조건이 형성될 수 있다. 공동의 목적을 추구하는 집단 성원들이 그러한 목적추구를 위하여 가장 적합한 수단 또는 자원이 어떤 것인가에 대하여 서로 다른 의견을 가질 때 갈등상황이 조성된다. 행동주체들이 제한된 자원에 공동으로 의존하기 때문에 그것을 서로 많이 차지하려고 경쟁하게 되면 갈등상황이 조정될 수 있다(서휘석, 2001: 385).

5) 입지선정 요인

입지선정 요인은 환경기본시설의 확충이나 공단유치 등과 같은 적정지역 확보와 화장장과 같은 혐오시설을 확충하는 데는 재원의 부족뿐만 아니라 지역주민의 반발에 따른 지역선정의 어려움이 따른다. 입지선정에 있어서 지방정부간 갈등의 요인으로는 혐오성 시설유치로 인한 지역이기주의의 확산과 인근지방정부에서의 환경과 관련된 시설이나 행정규제행위로 인해 경제적, 심리적 피해정도에 따라서 기피 및 반대하는 요인과 환경시설유치로 인한 인근 주변지역의 토지이용 제한 등에 의해서 피해를 입는 경우이다. 그리고 입지선정에 있어 자치단체에서 만족시킬 수 있는 의사결정권의 배제에서도 그 요인을 찾아낼 수 있다(황명선, 2003: 20-21).

6) 정책지향의 차이 및 목표의 비양립성

정책지향성에 대한 차이나 목표의 비양립성도 지방정부간 갈등을 유발하는 주요한 요인으로 지적되고 있다(박호숙, 1996: 39-44). 즉, 정책결정과 관련된 다양한 집단들은 그들이 추구하는 목적과 기능에 따라서 정책을 바라보는 시각을 바꾸어 놓을 수 있고, 이러한 시각의 차이가 정책갈등의 원천이 될 수 있다. 정책지향의 차이에 기인한 정책갈등은 기본적으로 각 집단들의 활동의 기본방향의 차이에서 발생하게 된다. 그리고 목표의 차이 또는 비양립성이란 집단이나 조직 활동의 방향 및 사업달성의 평가기준이 서로 불일치함을 의미한다. 즉 목표의 차이나 비양립성은 주로 집단 간 정책이나 사업 활동의 방향의 차이에 의해 발생한다. 더욱이 집단간의 목표차이나 목표의 비양립성은 조직체의 규모가 크고 기능이 다양해질수록 집단내의 분화와 더불어 그 정도가 더욱 심화되는 경향이 있다. 그 뿐만 아니라 기능의 다양화로 인하여 집단간의 상호작용의 범위도 넓어짐으로써 갈등의 가능성은 더욱 증대된다.

7) 갈등조정기구의 미흡

정부의 입장을 이해시키고 주민의 의견을 수렴할 수 있는 제도적 장치가 없을 경우 자연적으로 해소 가능한 잠재적 갈등까지도 현실적으로 갈등으로 표출될 수 있다. 특히 이해당사자간의 분쟁을 조정하기 위한 기술적인 자문, 권고, 중재, 지원조치 등을 담당하는 조직이나 기구, 인원이 크게 부족함에 따라 갈등이 증폭되고 그 해소에 어려움을 겪을 수 있다. 따라서 갈등조정기구는 이해당사자간의 분쟁을 사전에 해소하고, 갈등이 발생한 경우 전문적으로 이를 해결해 줄 수 있는 제도적인 기반과 수단이 사업의 결정단계부터 집행에 이르기까지 사업의 전 과정에 걸쳐 필요하다(한국행정연구원, 2004, 67). 그러나 현재 우리나라 지방정부간 갈등을 조정할 수 있는 제도적 장치로 행정협의회, 각종 분쟁조정위원회 등이 설치되어 있으나 대부분 갈등을 사전에 적극적으로 예방할 수 있는 장치로서 기능을 하기보다는 갈등이 발생한 이후 이를 조정하는 데 초점을 두고 있기 때문에 지방정부간 갈등을 적극적으로 대응하지 못하는 한계를 가지고 있다.

8) 불합리한 정책결정과정

정책결정이 합리적으로 이루어지기 위해서는 관련정책에 대한 다양한 관계자들의 참여와 충분한 논의, 그리고 관련사항에 대한 과학적, 합리적 분석에 기초한 결정이 이루어져야 한다. 그러나 주요사업의 정책결정과정이 타당성이나 효율성에 근거하지 않고 정치적 상황논리에 의존할 경우 갈등이 발생할 가능성이 많다. 특히 그 과정에서 이해관계자, 시민단체의 참여를 통한 여론수렴이나 사회적 합의형성이 부족한 채 일방적으로 결정을 하는 경우 갈등의 가능성은 더욱 크다. 최근 시민사회의 정책참여 욕구가 점차 커지고 있음에도 불구하고 정부 또는 자치단체가 필요한 경제적, 기술적 정보를 제대로 공개하지 않을 경우 불확실성과 불신으로 인한 불필요한 갈등이 증폭된다(한국지방행정연구원, 2008: 11). 최근 들어 발생하고 있는 다양한 지방정부간의 갈등의 주요한 요인 중 하나도 정책결정과정의 참여의 제약 및 논의의 부족 등 합리적 정책결정이 결여된 것과 관련성이 많다.

9) 국책사업의 갈등요인(정치적 요인과 중앙정부 요인)

국책사업의 경우 정치적 요인과 중앙정부적 요인이 지역갈등의 원인으로 상정될 수 있다. 정치적 요인은 선거, 정치적 지지율 등 정치적 고려 때문에 국책사업의 추진과정이 왜곡되어 비정상화됨으로써 갈등의 원인으로 작용하는 것을 말한다. 중앙정부적 요인은 국책사업의 결정권을 가지고 있는 중앙정부의 태도가 모호하거나 결정을 미루거나 지방정부간 갈등을 의도적으로 방관함으로 갈등을 조장시키게 되는 것을 말한다. 물론 정치적 요인과 중앙정부적 요인은 상호작용되어 나타나는 경우를 고려해 볼 수 있다. 즉 중앙정부의 모호한 태도는 정치권력의 영향으로 인하여 발생하게 되는 것일 수 있다는 것이다.

Ⅲ. 동남권 신공항관련 지역갈등의 실증분석

1. 조사설계

1) 조사설계

(1) 연구조사의 개요

본 연구조사는 동남권 신공항 관련 지역의 공무원과 시민들을 대상으로 지역갈등의 원인과 해소 방안을 분석해 보기 위하여 실시하였다. 조사는 2011년 12월 1일부터 10일에 걸쳐 실시하였으며, 공무원은 신공항 관련 업무를 맡고 있는 지방정부 교통정책 관련 근무자들을 대상으로 하였으며 시민들은 각 지역에 일정 표본수를 할당한 후 연령별 비중을 고려하여 배분하였다. 지역갈등의 대립구조가 부산지역과 대구, 경북, 경남, 울산 지역 등으로 형성되어 있기 때문에 균형을 맞추기 위하여 부산지역의 표본수를 다른 지역보다 많이 배정하였다. 공무원들에게는 설문지를 배포하여 스스로 작성하는 자기기입식으로 조사하였으며, 일반시민들에게는 면담식을 주로 하고 일부 자기기입식을 활용하였다. 전체 400부를 배포하여 자료로 활용이 불가능한 것을 제외하여 분석대상이 된 것을 378부 이었다.

(2) 표본의 특성

지역별 분포를 보면 부산지역이 전체 응답자의 39.5%이었으며, 대구, 경북, 울산, 경남 등 나머지 지역이 60.5% 이었다. 시민들은 부산과 나머지 지역 균등하게 100명씩 추출하였으며, 공무원은 부산지역의 경우 본 사안을 직접 담당하고 있는 부서와 교통정책관련 부서 일부를 포함하여 49명을 추출하였으며 다른 지역은 당해 업무를 담당하고 있는 부서를 대상으로 하였다.

<표 2> 시민과 공무원의 지역별 비중

집 단	빈도	퍼센트
부산시민	100	26.5
부산공무원	49	13.0
타 지역 시민	100	26.5
울산공무원	17	4.5
경남공무원	29	7.7
대구공무원	39	10.3
경북공무원	44	11.6
합계	378	100.0

2) 변수의 구성과 분석틀

실증분석의 틀은 다음과 같이 구성하였다. 우선 현황의 분석으로 동남권 신공항 관련 사안의 인지도와 지역갈등의 심각성을 측정하였으며, 아울러 지역갈등 유발의 책임성을 확인하였다. 대체적인 가정은 일반시민들의 경우 공무원들 보다 인지도가 낮을 것으로 예상하고 있었으며, 심각성은 매우 높을 것으로 판단하였다. 인지도와 심각성에 대한 경험적 측정을 통하여 사안의 시급성을 분석하고자 하였다.

둘째, 신공항 입지결정을 위한 전문가 평가위원회의 활동평가를 측정하였다. 전문가 평가위원회의 활동은 향후 새로운 국책사업을 둘러싼 정책결정과 각종 사안의 선정에 지대한 영향력을 미칠 것으로 본다면 신공항건설관련 전문가 위원회의 활동평가는 향후 지역갈등의 대안을 제시하는데 핵심적 근거가 될 수 있을 것으로 판단하였다.

셋째, 지역갈등의 원인을 회귀분석을 통하여 검증하였다. 2장의 관련 이론에 대한 분석을 근거로 동남권 신공항 관련 지역갈등에 영향력을 행사한 변수들을 중심으로 회귀분석을 실시하여 인과성을 분석하였다. 독립변수는 시민사회적 요인, 정치적 요인, 법제도적 요인, 중앙정부적 요인, 지방정부적 요인, 언론의 책임성 등이었으며 이들 변수 간 우선 순위와 비중을 분석하였다.

넷째, 전체 경험적 분석결과를 근거로 지역갈등 극복방안의 도출을 시도하였다.

<그림 1> 지역갈등의 원인과 개선방안을 위한 실증분석 틀

위의 실증분석을 위한 통계패키지는 SPSS 18.0을 활용하였으며, 분석기법은 주로 빈도분석과 교차분석을 활용하였으며, 갈등원인의 분석을 위하여 신뢰성검증은 Cronbach의 알파값, 타당성검증은 요인분석, 그리고 인과분석을 위하여 상관분석과 회귀분석을 활용하였다. 지역갈등 원인분석의 각 변수별 하위 변수는 다음과 같다.

<표 3> 지역갈등 원인분석의 변수

변수	상위변수	하위변수	Cronbach's α
종속변수	지역갈등의 정도	지역갈등의 심각성	.737
		지방정부간 갈등의 정도
		지역갈등의 심화정도
독립변수	시민사회적 요인	지역이기주의	.703
		시민사회단체의 활동
		정보제공의 적절성
	지방정부적 요인	단체장의 지역민 의식행정	.752
		공무원의 협상능력 정도
		지방정부간 협상노력정도
		갈등해소노력정도
		단체장의 시민동원
	중앙정부적 요인	지역갈등중재노력	.810
		중앙정부의 결단성
		정책사업 결정권의 중앙집중성
		중앙정부의 평가위원회영향력
		정책사업에 대한 의지
	법제도적 요인	제도적 장치의 정도	.684
		지방자치제도실시
		행정협의회, 갈등조정위 활동정도
		지역갈등 법적 장치의 정도
	정치적 요인	정치인들의 선거의식 활동	.695
		지역정치인의 지역이익우선정도
	언론의 책임성	언론보도의 공정보도정도

2. 실증분석

1) 지역갈등에 대한 일반적 인식

(1) 동남권 신공항 사례에 대한 인지도

동남권 신공항 사안에 대한 인지도는 대체로 높은 편이었다. 전체적으로는 매우 잘 알고 있다는 응답이 23.5%, 잘 알고 있는 편이라는 응답이 24.9%로 나타나 48.4%의 응답자가 잘 알고 있다고 응답하고 있었다. 그러나 이는 사안에 대한 직접적인 관련 집단인 광역자치단체의 교통정책관련 부서 공무원을 대상으로 조사하였기 때문에 나타난 결과라고 판단하고 있다.

<표 4> 동남권 신공항 사안에 대한 인지도

항 목	빈도	퍼센트
매우 잘 알고 있다.	89	23.5
잘 알고 있는 편이다.	94	24.9
보통정도로 알고 있다.	120	31.7
잘 모르고 있는 편이다.	61	16.1
전혀 모르고 있다.	14	3.7
합계	378	100.0

(2) 지역갈등의 심각성

동남권 신공항 관련 지역갈등의 심각성 정도에 대한 평가에 있어서 전체 응답자의 32.8%는 매우 심각하였다고 응답하였으며 43.4%는 심각한 편이었다고 하여 76.2%가 심각하였다는 응답을 하고 있는 것으로 조사되었다. 심각하지 않았다는 응답은 5% 미만이었다.

<표 5> 신공항 관련 지역갈등의 심각성

항목	빈도	퍼센트
매우 심각하였다.	124	32.8
심각한 편이었다.	164	43.4
보통정도이었다.	73	19.3
심각하지 않은 편이었다.	10	2.6
전혀 심각하지 않았다.	7	1.9
합계	378	100.0

(3) 지역갈등의 책임성

지역갈등의 책임성에 대해서는 대체로 중앙정부와 정치단체에 대한 응답이 높게 나타나고 있는 것으로 분석되었다. 전체응답자의 89.4%가 중앙정부의 지역갈등 유발책임이 높다는 인식을 하고 있는 것으로 나타났으며, 특히 62.7%는 매우 높다는 응답을 하고 있어서 지역갈등에 대한 중앙정부의 책임을 더욱 강하게 인식하고 있는 것으로 분석되었다.

지방정부의 책임이 높다는 인식도 78.6%로 높은 편이었으나 상대적으로 다른 집단에 비하여 책임성이 매우 높다는 응답은 28.3%로 낮은 응답치를 보이고 있다. 물론 이 같은 응답결과는 응답자의 반수 정도가 지방정부 공무원 인 것을 감안하면 어느 정도 예상될 수 있다고 판단된다. 따라서 중앙정부와 지방정부에 대한 집단별 교차분석을 추가하여야 한다.

<표 6> 기관별 지역갈등의 책임성(%)

책임정도	매우 높다	높은 편이다	보통이다	낮은 편이다	매우 낮다
중앙정부	237(62.7)	101(26.7)	33(8.7)	3(0.8)	4(1.1)
지방정부	107(28.3)	190(50.3)	72(19.0)	6(1.6)	3(0.8)
시민사회단체	89(23.5)	169(44.7)	97(25.7)	20(5.3)	3(0.8)
정치단체	181(47.9)	139(36.8)	47(12.4)	9(2.4)	2(0.5)
지역언론	120(31.7)	172(45.5)	74(19.6)	11(2.9)	1(0.3)
이익집단	162(42.9)	155(41.0)	53(14.0)	5(1.3)	3(0.8)

2) 지역갈등에 대한 원인분석

2장에서 논의되었던 지역갈등의 원인들을 실증적으로 분석하고자 회귀분석을 실시하였다. 종속변수를 지역갈등의 정도로 놓고 선행연구에서 논의되었던 원인들을 독립변수로 측정하였다. 특히 동남권 신공항 건설에서 작용하였을 것으로 예상되는 원인변수로는 정치적 요인과 법제도적 요인, 행정적 요인(중앙정부와 지방정부적 요인), 사회적 요인(시민사회단체와 지역이기주의, 언론의 영향) 등이다.

각 변수의 신뢰성은 Cronbach'α 값으로 분석하였는데 대체적으로 각 변수마다 .70 이상으로 변수로서 활용하는데 큰 무리는 없는 수준이었다. 다만 변수의 타당성을 검증하기 위해서 요인분석을 실시하였을 때 설문항목간 변수단위로 잘 묶여지지 않는 경우가 발생하였다.

(1) 지역갈등의 원인

회귀분석결과 종속변수 ‘지역갈등의 정도’에 대한 독립변수들의 설명력(R2)은 25.4% 정도이다. 개별 변수들의 독립변수적 성향을 보면 중앙정부적 요인이 가장 강하게 영향을 미치는 변수로 나타났고 정치적 요인, 시민사회적 요인 등의 순으로 분석되었다. 지방정부적 요인과 법제도적 요인은 유의확률로 보아 종속변수인 지역갈등의 정도에 대하여 의미 있는 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 분석되었다.

앞선 분석에서 나타나다 시피 신공항 건설사업의 결정권을 가지고 있었던 중앙정부가 지역갈등에 가장 많은 책임이 있는 것으로 확인되었으며, 선거와 같은 정치요인 또한 상당한 영향을 미친 것으로 분석되었다. 아울러 지역이기주의에 입각한 지역시민사회단체의 활동도 지역갈등에 일정한 영향을 미치고 있다는 점이 검증되었다.

<표 7> 지역갈등의 원인에 대한 회귀분석

변수	비표준화 계수		표준화 계수	유의확률	공선성 통계량
	B	표준오차	베타		VIF
(상수)	1.510	.252		.000
시민사회적 요인	.070	.014	.234	.000	1.090
중앙정부적 요인	.301	.070	.266	.000	1.918
법제도적 요인	.059	.073	.057	.421	2.460
지방정부적 요인	-.010	.060	-.011	.865	1.892
정치적 요인	.223	.059	.207	.000	1.465

R2=.254, 종속변수: 지역갈등의 정도

중앙정부적 요인과 정치적 요인이 강하게 영향을 미친 것은 지역시민들과 지방정부의 관료들을 대상으로 조사한 결과이기 때문에 나타난 현상이라고 해석될 수 있다. 어찌되었던 중앙정부와 정치권의 영향력으로 인하여 지역갈등이 발생되었다고 보기 때문에 이런 한계점을 극복할 수 있는 방안이 마련되어야 한다고 판단된다.

3) 지역갈등해소방안에 대한 평가

(1) 전문가평가위원회 활동평가

동남권 신공항 사업추진에 중요한 영향을 미친 것으로 나타나고 있는 전문가 평가 위원회의 활동에 대한 평가를 보면 다음과 같다. 우선 모든 평가항목에서 ‘그렇지 않다’나 ‘전혀 그렇지 않다’라는 부정적 응답이 전반적으로 높게 나타나고 있다.

특히 최종결정의 타당성에 대해서는 24.9%가 전혀 그렇지 않다고 응답하고 있어서 동남권 신공항 사업의 포기 결정에 대하여 부정적 인식을 강하게 표명하고 있는 것으로 평가되고 있다. 활동의 자율성 보장이나 활동기간의 충분성 항목에 있어서도 부정적인 평가가 높았다. 따라서 동남권 신공항 사업의 타당성 검토를 위한 전문가 위원회의 활동이 전반적으로 합리성 있게 운영되지 못하였다는 인식이 강한 것으로 분석되었다.

<표 8> 전문가 위원회에 대한 활동평가(%)

평가항목	매우 그렇다	그렇다	보통 이다	그렇지 않다	전혀 그렇지 않다.
구성시기의 적절성	8(2.1)	38(10.1)	163(43.1)	134(35.4)	35(9.3)
인적구성의 합리성	8(2.1)	38(10.1)	176(46.6)	120(31.7)	36(9.5)
활동기간의 충분성	8(2.1)	32(8.5)	145(38.4)	127(33.6)	66(17.5)
최종결정의 타당성	8(2.1)	26(6.9)	135(35.7)	115(30.4)	94(24.9)
자율적 활동의 보장	8(2.1)	30(7.9)	147(38.9)	123(32.5)	70(18.6)
경제성기준에 의한 사업결정	14(3.7)	71(18.8)	138(36.5)	86(22.8)	69(18.3)

(2) 갈등해소방안에 대한 중요도

여러 가지 갈등해소 방안의 중요도에 대해서 다소간 차이를 보이고 있다. ‘매우 중함’의 응답과 ‘중요함’ 응답을 합한 중요도의 비중은 ‘중앙정부의 지역갈등해소를 위한 의지’가 87.8%로 가장 높게 나타났다. 신공항 건설이 국책사업인 만큼 중앙정부가 실질적인 결정권을 가지고 있고 이에 따라 지역갈등의 해소도 중앙정부의 의지에 따른 활동 여부에 의해 해소될 수 있다고 판단하고 있는 것이다. 아울러 정치적 영향력의 배제 또한 매우 중요하다는 응답이 높게 나타나고 있어서 신중한 고려가 필요한 항목이라고 하겠다. 법제도적 장치나 공무원들의 갈등관리기술 등은 상대적으로 다른 항목에 비하여 다소 응답률이 떨어졌다.

<표 9> 갈등해소방안의 중요도(%)

갈등해소방안	매우 중요함	중요함	보통	중요하지 않음	전혀 중요하지 않음
법제도적 장치	117(31.0)	190(50.3)	67(17.7)	3(0.8)	1(0.3)
중앙정부의 갈등해소를 위한 의지	178(47.1)	154(40.7)	41(10.8)	3(0.8)	2(0.5)
정치적 영향력의 배제	175(46.3)	137(36.2)	58(15.3)	7(1.9)	1(0.3)
전문가평가위원회의 활동	143(37.8)	174(46.0)	53(14.0)	7(1.9)	1(0.3)
지방정부의 갈등해소노력	122(32.3)	201(53.2)	53(14.0)	1(0.3)	1(0.3)
공무원의 갈등관리전문성 증진	112(29.6)	184(48.7)	78(20.6)	4(1.1)	0(0.0)

(3) 지역갈등의 재현가능성

동남권 신공항 관련 지역갈등의 재현가능성에 대해서는 상당수 응답자들이 가능성이 있다고 응답하고 있어서 이에 대한 적극적인 대응책 마련이 요구된다고 하겠다. 분석결과에 따르면 전체 응답자의 39.7%가 ‘반드시 재현된다고 본다’는 응답을 하였으며, ‘재현될 가능성이 있다’는 응답은 49.5%로 모두 89.2%의 응답자가 재발가능성이 있다고 응답하였다. 재현되기 어렵다는 지역갈등 재발에 대하여 부정적인 인식을 가지고 있는 응답자는 4.5%에 불과 하였다.

이런 결과로 미루어 보아 신공항 문제가 다시 제기되면 언제든지 지역갈등이 재현될 수 있다고 예상되어 지는 것이다. 따라서 동남권 신공항 정책사업을 추진하기 위해서는 타당성 있는 지역갈등의 해소방안의 제시가 선행되어야 한다.

<표 10> 신공항 관련 지역갈등 재발가능성

항목	빈도	퍼센트
반드시 재현된다고 본다.	150	39.7
재현될 가능성이 있다.	187	49.5
재현되기 어렵다.	17	4.5
잘 모르겠다.	24	6.3
합계	378	100.0

Ⅳ. 국책사업 지역갈등 해소를 위한 제언

1. 중앙정부적 요인의 개선

우선적으로 추진해야 할 사항이 중앙정부적 요인을 개선하는 방안들이 제시되어야 한다. 먼저 국책사업에 대한 중앙정부의 정책사업 추진 일정이 명확하게 제시되고 일관성 있게 추진될 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 현재는 주요 국책사업의 추진과정이 사업마다 일관성 있는 로드맵이 제시되지 않고 있다. 정치권력의 영향 여부에 따라서 특정사업이 빠르게 진행될 수도 있고 수년이 지나도록 제대로 된 타당성 검증도 하지 못하는 사업이 존재할 수 있는 것이다. 거대 국책사업의 경우 이러한 폐단을 없애기 위하여 국책사업 추진 초기에 사업 추진의 일정을 명확히 하고 일정대로 추진이 불명확할 경우 일몰제를 채택하여 사업추진을 폐기하거나 전면 재검토하는 방안이 고려되어야 한다.

둘째, 중앙정부의 지역갈등중재노력이 강화되어야 한다. 동남권 신공항 사업의 경우에서처럼 지방정부간 갈등이 심각하게 진행되고 있는데도 불구하고 중앙정부의 중재노력은 매우 미약한 수준이었다. 거대 규모의 국책사업의 경우 지방정부간 합의도출이 어려울 가능성이 많기 때문에 관련 지방정부에 대한 중앙정부의 중재노력은 필수적이라고 판단된다. 따라서 국책 사업 추진과정에 갈등이 발생할 경우 행정협의회나 갈등 조정위위원회 등 갈등조정기구를 중앙정부 주도로 운영하거나 지방정부들끼리 갈등조정기구를 만들 경우 중앙정부가 적극 참여하여 지방정부간 갈등을 중재하는 노력을 기울여야 한다. 우리나라 주요 국책사업의 결정권은 중앙정부가 있기 때문에 결국 중앙정부가 주도로 추진해야 하는 것이 마땅하다. 요컨대 다수의 지방정부가 관여하게 되는 국책사업의 추진에 있어서 중앙정부와 관련 지방정부가 참여하는 행정협의회나 정책(갈등)조정위원회 같은 정책협력과 업무추진, 갈등완화 등을 담당하여 실질적 업무 기구의 설립이 적극적으로 고려되어야 한다.

대규모 국책사업을 둘러싼 갈등이나 분쟁이 발생하였을 경우 이를 조정관리 할 제도적 장치나 기구가 극히 미비한 수준이다(차미숙, 2002: 180).

셋째, 신공항과 같이 지방정부에 추진되는 거대 정책사업의 경우 아예 지방정부에 결정권을 부여하는 정책사업 결정권의 분권화가 하나의 방안으로 제시될 수 있다. 이 경우 중앙정부의 책임성이 일부 면해질 수는 있고 지방정부간 합의 도출만 된다면 정책사업의 추진이 신속히 진행될 수 있다는 장점이 있다. 정책사업의 분권화는 중앙정부의 관심과 의지가 부족하나 지방정부의 입장에서는 절실할 수 있는 정책사업이나 프로젝트의 추진을 신속하게 현실화 시킬 수 있는 방안이라고 할 수 있을 것이다.

거대 정책사업의 추진에 대한 분권화가 이루어진다면 정책사업의 비용을 지방정부가 부담하는 방향으로 재정계획이 수립되어야 한다. 분권은 반드시 책임이 따르게 된다는 점을 상기시킬 필요가 있는 것이다. 물론 국가 전반적 항공정책은 중앙정부가 관장해야 할 부문이기 때문에 중앙정부와 지방정부는 긴밀한 협조체제를 구축해야 하며 이에 따라 재정 분담체계가 구축되어야 한다.

그러나 이 방안도 지방정부간 합의도출이 원만하지 못한다면 지역갈등의 가능성은 상존하며 결국 중앙정부의 중재가 필요하게 된다. 또한 분권화의 경우는 어느 특정 정책사업을 위하여 추진될 것이 아니라 국정 운영시스템 전반적인 수정을 요하는 방안이기 때문에 신중히 추진될 필요가 있다.

2. 정치적 영향력의 배제

다음으로 고려되어야 할 요인은 정치 부문이다. 동남권 신공항 건설이 지연된 핵심적 원인 중 하나는 정치적 요인이라고 판단된다. 어느 특정 지방정부가 주장하는 지역으로 신공항 입지가 결정될 경우 다른 지역에 정치적 지지가 약화될 것을 우려하여 정치 일정을 고려하다보니 입지선정이 늦어지게 되었다는 인식이 강한 것이 사실이다. 특히 지방자치제 선거 전에 입지결정을 하게 되어 있었지만 공항입지결정의 지방선거에 미치는 영향력을 고려하여 선거 이후로 미루어 졌고 선거 이후 전문가 평가위원회의 거의 형식에 가까운 활동으로 입지 대상이 되었던 두 지역 모두 탈락하게 된 사실을 놓고 본다면 정치적 영향에 의해 국책사업의 추진이 좌우 될 수 있다고 믿게 된 것이다.

따라서 정치적 영향력을 배제할 수 있는 방안이 적극적으로 마련되어야 한다. 특히 거대 정책사업의 타당성 검증이나 입지 문제 같은 경제성과 효율성, 시민편의성 등의 기준이 고려되어 결정하는 사안의 경우 정치적 영향력의 배제가 법제화 될 수 있도록 국책사업 관련 법령들이 개선되어야 한다. 특히 전문적 판단을 요하는 문제의 경우는 전문가 위원회를 구성하여 운영하되 전문가 위원회의 활동자율성과 활동기간, 위원구성 등에 대하여 정치부문의 영향이 배제될 수 있도록 투명하고 명료하게 추진되어야 한다. 거대 정책사업 추진 시 이를 둘러싼 지역갈등, 집단 간 갈등과 잡음이 끊이지 않고 있는 현실을 놓고 볼 때 이런 사안의 추진과정을 공개화, 공식화 하는 관계법의 수립이 추진되어야 한다. 거대 정책사업의 추진일정 내지 로드맵, 전문가 위원회의 구성과 활동기간, 활동의 자율성, 지역갈등이 발생할 경우 구성하거나 처리할 수 있는 상시 기구의 설립 등이 법령에 반영될 수 있을 것이다. 이럴 경우 정치적 영향에 의해 국책사업의 추진이 비합리적인 방향으로 결정되는 상황은 일어나지 않을 수 있고 사실 정치부문에서도 부담을 덜 수 있다. 정치적 영향에 의해서 국책사업이 좌우된다는 인식 때문에 오히려 정치권은 많은 부담을 지게 되는 것이다. 국책사업의 주요 결정사안 마다 정치적 영향이 아니라 전문가들의 판단에 의해 타당성을 검증하여 합리적으로 결정한다면 지역갈등이 줄어들 뿐 아니라 정치적 부담을 면할 수 있게 되는 것이다.

3. 전문가 위원회의 활동 개선

전문가 위원회의 활동 개선을 위한 방안을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 우선 국책사업과 관련된 전문가 위원회의 활동 일체가 법제화 되어야 한다. 중앙정부에 의해서 임의로 구성되어 활동하는 위원회의 경우 중앙정부의 정책방침에 따른 ‘들러리’기능을 할 가능성이 높기 때문에 매우 형식화되고 위원회의 의견개진과 결정의 신뢰성이 낮게 되는 것이다. 위원회 결정에 대하여 신뢰가 낮다면 위원회의 활동은 형식적이게 되고 운영필요성은 약화된다. 국책사업 내지 거대 정책사업 관련 위원회의 설립과 운영에 대한 법령의 마련을 통하여 위원회의 활동을 명료하게 공개하게 된다면 위원회의 결정이 신뢰를 회복할 수 있을 것이다. 따라서 국가 정책사업 전문가 위원회 구성을 위한 법제 마련을 제안한다.

둘째, 전문가 위원회의 구성을 위한 방법과 절차가 명료하게 제시되어야 하며 투명성이 확보되어야 한다. 위원회의 위상이 강화될수록 위원선임과 위원회 조직구성에 외부의 정치, 행정적 압력과 이익집단의 영향력이 개입될 가능성이 높다. 따라서 이런 문제를 극복하기 위하여 전문가 위원회 구성의 전체적 과정과 방법이 명확하게 제시되어야 한다. 이제까지는 행정부처나 기관 임의나 자의적으로 위원들을 선정하고 구성하다보니 행정부처에 호의적인 인물을 중심으로 위원을 선정해 왔다. 이런 형식적 구성이 정책사업을 위한 위원회의 의견이나 정책결정자료에 대하여 신뢰하지 못하게 하는 원인으로 작용하였던 것이다. 정치-행정적 영향력 하에 있는 위원회는 형식화되기 십상이기 때문에 구성 자체가 비효율이며 낭비이다. 이런 식의 위원회의 활동은 오히려 신뢰를 약화시키는 원인이 되기 때문에 언론이 주목하고 있는 대규모 국책사업에 있어서는 행정부처에 도움이 되지 않는다. 따라서 위원회구성을 위한 방법과 절차가 법제화 함으로써 투명하게 제시되고 위상도 강화될 수 있다면 위원회가 제시하는 정책자료와 판단근거 등의 신뢰성이 확보될 수 있을 것이다. 명료하고 투명한 위원회의 활동은 지역갈등을 완화하는 핵심적 근거가 될 수 있다.

셋째, 전문가 위원회에 관한 법률의 내용으로는 전문가 위원희의 위상과 기능, 활동내용, 위원의 구성방법, 전문가 위원회 결정사항의 효력, 위원회의 활동기간, 위원회 자율성 확보를 위한 제도적 장치 등이 포함되어야 한다. 이와 같이 위원회 구성에 대한 법률이 형성된다면 외부의 압력이나 정치적 영향을 받지 않고 전문지식과 식견을 바탕으로 중립적인 입장에서 의견을 개진할 수 있을 것이며, 이를 근거로 정책을 추진하게 된다면 정책사업의 타당성을 향상시킬 수 있게 될 것이기 때문에 그 만큼 정책사업을 둘러싼 지역갈등의 가능성을 적어지게 된다.

이런 의미에서 국책사업지역 선정 시 활용하는 지역공모제는 의미가 약화된다. 국책사업의 후보지를 20군데 정도 선정하고 다시 5-6군데로 줄여 최종적으로 1군데를 선정하는 지역공모제는 과정에서 지역갈등을 조장할 가능성이 매우 높다. 오히려 국책사업 시행 초기에 법제로 위상이 강화된 전문가 위원회를 구성하고 이의 활동을 통하여 선정하게 된다면 국책사업 과정상의 지역갈등 가능성을 현저히 줄일 수 있을 것이다.

4. 법제도의 정비

우선 지역갈등을 관리하는 법제도 자체가 충분하지 않다. 따라서 지역갈등관련 법제도의 생성을 위한 노력을 경주해야 한다. 먼저 앞선 논의에서 지적하다시피 지역갈등 조정위원원회 관련 법령을 제정하는 것이 선행되어야 한다. 중앙분쟁조정위원회의 운영을 위한 방안이 있었으나 잘 운영되지 못하였기 때문에 가칭 ‘지역갈등조정위원회’ 관련 법령을 마련하여 지역갈등과 분쟁조정을 위한 종합적인 법적 체계를 구축하는 것이 바람직 할 것이다.

둘째, 지역갈등의 예방과 해소를 위하여 행정협의회 제도를 적극적으로 활용하는 방안이 고려되어야 한다. 현재의 행정협의회는 단순히 회의기능 정도로 이용되고 있어서 지역갈등조정을 위한 방안으로 충분하지 못하다. 따라서 행정협의회의 기능이 강화되어야 한다. 먼저 여러 지방정부가 관여하게 되는 대규모 정책사업의 경우 행정협의회를 개최를 의무화하는 방안이 고려되어야 한다. 행정협의회에서 이해당사자간의 이해조정과 상호협력 기능을 수행하고 연구자문기능을 보강하는 등 단순회의 기능 이외의 기능을 첨가하여야 한다.

사실 단순 회의기능마저 적극적으로 활용하지 못하고 있는 실정이다(차미숙, 2002: 180).

한편 대규모 국책사업의 경우 결국 중앙정부가 관여하지 않을 수 없으므로 행정협의회에 중앙정부의 참여를 의무화하거나 독려하는 방향으로 운영이 개선될 필요가 있다. 대규모 정책사업의 입안과 추진단계서부터 사업을 실제 추진하는 단계에 이르기 까지 행정협의회에서 정책추진시 예상되는 문제점을 논의하고 대안을 고려한다면 지역갈등을 미연에 극복할 수 있을 것이다. 행정협의회의 기능을 강화시킨다면 따로 법령을 만들든지 아니면 기존의 지방자치법을 보강개정하는 방안이 고려되어야 한다.

셋째, 가칭 ‘갈등관리법’을 제정하여 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 갈등관리법은 국책사업이나 정책사업 추진 시 발생하는 갈등을 관리하는 과정과 절차를 주요 내용으로 하는 법으로 앞서서 논의하였던 지역갈등조정위원회의 설립과 운영, 전문가 평가 위원회의 설립과 운영, 중앙정부와 지방정부, 관련 단체들의 상호 작용과 협력체계에 관한 내용 등이 포함될 수 있겠다.

국책사업을 추진하는 과정에 지역갈등이 발생할 경우 중앙정부와 지방정부, 전문가집단, 사회단체 등이 참여하여 갈등조정위원회를 구성하여 최종적으로 조정하는 내용을 담고 있는 법안으로 2005년 제출되었지만 통과되지 못하였고, 2010년 한나라당 권택기 의원이 일부 수정하여 발의하였으나 시행되지 않고 있다(우주호, 2010).

5. 지역갈등 관리체계

우선 제안하는 갈등조정위원회의 조직체계와 이에 따른 주요 활동내역은 다음과 같다. 중앙정부차원의 가칭 ‘전국지역갈등조정위원회’를 두고 지방정부차원에서 ‘광역지역갈등조정위원회’를 두게 된다. 광역위원회의 경우 광역자치단체간, 또는 기초자치단체간, 광역과 기초간 지방정부들의 지역갈등을 중재하는 기능을 하게 되며 이런 과정에서 위원회에 지방정부와 전문가, 관련 시민단체 등의 의견을 수렴하여 참여시키게 된다. 광역지역갈등위원회에서 해소되지 않거나 전국적 국책사업이어서 광역지역갈등위원회에서 다루기 어려운 사안일 경우 ‘전국지역갈등조정위원회’에서 다루게 된다. 역시 조정과정에서 중앙정부와 관련 지방정부, 시민단체, 관련 이익집단 등의 의견을 수렴하여 조정하는 기능을 담당하게 된다.

<그림 2> 가칭 ‘지역갈등조정위원회’의 조직체계와 주요업무

가칭 ‘전국지역갈등조정위원회’

․ 전국적 국책사업 지역갈등의 조정

․ 광역지역갈등조정위원회 미해결 사안

․ 전국적 차원의 정책협의와 의견수렴

․ 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 관련기관의 상호협의와 중재, 갈등조정, 의견수렴

가칭 ‘광역지역갈등조정위원회’

․ 광역정부간, 기초정부간, 광역-기초간 지역갈등조정

․ 지역적 차원의 정책사업 협의와 의견수렴

․ 중앙정부 관련 부처, 지방정부, 시민단체, 관련기관의 상호협의와 중재,

갈등조정, 의견수렴

정책단계별 갈등관리 체계를 보면 우선 정책입안단계에서는 국책사업관련 전문가위원회를 구성하여 국책사업의 입지와 추진방향에 관한 결정을 담당하게 된다. 전문가 위원회의 구성과 운영은 법제화하며 명료하고 투명하게 추진하여 정치행정적 영향력을 배제하고 활동의 자율성과 독립성이 확보되어야 된다. 물론 이 과정에서 전문가 위원회는 중앙정부의 각 행정부처와 관련 지방정부, 사회단체와 이익집단 등과 상호작용하여 의견수렴을 거치게 된다. 전문가 위원회의 활동이 시작된 후 행정협의회가 구성되어 국책사업의 추진을 위한 관련 지역 지방정부와 상호작용과 협력관계를 형성하게 된다. 지역갈등과 관련한 이 단계의 주안점은 갈등예방이다.

정책추진단계에서는 대규모 국책사업을 실행하는 단계로서 행정협의회가 핵심적 협력기능을 담당하게 된다. 중앙정부와 관련 지방정부가 공동으로 행정협의회를 구성하여 정책사업의 추진에 대한 제반 사항에 대하여 상호협력체계를 구축한다. 협의회를 운영하면서 지역갈등의 소지를 사전에 탐색하고 발생하지 않도록 예방한다.

<그림 3> 국책사업 정책단계별 갈등관리체계

정책사업의 추진과정에서 부득이하게 갈등이 발생하였을 경우 ‘지역갈등조정위원회’를 가동하여 중앙정부와 관련 지방정부, 시민사회단체, 관련 집단의 의견을 수집하여 갈등해소를 위한 조정기능을 수행하게 된다. 이후 갈등조정이 힘들다고 판단할 경우 가칭 ‘전국지역갈등조정위원회’에서 다시 한번 갈등조정을 하게 된다. 갈등조정위원회에서도 전문가위원회가 재가동 될 수 있고 전문가 위원회는 갈등조정을 위한 전문지식과 자료 등 위원회의 판단근거를 제공하게 된다.

요컨대 현재의 지역갈등 관리체계는 매우 기초적인 차원의 수준을 넘지 못하고 있기 때문에 지역갈등관리를 위한 전반적인 체계와 갈등관리를 담당할 운영기구의 마련이 시급하다고 하겠다.

지방정부간 갈등조정기구를 미국과 같이 지방정부협회(COG : COUNCIL OF GOVERNMENT)를 구성하여 추진하자는 제안도 있을 수 있으나 한국의 경우 실질적으로 중앙정부가 국책사업을 추진하고 있어서 중앙정부의 활동과 영향을 수용하지 않을 수 없는 상황이기 때문에 지방정부협회나 협의회의 구성과 활용은 현실성이 떨어진다고 할 수 있다(차미숙, 2002: 181). 이는 분권화가 강력히 추진되어 지방정부의 능력과 권한이 강화된 후 고려해 볼 수 있는 대안이라고 하겠다.

Ⅴ. 결론과 향후 전망

2012년의 경우 국회의원 선거와 대통령 선거가 있기 때문에 많은 정치적 공약들이 남발될 가능성이 있다. 동남권 신공항 건설은 이미 몇 명의 정치인이 총선과 대선의 공약사항으로 거론하고 있는 사안이 되어버렸다. 따라서 다시금 추진될 가능성이 높은 정책사업이 되었다. 특히 부산광역시의 경우 자체적으로라도 신공항 건설사업을 추진하겠다고 하고 있으며, 대구와 경북지역의 경우도 새롭게 신공항사업을 추진하겠다는 행사를 기획하고 있다. 즉 총선과 대선 등 주요 정치선거에서 공약사항으로 제시된다면 이후 다시금 국책사업으로 추진될 것이고 이럴 경우 지역갈등이 재현될 가능성이 매우 높다고 할 것이다. 따라서 지역갈등의 해소방안이 동반되어 추진될 필요가 있을 것이다. 향후 지역갈등 해소방안이 추진된다면 이의 실현가능성을 타진해 본다면 다음과 같이 정리할 수 있을 것이다.

1월 17일 대구경북지역의 300개 시민사회단체가 참여하는 남부권 신공항 건설추진대회가 열릴 전망이며, 몇몇 언론에서는 영남지역의 신공항 건설사업이 2012년 4.11총선의 주요한 쟁점사안이 될 것으로 전망하였다.

첫째, 중앙정부 차원의 국책사업 추진과정의 명료성 있는 제시의 가능성은 실현될 수 있을 것으로 예상된다. 현 정부의 국책사업 추진과정의 불명료성으로 인한 지역갈등발생과 신공항 정책추진 중단결정으로 인한 동남권 지역으로 부터의 비판 등을 반면교사로 삼아 학습효과가 발생하게 된다면 2012년 대선 이후 성립할 신정부에서는 신공항과 같은 주요 정책사업의 추진을 위한 로드맵 내지 과정을 명료하게 제시할 가능성이 높다. 동남권 신공항 건설과 같은 많은 시간을 소요하였던 정책사업들은 오히려 신속히 진행될 가능성도 있다고 예상해 볼 수 있다. 또 다시 시간을 끌면 더욱 심각한 비판에 직면할 수 있기 때문에 정권출범 초기에 추진하여 대통령 임기 중후반기의 정치행정적 일정에 부담을 지우려 하지 않으려고 노력하게 될 수 있다.

둘째, 동남권 신공항 건설사업의 추진으로 지역갈등이 재현될 경우 중앙정부의 중재노력은 현 정부보다 개선될 가능성이 있다. 그러나 지역갈등 전담기구를 설립하고 이를 위한 법제도적 개선방안까지 충분할 정도로 지역갈등관리체계가 구축될 수 있을 것인가에 대해서는 의문이 제기된다.

셋째, 특히 국책사업의 추진과 관련 사항들의 결정권을 지방정부에 이양하는 분권화가 추진될 수 있을 것인가에 대해서는 부정적인 전망이 지배적이다. 현재 분권화가 국회의원선거와 대통령선거의 핵심적 사안으로 부각되지 않고 있을 뿐만 아니라 일부 공약에 의하여 지방분권화가 추진된다고 하더라도 국책사업 추진의 주요 결정권을 지방정부에 내어줄 가능성은 희박해 보인다. 점진적이고 원론적 차원에서의 분권화가 추진될 뿐이고 정책사업 결정권이나 주도권과 같은 구체적이며 현실적 수준의 분권화의 추진은 신속히 진행되지 않을 것으로 판단된다.

넷째, 지역갈등이 예상되는 대규모 국책사업에 대한 정치적 영향력의 배제 가능성 또한 쉽지 않을 전망이다. 일단 동남권 신공항 건설의 경우 공약사항으로 제시되어 추진될 가능성이 높기 때문에 정치권의 영향을 벗어나기 어려울 것이다. 만일 지역갈등에 대한 법적, 제도적 기반이 공고하게 형성될 수 있다면 모를까 그렇지 않다면 정치적으로 추진될 가능성이 높고 따라서 정치적 영향력을 전면 배제하기란 어렵게 될 것이다.

다섯째, 전문가 위원회의 활동의 경우 어떤 형태로든 개선될 가능성이 높다고 보여 진다. 일단 지난번 전문가 평가위원회의 활동에 대하여 형식적이고 비효율적이었다는 비판이 거셌기 때문에 전문가 스스로 이런 종류의 위원회에 ‘들러리’로 참여하지 않으려고 할 것이며, 새롭게 출범할 정부도 실익이 없는 전문가 위원회의 구성과 운영은 하지 않으려고 할 것이다. 따라서 국책사업의 정책판단을 위하여 전문가 위원회가 새로 구성된다면 지난번 보다 개선된 형태가 될 가능성이 높다.

그렇다손 치더라도 전문가 위원회가 법제화되고 활동과 운영의 독립성이 확보되는 수준으로 개선될 가능성이 크지 않다. 중앙정부 각 부처는 여전히 전문가 위원회를 장악하려 할 것이고 정치권 역시 전문가 위원회에 영향을 미쳐 정치적 실익을 얻기 위하여 노력하게 될 것이기 때문에 혁신적인 활동개선을 기대하기란 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 전문가 위원회의 위상과 활동이 현재보다 개선되어 발전적으로 재편된다면 만족할만한 수준은 아니지만 진일보된 상태라고 평가할 수 있을 것이다.

여섯째, ‘지역갈등조정기본법’, ‘지역갈등조정위원회의 설립’, ‘행정협의회의 위상과 활동강화’, ‘전문가 위원회의 독립성과 활동을 위한 법제화’ 등의 대안들은 새로운 정부가 들어선다고 하더라도 전면적인 실현가능성은 그다지 높지 않다고 하겠다. 다만 우리 정부의 국책사업추진에서 발생되는 지역갈등을 전체적 시각으로 조망하고 다루게 되는 공식적 시스템과 체계가 부족하기 때문에 고려할 수 있는 하나의 대안으로 제시된 것이다.

지역갈등관리를 위한 제시된 상기 대안들의 실현가능성이 매우 희박한 것은 아니다. 우선 동남권 신공항 건설과 같은 국책사업의 추진에 있어 지역갈등은 날로 심각한 수준으로 나타나고 있어서 이를 관리해야할 필요성이 강하게 제기되고 있기 때문에 어떤 형태로든 지역갈등 관리체계를 구축하려는 시도를 할 가능성은 점차 증가할 수 있다. 또한 지역갈등으로 인하여 정부가 그간 많은 비판을 받았기 때문에 일종의 학습효과가 나타날 수 있다. 학습효과에 의해서 중앙정부는 지역갈등으로 인한 비판과 비난을 회피하기 위해서라도 지역갈등 해소방안과 체계에 대한 관심을 중가시키지 않을 수 없을 것이다. 따라서 어떤 형태로든 지역갈등해소를 위한 추진체계가 구축될 가능성이 있다. 결국 전면적이지는 못하지만 지역갈등관리체계는 부분적, 점진적인 수준이라도 구축될 가능성이 있다. 아니면 사안별로 지역갈등 관리방침이 형성될 수 있을 것이다.

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허철행(許喆行): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 영산대학교 행정학과에서 부교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야로는 행정개혁, 정부혁신, 지방자치, 조직관리 등이며 저서로는 정부혁신의 원인과 논리, 현대행정의 이론과 현실, 행정학의 이해, 세계화와 한국의 정부혁신 등이며, 주요 논문으로는 신공공서비스론과 신공공관리론의 한국적 적실성, 거버넌스 구축을 위한 시민사회단체 지원방안에 관한 연구, 광역행정체구축방안, 한국사회자본의 한계와 전망, 신관리주의 지방정부혁신의 평가와 전망 등이다.

<E-mail: hchwhat@ysu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 05. 10 / 심사개시일: 2012. 05. 11 / 심사완료일: 2012. 05. 23>

이희태(李熙泰): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 준공공문조직의 공공서비스 성과 영향요인 분석. 1998), 현재 신라대학교 보건행정학부 교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 도시행정, 인사행정, 복지행정, 보건행정 등이며, 저서로는 ｢신 행정학원론｣(공저, 2000)이 있고, 주요 논문으로는 도시공공서비스 전달기관의 서비스 질 관리체계와 성과(2003), 지방행정혁신에 대한 공무원의 수용성 분석(2006), 사회복지관의 TQM 도입 효과 분석(2008), 공무원 성과급제도의 동기부여 효과 분석(2010) 등이 있다. 한국지방정부학회 총무위원장, 한국지방자치학회 이사 등을 맡고 있다.

<E-mail: heetae@silla.ac.kr>

문유석(文維錫): 인디애나대학교(Indiana University at Bloomington) 공공 및 환경정책대학원(SPEA)에서 행정학 박사학위를 취득하였고 현재 경성대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 경찰행정, 조직혁신, 성과관리, 정책분석 등이다.

<E-mail: yumoon@ks.ac.kr>

허용훈(許勇勳): 부산대학교에서 행정학박사학위(지방자치단체 행정기관의 의사결정에 있어서 권력의 원천과 배분, 1993)를 취득하였으며 현재 부경대학교 인문사회과학대학 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 학문적 관심분야는 정책분석, 경찰행정, 복지행정 등이며 논문으로는 우리나라 지역경찰활동의 성과평가에 관한 연구(2005), 지역경찰제도에 대한 경찰관의 수용태도에 관한 연구(2004) 등이 있다.

<E-mail: yhhuh@pknu.ac.kr>