시간적 요소가 정책성과에 미치는 영향*

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 7～40

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 이 논문은 2009년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF - 2009 - 327 - B00837)

: 도농통합 행정구역 개편을 중심으로

The Effect of Time on the Performance

: Focused on the City-County Consolidation

민 병 익

인간의 삶은 생물학적이든 사회적 관계든 시간이라는 연속선상에서 인간간의 상호작용에 의해서 이루어진다. 이러한 측면에서 여러 사람들의 협동 시스템이라 할 수 있는 조직은 일정시간 내에서 인간간의 상호작용을 통해서 이루어지게 된다. 그러므로 인간과 관련된 모든 활동은 시간이라는 측면에서 파악할 수 있다. 이와 같이 중요한 의미를 가지고 있는 시간은 정책의 성과와 밀접한 관련을 가질 수 밖에 없다. 그러나 지금까지 시간이 정책의 성과에 일정한 변수로서 작용하는가에 대한 논의는 있었으나 이를 실증한 연구는 거의 전무한 실정이다. 이에 본 연구에서는 시간이 정책의 성과에 미친 영향을 밝히는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 정책의 성과를 1994과 1995년에 단행된 도농통합 방식의 행정구역 개편을 통해 기대되는 성과 가운데 효율성의 제고로 한정하였다. 그러므로 본 연구는 시간이 행정구역의 통합을 통한 통합시의 효율성 제고에 과연 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석하는데 주요한 목적을 두었다. 이와 같은 목적하에 이루어진 분석결과, 1994년과 1995년에 단행된 도농통합 방식의 행정구역 개편을 통해 탄생한 40개의 통합시의 효율성은 일정한 시점까지 점점 높아지다가 그 후로는 다시 낮아져 통합 직후인 1996년의 수준으로 회귀한 것으로 나타났다. 그리고 시간은 이러한 통합시의 효율성에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

주제어 : 시간, 행정구역 통합, 성과

I. 서  론

사회문제의 발생과 이에 대한 정부의 정책적 대응은 시간적인 흐름 속에서 전개된다. 기존제도와 정책의 변경 또는 새로운 정책의 도입이나 제도개혁이 소기의 성가를 거두는 경우도 있지만 이것이 실패하거나 오히려 상태를 더 악화시키는 경우도 흔히 발생한다. 이러한 결과는 지금까지 정책현상에 관하여 연구함에 있어 시간적 변수에 대한 고려와 관심이 적었기 때문이라 할 수 있다. 인간의 사회적 관계는 시간이란 연속선상에서 인간간의 상호작용을 통해서 형성이 된다. 공공의 문제를 해소하거나 완화시켜 보다 바람직한 사회를 구축하고자 하는 것을 목표로 하고 있는 행정이나 정책활동도 예외는 아니다(임도빈, 2007). 그러나 행정현상을 연구함에 있어 시간적 요소를 적극적으로 고려하지 못한 측면이 있다. 대부분의 행정활동은 일정한 시간내에 처리해야 하는 시간적 제약을 받고 있다. 이러한 시간적 제약을 야기하는 요인들에 대한 고려도 필요하지만 행정활동에 소요된 시간 자체가 미치는 영향 또한 적지 않다.

사회문제의 해결 내지 완화를 위한 정부의 정책적 대응은 적시성이 매우 중요하다. 그러나 현실의 정책적 대응 과정에서 정책과정의 각 단계별 소요시간이 길어짐으로써 적절한 대응시기를 놓치는 경우가 비일비재하다. 이 때문에 오랜 시간을 투입하여 마련한 정책이 의도한 효과가 제대로 나타나지 않는 경우가 발견되곤 한다. 예컨대 환자의 증세가 시간의 흐름에 따라 악화되어 가고 있는데도 불구하고 이를 진단하고 처치하는 방법의 결정이 지체되어 치유의 시기를 놓쳐서 환자에게 치명적인 결과를 가져오는 결과에 비유를 할 수 있을 것이다. 그런가 하면 정부가 해결해야 할 의제로 설정된 사회문제의 본질, 배경 등에 대한 파악을 소홀히 하거나 해결대안 등에 대한 면밀한 분석을 결여한 채 즉, 효과를 극대화 시키고 부작용을 최소화 할 수 있는 정책적 대응을 위해서는 상당한 정도의 준비기간이 필요함에도 임기응변적인 대응을 함으로써 정부의 정책이 졸속이라는 세간의 비판이 제기되기도 하였다. 그러므로 시간이라는 요소는 정책이 소정의 목표를 달성하는데 있어서 중요한 요소라 할 수 있다.

본 연구에서는 1995년에 이루어진 도농통합 방식의 행정구역 개편을 중심으로 정책성과에 시간적 요소가 어떻게 작용하는가를 분석하고자 한다. 행정구역의 개편과 관련하여 학자들의 견해는 행정계층의 축소를 통해 현재의 행정구역을 확대해야 한다는 광역중심개편론자들과 이에 반대하는 기초중심재편론자들로 구분할 수 있다. 광역중심개편론자들은 구역의 구획이 과거에 비하여 오늘날에는 달라졌기 때문에 사회, 경제적 여건변화에 적응하지 못하는 점, 개발권과 생활권이 행정구역과 일치하지 않는 곳이 많다는 점, 구역 간 규모의 불균형으로 잔여지역이 약화되는 문제가 있다는 점, 자치구역으로서의 기능요구에 주민참여, 주민통제 등 민주화 요구에도 대응해야 한다는 점 등을 구역개편의 이유로 제시하고 있다. 반면, 기초중심재편론자들은 소규모 자치정부에 의해 시민참여의 확대, 정치적 효율성 증대, 행정의 반응성 증대, 시정에 대한 시민의 인지도 증대 등이 가능하며 광역행정개편이 지방자치의 발전을 저해한다고 주장한다(이시원․민병익, 2006).

시간적 요소가 정책성과에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

1995년 도농통합 방식으로 이루어진 행정구역 개편의 성과와 관련하여 상당수의 연구들이 이미 발표되었다. 그러나 지금까지의 선행연구에서는 행정구역 개편이 그 의도했던 성과를 달성하였는가에 대해 일관된 결론을 제시하고 있지 못하다. 이와같이 일관된 연구결과를 보여주지 못하는 이유로는 연구방법상의 차이 등을 들 수 있을 뿐만 아니라 시간이라는 요소를 고려하였는가의 여부를 통해서도 발견할 수 있다. 정책이 일정한 효과를 가져오기 위해서는 어느 정도의 이른바 속성기간이 필요하다. 그 측면에서 행정구역 개편의 성과를 단기적 관점에서 분석한 결과와 시간적 요소를 단계적으로 적용시켜 장기적 관점에서 분석한 결과 사이에는 일정한 차이가 있을 것이다. 이 차이는 이른바 시간이라는 요소가 작용한 차이라 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 관점에서 본 연구에서는 시간이라는 요소가 정책의 성과에 어떠한 영향을 미치고 있는가를 밝히는데 연구의 목적을 두고 있으며, 분석을 위한 정책으로는 최근 우리 사회의 주요한 이슈로 제기되고 있고, 부정적인 견해와 긍정적인 견해가 팽팽히 맞서고 있는 행정구역 개편을 선택하였다.

Ⅱ. 시간 및 행정구역 통합 관련 논의 및 선행연구 검토

1. 시간 관련 논의 및 선행연구 검토

인간의 삶은 생물학적이든 사회적 관계든 시간이라는 연속선상에서 인간 간의 상호작용에 의해서 이루어진다. 그러므로 인간과 관련된 모든 활동은 시간이라는 측면에서 파악할 수 있다. 이러한 시간은 다양한 측면에서 이해될 수 있다. 시간의 특성과 관련하여 임도빈(2009: 7-8)은 객관성, 한정성과 평등성, 통제불가능성, 연속성, 비저축성, 비소외성을 들고 있다. 객관성은 시간을 재는 단위인 시, 분, 초는 어느 누구도 자의적으로 해석할 수 없는 객관적인 측정이 가능하다는 것이다. 그리고 한정성과 평등성은 어떠한 사람도 하루 24시간 이상을 갖지 못하고 모든 사람들에게 24시간이 공평하게 배분되어 있다는 의미이다. 통제불가능성은 어느 누구도 인위적으로 시간을 중시시키거나 빨리 가게 하는 식으로 시간을 통제할 수 없다는 것이다. 연속성은 시간은 과거에서 현재로 그리고 미래로 흐를 뿐 거꾸로 흐를 수 없음을 말하고, 비저축성은 자기의 시간을 미리 당겨서 쓰거나 저축할 수 없다는 뜻이다. 마지막으로 비소외성은 시간의 소유자와 시간은 분리될 수 없는 것이라는 특성을 말한다.

이러한 시간은 다양한 측면에서 해석이 가능하다(정정길, 2002: 임도빈, 2007). 첫째, 현상을 구성하고 있는 요소들 간의 선․후(sequence) 관계이다. 이론은 현상의 인과관계를 밝히는 것으로서 시간적으로 독립변수가 앞서고 종속변수가 뒤따른다. 원인이 되는 독립변수가 여러개 존재할 경우 독립변수들 간의 시간적 선․후 관계 역시 결과변수에 영향을 미칠 가능성은 매우 높다(정정길, 2002). 둘째, 시차(time-lag)의 측면이다. 시차는 시간의 흐름에 따라 일어나는 변화의 차이를 시간의 차이로 전환시켜 파악한 개념이다. 변화의 차이는 변화 시작의 시간적 선후관계와, 변화 과정상의 속도의 차이로 파악할 수 있다(정정길, 2005). 이러한 시차의 개념은 시간적 지체현상으로 파악하기도 하는데 이 경우 시차를 정책과정과 결부시키면 인지시차, 결정시차, 실행시차 등으로 구별할 수 있다. 셋째, 소요시간 혹은 지속시간(duration)이다. 정책의 경우 지속은 정책의 필요성이 제기되고 정책검토가 시작되어 정책결정이 이루어지고 그것을 실행하는데 까지 걸리는 소요시간으로 정책결정의 소요시간이라고 말할 수 있다. 이러한 소요시간을 적절히 관리하는 것이 정책의 적시성을 높이는 길이 될 것이다. 넷째, 숙성시간(maturation)이다. 새로운 정책이 도입되어 소기의 효과를 낼 수 있기 위해서는 일정한 시간이 흘러야 하는데, 이와 같이 정책이 도입되어 소기의 성과가 나타나기 까지 소요되는 시간을 숙성시간이라고 말한다. 이러한 숙성시간의 개념은 정책의 효과를 평가하는 시점을 어떻게 설정한 것인가와 관련되기도 한다. 다섯째, 속도(pace, speed) 문제이다. 여기서 말하는 속도는 동일한 변화를 달성하는데 소요되는 시간적 차이로 파악되는 상대적인 개념이다. 다시 말해 동일한 변화를 달성하는데 소요되는 시간이 짧을 경우는 상대적으로 속도가 빠르며 길 경우는 속도가 느린 것으로 규정할 수 있다. 이밖에도 행위주체의 시간관(time perspective) 내지는 시간적 지평(time horizon)도 중요하게 고려해야 할 요소이다. 이것은 행위주체가 어떤 현상에 정책적으로 대응하는 시간적 관점이 장기적인가 단기적인가 하는 점이다. 이러한 시간관은 의도적인 행동을 통해 현상을 변화시키고자 하는 변화의 내용, 변화의 시기, 순서, 변화과정 등을 선택을 달리하게 만드는 요소로 작용한다(Albert, 1995; Beer & Nohria, 2000). 또한 장기적인 시각으로 속도를 조절하면서 완만하게 정책적인 대응을 해야 하는 상황임에도 불구하고 단기적인 시각으로 너무 빨리 변화를 추구하는 경우에 나타날 수 있는 부작용 등을 생각해 볼 수 있다 (임도빈, 2005).

행정․정책연구에 있어서 시간적 요소를 고려해야 한다는 보다 근본적 문제의식은 2002년도에 우리나라 학자에 의해 제기되었다. 정정길은 행정과 정책현상을 동태적으로 규명하기 위해서는 시간적 요소가 중요하다는 것을 강조하면서 행정과 정책연구를 위한 시차적 접근방법을 제시함으로써 행정과 정책연구자들에게 시간연구의 중요성을 인식시키는데 결정적인 영향을 미쳤다. 시차적 접근방법을 맨 처음으로 제시한 논문(2002a)에서 인과관계 법칙에 근거하여 여러 가지 정책이 추진될 때 이들 간의 선후관계가 정책의 효과를 좌우된다는 점을 지적하였다. 그리고 두 번째 발표한 논문(2002b)에서는 성숙효과의 측면에서 정책대상 집단과 정책이 시간의 흐름속에서 서로 다른 단계에 있을 경우, 특정정책이 가져오는 효과가 상이할 수 있음을 설명하였다. 최근의 논문(2005)에서는 정책참여자들이 정책문제의 발생을 인지하는 시간상의 차이는 정책과정의 비민주성을 악화시키고, 참여자들 간의 정보획득의 시간적 차이는 영향력의 행사에 영향을 미쳐 비민주적이고 비효율적인 정책의 결과를 야기할 가능성을 높인다는 점을 지적하였다.

임도빈은 시간적 관점에서 조직을 연구해야 할 필요성을 주장하고(2003a), 부처조직 운영에 관한 연구를 시간길이(time span)라는 관점에서 정통부와 농림부를 비교한 연구를 수행하였다(2003b). 그는 또한 시간관리 측면에서의 조직분석을 위한 일환으로 관료들의 근무시간을 실증적으로 조사하여 보고함으로써 시간적 요소와 관련한 연구의 지평을 확산시키고 있다(2004b).

정준금은 정책과정의 동태적 현상을 규명하기 위해 정책상황의 장․단기적 변화 양상과 정책수단과 결과상태가 시간적 흐름에 따라 변화하는 양상을 설명하고 이를 환경정책에 적용하여 분석을 시도하였다(정준금, 2002a). 또한 정책과 제도변화의 시차적 요소를 장기적 변화요소와 장기적 변화요소, 인과관계의 시차적 성격, 숙성기간, 변화의 속도와 안정성, 선후관계 등의 주요 개념을 통해 이론적 논의를 시도하기도 하였다(정준금, 200b).

정책결정의 소요시간과 관련하여 전략적 의사결정의 속도에 관한 연구결과에 따르면 개인적 요인으로는 인지적 능력, 직관력, 위험에 대한 인내성, 행동성향 등이, 구조적 요인으로는 조직의 집권화 정도와 형식화 정도가 영향을 미치는 것으로 나타났다(Wally & Baum, 1994). 또한 정책결정과정에서 검토되는 대안의 수, 정책결정에 참여하는 참여자의 수, 투표규칙, 이슈영역, 정책수단(규제, 지시) 등이 소요시간에 영향을 미치는 것으로 보고 되고 있다(Shulz & Kὂnig, 2000). 또한 정책결정의 소요시간에 영향을 미치는 중요한 요소의 하나로 환경과의 관계에서 의제설정 유형의 차이를 들 수 있다. 의제설정이 외부집단의 주도로 이루어지는가, 정부주도로 이루어지는가에 따라 결정의 소요시간에서 차이가 난다는 것이다. 정부의 문제제기에 찬성하는 강력한 지지집단이 외부에 존재하는 경우에는 정부내부에서 관련 부처의 반대가 없으면 신속한 결정이 이루어지고 분대부처가 있으면 일정한 시간이 소요된다. 그리고 정부의 의제설정에 외부집단의 지지가 미약하고 반대집단이 강한 경우에는 정부내부에 반대하는 부처가 없어도 외부집단의 반대 때문에 시간이 소요되며, 반대하는 부처가 있으면, 정부 내외부의 설득에 더 많은 시간이 소요된다. 한편, 정부의 의제설정에 외부집단의 지지와 반대도 약한 경우에는 저부내부에서 동의하면 소요시간이 짧지만, 내부에서 반대하면 소요시간이 길어지게 된다(임도빈, 2009: 198-199). 조직운영방식은 소요시간에 일정한 영향을 미치는 변수라 할 수 있다. 다른 부처와 협의가 필요하다면 소요시간이 길어질 것이고, 예산이 소요되는 경우에는 예산 관련 부처의 심의에 일정한 시간이 소요되어 정책결정에 필요한 시간이 길어질 것이다. 정책을 추진하는 조직 내부 구성원의 변화도 소요시간에 일정한 영향을 미친다. 특히, 핵심적인 역할을 담당하는 구성원이 교체될 경우, 새로운 업무에 대한 적응기간 등이 요구되기 때문에 정책 산출을 위한 시간이 지체될 수 밖에 없다(임도빈 외, 2008: 192-215).

정책결정 소요시간을 실제로 측정하고 그 영향요인을 분석한 연구로 임도빈 외(2008)의 연구, 이시원·민병익(2007, 2010)의 연구, 그리고 이시원 외(2011)의 연구를 들 수 있다. 임도빈 외(2008)는 노무현 정부를 대상으로 주요정책이 행정부 내부에서 결정되는데 소요되는 시간을 분석하였다. 그들의 연구 결과에 따르면, 행정부 내부의 정책결정 소요시간은 업무특성, 절차적 특성, 인사관리 특성, 환경적 특성 등과 관련이 있는 것으로 나타났다. 이시원·민병익(2007, 2010)은 경상남도 진주시의회와 경상남도의회에서 처리된 조례의 통과 소요시간을 측정하고 그 소요시간이 조례안과 의회의 특성에 따라 어떻게 차이나는가를 분석하였다. 그들의 연구 결과에 따르면 조례안 처리의 소요시간은 조례안의 성격, 조례안의 발의자, 조례안 심의의 성격, 조례안의 재개정여부에 따라 일정한 차이가 있는 것으로 분석되었다. 그러므로 조례안 처리의 소요시간을 적절히 관리하면 신속히 조례안을 처리할 수 있고, 이른바 타이밍을 놓치지 않고 조례를 제정할 수 있음을 지적하고 있다. 이시원 외(2010)는 중앙정부의 주요 정책을 대상으로 정책결정 소요시간에 영향을 미치는 요인을 분석하였는데 그들의 연구에 의하면 저항집단의 여부와 저항의 강도, 그리고 행정부 내부 관련기관의 협력 정도가 주요한 영향요인인 것으로 나타났다.

한편, 정책 연구에서 시간적 개념의 도입 필요성을 언급한 연구로는 김형렬(1993), 염재호(2005), 최종원(2005)의 연구를 들 수 있다. 김형렬(1993)은 효과적인 정책결정을 위한 주요 변수로 시간적 차원을 고려하여야 함을 주장하였다. 그는 시간을 질적 시간과 양적 시간으로 구분하였으며, 이 두 가지 가운데 어느 것을 우선적으로 고려해야 효과적인 정책을 결정할 수 있느냐 하는 것은 상대적인 관점에서 달리 해석할 수 있으나, 대체로 질적 시간을 우선적으로 중요시할 필요가 있음을 지적하였다. 염재호(2005)는 정책연구에 있어서 시간의 개념을 도입한 분석이 갖는 이론적 유용성을 비판적으로 고찰하였다. 그는 정책연구에서 시간의 개념을 연구자의 차원에서 다양하게 사례분석에 적용하고 이를 통해 정책실패 현상에 대한 인과관계를 밝혀내게 될 때 이론적 차원에서 새로운 개념의 도입으로 지적 호기심만을 증대시키는 것이 아니라 실천적인 차원에서 효용성이 증대될 수 있음을 지적하였다. 또한 시간의 개념이 쓰레기통 모형 혹은 역사적 제도주의 등과 같이 기존의 다양한 이론 및 접근방법들과 접목이 될 때 정책현상에 대한 이해를 증대시킬 수 있을 것이라 주장했다. 그리고 최종원(2005)은 시차적 접근의 이론적 전제는 합리적 접근을 내포하고 있음을 주장하였다. 그는 정책의 실패를 줄이고 정책의 효과성을 높이기 위해서는 그 동안 무시되었던 변수인 시간의 개념을 보다 정교하게 이론화하여 이를 바탕으로 한 분석이 이루어지면 정책의 합리성이 제고된다고 보았다.

시간 요인이 정책에 미치는 영향을 분석한 연구로는 이승종(2004), 최연홍·오영민(2004), 김창수(2007)의 연구를 들 수 있다. 이승종(2004)은 행정정보공개조례의 확산을 사례로 하여 시간요인이 정책혁신 확산에 미치는 효과에 대한 모형을 제시하고 분석하였다. 그의 분석결과에 의미하면 시간적 요인이 지방정책 확산을 전부 설명하지는 않지만, 지금까지 상대적으로 소홀히 취급되었던 시간요인을 추가로 고려함으로써 보다 적실한 설명을 기할 수 있음을 제시하였다. 최연홍·오영민(2004)은 전북 부안군의 방사성 폐기물처분장 입지갈등 문제를 사례로 시간에 따른 지역 주민의 정책수용성 변화를 설명하였으며, 김창수(2007)는 김해시의 매리공단 추진 사례를 중심으로 개발의 담론과 보존의 담론이 어떻게 틀짓기를 하면서 대립적인 분쟁구조를 형성하는지를 시간적 관점에서 파악하였다.

한편, 시차론적 관점에서 시간 문제를 다룬 것으로는 김동환(2007), 최성락(2008), 김상봉·강주현(2008), 임도빈 외(2008)의 연구가 있다. 김동환(2007)은 부동산 정책에 관한 시스템 다이내믹스 모델을 예로 들어 시차이론과 시스템 다이내믹스 연구의 공통점과 차이점을 탐색적 차원에서 논의하였다. 그리고 최성락(2008)은 2006년 ‘바다이야기’ 사건으로 정부가 사행정 PC방 규제를 위하여 도입한 PC게임방 등록제, 사행성 게임 여부에 대한 판단 기준 엄격화, 사행성 게임물 차단 프로그램 설치 의무화, 게임 머니의 현금화 금지 정책이 서로 결부되면서 정책 실행 시가가 서로 달라지면서 PC방 동록제는 정책 목적, 대상, 효과가 완전히 달라지게 되었음을 시차적 접근을 통해 분석하였다. 김상봉·강주현(2008)은 서울시 대중교통정책 개편사례를 중심으로 정책과정 모형으로서 시차적 접근을 시도하였으며, 임도빈 외(2008)는 주택 정책이 건설완공시점의 수요량을 얼마나 고려하여 정책을 시행했는지, 그리고 주택가격과 주택공간 간의 관계를 통해 주택공급 정책이 시차를 얼마나 고려했는가를 분석하였다.

2. 행정구역 개편과 관련 선행연구 검토

행정구역의 개편과 관련된 대부분의 선행연구는 1995년 이후 이루어진 도농통합시에 관한 연구들이다. 이에 대한 선행연구는 통합이 본격적으로 진행된 1990년대 중반을 기준으로 그 이전의 연구와 이후의 연구로 구분할 수 있다. 1990년 중반 도농통합 이전의 연구는 대부분 외국의 사례 및 관련 이론을 중심으로 논의가 진행되었다. 그 주요 내용은 행정구역 통합의 긍정적인 측면과 부정적인 측면간의 비교를 통해 행정구역 통합의 타당성 혹은 부적절성에 관한 정책적 근거를 제시하는데 초점을 두고 있다. 행정구역 통합의 긍정적인 측면 이른바 효율성을 추구하는 입장에서 행정구역을 광역화하는 것이 바람직하다는 입장(김익식외, 1995; 정세욱, 1998, 박희정, 1994; 임성일, 1994)이 있는가 하면, 소규모단위의 행정구역이 민주성 제고에 이바지 한다는 견해에서 행정구역을 통합하기보다 분리하자는 입장(이규환, 1994; 김안제, 1994)이 맞섰다. 또한 소규모의 행정구역에서는 대상의 동질성을 고려하여 도농을 분리하고, 대규모의 행정구역에서는 이와 관련 없이 통합구역을 설정하는 것이 바람직하다는 절충적인 견해가 제시되기도 하였다(최창호, 1989).

한편, 1995년 이후 41개의 도농 통합시가 탄생하고 난 후 발표된 대부분의 연구는 통합을 통해 달성하고자 했던 목표들이 제대로 달성되었는지, 그리고 통합의 부정적인 측면에 대한 보완이 어느 정도 이루어졌는가에 대한 실증적인 분석이 주류를 이루었다. 그리고 그 분석방법에 있어서는 다양한 평가기준과 측정방법을 적용하고 있다. 선행연구를 통해 나타난 시․군통합의 성과를 살펴보면, 홍준현(1997)은 시․군통합을 통한 비용절감이나 공공서비스 공급의 효율성은 기대만큼 긍정적이지 못하였으나 서비스 공급의 지역간 공평성과 규모의 경제 효과는 어느 정도 있는 것으로 평가하고 있다. 부형근(1998)의 연구에서는 시․군 통합을 통해 광역행정에 대한 협조, 생활권과 행정구역의 일치, 지방자치단체의 재정력 등에서는 긍정적인 결과가 있었으나 주민간 화합도, 행정부문에 있어 조직축소나 인력감축의 측면에서는 다소 부정적인 것으로 나타났다. 김대원(1999)은 시․군통합이 지방정부의 생산성 증대 효과를 가져오지 못한 것으로 분석하고 있으며, 박종관(1999)은 시․군통합이 규모의 경제효과는 어느 정도 달성하였으나 서비스공급의 효율성과 도농간의 통합성에 있어서는 그 효과가 다소 부정적인 것으로 분석하고 있다. 한국지방행정연구원(2000)의 분석결과에서는 조직과 인력의 측면에서는 긍정적인 효과가 있는 것으로 나타났으며, 박종관․조석주(2001)의 연구에서는 기구축소 및 인력감축을 통한 비용절감 효과는 미미했으나 주민참여와 그에 대한 행정기관의 대응성, 그리고 도농간 격차 해소 등에서는 긍정적인 효과가 있는 것으로 분석되었다. 그리고 홍준현(2005)은 시․군통합은 통합시 지역 전체에 대해서만 성장효과를 갖고 있는 것이 아니라 통합시 지역 내부의 도시와 농촌지역간에 균형성장에도 긍정적인 효과를 갖고 있으며, 국가 전체적으로도 지역간 격차를 감소하는 긍정적인 효과를 갖고 있다고 주장하였다. 한편, 김재홍(2000)의 연구와 이시원․민병익(2001)의 연구는 자료포락분석법(DEA)을 통해 시․군통합의 전체적인 효과를 분석하였는데, 김재홍(2000)의 연구에서는 시․군통합이 효율성 향상에 긍정적인 효과가 있다고 주장한 반면, 이시원․민병익(2001)은 통합시와 비통합시간의 효율성 비교를 통해 통합시의 효율성 증대 효과가 긍정적이지 못한 것으로 분석하고 있다. 그리고 박치형·홍준현(2007)은 시군통합이 지역경제 성장에 미친 영향을 분석하였는데, 단기적으로는 시군통합의 효과가 미미하나 장기적으로는 경제성장의 잠재력은 통합시가 비통합시보다 높은 것으로 분석하였으며, 단기적으로 인구의 확충을 통한 효과가 존재하나 장기적으로는 그 영향력이 감소한다고 주장하였다. 강병수 외(2011)은 티보의 공공선택모형을 통해 통합시의 성과를 검증하였다. 그 결과 공공서비스의 인지도 측면과 시정책의 참여도 측면에서 보면 공공선택모형의 기대와 정반대의 결과가 나왔지만 주민의 신뢰성과 효험성 측면, 그리고 시 정책에 대한 만족도 측면에서는 공공선택모형의 기대와 일치했다.

이와 같이 행정구역 통합의 성과와 관련하여 다양한 연구자들의 분석결과는 일관된 결과를 보여주고 있지 못하다. 행정구역의 통합이 과연 규모의 경제를 달성하여 지방정부의 서비스 공급의 효율성을 달성하였는지, 도시와 농촌간의 균형적 발전에 기여하였는지, 인력감축 및 기구 축소를 통한 조직적 측면의 효율성은 향상되었는지, 주민참여와 그에 대한 행정기관의 대응성은 높아졌는지, 그리고 지방정부의 전반적인 효율성은 어떻게 변화하였는지에 대해 지금까지의 선행연구는 해답을 제공하지 못하고 있다. 이러한 상반되는 결과가 나타나게 된 원인은 다양하게 제시될 수 있다. 먼저, 상당수의 연구가 사례분석에 의한 성과평가 방식을 채택함으로써 분석대상인 사례에 따른 차이일 수 있다. 또한 평가를 위한 기준과 그 측정지표의 설정에서 연구자의 편의에 의한 자의성이 일정 부분 개입되었을 가능성이 높다. 이러한 자의적인 평가지표는 분석결과의 타당성과 신뢰도를 저해할 수 있다. 시․군통합의 성과와 관련된 많은 연구는 통합이 이루어진지 5-6년 내에 이루어졌다. 그러므로 시간적인 측면에서 제대로 된 시․군통합의 성과를 측정하기에는 일정한 한계가 있을 수 있다. 성과평가를 위한 자료수집 및 분석방법에 있어서도 일정한 문제점을 지적할 수 있다. 몇 몇 연구에서 자료포락분석법(DEA) 등 시․군통합의 성과평가를 위한 새로운 분석방법을 시도하기도 하였으나 대부분의 선행연구는 설정된 평가지표에 따라 통계자료를 활용한 단순한 기술통계를 활용하거나 주민만족도 등 주민의 체감정도를 분석하는 수준에 머물러 왔다(이시원․민병익, 2006).

한편, 통합과정에서 발생한 갈등을 중심으로 통합과정을 다룬 선행연구들이 있다. 대표적으로 박종관의 연구(1999), 지상현(2000), 복문수(2010), 김태운․남재걸(2011)의 연구를 들 수 있다. 박종관(1999)은 시군통합과정의 갈등을 군지역 주민들의 소외감, 공무원의 신분불안, 시명칭 사용을 위한 지역대립, 시청사 유치를 위한 갈등으로 구분하여 설명하였다. 지상현(2000)은 개편과정에서의 갈등과 개편이후의 갈등으로 분류한 후 공간적 특성에 따라 입지적 특성과 영역적 특성으로 구분하여 갈등문제를 다루었다. 복문수(2010)는 여수시를 사례로 통합과정을 다루었는데 그는 통합 자치단체간의 의견일치도 중요하지만 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체라고 하는 다중주체의 합리적 결정이 동시성을 갖추고 있어야 통합이 성공할 수 있다고 주장하였다. 김태운․남재걸(2011)은 Giddens의 구조화 이론을 이용하였으며, 행위자들은 그가 속해 있는 기관이나 단체로부터의 영향을 받기도 하지만, 지역적 특성과 상황, 선거제도, 그리고 행정구역개편에 따른 정부 인센티브 등도 구조로서 그들의 행위에 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

재정적 측면에서 시․군통합의 성과를 분석한 연구로는 김동훈․정진헌(1996)의 연구, 경기개발연구원(1997), 배인명외(2000)의 연구, 최흥석․정재진(2005)의 연구, 정재진․이변량(2010)의 연구, 그리고 이순백․백철우(2011)의 연구를 들 수 있다. 김동훈․정진헌(1996)은 도농통합형 행정구역 개편의 효과를 분석하면서 통합을 통한 예산절감 효과는 기대수준 이하라는 결론을 내렸다. 경기개발연구원(1997)의 분석에서는 시․군통합이 행정서비스 공급에 있어 지역간 불균형을 극복하지 못하였고, 재정력 강화 역시 이루어지지 않은 것으로 보고하고 있다. 배인명외(2000)는 시․군통합 후 통합시와 비통합시 간의 세입구조와 세출구조에서 일정한 차이가 존재하는가를 분석하는 방식을 통해 시․군통합의 재정적 효과를 분석하였다. 그 연구에 의하면 통합시와 일반시(비통합시)간에는 세입과 세출에서 유사한 양상을 보임으로써 재정에 대한 시․군통합의 효과는 거의 없었으며, 시․군통합은 지방재정의 규모를 줄이지 못함으로써 규모의 경제를 달성하여 공공서비스 공급의 비용을 절감할 수 있다는 통합주의자들의 견해를 반박하였다. 최흥석․정재진(2005)은 도농통합이 자치단체의 재정수준에 어떠한 효과를 가져왔고, 이러한 효과가 발생하게 된 원인을 분석하였다. 이들 연구결과에 따르면 도농통합은 비용절감 측면에서 긍정적인 효과를 가져왔으나 규모의 경제효과와 지역간 불균형 완화 효과는 거의 없거나 오히려 부정적인 결과를 가져온 것으로 나타났다. 정재진·이병량(2010)은 시군통합의 정책효과를 지방재정 운용 수준 변화에 초점을 두어 분석하였다. 그들의 연구에 의하면 지방재정 운영의 효율성은 행정비용 절감 효과와 지역경제 발전효과 그리고 규모의 경제효과로 대변할 수 있는데 시군통합 직후 행정비용 절감효과와 규모의 경제효과는 발생하지 않았으나 지역경제 발전효과는 존재하는 것으로 나타났다. 그리고 장기효과를 분석한 결과에서는 통합시가 비통합시보다 재정운용의 효율성이 유의미하게 증가되는 부분은 규모의 경제효과인 것으로 나타났다. 이순배․백철우(2011)은 행정구역개편이 포괄보조금의 교부에 미치는 영향을 분석하였다. 그들의 분석에 의하면 시군들 간의 통합은 포괄보조금의 지원 대상에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 것으로 나타났다. 특히 비교적 큰 도시와 낙후된 작은 군, 또는 낙후된 시군들 간의 통합이 이루어질 경우 지금까지 지원을 받아온 성장촉진 지역의 보조금 혜택이 사라질 수 있는 것으로 보았다.

행정구역 개편의 정치적 측면을 다룬 선행연구는 다음과 같다. 이성로(2003)는 통합시와 비통합시의 정치적 행태에 대해 분석하였는데, 시군통합이 행정에 대한 주민의 정보수준과 참여수준에 유의미한 영향을 미치지 못한다는 결과를 제시하였다. 그리고 유재원·손화정(2009)은 24년의 장기 시계열 자료를 바탕으로 단절적 시계열 분석을 시도하였으며, 그 분석결과로 중앙정부의 인센티브에 의해 실시된 통합은 정치적 선전효과 외의 유의미한 영향을 미치지 못한다는 점을 지적하였다. 그들 연구의 최종 결론은 중앙정부의 막대한 행․재정 지원을 통해 자치단체의 구조조정 노력을 하지 않아도 되게 만드는 방식의 통합은 ‘한건 했다’는 정치적 선전효과 외에는 통합 자치단체의 효율성과 경쟁력을 강화시키는데 큰 도움이 되지 않는다는 점이다. 문영동․이시원․민병익(2009)은 시․군통합의 성과에 영향을 미치는 요인에 관한 연구를 통해 향후 지방행정구역의 개편과정에서는 정치인들의 이익이나 통합의 편리성보다 통합될 지방자치단체 주민들 간의 동질성과 신뢰성을 우선적으로 고려할 것을 제안하였다. 지병문(2009)은 정치권의 개편안에 이의를 제기하면서 농촌의 기초자치단위를 생활공동체인 읍․면으로, 광역자치단위를 몇 개의 군을 통합한 중간자치구역으로 새로 설정할 것을 제안하였다. 안성호(2010)는 지난 기간 우리나라의 지방자치체제 개편이 얼마나 정치적이었는가를 지적하면서 향후 행정구역 개편에 관한 논의는 지방분권형 개헌논의의 큰 틀 속에서 이루어져야 한다고 주장하였다. 또한 그는 앞으로 행정구역 개편에 대한 논의는 헌법개정문제와 통일문제도 고려하여 선진국 수준의 지방자치체제 개편방안을 마련해야 한다고 보았다.

한편, 최근 지방행정체제 개편과 관련된 선행연구로는 신승춘(2010)의 연구, 소순창(2010)의 연구, 안성호․한상우(2010)의 연구, 김석태(2010)의 연구, 김효성․구동회(2011)의 연구, 강정운(2011)의 연구, 강용기(2011)의 연구, 금창호(2011)의 연구 등이 있다. 먼저, 신승춘(2010)은 지방행정체제개편의 방향으로 실질적 자율통합의 단계적 추진, 자치단체의 행․재정적 분권 확대 및 강화, 시군간 광역행정협의기능의 활성화, 기초자치단체의 유지 및 광역자치단체의 초광역화 등을 주장하였다. 소순창(2010)은 우리나라 행정구역 개편의 문제점을 지적하고 미흡한 성과의 원인은 지방분권을 위한 마인드의 부족과 지나친 효율성 및 경제성을 강조한 나머지 민주성이나 그 지역의 특성을 살리지 못하였기 때문으로 보았다. 안성호․한상우(2010)의 연구에서는 현재 진행중인 자치구역개편의 문제점을 지적하고 향후 최대한 주민의 자기결정성에 의한 자발적이고 완전한 통합의사를 존중하는 자세가 바람직하다고 보았다. 김석태(2010)는 지방행정체제의 문제를 해결하기 위해서는 중앙과 지방간, 지방과 지방간, 그리고 정부와 민간 간 협력체제가 불가피하며, 전국적인 행정구역 개편에 반대하는 의견을 제시하였다. 김효성․구동회(2011)의 연구에서는 지역간 연계 분석을 통해 우리나라의 행정구역을 18개 권역으로, 그리고 이것을 다시 31개의 작은 권역으로 구분하는 등 지방행정체제 개편방안을 모색하였다. 강정운(2011)은 창원시 통합을 사례로 도시통합의 관점에서 행정구역개편의 논리와 가치를 다루었다. 그는 통합 창원시의 경우 개념적 혼란과 통합 가치에 관한 합의의 형성이 부족했고 지방자치, 민주적 도시거버넌스가 상징적 가치에 머물렀다고 보았다. 강용기(2011)는 지방행정체제 개편 특별법의 내용을 검토하고 그 문제점을 지적하였다. 그는 본 법이 중앙정부가 일방적으로 주도하고 있고, 전국적으로 획일화된 개편 방식이며, 너무 급하고 단기적이라고 보았다. 그리고 금창호(2011)는 일본, 영국, 독일 사례를 소개하면서 우리나라 행정구역 개편의 방안으로 목표의 구체화, 지방자치 이념의 확보, 기존정책과 연계성 확보, 주민 수용성에 대한 충분한 검토가 필요한 것으로 판단하였다.

한편, 시간의 관점에서 행정체제개편을 논의한 선행연구로는 하혜수·이달곤(2011)의 연구를 들 수 있다. 이들은 역사적 제도주의의 핵심논리인 경로의존성(path dependancy)에 입각하여 지방행정체제의 역사적 변천과정을 고찰하였다. 구체적으로는 지방행정체제의 경로의존성에 영향을 미친 요인과 지방행정체제의 변화가 시작된 결정적 계기 및 그 이유를 규명하였으며, 향후 추진될 지방행정체제 개편의 가능한 대안과 경로를 추론하였다는 점에서 중요한 의미를 지닌다.

Ⅲ. 연구의 분석내용 및 방법

1. 연구의 분석내용

본 연구는 시간이라는 요소가 정책 성과에 어떠한 영향을 미치는가를 살펴보고자 생활권과 행정구역의 일치에 의한 주민생활 편익의 증대, 지방자치단체의 자치능력 고취, 행정의 효율성 제고, 그리고 공공서비스 제공에 있어 규모의 경제 실현을 목표로 1994년과 1995년 사이에 이루어진 도농통합 방식의 행정구역 개편의 성과를 분석하고자 한다.

행정구역 개편의 성과를 분석하는 방법으로는 첫째, 설문조사를 통해 주민들의 인식도를 분석하는 방법, 둘째, 조직 또는 인력의 변화 등 실제 자료를 수집하여 자료포락분석 등 다양한 분석기법을 통해 분석하는 방법, 마지막으로 예산 관련 자료를 통해 재정적 측면에서 분석하는 방법 등을 들 수 있다. 본 연구에서는 시간이 행정구역 개편의 성과에 미친 영향을 분석하는데 목적이 있기 때문에 이상의 분석방법 가운데 2차 자료를 활용하여 통합 자치단체의 효율성을 직접 측정하는 방법을 통해 그 성과를 분석하고자 한다. 이를 위해 본 연구에서는 다투입 다산출 구조에 해당하는 지방자치단체의 상대적 효율성을 측정할 수 있는 자료포락분석법을 통해 그 효율성을 측정하고자 한다.

이렇게 측정한 효율성에 시간이 어떠한 영향을 미치는가를 살펴보고자 시간을 독립변수로 하고, 통합시의 효율성을 종속변수로 하여 결합회귀분석(Pooled Regression)을 시도하고자 한다. 본 연구에서는 통합 직후인 1996년부터 2009년까지 14년간 통합시의 효율성이 어떻게 변화되었으며, 그 변화에 시간이 어떠한 영향을 미쳤는가를 살펴보고자 하기 때문에 시간 외에 효율성에 영향을 미치는 요인들을 통제할 필요가 있다. 이에 따라 통제변수로는 통합시의 인구, 인구밀도, 65세이상 인구비율, 전체인구 대비 기초생활수급대상자 비율, 전체인구 대비 전체 종업원비율, 인구 100명당 자동차대수, 주민1000명당 공무원수, 주민1인당 세출액으로 설정하였다. 인구수, 인구밀도, 61세 이상 인구비율, 전체인구 대비 기초생활수급대상자 비율은 공공서비스에 대한 수요를 통제하기 위한 목적에서 설정한 변수이다. 자치단체의 인구수와 인구밀도는 공공서비스 공급대상자의 규모를 통제하기 위한 변수로서의 의미를 지니고, 61세 이상 인구비율과 기초생활수급대상자 비율은 복지 관련 정책의 수요자 규모를 통제하기 위한 변수이다. 인구 100명당 자동차 대수는 도로 등 개발수요를 통제하기 위한 변수이다. 자동차를 운행하기 위해서는 많은 사회간접자본을 필요로 한다. 예를 들자면 자동차를 운행하기 위한 충분한 도로와 교량 등을 확보해야 하면, 도로 등의 유지 보수를 위한 충분한 예산을 확보해야 한다. 이러한 측면에서 자동차는 자치단체의 개발수요를 통제하기 위한 변수로서 중요한 의미를 지닌다. 한편, 주민1000명당 공무원수와 전체 인구대비 전체 종업원비율, 그리고 주민1인당 세출액은 선결변수에 해당한다. 이들 변수는 자치단체의 규모 및 역량과 관련된 변수이다. 공무원수와 세출액 등은 자치단체의 인력과 예산의 확보정도를 의미한다.

한편, 본 연구의 독립변수에 해당하는 시간은 년(year)을 기본단위로 하며, 구체적으로는 첫해에 해당하는 1996년은 1, 1997년은 2, 그리고 2009년은 14를 부여하게 된다. 그러므로 본 연구에서의 시간은 단순히 행정구역 통합을 했느냐 하지 않았느냐라는 단기적 관점이 아니라 통합 후의 시간적 변화에 따라 추적하는 장기적 관점에서 시간이 효율성에 미친 영향을 분석하게 된다.

<그림 1> 연구의 분석틀

공공서비스 수요 측정을 위한 변수

- 인구

- 인구밀도

- 61세이상 인구비율

- 전체인구 대비기초생활수급대상자 비율

개발수요를 측정하기 위한 변수

- 인구100명당 자동차 대수

선결변수

- 주민1000명당 공무원수

- 전체인구대비 전체종업원 비율

- 주민1인당 세출액

통 제 변 수

시 간 요 소

장기적 효과

•규모수익불변

모형에 따른

효  율  성

•규모수익가변

모형에 따른

효  율  성

정책성과

2. 연구의 분석방법

본 연구에서는 이상과 같은 내용을 분석하기 위해 1995년 이후 통합한 통합시 40개를 대상으로 연구를 진행하고자 한다. 한편, 분석을 위한 시간적 범위는 통합 직후인 1996년부터 2009년까지로 하며, 지난 14년간의 효율성이 어떻게 변화되었고, 이에 시간이 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석하고자 한다.

이를 위해 본 연구에서는 우선 통합시의 효율성을 측정하기 위한 방법으로 다투입 다산출구조의 효율성 분석에 널리 활용되고 있는 자료포락분석법(DEA)을 적용하고자 한다. 자료포락분석법에서는 변수의 값을 실물단위로 측정하기 때문에 자치단체의 활동에 필요한 투입요소와 그 결과인 산출요소가 모두 실물단위이어야 한다. 이러한 자료포락분석법을 적용하여 지방정부의 효율성을 측정한 연구에서 투입요소 주로 활용한 변수는 공무원수와 세출액이며, 산출요소로는 상수도 보급률, 하수도 보급률, 도로율, 저소득주민보호비율, 문화기반시설수, 도시공원면적, 지방세 징수액, 민원처리건수 등이다. 이에 본 연구에서는 지금까지 선행연구에서 활용한 투입요소와 산출요소를 고려하여 투입요소는 주민 1인당 공무원수와 주민 1인당 세출액을 투입변수로 하고, 관할면적, 상수도 보급률, 기초생활수급자 비율, 도로포장율, 주민1인당 지방세 징수액을 산출변수로 설정하였다. 먼저, 주민 1인당 공무원수를 투입변수로 선정한 이유는 주요한 투입요소인 인력에 해당하기 때문이다. 그리고 주민 1인당 세출액을 투입요소로 한 것은 예산에 해당하기 때문이다. 대부분의 조직에서의 투입요소는 인력과 예산이므로 이들 두가지 요소를 투입요소로 설정하는 것은 타당할 것이다. 한편, 산출요소와 관련하여 관할면적은 자치단체의 영향력이 미치는 범위로서 자치단체의 활동범위에 해당하기 때문에 산출요소에 포함시켰다. 상수도 보급률은 주민생활과 관련하여 기본시설의 구축정도를 측정하기 위한 요소이고, 도로포장률은 도시인프라의 구축 측면을 측정하기 위한 변수이다. 그리고 기초생활수급자 비율은 복지분야의 활동량 혹은 업무량을 측정하기 위해 설정하였으며, 주민1인당 지방세 징수액은 경제분야의 성과를 측정하고, 조세와 관련하여 지방정부의 업무량을 측정하기 위한 변수에 해당한다.

한편, 이와 같이 측정한 통합시의 효율성에 시간이 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석하기 위해 본 연구에서는 본 연구에서는 결합회귀분석(Pooled Regression)을 활용하고자 한다. 본 연구에서의 자료는 40개 통합시의 14년간에 해당하는 것으로 전형적인 패널자료이다. 그러므로 패널자료의 영향요인 분석에 넌리 활용되고 있는 결합회귀분석을 적용하고자 하는 것이다. 특히 결합회귀분석은 정책적 결과와 변화에 사회, 경제, 그리고 제도적 측면이 장기간에 걸쳐 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석함에 있어 매우 유용하다. 결합회귀분석에서는 절편을 어떻게 처리하느냐에 따라 고정효과모형(Fixed-Effects Model)과 무작위효과모형(Random Effects Model)로 나누어지는데 본 연구에서 이 가운데 One-way 무작위효과모형을 활용하고자 한다.

본 연구에서는 결합회귀분석을 위한 통계처리 프로그램으로 STATA를 활용하였다. 한편, 분석을 위한 자료는 '지방재정연감'과 ‘도시연감’ 그리고 ‘전국통계연감’을 통해 수집할 수 있었다. ‘지방재정연감’을 통해서는 세출액, 지방세징수액 관련 자료를 수집하였고, 그 외 인구, 자치단체 면적, 인구밀도, 65세이상 인구수, 전체종업원수, 상수도 보급률, 공무원수, 민원처리건수, 기초생활수급자, 도로포장률, 자동차등록대수 등에 대한 자료는 주로 ‘도시연감’을 활용하였고, 보조적으로 ‘전국통계연감’을 참고하였다.

Ⅳ. 연구의 분석결과

1. 인구의 변화

통합시의 인구 변화는 통합시의 규모가 어느 정도 성장하였는가를 반영하는 변수로서 나름대로 일정한 의미가 있을 것이다. 또한 통합시가 경제적, 문화적으로 주민이 살기 좋은 곳으로 성장하였다면 그만큼 유입인구의 수도 증가하였을 것이다. 이러한 의미에서 1996년 이후 2009년까지 14년간 통합시의 인구가 어떻게 변화하였는가를 분석하였다. 그 결과 1996년 40개 통합시의 인구는 총 8,466245명이었으나 2009년에는 9,485,996명으로 875,725명이 늘어나 통합시의 규모가 커진 것으로 나타났다. 년도별 인구를 살펴보면 2003년을 제외하고 모든 해에서 인구의 증가가 있었다.

<표 1> 통합시의 인구변화(1996-2009년) 요약

단위: 명

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시전체인구	8,266,245	8,598,246	8,745,804	8,993,438	9,079,984	9,141,881	9,176,844
인구증감		132,001	147,558	247,634	86,546	61,897	34,963
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시전체인구	9,166,834	9,202,711	9,235,468	9,337,140	9,357,409	9,449,432	9,485,996
인구증감	-10,010	35,877	32,757	101,672	20,269	92,023	36,564

2009년을 기준으로 통합 직후인 1996년에 비해 인구가 증가한 자치단체는 평택시, 남양주시, 춘천시, 원주시, 천안시, 아산시, 서산시, 순천시, 광양시, 포항시, 구미시, 경산시, 창원시, 김해시, 거제시로서 전체 40개 통합시 중 15개에 불과하였다. 이와 같이 전체 통합시의 인구가 증가한 가운데 인구가 증가한 통합시보다 인구가 감소한 통합시가 많다는 것은 인구의 증가가 편중 되었음을 의미한다. 또한 도농통합이 인구의 측면에서 자치단체의 규모의 확대로 이어지지 못하였고, 자치단체의 경쟁력 강화에도 큰 성과를 거두지 못한 것으로 해석될 수 있다. 인구가 증가한 통합시의 특성을 살펴보면, 수도권과 수도권에 인접한 곳에 위치한 통합시, 그리고 부산과 대구 등 광역시의 위성도시적 성격을 띤 통합시, 그리고 대규모 공단이 위치한 통합시들인 것을 볼 수 있다. 이러한 결과를 두고 볼 때 도농통합 방식의 행정구역 확대는 자치단체의 인구 증가에 큰 기여를 하였다고 보기 어려울 것이다.

<그림 2> 통합시의 인구변화(1996-2009) 그래프

한편, 1996년부터 2009년까지 통합시의 인구가 시계열적으로 어떻게 변화하였는가를 살펴보고자 인구변화의 그래프를 그려 보았다. 그 결과 통합시간 인구의 편차는 시간이 흐름에 따라 점점 커진 것으로 나타났고, 15만명 이하의 인구에서 출발한 통합시의 경우 대부분 인구가 감소하거나 정체적인 것을 볼 수 있었다. 그리고 인구가 가파르게 상승한 통합시로는 남양주시, 천안시, 김해시를 들 수 있다.

2. 공무원수의 변화

도농통합 방식의 행정구역 개편은 행정 비용의 절감을 통해 자치단체의 경쟁력을 강화시킬 것으로 기대되었다. 즉, 시군통합을 통해 행정이 일원화되면 기구, 인력, 공공서비스 생산비용의 절감을 통해 세출경비를 줄일 수 있고 절감된 예산을 지역개발에 사용할 수 있을 것으로 기대되었다. 이러한 측면에서 두 개이상의 자치단체를 통합한 통합시의 경우 중복되는 기능의 축소로 공무원 수가 감소하고 비용을 절감을 이룰 수 있을 것으로 보았다.

이에 본 연구에서는 통합 직후인 1996년부터 2009년까지 주민 1000명당 공무원수가 어떻게 변화되었는가를 추적하였다. 그 결과 통합시 공무원수는 1996년의 경우 주민 1000명당 8.59명이었으나 그 후 꾸준히 감소하여 2002년에는 5.55명으로 감소하였다. 그러나 그 후 다시 증가하기 시작해 2007년에는 6.38명으로 늘어났고, 2008년과 2009년에는 약간 감소하여 2009년 현재, 6.04명인 것으로 나타났다.

<표 2> 통합시 공무원수(주민1천명당)의 변화(1996-2009년) 요약

단위: 명

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
주민1천명당 공무원수	8.59	8.20	7.34	6.66	5.75	5.73	5.55
증 감		-0.39	-0.86	-0.68	-0.91	-0.02	-0.18
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
주민1천명당 공무원수	5.80	5.91	6.12	6.33	6.38	6.22	6.04
증 감	0.25	0.11	0.21	0.21	0.05	-0.16	-0.18

한편, 이러한 결과는 주민수를 고려하지 않은 절대적 공무원수의 변화에서도 동일하게 나타났는데 1996년에는 전체 통합시의 공무원은 65,112명이었 으나 1997년에는 62,053명으로, 1998년에는 56,514명으로, 1999년에는 51,912명으로 2000년에는 45,157명으로, 2001년에는 44,776명으로, 2002년에는 43,080명으로 지속적으로 감소하였다. 그러나 2003년에는 44,237명으로 2002년에 비해 1157명이 증가하였고, 이러한 증가추이는 2007년까지 이어져 2007년에는 47,253명으로 늘어났다. 그러나 2008년에는 46,679명으로 다소 감소하였고, 2009년에는 45,435명에 이르고 있다. 이와 같이 주민수를 고려한 공무원수와 주민수를 고려하지 않은 절대적 공무원수 모두에서 공무원수는 통합직후 감소하기 시작하여 2002년까지 감소하였고, 2003년부터 2007년까지는 다시 증가세로 바뀌었으며, 2008년에는 다시 감소로 전환하였다.

이러한 변화는 주민1000명당 공무원수의 변화를 그래프로 작성한 <그림 3>에서도 확인할 수 있다. 그리고 그림에 나타난 바와 같이 통합시 간 주민 1000명당 공무원수의 편차는 1996년에는 2000년까지는 줄어들다가 2000년 이후에는 편차가 커지고 있음을 볼 수 있다.

이러한 결과를 종합할 때 통합방식의 행정구역 개편은 공무원수의 감소를 가져왔으나 그 변화를 추적하면 최근에는 증가로 방향이 바뀌었으며, 특히 통합시간의 편차가 커지고 있는 점은 공무원수 절감의 효과가 점점 낮아지고 있음을 보여준다.

<그림 3> 공무원수(주민1000명당) 변화

3. 세출액의 변화

1995년에 이루어진 행정구역 개편은 도농통합의 방식으로서 동일생활권내에서 자치단체를 시군으로 분리하여 운영함으로써 발생하는 중복관리비용, 중복투자 등과 같은 가외비용을 줄일 수 있을 것으로 기대되었다. 즉, 시군을 통합함으로써 보건소, 수도사업소, 농촌지도소, 공설운동장, 문화시설 등 공공시설을 개별적으로 설치하여 관리하는데 따른 중복투자비용과 관리비용을 줄일 수 있을 것을 보았다. 이러한 기대에 따라 본 연구에서는 통합시의 전체 예산이 시간이 경과하면서 어떻게 변화되었는가를 조사하였다. 이를 위한 예산은 일반회계의 세출액으로 하였다. 즉 일반회계 세출액의 변화를 통해 과연 어느 정도의 비용 절감 효과가 있는가를 살펴보았다.

그 결과 40개 통합시 모두 2009년 현재 통합 직후인 1996년보다 일반회계 세출액이 늘어났다. 이는 자치단체의 규모 확대와 예산이 가지고 있는 고유의 특성이 점증성에 따른 결과라 할 수 있을 것이다. 시간의 경과에 따른 세출액의 증가에서는 2001년과 2006년의 경우 전년해(t-1)에 비해 세출액이 감소하였고, 나머지 해는 전년에 비해 세출액이 늘어난 것을 볼 수 있다. 한편, 세출액의 증가가 가장 많았던 해는 2002년으로서 전년도에 비해 4조 가까이 예산이 늘어난 것을 확인할 수 있다.

<표 3> 통합시 일반회계 세출액의 변화(1996-2009년) 요약

단위: 백만원

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시전체세출액	5,072,883	6,125,142	7,150,369	7,629,802	9,807,732	8,055,339	12,171,956
증 감		1,052,259	1,025,227	479,433	2,177,930	-1,752,393	4,116,617
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시전체세출액	12,692,690	13,731,911	14,724,103	14,439,738	16,131,194	16,537,740	19,096,788
증 감	520,734	1,039,221	992,192	-284,365	1,691,456	406,546	2,559,048

한편, 예산의 증가를 통합시의 인구 변화를 고려하여 살펴보고자 주민1인당 세출액의 변화를 살펴보았다. 그 결과 2001년과 2004년을 제외하고 모두 주민1인당 일반회계 세출액이 증가한 것으로 나타났다. 가장 세출액이 많이 늘어난 해는 2002년이었고, 다음은 2009년이었다. 통합시별로는 남원시, 삼척시, 나주시, 문경시, 김제시, 상주시, 정읍시 순으로 주민1인당 세출액의 증가가 가장 많았고, 남양주시, 익산시, 구미시, 거제시, 천안시, 창원시, 경산시, 김해시, 포항시, 원주시, 평택시 순으로 주민1인당 세출액의 증가액이 낮았다. 이와 같이 주민 1인당 세출액의 증가액이 낮은 통합시는 앞서 살펴본 인구수의 증가가 많았던 통합시라는 사실을 발견하게 된다. 이는 통합시의 인구증가 만큼 세출액의 절대액에서 증가가 이루어지지 않았음을 의미한다.

한편, 예산의 증가를 통합시의 인구 변화를 고려하여 살펴보고자 주민1인당 세출액의 변화를 살펴보고자 그래프를 작성하였다. 그 결과 각 통합시의 세출액 절대액의 변화와 같이 시간이 경과할 수록 주민1인당 세출액이 늘어난 것을 확인할 수 있다. 그리고 통합시간 주민1인당 세출액 차이는 통합 이후 시간의 경과와 더불어 점점 커지고 있는 것으로 분석되었다.

<표 4> 통합시 주민1인당 일반회계 세출액의 변화(1996-2009년) 요약

단위: 백만원

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균주민1인당세출액	0.667	0.828	0.939	0.992	1.190	1.007	1.502
증 감	-	0.161	0.110	0.053	0.198	-0.182	0.494
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균주민1인당세출액	1.508	1.468	1.739	1.899	2.015	2.120	2.470
증 감	0.006	-0.040	0.271	0.161	0.115	0.105	0.350

이와 같이 도농통합 이후 세출액의 절대액과 주민1인당 세출액이 시간의 경과와 더불어 점점 늘어나는 점을 두고 볼 때 행정구역 통합을 통해 비용 절감의 효과를 가시적으로 거두었다고 보기 어려울 것이다. 또한 주민1인당 세출액의 변화에서 인구증가 만큼 일반회계 세출액의 변화가 따라가지 못한다는 사실, 그리고 시간의 경과와 더불어 점점 그 격차가 커지고 있는 점은 통합시간 균형 발전의 효과 역시 그렇게 크지 않음을 보여주는 결과라 할 수 있다.

<그림 4> 주민1인당 일반회계 세출액 변화

4. 성과변수의 변화

1) 상수도보급률의 변화

본 연구에서는 통합시의 효율성이 어떻게 변화되었는가를 살펴보기 위해 1996년부터 2009년까지 통합시의 상대적 효율성을 측정하고자 한다. 이를 위해서는 투입요소에 대한 측정과 함께 산출요소에 대한 측정이 요구되는데 그 산출요소 가운데 하나인 통합시의 상수도 보급률 변화를 살펴보았다. 그 결과 2009년의 경우 통합 직후인 1996년에 비해 평균 18.73%의 상수도 보급률 상승이 있었으며, 2001년에 제외하고 모든 해에서 통합시의 평균 상수도 보급률을 높아졌다. 가장 상수도 보급률의 증가가 있었던 해는 2002년이었으며, 2009년 현재 통합시의 상수도 평균 보급률은 84.33%에 이른다.

<표 5> 통합시 상수도 보급률의 변화(1996-2009년) 요약

단위: %

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균상수도보급률	65.60	66.84	68.85	70.01	72.16	70.97	74.63
증 감	-	1.24	2.01	1.16	2.15	-1.19	3.65
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균상수도보급률	76.32	78.01	79.16	80.33	83.01	83.35	84.33
증 감	1.70	1.69	1.15	1.17	2.69	0.33	0.98

통합 자치단체별 상수도보급률의 변화에서는 김제시가 41.0%의 증가로서 가장 높았고, 다음으로 서산시, 정읍시, 아산시, 영천시, 남양주시, 경산시, 경주시, 김해시 순이었다.

한편, 통합시의 상수도보급률이 시간의 경과와 함께 어떻게 변화되었는가를 살펴보고자 1996년부터 2009년까지 14년간의 변화를 그래프로 그려보았다. 그 결과 상수도 보급률은 시간의 경과와 함께 점점 높아지는 가운데 통합시 간의 격차 역시 시간의 경과와 함께 점점 좁아지는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 상수도 보급률의 최대값이 100%로서 고정되어있기 때문에 나타난 현상이라 할 수 있으며, 이를 두고 통합의 효과라고 해석하기에는 다소 어려움이 있을 것이다. 그러나 상수도 보급률이 지속적으로 높아지고 있고, 통합시 간 격차가 줄어드는 점은 긍정적인 현상이라 할 수 있다.

<그림 5> 상수도 보급률 변화

2) 민원처리건수의 변화

본 연구에서 민원처리건수는 통합시의 효율성을 측정하기 위한 산출변수로서 공무원의 업무량을 대변하는 변수로서 나름대로 일정한 의의가 있을 것이다. 이에 따라 통합시의 민원처리건수 변화를 살펴보았다. 그 결과 통합 직후인 1996년에는 공무원 1인당 민원처리건수가 0.70건으로서 공무원 1명이 1년간 민원을 채 1건을 처리하지 않았다. 그러나 가장 최근인 2009년의 통계자료에 따르면 통합시의 공무원 1인당 민원처리 건수는 5.37건으로서 1996년에 비해 4.67건이나 늘어난 것으로 나타났다. 이러한 시간의 흐름에 따른 공무원 1인당 민원처리건수의 변화를 정리하면 다음과 같다.

아래 표에서와 같이 통합시의 공무원 1인당 민원처리건수의 평균은 1998년과 2005년을 제외하고 모두 늘어난 것을 확인할 수 있다. 그리고 감소한 두 해 역시 그 감소 폭은 0.01건과 0.07건으로서 매우 미미한 수준이었다. 그리고 민원처리건수가 가장 많이 늘어난 해는 2002년으로서 2002년 이후 공무원 1인당 민원처리건수가 3건대로, 2007년이후에는 4건대로 증가한 것을 볼 수 있다. 통합시별로는 1996년에 비해 공무원 1인당 민원처리건수가 가장 많이 늘어난 통합시는 김해시로서 10.25건의 공무원1인당 민원처리건수의 증가가 있었다. 다음으로 사천시는 10.36건, 통영시는 10.25건, 거제시는 9.76건, 남양주시는 9.65건, 마산시는 8.55건, 진주시는 7.24건, 평택시는 6.83건, 천안시는 6.51건, 원주시는 6.31건, 포항시는 6.15건 순이었다. 그리고 증가 건수가 가장 적은 통합시는 문경시로서 1.09건의 증가가 있었고, 군산시는 1.13건, 익산시는 1.71건, 김제시는 1.75건, 남원시는 1.75건, 삼척시는 1.91건으로서 민원처리건수의 증가건수가 타 통합시에 비해 상대적으로 적었다.

<표 6> 공무원 1인당 민원처리건수의 변화(1996-2009년) 요약

단위: 건수

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균공무원1인당 민원처리건수	0.70	0.75	0.74	0.90	1.10	1.10	3.36
증 감	-	0.06	-0.01	0.16	0.20	0.00	2.26
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균공무원1인당 민원처리건수	3.36	3.50	3.70	3.64	4.81	4.98	5.04
증 감	0.14	0.20	-0.07	1.17	0.18	0.06	0.33

한편, 1996년부터 2009년까지 14년간의 공무원 1인당 민원처리건수의 변화를 그래프를 통해 추적해 보면, 1996년부터 2001년까지는 대부분의 통합시에서 공무원 1인당 1.0건 이하의 민원을 처리하였으나 2002년부터 급격히 늘어난 것을 볼 수 있다. 그리고 통합시 간의 격차는 2002년부터 크게 벌어지기 시작하여 최근으로 올수록 그 격차가 점점 크지고 있음을 확인할 수 있다.

<그림 6> 공무원 1인당 민원처리건수의 변화

이와 같은 전반적인 분석결과를 두고 볼 때, 행정구역 통합 이후 공무원의 업무량은 상당부분 증가하였다고 볼 수 있다. 또한 앞서 살펴본 공무원 수에서 주민1000명당 공무원수가 통합 초반의 경우 다소 감소하다가 최근 들어 약간 늘어나고 있음을 두고 볼 때, 민원처리건수의 증가량을 공무원수의 증가가 따라 가지 못함으로써 공무원의 업무부하량이 점점 가중되고 있음을 보여주고 있다.

3) 지방세 징수액의 변화

지방정부에서의 지방세 징수액은 세금과 관련하여 지방정부의 업무량을 의미할 뿐만 아니라 지방세 징수액의 변화는 해당 지역의 경제가 어느 정도 성장하였는가를 간접적으로 대변할 수 있는 지표라 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 지방정부의 성과를 측정할 수 있는 지표 가운데 하나로 주민 1인당 지방세 징수액을 선정하였으며, 통합 이후부터 2009년까지 각 통합시의 주민 1인당 지방세 징수액의 변화를 정리하였다. 아래 표에서와 같이 2009년 현재 전체 40개 통합시의 평균 주민 1인당 지방세 징수액은 4백7만원 정도로서 통합 직후인 1996년의 1백 35만원 정도에 비해 2백 7십2만원 정도 높아진 것을 볼 수 있다. 그리고 주민 1인당 지방세 징수액은 1999년을 제외하고 매년 증가하였으며, 2002년에 가장 많이 증가하였고, 2007년과 2006년 역시 많은 증가를 보였다.

통합시별 주민 1인당 지방세 징수액의 변화가 가장 많은 통합시는 영천시, 문경시, 광영시, 보령시, 밀양시 순이었고, 가장 적은 증가를 보인 통합시는 남양주시, 천안시, 경산시, 김해시, 익산시 순이었다. 주민1인당 지방세 징수액이 가장 많이 증가한 영천시의 경우 1996년에는 1.86백만원이었으나 2009년에는 8.64백만원으로서 무려 6.79백원이 늘어났다. 가장 낮은 증가액을 보인 남양주시의 경우는 통합 직후인 1996년에는 1.30백만원이었으나 2009년에는 1.53백만원으로서 겨우 0.23백만원의 주민1인당 지방세 징수액의 증가가 있었다.

<표 7> 주민 1인당 지방세 징수액의 변화(1996-2009년) 요약

단위: 백만원

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균주민1인당 지방세징수액	1.35	1.55	1.60	1.48	1.52	1.55	2.07
증 감	-	0.20	0.05	-0.12	0.04	0.03	0.52
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균주민1인당 지방세징수액	2.29	2.52	2.86	3.23	3.61	3.89	4.07
증 감	0.22	0.22	0.34	0.37	0.38	0.28	0.18

한편, 주민 1인당 지방세 징수액의 변화를 그래프를 작성하여 살펴본 결과, 모든 통합시에서 주민 1인당 지방세 징수액은 점점 증가하고 있는 가운데 통합 자치단체간의 격차는 점점 커지고 있는 것을 확인할 수 있다. 이와 같이 주민 1인당 지방세 징수액의 격차가 커지고 있다는 점을 통해 지역간의 균형발전에 행정구역의 통합이 큰 기여를 하였다고 보기를 어려울 것이다.

<그림 7> 주민1인당 지방세징수액 변화

4) 도로포장률의 변화

도로포장률은 지방정부의 민원 가운데 가장 많은 부분을 차지하고 있는 도로·교통에 관한 지방정부의 노력의 정도를 측정하기 위한 변수로서 나름대로 일정한 의미가 있을 것이다. 이에 본 연구에서는 통합 직후인 1996년부터 2009년 현재까지 통합시의 도로 포장률의 변화를 살펴보았다. 그 결과, 통합시의 평균 도로포장률은 1996년에는 79.2%였으나 2009년에는 70.2%로서 오히려 포장률이 낮아진 것으로 나타났다. 이러한 다소 부정적인 결과는 도로 길이의 확장에 따른 결과로 해석해야 할 것이다. 그리고 가장 포장률이 낮아진 해는 2000년인 가운데 1999년, 2002년, 2009년, 2005년, 2008년, 2009년은 포장률이 다소 높아졌고, 나머지 해에는 포장률이 전년에 비해 낮아졌다.

한편, 통합시별 도로포장률의 변화에서는 가장 많은 상승을 보인 통합시는 밀양시로서 15.2%의 증가가 있었고, 다음이 원주시로 15.1%의 상승이 있었으며, 삼척시는 13.6%, 춘천시는 10.0% 도로 포장률이 증가하였다. 도로 포장률이 가장 많이 떨어진 통합시는 김해시로서 37.2%가 감소하였고, 경산시는 32.5%, 창원시는 28.7%, 순천시는 24.6%의 도로포장률 감소가 있었다.

<표 8> 도로포장률의 변화(1996-2009년) 요약

단위: %

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균도로포장률	79.2	76.7	76.2	77.8	73.2	71.7	73.3
증 감	-	-2.5	-0.6	1.6	-4.6	-1.5	1.6
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균도로포장률	74.9	71.0	71.8	70.6	69.3	70.0	70.2
증 감	1.6	-3.8	0.8	-1.2	-1.4	0.7	0.2

통합시의 도로 포장률이 통합 직후인 1996년부터 2009년 현재까지 어떻게 변화되었는가를 살펴보고자 시계열적인 그래프를 그려보았다. 그 결과는 통합시 간의 도로포장률의 편차는 큰 변화 없이 거의 그대로였고, 도로포장률의 상승이나 감소를 의미하는 그래프의 변화 역시 뚜렷하게 보이지 않았다. 이상의 결과를 통해 도농통합이 통합시의 도로 상황의 변화에 크게 기여하였다고 보기 어려울 것이며, 이러한 현상은 통합시 간에 큰 구분없이 거의 비슷하게 나타나는 현상이라는 점을 알 수 있을 것이다.

<그림 8> 도로 포장율 변화

5) 기초생활수급자비율의 변화

통합시의 인구대비 기초생활수급자의 비율은 사회복지분야의 성과를 측정하기 위한 지표로서 나름대로 일정한 의미가 있을 것이다. 기초생활수급자의 수가 많다는 것은 그 만큼 사회복지분야에서 자치단체의 업무량이 많음을 의미할 것이다. 그러나 다른 한편으로는 기초생활수급대상자의 비율이 감소하였다는 점은 그 만큼 해당 자치단체의 경제적 여건이 개선되었음을 의미하기 때문에 그 증감을 통해 바람직함을 논할 수는 없을 것이다. 이에 본 연구에서는 기초생활수급대상자 비율의 변화를 단순히 사회복지분야 업무량의 측정지표로서 그 의미를 부여하고자 한다.

이에 따라 본 연구에서는 1996년부터 2009년까지 통합 자치단체의 기초생활수급자 비율의 변화를 정리하였다. 그 결과 2000년, 2001년, 2005년, 2006년, 2009년을 제외하고 나머지 해에는 모두 기초생활수급자의 비율이 낮아진 것을 볼 수 있다. 기초생활수급자의 비율이 가장 많이 증가한 해는 2001년으로 통합시 평균 0.66%의 증가를 보였다. 그리고 그 대상자의 비율이 가장 많이 감소한 해는 2007년으로 1.14%의 감소를 보였다.

통합시별로는 제천시의 경우 1996년에는 2.67%였으나 2009년에는 5.09%로 2.42%의 증가가 있었고, 춘천시는 1996년에는 2.67%였으나 2009년에는 4.84%로서 2.17%그 수급자의 증가를 보였다. 한편, 기초생활수급자의 비율이 가장 많이 감소한 통합시는 안동시로서 1996년에는 10.35%였으나 2009년에는 5.15%로 5.21%감소하였고, 나주시는 2009년 현재 7.79%로서 5.16%의 감소가 있었다. 그리고 통합시의 특성에 따라서는 그 증감에서 일정한 패턴을 찾아보기 어려웠으며, 기초생활수급자의 비율이 증가한 통합시 14개, 감소한 통합시가 26개로서 그 비율이 감소한 통합시가 더욱 많았다.

<표 9> 기초생활수급자 비율의 변화(1996-2009년) 요약

단위: %

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시평균기초생활수급대상자비율	5.49	4.35	3.96	3.59	3.84	4.50	4.49
증 감	-	-1.14	-0.39	-0.37	0.24	0.66	-0.01
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시평균기초생활수급대상자비율	4.39	4.22	4.41	4.69	4.49	4.32	4.39
증 감	-0.10	-0.17	0.19	0.28	-0.20	-0.17	0.08

통합시의 기초생활수급자 비율의 변화를 그래프를 통해 확인해 본 결과 1996년부터 2009년까지 그 변화에서는 상승이나 감소의 일정한 패턴을 찾아보기 어려웠으며, 통합시 간의 격차 역시 줄어들거나 늘어나지 않은 일정한 형태를 취하고 있었다. 그러므로 도농통합 방식의 행정구역 개편은 기초생활수급자 비율에는 일정한 영향을 미쳤다고 보기는 어려울 것이다.

<그림 9> 기초생활수급자비율 변화

6) 통합시 효율성의 변화

(1) 규모수익불변모형(CCR)에 따른 효율성 변화

자료포락분석법은 유사한 복수투입물과 복수산출물을 가진 의사결정개체(DMU)들의 상대적 효율성을 측정하기 위한 분석방법이다. 자료포락분석법에서는 CCR모형과 BCC모형으로 그 모형을 구분할 수 있는데 이 두 모형의 차이는 규모에 대한 수익불변을 가정하느냐 수익가변을 가정하느냐에 따라 나뉘어진다. 본 연구에서는 이에 따라 두 모형을 모두 적용시켰다. 먼저, 규모수익불변모형(CCR)은 규모수익고정의 가정하에 DMU별로 가중치를 계산하는 최적화 모형으로서 기술효율성을 측정하기 위해 가중된 투입의 합에 대한 가중된 산출의 합의 비율을 평가한다.

이러한 CCR모형에 따라 통합시의 효율성을 통합 직후인 1996년부터 2009년까지 매해 분석한 결과를 요약하면 다음 <표 10>과 같다. 표에서와 같이 1996년에는 통합시의 효율성 평균이 88.9%였으나 2009년에는 90.0%로 나타났다. 그리고 통합시 효율성의 시계열적 변화는 1999년과 2000년에는 94%대의 높은 효율성을 보였으나 거희 점점 낮아졌고, 2007년에는 85.3%까지 낮아졌다. 그리고 효율적인 통합시가 차지하는 비율에서는 1996년에는 13개로서 32.5%, 1997년 역시 13개로서 32.5%, 1998년에는 15개로 37.5%, 1999년에는 20개의 통합시로 전체의 50%를, 그리고 2000년에는 19개로 47.5%를 차지하였다. 그리고 2001년과 2002에는 12개(30.0%)의 통합시가 효율적인 통합시로 나타났고, 2003에는 14개(35.0%)의 통합시가 효율적이었다. 2004에는 12개(30.0%)의 통합시가 효율적이었으며, 2005에는 24개(60.0%)의 통합시가 효율적이었다. 그리고 2006에는 14개의 통합시가 효율적인 것으로 나타나 전체 통합시 가운데 35%가 효율적이었으며, 2007에는 11개(27.5%) 통합시가 효율적이었다. 2008년에는 13개(32.5%)의 통합시, 그리고 2009년에는 14개(35.0%)의 통합시가 효율적인 것으로 분석되었다. 이와 같이 효율적인 통합시의 비율은 2005년을 제외하고 대부분의 해에서 대략 30%정도로 나타났으며, 이러한 효율적인 통합시의 비율은 시간의 흐름에 따라 일정한 패턴을 형성하지 않았다.

<표 10> 통합시 효율성(CCR)의 변화(1996-2009년) 요약

단위: %

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시 평균 효율성	88.9	83.0	89.5	94.1	94.6	87.9	89.8
증 감	-	-5.9	6.5	4.5	0.5	-6.7	1.9
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시 평균 효율성	87.9	87.7	94.3	88.4	85.3	90.8	90.2
증 감	-1.9	-0.1	6.5	-5.8	-3.2	5.6	-0.7

한편, 통합시별 효율성 변화를 살펴보면, 효율성이 가장 많이 높아진 통합시는 군산시로서 1996년에는 66.3%였으나 2009년에는 100%로 33.7%의 효율성 제고가 있었다. 다음으로는 남양주시로서 1996년에는 79.9%의 효율성 수치를 보였으나 2009년에는 100%로서 20.1%의 효율성 상승이 있었다. 그 외에도 제천시는 19.0%, 통영시는 18.2%, 평택시는 16.8%의 효율성 상승이 있었다. 그리고 통합 직후에 비해 효율성이 가장 많이 떨어진 통합시는 나주시로서 20.4%의 효율성 감소가 있었고, 보령시는 20.3%, 남원시는 19.3%, 그리고 충주시는 15.3%의 효율성 감소가 있었다. 그리고 1996년에 비해 효율성이 높아진 통합시는 18개이고, 효율성이 100%로서 변화하지 않은 통합시는 4개(광양시, 창원시, 김해시, 경산시)였으며, 효율성이 낮아진 통합시는 18개였다. 그러므로 통합 이후 효율성이 높아진 자치단체의 수와 효율성이 떨어진 자치단체의 수가 같은 것을 확인할 수 있을 것이다.

시간의 변화에 따른 효율성의 변화를 살펴보고자 작성한 그래프에서는 일정한 패턴을 확인할 수는 없었지만, 미약하나마 통합 이후 통합시 간의 효율성 격차가 약간 감소하다가 최근으로 올수록 다시 효율성 격차가 다소 커지는 것을 확인할 수 있다.

이상과 같이 규모에 따른 수익불변을 가정하는 CCR모형에 따른 효율성 변화에서는 일정한 효율성 제고나 감소의 패턴을 찾을 수 없었다. 그러므로 1995년을 중심으로 이루어진 도농통합 방식의 행정구역의 개편은 통합시의 효율성 제고에 큰 기여를 하였다고 보기 어려울 것이다.

<그림 10> 행정구역 통합 후 통합시의 효율성 변화(CCR)

(2) 규모수익가변모형(BCC)에 따른 효율성 변화

BCC모형은 규모에 따른 수익 가변의 가정 하에 효율성을 측정하는 모형으로써 이때의 효율성을 순수기술적 효율성이라고 한다. 이러한 BCC 모형에 따라 1996년부터 2009년까지 통합시의 효율성을 측정하였다. 그 결과 통합직후인 1996년에는 통합시 평균 효율성이 93.4%, 1997년에는 91.7%, 1998년에는 93.8%로서 거의 비슷하게 나타났으나 1999년에는 98.0%, 2000년에는 96.9%, 2001년에는 96.8%, 2002년에는 97.0%, 2003년에는 95.2%, 2005년에는 96.3%, 2006년에는 96.6%로서 이 당시에는 96-97% 정도의 효율성을 보였다. 그러나 2007년에는 92.8%로 통합시의 효율성이 상당히 낮아졌고, 2008년에는 94.5%, 2009년에는 92.7%로서 통합 직후와 거의 비슷한 효율성 값을 보였다.

한편, 효율적인 통합시의 수에서는 1996년에는 20개로서 전체 통합시의 50%, 1997년에는 22개로서 55%, 1998년에는 24개로서 60%, 1999년에는 30개로서 75%, 2000년에는 28개로서 70%, 2001년에는 31개로서 77.5%, 2002년에는 33개로 82.5%, 2003년에는 28개의 통합시가 효율적인 통합시로 판별되어 전체 통합시의 70.0%를 차지하였다. 2004년에는 28개의 통합시가 효율적이었으며(70.0%), 2005년에는 29개의 통합시가 효율적인 통합시로서 전체 통합시의 72.5%를 차지하였다. 그리고 2006년에는 27개(67.5%)의 통합시, 2007년에는 24개(60.0%), 2008년 역시 24개(60.0%), 그리고 2009년에는 22개(55.0%)의 통합시가 효율적인 것으로 드러났다. 이와 같이 효율적인 통합시의 비율 역시 2006년 이후 60%대로 떨어져 2009년에는 통합직후인 1996년과 1997년 수준으로 낮아졌다.

<표 11> 통합시 효율성(BCC)의 변화(1996-2009년) 요약

단위: %

구 분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
통합시 평균 효율성	93.4	91.7	93.8	98.0	96.9	96.8	97.0
증 감	-	-1.77	2.16	4.17	-1.06	-0.12	0.22
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
통합시 평균 효율성	95.8	95.2	96.3	96.6	92.8	94.5	92.7
증 감	-1.19	-0.67	0.15	0.27	-3.82	1.70	-1.75

한편, 통합 직후인 1996년에 비해 통합시의 효율성이 가장 많이 높아진 자치단체는 군산시로 1996년에는 70.5%였으나 2009년에는 100%로서 29.5%의 증가가 있었고, 다음으로 제천시가 19.0%, 서산시가 18.9%, 통영시가 16.4% 증가하였다. 그리고 효율성이 가장 많이 감소한 지역은 상주시로 32.0%의 효율성 감소가 있었고, 문경시가 25.1%, 나주시가 17.9%의 효율성 감소가 발생하였다.

통합시간의 효율성 격차를 살펴보고자 그려본 그래프에서는 거의 알파벳 W의 형태로 나타나 통합직후와 최근의 효율성 격차가 그 사이의 효율성 격차에 비해 큰 것을 볼 수 있다. 이러한 전체적인 현상을 두고 볼 때, 규모의 수익변화를 가정한 BCC모형을 통한 통합시의 효율성은 통합이후 서서히 높아지다가 2006년과 2007년을 정점으로 점점 낮아져 가장 최근인 2009년에는 거의 통합 직후인 1996년 수준으로 낮아진 것을 볼 수 있다. 그러므로 도농통합방식의 행정구역개편을 통한 통합시의 효율성 제고는 그 성과를 충분히 달성하였다고 보기는 어려울 것이며, 그 성과는 통합 당시로 다시 회귀하였다고 보는 것이 타당할 것이다.

<그림 11> 행정구역 통합 후 통합시의 효율성 변화(BCC)

5. 시간요소가 통합시 효율성에 미친 영향분석

본 연구의 가장 중요한 측면이라 할 수 있는 시간이라는 요소가 과연 행정구역 통합의 성과에 어떠한 영향을 미치는가를 살펴보고자 한다. 이를 위해 본 연구에서는 행정구역 통합의 성과를 효율성의 측면으로 한정시켰으며, 그 효율성은 다투입 다산출 구조의 효율성 분석을 위한 분석기법인 자료포락분석법을 통해 측정하였다. 그리고 효율성은 규모의 수익불변을 가정하는 CCR 모형과 수익가변을 가정하는 BCC 모형을 적용시켰으며, 그 분석 결과는 앞서 설명하였다.

본 연구에서 이렇게 구한 통합시의 효율성에 시간이라는 요소가 어떻게 작용하였는가를 살펴보고자 결합회귀분석(Pooled regression)을 실시하였다. 분석을 위한 자료는 1996년부터 2009년까지 14년간 40개 통합시를 대상으로 한 패널자료이기 때문에 패널자료의 회귀분석 기법인 결합회귀분석을 통해 시간이 미친 영향을 분석하고자 한다. 본 연구에서는 시간이 통합시의 효율성에 미친 영향을 분석하고자 통제변수를 설정하였으며, 통제변수는 통합시의 인구, 인구밀도, 65세이상 인구비율, 기초생활수급대상자비율, 전체종업원비율, 인구100명당 자동차대수, 인구1000명당 공무원수, 그리고 주민1인당 세출액으로 하였다.

이와 같은 분석모형의 설정을 통해 먼저, CCR모형을 통해 측정한 효율성에 시간이 미친 영향을 분석하였다. 그 결과 본 회귀모형은 통계적으로 유의미한 수준에서 성립된 가운데 ‘65세이상인구비율’과 ‘주민1인당세출액’, 그리고 ‘시간’이 통합시의 효율성 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 본 연구의 주요 관심거리인 시간은 통합시의 효율성에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 통합의 성과 가운데 하나인 통합시의 효율성에 시간적 흐름은 부정적인 영향을 미치고 있음을 보여준다. 즉, 1995년을 중심으로 이루어진 도농통합 방식의 행정구역 통합은 그 주요한 목적 가운데 하나인 효율성의 제고를 가져오지 못하였으며, 오히려 효율성의 감소를 가져왔다고 볼 수 있다.

<표 12> CCR 모형을 통해 측정한 통합시 효율성의 영향요인 분석

구분	Coef.	Std. Err	Z	유의확률
시간	-.0991	.0358	-2.77	.006
인구	.0001	.0000	1.19	.233
인구밀도	-.0012	.0124	-0.10	.918
65세이상인구비율	.1984	.0468	4.23	.000
기초생활수급대상자비율	.0272	.0290	0.94	.348
전체종업원비율	-.0060	.0130	-0.46	.643
인구100명당자동차대수	.0142	.0128	1.11	.266
인구1000명당 공무원수	-.0450	.0403	-1.12	.264
주민1인당세출액	-.0830	.0340	-2.09	.036
M = 102.5**

**p<0.01

한편, 통합시의 효율성을 수익가변을 가정한 BCC모형을 통해 측정 한 후 그 효율성에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 그 결과 회귀모형은 통계적으로 유의미한 수준에서 성립되었으며, 통제변수 가운데는 ‘65세이상인구비율’, ‘기초생활수급대상자비율’, ‘인구100명당자동차대수’가 효율성에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, 시간은 BCC모형을 통해 측정한 효율성에 통계적으로 유의미한 부(-)의 영향을 미친 가운데 그 영향력의 강도는 통제변수를 포함하여 가장 큰 것을 볼 수 있다. 이러한 결과는 그 만큼 시간이라는 요소가 통합시의 효율성에 강하게 작용하고 있음을 보여주는 것으로서 시간과 통합시의 효율성은 밀접한 관계에 있음을 보여주는 결과라 할 수 있다.

<표 13> BCC 모형을 통해 측정한 통합시 효율성의 영향요인 분석

구분	Coef.	Std. Err	Z	유의확률
시간	-.0939	.0199	-4.727	.000
인구	.0000	.0000	1.89	.059
인구밀도	.0017	.0052	0.34	.735
65세이상인구비율	.1611	.0416	3.87	.000
기초생활수급대상자비율	.0271	.0123	2.20	.028
전체종업원비율	-.0025	.0057	-0.44	.660
인구100명당자동차대수	.0225	.0093	2.40	.017
인구1000명당 공무원수	-.0228	.0132	-1.73	.084
주민1인당세출액	-.0376	.0360	-1.04	.297
M = 80.85**

**p<0.01

이상의 분석결과와 같이 자료포락분석법을 통해 측정한 효율성 모형 모두에서, 즉 규모에 따른 수익의 불변과 가변에 관계 없이 시간이라는 요소는 1995년에 단행된 행정구역 개편을 통해 탄생한 통합시의 효율성에 유의미한 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 그 영향력의 강도는 효율성에 영향을 미칠 것으로 추정되는 변수 가운데서도 꽤 높은 수준인 것을 볼 수 있었다. 본 연구에서는 행정구역 통합의 효율성을 일정한 정책의 성과로 정의하였으므로 시간이라는 요소는 정책의 성과에 유의미한 영향을 미친다는 사실을 나름대로 증명하였다는데 일정한 학문적 의의가 있을 것이다. 또한 실천적으로는 1995년에 단행된 행정구역 통합의 효율성은 시간이 갈수록 점점 떨어지는 것으로 나타났다. 이는 도농통합 방식의 행정구역 통합이 본래 의도한 통합의 시너지 효과를 발휘하지 못하고 오히려 통합시의 효율성 약화로 이어졌음을 보여주는 결과라 할 수 있다.

Ⅴ. 결 론

지방정부의 기본 구조라 할 수 있는 행정구역, 이른바 지방자치구역은 지방정부의 성과제고나 자치역량의 강화의 측면에서 중요한 의미를 가지고 있다. 이러한 지방자치구역은 불변의 것이 아니라 지방정부의 환경변화와 사회적 요구에 따라 변화해 왔으며, 특히 지방정부의 정책성과와 관련하여 그 개편의 정당성이 부여되어 왔다. 이러한 배경하에 우리나라는 도시와 농촌간의 균형발전을 위한 광역행정의 수행 방식으로 1994년과 1995년에 걸쳐 도농통합방식의 행정구역 개편을 단행하였으며, 그 기대효과로는 주민생활권과 행정구역의 일치, 비용절감, 공공서비스 생산에 있어서의 규모의 경제실편, 그리고 외부효과의 내부화, 도시와 농의 균형적 발전을 내세웠다.

정책의 관점에서 시간이라는 요소는 시차이론을 대표하여 적시성, 숙성기간, 소요시간 등 다양한 측면에서 논의되고 있다. 그리고 시간이라는 요소가 정책에 어떻게 작용하고 있는가에 대한 관심 역시 최근 높아지고 있다. 그러나 지금까지 발표된 연구는 시간이라는 요소를 다양한 측면에서 입체적으로 논의하지 못하고 있고, 시간이 어떻게 작용하는가를 체계적으로 검증하지 못하고 있다. 이에 본 연구에서는 시간이라는 요소가 과연 정책의 성과에 어떻게 작용하고 있는가를 밝힘으로써 시간 연구의 범위를 확대하는데 목적을 두고 연구를 진행하였다. 이를 위해 앞서 설명한 1994년과 1995년에 단행된 도농통합 방식의 행정구역 개편을 일정한 정책으로 설정하고, 그 기대되는 효과 가운데 효율성의 제고를 성과로 하여, 행정구역통합을 통한 통합시의 효율성 제고를 정책의 성과로 간주하였다.

본 연구에서는 시간이 정책의 성과에 미친 영향을 미치는데 연구의 목적을 두고 있다. 따라서 시간이 행정구역의 통합을 통한 통합시의 효율성 제고에 과연 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석하는데 주요한 목적이 있다. 이에 따라 본 연구에서는 통합시의 효율성을 우선 측정하였다. 이를 위해 다투입 다산출 구조의 효율성 분석을 위한 분석기법인 자료포락분석법을 활용하여 통합 직후인 1996년부터 최근인 2009년까지 통합시의 효율성을 측정하였다. 효율성을 측정하기 위한 투입변수로는 주민 1인당 공무원수와 주민 1인당 세출액으로 하였으며, 산출변수로는 관할면적, 상수도 보급률, 기초생활수급자 비율, 도로포장율, 주민1인당 지방세 징수액으로 하였다. 이와 같은 투입요소와 산출요소의 설정을 통해 통합시의 효율성은 수익불변을 가정한 CCR 모형과 수익가변을 가정한 BCC모형으로 구분하여 측정하였다. 그 결과CCR 모형을 통해 측정한 통합시의 효율성은 시간의 변화에 따라 일정하게 상승한다거나 하락하는 패턴을 형성하지 않았고, 1996년부터 2000년까지는 꾸준히 높아지다가 그후 다시 점점 낮아져 2009년에는 통합직후인 1996년 수준과 거의 비슷하게 나타났다. 그리고 효율성이 많이 높아진 통합시와 많이 떨어진 통합시를 구분하여 살펴본 결과에서도 일정한 특성을 찾아보기 어려웠다. 한편, 규모의 수익가변을 가정한 BCC모형을 통해 측정한 통합시의 효율성은 통합이후 서서히 높아지다가 2006년과 2007년에 가장 높았으나 그후 점점 낮아져 가장 최근인 2009년에는 거의 통합 직후인 1996년 수준으로 낮아졌다. 효율성의 증가와 감소의 폭이 큰 통합시의 구분에서 일정한 특성을 발견할 수 없었다. 이상과 같이 통합시의 효율성은 통합 이후 점점 높아졌으나 일정한 시점을 지난 이후에는 다시 점점 낮아져 통합직후의 수준으로 회귀하였다는 사실을 발견할 수 있었다.

한편, 통합시의 효율성에 시간이 어떠한 영향을 미치는가를 살펴보고자 자료포락분석의 두 모형을 통해 측정한 효율성을 종속변수로 설정하고, 시간을 독립변수로, 그리고 인구, 인구밀도 65세이상인구비율, 기초생활수급대상자비율, 전체종업원비율, 인구100명당 자동차대수, 인구1000명당 공무원수, 그리고 주민1인당 세출액을 통제변수로 하여 결합회귀분석을 실시하였다. 그 결과 CCR모형과 BCC모형을 통해 측정한 효율성 값 모두에 시간은 통계적으로 유의미한 수준에서 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 시간이 점점 흐르면서 행정구역 통합을 통한 효율성은 낮아진다는 것을 의미한다. 그러므로 지금까지 상당수의 연구에서 행정구역 통합의 성과를 긍정적으로 평가한 결과와는 다소 상반되는 것으로서 이는 지금까지 발표된 연구들의 대부분이 본 연구의 분석에서 나타난 바와 같이 효율성이 점점 높아지든 시기에 이루어졌고, 효율성이 점점 낮아지는 시기에 이루어진 연구가 그렇게 많지 않았기 때문에 나타난 현상이라 할 수 있을 것이다.

본 연구는 행정구역의 통합을 통한 효율성 제고를 일정한 정책적 성과로 간주하였다. 그러므로 본 연구의 분석결과를 통해 시간은 정책의 성과에 일정한 영향을 미친다는 사실과 시간은 정책성과의 주요한 변수에 해당한다는 사실을 밝힐 수 있었다. 그러나 본 연구에서자료포락분석법(DEA)을 통해 측정한 통합시의 효율성 값은 절대적 효율성 값이 아닌 상대적 효율성 값이라는 그 결과의 해석에 일정한 한계가 있다.

참 고 문 헌

강병수․공병영. (2011). 시군통합의 성과에 관한 연구. ｢도시행정학보｣, 24(1): 195-212.

강용기. (2011). 지방행정체제 개편 특별법을 통해 본 지방자치체제 개편 정책의 평가와 대안. ｢한국자치행정학보｣, 25(1): 59-71.

강정운. (2011). 지방행정구역개편의 논리 및 가치: 창원시 통합의 사례. ｢지역발전연구｣, 11(1). 1-22.

금창호. (2011). 지방행정체제의 개편검토요건과 적적대안. ｢지방행정연구｣, 23(1):35-56.

김대원. (1999). 통합시의 생산성 증대효과 분석. ｢한국행정학보｣, 33(3).

김병국. (1994). 통합시의 특징과 운영. ｢지방행정｣, 44(497).

. (2007). ｢지방행정체제개편연구｣. 서울: 한국지방행정연구원.

김상봉·강주현. (2008). 정책과정의 시차문제에 관한 연구: 서울시 대중교통정책 개편사례. ｢지방정부연구｣, 12(1).

김석태. (2007). 지방정부체제에 대한 공공선택론적 견해에 대한 재조명: 신거버넌스와 관련하여. ｢지방정부연구｣, 11(2): 7-23.

. (2010). 지방행정체제개편에 관한 이론적 검토. ｢지방행정연구｣, 24(4): 1-28.

김성호. (2007). 국가권력의 수직적 분권을 위한 헌법개정안 연구. ｢한국지방자치학회보｣. 19(4): 113-135.

김안제. (1994). 도시통합과 공간계획의 과제. ｢도시정보｣, 13(9).

김익식 외. (1995). ｢지방경쟁력강화를 위한 기업가형 지방경영｣ 서울: 한국경제연구원.

김재홍. (2000). 도농통합 행정구역 개편이 지방정부의 효율성 변화에 미친 영향 연구. ｢한국정책학회보｣, 9(2).

김태운․남재걸. (2011). 지방자치단체 자율통합과정에서의 행위자간 갈등 분석. ｢한국행정학보｣, 45(3):149-171.

김창수. (2007). 개발과 보전의 프레이밍 과정과 정책분쟁: 김해시 매리공단 추진 사례의 시간적 이해. ｢정부학 연구｣, 13(3).

김형렬. (1993). 시간적 차원에서의 정책결정에 관한 연구. ｢한국정책학회보｣, 제2호.

김효성․구동회. (2011). 우리나라 지방행정체제 개편방안: 지역 간 연계를 중심으로. ｢국토지리학회지｣, 45(2): 249-264.

문영동․이시원․민병익. (2009). 행정구역 개편 성과의 영향요인. ｢지방정부연구｣. 13(1): 7-25.

박승주․박양호․심익섭․이남영(1999). ｢마지막 남은 개혁@2001｣. 서울: 교보문고.

박종관. (1999). ｢행정구역 개편에 관한 연구｣. 박사학위논문. 서울대학교 대학원.

. (2009). 자치행정구역 개편에 대한 주요 대안의 비교 검토. (2009년 4월 8일 한국지방자치학회 정책토론회 발제논문).

박종관․조석주. (2001). 시․군 통합에 의한 행정구역개편 정책의 성과평가에 관한 연구. ｢한국 사회와 행정연구｣, 12(3).

박치형·홍준현. (2007). 시군통합의 지역경제성장 효과. ｢한국정책학회보｣, 16(1).

박희정. (1994). 시․군통합이후의 지역발전과제. ｢지방행정｣, 43(491).

배인명 외. (2000). 시․군통합의 성과평가: 재정적 영향을 중심으로. ｢한국정책학회보｣, 9(1).

복문수. (2010). 행정구역개편과정에 관한 다중합리모형 분석: 삼려(여수시, 여천시, 여천군) 통합과정을 중심으로. ｢지방행정연구｣, 24(1): 97-136

소순창. (2010). 지방행정체제 개편: 미미한 성과 그리고 기나긴 여정. ｢지방행정연구｣, 24(4): 29-58.

신승춘. (2010). 지방행정체제개편을 위한 행정구역통합의 쟁점과 과제. ｢지역발전연구｣, 9(2): 99-130.

안성호. (1995). ｢한국지방자치론｣. 서울: 대영문화사.

. (2010). 한국의 지방자치체제 개편과 방향: 정치권 지방자치체제 개편안의 문제점과 과제. ｢지방정부연구｣, 14(1): 7-35.

안성호․한상우. (2010). 자치구역개편 논의의 바람직한 방향과 참여자 역할. ｢국가정책연구｣, 25(1): 97-122.

염재호. (2005). 정책연구에서 시간개념 도입의 유용성. ｢한국행정학보｣, 39(4).

오재일. (2007). 일본의 행정구역 개편에 관한 고찰: 시․정․촌 통폐합을 중심으로. ｢한국거버넌스학회보｣. 14(2): 349-371.

유재원․손희정. (2009). 시군통합의 효과에 대한 경험적 분석: 단절적 시계열모형(ARIMA)의 적용. ｢한국행정학보｣. 43(4): 285-306.

육동일. (2006). 지방자치계층구조 및 구역개편의 방향과 과제. ｢지방자치｣. 208: 24-28.

이규환. (1994). 시․군통합의 도시정책. ｢도시문제｣, 29(313).

이성로. (2003). 도농통합이 주민의 정치적 행태에 미친 영향: 공공선택이론의 시각에서. ｢한국행정학보｣, 37(1).

이순배․백철우. (2011). 지방행정구역개편이 포괄보조금의 교부에 미치는 영향 분석: 포괄보조금의 지원대상을 중심으로. ｢GRI 연구논총｣, 13(2): 93-114

이승종. (2004). 지방차원의 정책혁신 확산과 시간. ｢한국지방자치학회보｣, 16(1).

. (2008). 지방역량강화를 위한 광역자치구역의 개편방향. ｢행정논총｣. 46(3): 1-29.

이시원․민병익. (2001). 시․군 통합에 따른 행정구역 개편의 효율성 분석. ｢한국사회와 행정연구｣, 서울행정학회, 12(3).

. (2006). 시․군통합의 재정적 효과분석. ｢지방정부학회보｣, 10(3).

. (2006). 시․군통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형 분석. ｢지방정부연구｣, 9(4).

. (2007). 지방정부의 정책결정 소요시간 분석. ｢지방정부학회보｣, 11(3).

이시원·정준금·민병익. (2011). 정책이해관계집단의 참여특성과 정책결정 소요시간. ｢정책분석평가학회보｣, 21(3).

이혁주․박희봉. (1996). 도시행정서비스의 생산특성과 비효율분석. ｢한국행정학보｣, 30(4).

임도빈. (2003a). ｢시간적 관점에서 조직연구의 필요성｣. 한국정책학회보 12(1).

. (2003b). 시간길이와 부처조직 운영에 관한 연구: 정통부와 농림부의 비교. ｢한국행정학보｣. 37(4).

. (2005). 시간관리 측면에서 본 조직분석: P청사례, ｢행정논총｣. 제43권 2호.

. (2007). 시간의 개념분석: 행정학 연구에 적용가능성을 중심으로. ｢한국행정학보｣. 제 41권 2호

임도빈·이시원·김준기·정준금. (2008). 정책결정 소요시간에 관한 연구: 참여정부의 대통령 주요 정책을 중심으로. ｢한국정치학회보｣, 42(3).

임도빈·진양기·이현국. (2008). 주택공급정책에 대한 시차론적 분석: 서울시를 중심으로. ｢지방정부연구｣, 12(3).

임동진․김상호. (2000). DEA를 통한 지방정부의 생산성 측정. ｢한국행정학보｣, 34(4).

임성일. (1994). 시․군통합형 도시행․재정의 과제. ｢도시문제｣, 29(307).

임창호. (1995). 시․군통합 논의의 전개과정과 향후 과제. ｢토지연구｣, 6(5).

정순관. (2005). 지방행정구역개편 의제에 대한 비판적 논의. ｢한국거버넌스학회보｣. 12(1): 241-256.

정원식. (2010). ｢행정구역 통합 ‘롤 모델’을 위한 창원시 행정과제와 발전전략｣. 발표논문.

정정길 외. (2005). ｢행정의 시차적 접근｣. 서울: 박영사.

정정길. (2002a). 행정과 정책연구를 위한 시차적 접근방법-제도의 정합성 문제를 중심으로. ｢한국행정학보｣. 제36권 1호.

. (2002b). 정책과 제도의 변화과정과 인과법칙의 동태적 성격: 시차적 접근방법을 위한 제언. ｢한국정책학회보｣. 11(2).

. (2005). 급속한 사회변화와 정책과정의 민주성과 합리성의 후퇴-시차적 접근방법에 의한 추론. 정정길 외. ｢정책의 시차적 접근｣. 서울: 박영사.

정준금. (2002). 시차적 접근을 통한 정책과정의 동태적 이해: 환경정책을 중심으로. ｢한국정책학회보｣. 11(2).

조성호. (2006). 지방행정체제 개편논의의 평가와 대안제시 연구. ｢서울도시연구｣. 7: 149-170.

주경일. (2005). 1990년대 시․군통합과정 분석을 통한 행정구역 변화기제 연구. ｢지방행정연구｣, 19(2).

지병문. (2009). 지방행정체제개편, 쟁점과 제안. ｢지방자치정보｣. 168: 21-31.

최성욱. (2001). 조직문화를 통해서 본 통합관료조직. ｢한국행정학보｣. 제35권 4호.

최성락. (2008). 정책시차와 정책 적절성: PC방 등록제 사례에 대한 시차적 접근. ｢행정논총｣, 46(1).

최양부․윤원근. (1983). 도농통합적 시․군행정구역의 설정방안. ｢지방행정연구｣, 8(2).

최영출. (2005). 지방자치단체의 적정규모 검토를 위한 실증적 연구. ｢지방행정연구｣. 19(2): 239-262.

최종원. (2005). 시차이론과 행정개혁. 정정길 외, ｢행정의 시차적 접근｣. 서울: 박영사.

최진수. (2001). ｢시․군통합정책 효과에 관한 실증적 연구 -통합시의 도시서비스 공급수준을 중심으로｣. 연세대학교 대학원 행정학과 박사학위논문.

최창호. (1989). 한국 지방행정구역 및 계층구조의 문제점. ｢정법논총｣, 13.

최연홍·오영민. (2004). 정책 수용성의 시간적 변화. ｢한국정책학회보｣, 13(1).

최흥석․정재진. (2005). 도농통합의 재정적 효과에 관한 연구. ｢지방행정연구｣, 19(4).

하혜수·이달곤. (2011). 지방행정체제 개편에 관한 경로의존성 연구. ｢한국비교정부학보｣, 15(1): 303-324

한국지방행정연구원. (2000). ｢도농복합형태 시｣ 제도분석과 발전방향, 2000. 8.

홍준현. (1997). ｢시․군 통합에 의한 지방행정구역의 영향 평가｣. 한국행정연구원.

. (2001). 지방행정체제의 합리적 개편방안. (지방자치제도 개선을 위한 국민대토론회 자료집). 서울: 한국지방행정연구원.

. (2005). 시․군통합이 지역내 및 지역간 균형성장에 미친 효과. ｢한국사회와 행정연구｣, 16(1).

황아란․김성호. (2009). 제18대 국회의 지방행정체제 개편안에 대한 정치적 논의와 여론조사의 실증분석. ｢지방정부연구｣. 13(3): 7-26.

Albert, S. (1995). Toward a Theory of Timing: An Archival Study of Timing Decisions, in the Persian Gulf War, Research in Organizational Behavior, 17.

Shulz, H.and T. Kὂnig. (2000). Institutional Reform and Decision-Making Efficiency in the European Union. American Journal of Political Science 44(4): 653-666.

Wally, S. and R. J. Baum. (1994). Personal and structural determinants of the pace of strategic decision making. Academy of Management Journal 37(4): 932-956.

민병익(閔丙翼): 경상대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 미국 Auburn University 정치학과 박사과정을 수료하였고 현재는 경상대학교 행정학과 조교수로 재직중이다, 주요 관심분야는 정부예산론, 연구방법론, 장․차관론 등이며, 최근의 주요 논문으로는 “지방자치단체 정책결정 소요시간의 영향요인: 경상남도 의회 조례제정의 소요시간을 중심으로(2010)”, “지방정부간 협력체제의 전략적 관리방안(2011)”, “정책결정 소요시간이 정책성과에 미친 영향(2012)” 등이 있다.

<E-mail: min@gnu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 04. 11 / 심사개시일: 2012. 04. 16 / 심사완료일: 2012. 05. 24>