일본 규슈지역 후쿠오카시 도시광역권의 연계협력과

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 41～65

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광역거버넌스*

* 본 논문은 필자의 논문 “동북아 연해거점도시의 광역권 발전전략과 거버넌스: 다롄, 후쿠오카, 블라디보스톡 광역권의 특성 비교”(2011) 중 후쿠오카 광역권 관련 부분에서 생략되거나 누락된 부분을 중심으로 재구성하였다. 현지조사를 도와주신 동남권광역경제발전위원회의 이순정 책임연구원님과 인터뷰에 기꺼이 응해주신 현지 관계자분들께 심심한 감사말씀을 올린다. 다만, 내용에 따라 인터뷰 대상자들을 일일이 명기하지 못한 점 양해 바란다. 그리고 본 논문의 작성과정에서 적절한 조언을 해주신 부산발전연구원 이정석 박사님과 심사과정에서 논문의 문제점을 적절히 지적함으로써 논문의 완성도를 높이는데 도움을 주신 세 분의 심사위원께도 감사드린다.

Regional Governance and Cooperative Relationship in Metropolitan Area

: Lessons from a Case of Fukuoka City of Kyushu Area in Japan

박 재 욱

본 연구는 현재 정부가 추진 중인 지방정부 간 연계협력을 통한 광역거버넌스 구축에 대한 정책적 시사점을 얻고자 광역도시권 거버넌스가 비교적 체계적으로 잘 정비된 일본 규슈지역의 후쿠오카시 도시광역권을 대상으로 한 사례연구이다. 이러한 사례연구는, 첫째, 우리나라 광역경제권 구축의 효율성 증진을 목적으로 인접국가 지방정부의 노력과 성과 파악을 통해 향후 광역권간 협력과 경쟁시대에 대비하고자 하며, 둘째, 향후 부산을 중심으로 한 동남경제권과 일본의 규슈광역권과의 초광역경제권 구축을 위해서는 현지 사정에 대한 파악과 동태 분석이 필요하다는 연구목적을 아울러 지닌다. 연구의 주요내용은 후쿠오카시 도시광역권의 산업구조의 특징 및 지방정부의 구성 등에 대해 살펴보고, 이를 바탕으로 후쿠오카시를 중심으로 한 도시권 연계 광역거버넌스 차원에서 “후쿠오카도시권 광역행정추진협의회”의 구성과 사업내용, 그리고 후쿠오카시와 키타큐슈시간의 연계협력 추진체인 “후쿠호쿠연계” 구축 과정 및 추진사업에 대한 평가 및 분석을 시도하였다.

주제어 : 광역거버넌스, 연계협력, 후쿠오카

I. 서  론

지방자치제 실시 이후 지자체간에는 협력보다는 경쟁과 갈등 양상이 반복적으로 대두됨에 따라 행정효율성이 떨어지는 등 많은 문제점이 드러나고 있다. 이에 따라 그동안 이명박 정부에서는 광역권간, 기초생활권간 연계협력 사업을 정책적으로 권장하는 한편, 정부차원에서 적극적인 지원시스템을 구축하고자 노력 중이다. 이와 같은 지자체간 연계협력 사업은 다음과 같은 몇 가지 사업배경을 지니고 있다. 첫째, 지자체들은 일반적으로 지역개발 대상을 공유하는 경우가 많으므로, 이를 둘러싸고 지역개발을 위해 중장기적으로 공동사업을 추진한다면 상당한 시너지 효과를 기대할 수 있다. 둘째, 개별 지자체의 자원․자산 보유가 제한적이기 때문에 연계협력 사업을 추진할 경우 일정한 규모의 경제 창출이 가능하다는 입장이 우세하다. 셋째는 상호보완적인 자원들을 개별 자치단체가 각자 보유하고 있어 이들을 연계하여 자원 이용의 효율성을 극대화하려는 요구가 높아지고 있다.

실제로 정부는 지난 2010년 총 30개의 연계협력 사업을 선정하여 국비 540억원을 지원하였고, 2011년도에도 국비 지원규모를 16개 신규 사업을 포함한 총 46개 사업에 약 1,000억원을 지원한 바 있다(김용문, 2011: 15). 그러나, 연계협력 사업에 대한 불분명한 정책목표, 일부 사업 분야에 대한 편향 지원, 사업 특성을 반영하지 못하는 동일한 기준에 의한 일방적 평가 시행 등 다양한 문제점을 지적할 수 있다. 따라서 대규모 정부 재정 지원이 실시되고 있는 연계협력사업의 성과 제고를 위해 개선방안 및 차별화된 관리방안을 마련할 필요가 있는 것이다. 또한 우리나라의 경우는 지자체간 연계협력을 위한 법제도적인 한계와 미비, 그리고 역사적으로 연계협력의 경험 부재 등이 주요한 연계협력의 장애로 지적될 수 있다. 따라서 지자체간 연계협력의 실적과 경험이 풍부한 일본 등 외국 사례를 살펴보면서 법제도적 개선과 연계협력의 경험 축적을 위한 시사점을 찾아 볼 필요가 있을 것이다.

일본 규슈지역 후쿠오카시 도시광역권의 연계협력과 광역거버넌스

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

일반적으로 지자체간 연계협력 사업이란 2개 이상의 지자체가 공동의 목적을 위해 자율적으로 상호 재원을 분담하여 추진하는 사업으로서 지역간 체계적인 협력을 통하여 편익을 공동으로 창출하고 사업권한과 책임을 공유하는 것을 의미한다. 다시 말해, 연계협력 사업은 2개 이상의 지자체가 각각의 관할 행정구역이나 행정기능의 범위를 초월하여 제시된 공동 목적 사업을 각자의 자원(resources) 등을 투입하고 역량 있는 추진주체를 구성, 가동함으로써 독자적인 사업으로는 불가능한 사업을 추진하거나 혹은 독자적으로 추진하는 것보다 효율적으로 사업을 추진하는 방식으로 정의된다. 또한 기존에 경쟁과 갈등으로 난항을 겪고 있는 지자체간의 관계를 협력과 연계를 통해 상생하여 공동으로 발전을 도모하는 사업도 연계협력사업의 범주로 넣을 수 있을 것이다.

이와 같은 지방정부간 연계협력적 파트너십의 방식과 기대효과에 대해 정리하면, 첫째, 공공서비스와 공공정책의 결정과정과 시행과정에서 지방정부와 기업, 사회조직, 학술연구기관, 비정부조직 간에 형성되는 새로운 형식의 협력적 파트너십 관계를 통해 공동으로 공공산출물을 생산하거나 공공서비스 공급의 효율성을 제고하는 등 정부조직과 비정부조직 상호간의 개방적 연계성과 공공참여로 구성된다. 둘째, 지역간에 정부․비정부영역의 다양한 분야에서 다층간 수평적 협력이나 파트너십관계를 형성하여 광역자원의 통합이나 공유를 실현하며 공동으로 직면한 주요한 지역간 문제나 사회문제를 해결하고 문제점을 감소시키는 과정에서 공동인식을 증대시킨다. 또한 장기적인 광역화정책이나 관리체제를 형성하기도 한다.

따라서, 지방정부간 광역적 연계협력의 효과성은 매우 크다고 볼 수 있으며, 본 연구는 현재 추진 중인 지방정부 간 연계협력을 통한 광역거버넌스 구축에 대한 시사점을 얻고자 광역권 발전전략과 광역거버넌스가 비교적 체계적으로 잘 정비된 일본 후쿠오카 광역권을 사례지역으로 하여 분석하고자 한다. 이러한 사례연구는 우리나라 지방정부간 연계협력 사업의 효율적 추진을 위해 일본의 도시광역권 연계협력 사례로부터의 시사점을 얻을 수 있다는 연구 목적 이외에도, 첫째, 우리나라 광역경제권 구축의 효율성 증진을 목적으로 인접국가 지방정부의 노력과 성과 파악을 통해 향후 광역권간 협력과 경쟁시대에 대비하고자 하며, 둘째, 향후 부산을 중심으로 한 동남경제권과 일본의 규슈광역권과의 초광역경제권 구축을 위해서는 현지 사정에 대한 파악과 동태 분석이 필요하다는 연구목적을 바탕으로 하고 있다.

광역권(대도시권 등)과 광역거버넌스(광역정부 등)에 관한 개념과 이론적 논의는 박재욱(2008, 2009)의 연구를 참조할 것.

물론 본 논문에서 다루는 주제는 일본의 관서연합과 같은 부현 차원의 광역권 간 연계협력이 아니라 정령지정도시인 후쿠오카시, 키타큐슈시를 비롯하여 인근 시정촌 등 기초자치단체간 연계협력 현황에 관한 분석과 평가이다. 이들 후쿠오카시나 키타큐슈시 등 정령지정도시는 일반적 기초지자체와는 법적 성격이나 도시 규모에서 그 성격이 다르며, 충분히 도시광역권이란 차원에서 다루어질 수 있는 연구주제로서 의미가 크다고 볼 수 있다.

Ⅱ. 광역권에 관한 이론적 논의 및 분석틀

1. 연계협력을 통한 광역권 구축의 세계적 흐름

광역권을 둘러싼 최근의 논의들은 지역간 교환, 공간 간 경쟁, 글로벌화와 관련된 일련의 경험적, 이론적 이슈들을 둘러싸고 진행되고 있으며, 대부분의 경우 이러한 ‘새로운’ 광역권(city-region)이 글로벌 공간경제의 자율적인 정치적 주체로서 재인식되고 있다(박재욱, 2008: 7). 오늘날 대도시권에 있어 가장 핵심적인 논의는 바로 지난 수십 년간 전 세계에 걸쳐 형성되고 있는 광역권 혹은 슈퍼 대도시권과 관련되어 있으며, 이와 같은 광역권이 일국 내에서는 국민경제의 원동력으로 작용하고 있는 셈이다(Scott and Storper, 2003: 581). 영국이나 프랑스와 같은 유럽 선진국에서는 광역개발 전담기구나 광역정부를 통한 광역행정 체제의 필요성과 유용성이 이미 경험적으로 검증된 바 있고(이동우 외, 2003), 독일은 기본법을 개정하면서까지 광역정부의 기능을 강화하려는 움직임을 보이고 있으며, 미국에서의 지방정부간 광역연합은 일반화된 형태이다(박재욱, 2008: 18~22). 최근 영국은 2010년부터 과거 RDA 중심의 광역권 체제를 개편하여 도시권을 대상으로 한 ‘지자체연합 및 기업파트너십’(LEP: Local Enterprise Partnership) 체제를 도입하고 있으며, 프랑스, 독일 등도 주요 거점도시를 중심으로 메트로폴(metropole)이나 메트로폴리탄(metropolitan)을 중점 육성하고 있다. 그리고 스페인의 경우 대표적인 대도시권 거버넌스로서 바르셀로나 대도시권(Àrea Mertopolitana de Barcelona: ÀMB)을 예를 들 수 있는데, 1953년 바르셀로나 대도시권계획을 중심으로 급속한 산업화와 도시화로 인한 광역행정수요를 처리하기 시작한 이후 1974년 중앙정부에 의해 27개 지자체를 포함하는 바르셀로나 대도시권 연합으로 발전하였고, 2011년 마침내 법안 통과에 의해 인근 36개 지자체가 연계․협력하여 현재와 같이 보다 광역화된 대도시권 거버넌스 체계를 갖추게 되었다(한경원, 2011: 57~59).

이러한 유럽에 있어 지방정부간 연계협력이나 거버넌스 구축 현상과 관련하여 헤쎄 등은 구미제국의 지자체를 프랑코=나폴레옹형(프랑스, 이탈리아, 벨기에, 스페인, 포르투갈 등), 앵글로형(미국, 영국, 아일랜드, 캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등), 북중유럽형(노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 오스트리아, 독일, 네덜란드 등) 등으로 3가지로 분류하고 있다(Hesse ed. 1990/91: 606). 헤쎄 등은 이러한 3유형 분류를 시도하면서 형태여하를 불문하고 최소한 지자체의 행정영역이 확대되면서 중앙-지방간 관계가 협조적으로 변화하고 있다고 주장하고 있다. 헤쎄 등의 이러한 유형화를 답습하면서 덴털스(Denters)와 로즈(Rose)(2005: ch.1/ch.15)는 여기에 단일국가와 연방제 제도분류를 포함시켜서 남유럽형 지방자치는 단일국가와 결부되어 성립되었지만, 최근 이탈리아와 벨기에는 연방제(주의)의 방향으로 변화하기 시작하였고, 영국도 단일국가제로부터 변화하기 시작하였음을 지적하고 있다. 이와 같이 21세기 지방자치제도는 유럽을 중심으로 거버먼트(government)에서 거버넌스로 변용하면서 분화․다양화와 수렴이 함께 혼재된 새로운 변화의 시대로 접어들고 있으며, 전체적으로 지자체의 광역연계․연합, 합병에 제한되지 않은 채 지자체의 공간적 기능 재편성으로 확대되고 있다고 볼 수 있다.

또한, 이와 같은 유럽 각국의 도시간 연계․협력 현상에 대해 헐스터와 몬폴트는 지자체의 규모와 범위, 자율성 그리고 각국의 행정시스템 내부에 있어서 위상과 관계없이 과거 반세기에 있어서 다음 몇 가지의 환경변화가 지자체간 연계․협력을 강화시켜 온 요인이 되었다고 지적한다. 구체적으로 20세기 후반 이후 지방자치와 관련된 새로운 매크로한 변화는 첫째, 공공서비스 규모의 증대로 인해 과거의 소규모 지자체 기능적 한계, 둘째, 도시화에 따른 인구 이동의 결과로 인해 지방의 인구감소 및 사회적 쇠퇴, 셋째, 지자체 경계를 넘어서는 인구의 유동화에 따른 지자체 외부성(externalities)의 확대, 넷째, 시장 압력에 의해 야기된 정부-민간 간 관계의 재정의와 정부부문 활동의 비즈니스화, 다섯째, 유럽통합의 진전에 의한 공적 부문의 다층화 및 지자체간 파트너십이나 광역연계의 확대 등이다(Hulst and Montfort, 2007: 4~6). 결과적으로 이러한 변화에 대응하기 위해 지자체의 규모․능력, 국가와 지방 관계 및 공공부문과 민간부문 간 역할의 재정의, 지자체의 조직․경영의 개혁 및 시민과의 관계 조정 등이 필요하게 되었고 이 과정에서 광역적 연계․협력 관계가 강화되었다는 것이다.

일본의 경우에도 각 지자체간 경쟁 속에서 지역적 특성 및 특색을 가진 지자체간 연계‧협력의 필요성이 대두되고 있는데, 그 배경으로는 다음과 같은 점을 들 수 있다(이정석․이순정, 2011: 10~11). 첫째, 생활권역의 확대이다. 통근‧통학‧쇼핑과 같은 시민의 생활권과 활동범위는 행정구역을 넘어 광역화하는 현상을 보이고 있다. 이처럼 생활권 등의 확대에 따른 다양한 행정수요 대응에는 단일 생활권간 연계‧협력이 유효하기 때문이다. 둘째, 광역적 행정수요의 증대이다. 깨끗한 하천과 용수의 보전, 광범위한 지역의 산림보호 등은 관련되는 지자체의 일체적 대응 체제를 구축할 때 비로소 효과가 있다. 또한, 도시계획상의 도로정비‧하수도‧방재대책 등 보다 광역적 관점에서 처리되어야 할 과제들이 산적해 있는 것도 사실이다. 셋째, 행정기관의 효율화이다. 지자체의 재정상의 제약과 지방분권의 진전에 따른 사무위양, 저출산·고령화 대책 수립, 지자체의 행정과제의 증대와 같은 상황 속에서 광역적인 연계‧협력은 지자체 경영에 있어 효율적인 선택지의 하나이다. 연계‧협력을 통한 행정의 효율화로 인해 새로운 행정과제에 투입할 여력이 생기기 때문이다.

일반적으로 광역행정의 접근 방법은 다양하게 제시되고 있다. 우선, 월시는 세계 13개국을 대상으로 광역행정의 실태를 조사한 결과 협력체제(cooperative approach), 특별기구(special authority), 대도시 정부(metropolitan) 등 세 가지 방법을 제시하였고(Walsh, 1969: 58-86), 스톤은 광역도시권 문제해결을 위한 접근 방법으로 연합방식, 합병방식, 협의체 방식, 특별지구 설정 방식, 통합 방식 등으로 분류하였다(Stone, 1980:25-26). 또한 볼렌스와 슈만트는 크게 종합 접근 방법과 점진적 접근 방법으로 구분한다(Bollens & Schmandt, 1982: 301-376). 그리고 자폰트와 사바티어(Zafonte & Sabatier, 1998)는 지방정부간 갈등과 협력 관계를 특정한 이슈에 대한 참여자간의 상호의존성과 이해관계를 기준으로, ‘강한 협력관계’와 ‘약한 협력관계’, ‘강한 갈등관계’와 ‘약한 갈등관계’ 등 네 가지 유형으로 분류하고 있다.

또한, 우리나라의 경우, 박우서(2001)는 기존 지방자치단체의 정치․행정체제의 개편 여부와 그 정도에 따라 세 가지, 즉 종합적 접근 방법, 부분적 접근 방법, 이원적 접근 방법으로 대별한 사례(이수장, 1993)를 참고로 하여 합병과 시․군 통합을 내용으로 하는 종합적 접근 방법, 정부간 협정, 기능 이양, 광역행정협의회 등을 내용으로 하는 점진적 접근 방법, 도시연합, 광역특별구, 조합 등을 내용으로 하는 절충적 접근 방법 등으로 나누어 고찰한 바 있다. 김선기․한표환(2003: 113)은 지자체간 협력관계의 유형을 특성별로 분류하여 협력의 성격에 따라 물적 협력과 비물적 협력, 협력의 공간 범역에 따라 인접 자치단체간 협력사업, 비인접․기능적 상호보완적 협력, 협력의 목적, 내용에 따라 분쟁해결 차원의 협력사업, 광역적 지역개발 차원의 협력사업, 국책사업에 관한 협력사업 등으로 나누고 있다.

2. 우리나라에서의 연계협력에 관한 선행연구 검토

이제까지 우리나라의 지자체간 연계협력에 관한 연구는 주로 90년대 후반 이후 지속적으로 제시되고 있다. 이들 연구를 주제별로 세분화시켜 보면 크게 연계협력 활성화를 위한 법제도적 기반 정비에 관한 연구, 연계협력 방식과 협력 사업의 효율화와 다각화에 관한 연구, 연계협력을 위한 재정기반의 확충 및 인센티브 강화에 관한 연구, 기존 지자체간 연계협력 과정 및 사업의 검토 및 평가에 관한 연구, 그리고 광역경제권과 관련된 연계협력에 대한 연구 등으로 대별할 수 있을 것이다.

우선, 법제도적 정비에 관한 연구는 주로 초창기 연구에서 많이 제시되었는데, 김생수(1996), 김정현(1998)의 논문은 지방자치단체간 협력을 위한 도시간 협의회를 법정 단체로 인정하고, 재정적 지원의 필요성을 강조하면서, 계획입안권, 실질적 심의조정권을 부여해야 한다고 주장하였다. 이들의 논의는 지자체간 협력의 실효화를 위해서는 광역협력기구의 정책결정기능이 필요하다고 보았다. 이태종․김영종(1998) 및 김광주․최근열(1998) 역시 지역협의체의 상호협력 촉진을 위해서는 협력기구의 실효성이 선행되어야 한다고 역설하고, 지방자치단체조합 설립 및 실효성 확보를 위한 법적 규정의 명문화, 각종 단체장 및 의정 차원의 협의회 구성 등을 제시하였다. 여기서 주목되는 점은 90년대 중반 지방자치제 부활 이후 야기되기 시작한 지자체간 분쟁에 대비한 조직 및 규범 정비의 필요성을 강조한 부분이다.

둘째, 연계협력 방식과 협력 사업의 효율화와 다각화에 관한 연구는 2001년 이후 나타나기 시작하였는데, 배준구(2001), 이종화(2001), 사재명(2002), 홍석규․손호중(2002) 등의 논문은 협력주체와 방식, 협력사업의 내용 면을 강조하면서, 민관의 다양한 협력․제휴 네트워크의 창출, 다양한 지역간 협력․제휴 시범사업의 발굴 및 확산 모델 개발 필요성을 제시하였다. 이들은 민관 거버넌스의 중요성과 교통, 환경, 관광, 주택 등의 하드와 소프트 사업이 모두 포괄적으로 추진되어야 하며, 본격적인 연계협력 사업이 시도되기 전에 시범사업을 통해 연계협력의 기반을 구축해야 한다는 입장을 취했다. 특히 지자체간 협력․제휴의 제도화를 위해서는 자치협력헌장 제정, 지역개발투자협약 및 지역계획협력제도의 필요성이 강조되는 한편(이종화, 2001; 홍석규․손호중, 2002), 지역축제, 지역특산물, 의회․학술교류, 직원 파견 및 인사교류, 주민참여 확대 등 구체적인 방안도 제시되었다(사재명, 2002). 이들 논의에서 볼 때, 지자체간 연계협력이 단순한 지자체 행정기관만의 연계협력에서 벗어나 광범위한 주민참여와 주민간 협력 부분까지 지역간 연계협력 내용과 범위로 확장되고 있다는 점이 특징적이다. 또한 협력기반의 조성 및 확충에 관해 기존의 제안들을 검토한 후, 새로운 차원의 협력강화를 위한 협력방법의 보완․개선 차원에서 사회자본의 형성과 산업간 협력, 협력 사업에 관한 정보 공개 등의 필요성뿐만 아니라 기존 협력 사업의 평가 차원에서 모니터링 및 평가체제의 도입을 제안하였다.

셋째, 연계협력을 위한 제도적 장치의 강화 차원에서, 특히 재정적 지원과 인센티브 활성화를 강조한 논문들로서 배준구․안영훈(2003), 김선기․한표환(2003)의 연구가 있다. 이들은 법제도적 규정 근거 마련, 협력방식의 강화 등의 중요성 못지 않게 재정적 차원의 대비책 마련에 역점을 두면서 연계협력기구 및 사업에 대한 국고보조금 지원, 교부금 신설, 사업소세 개선 및 지방채 발행을 통한 재원확보, 자치단체협력사업기금 설치, 재정적 유인수단 도입 등 재정적 차원에서의 접근과 관심을 보이고 있다.

넷째, 2003년 후부터는 기존 지자체간 연계협력 과정 및 사업에 대한 검토 및 평가 차원의 논문들이 제시되었는데, 한표환․김선기(2003), 김순은 외(2009)의 연구가 대표적이다. 앞의 두 논문은 기존 협력사업에 대한 실증적 연구를 바탕으로 각각 성공요인․실패요인, 그리고 성공메커니즘․부진메커니즘으로 나누어 정리하고 있다. 전자는 광역행정 담당 공무원에 대한 설문조사를 통해 연계협력사업의 성공요인으로서 보조금 지원 밑 재정적 이익, 문제해결 및 서비스 향성, 관리자의 협력에 대한 긍정적 가치관, 내부 역량을 보완 등을 지적하는 한편, 실패요인으로는 과다 비용 및 재정 손실, 관리자의 협력에 대한 부정적 가치관, 협력으로 인한 분열과 불편 초래 등이 주요요인으로 꼽았다. 후자의 경우는 연계사업의 성공메커니즘으로서 지역간 공동의 이해관계, 사업의 명확한 성격과 비용 및 이익의 적절한 배분, 추진주체의 리더십과 열정, 주민참여 및 지원, 파트너간 신뢰, 중앙정부의 지원, 사회적 관심 등이, 부진 메커니즘으로는 갈등조정의 취약, 재정확보의 결여, 상대방에 대한 신뢰 부족, 정치적 주도권 대결, 폐쇄적인 지방행정의 관행, 협력 사업에 대한 정보 부족 등으로 정리되고 있다.

김순은 외(2009)의 연구 역시 앞에서 제시된 한표환․김선기(2003)의 연구처럼 협력사업의 성공요인과 실패요인에 대해 지방정부의 광역행정 담당 공무원에 대한 설문조사를 통해 검토하고 있다. 연구결과, 성공요인으로서 재정적 이익, 지방정부 단체장의 의지, 분쟁해소가, 실패요인으로는 재정손실의 발생, 지방정부 단체장의 부정적 인식 등이 제시되었다. 이들 논의를 종합하면, 결국 연계협력사업의 핵심요인은 협력 주체간의 파트너십과 신뢰감 확보, 협력을 위한 강력한 재정적․경제적 동기부여, 지역간 민관네트워크, 추진 주체의 열정 및 리더십, 중앙정부 등 외부지원 등이라고 평가할 수 있을 것이다. 그리고 2006년 이전까지 이루어진 광범위한 지방정부간 갈등과 협력사례를 분석한 연구의 결론에서는 특히 기초단체간 협력요인으로서 중앙정부의 중재, 광역단체장의 조정자 역할, 제도 설치와 명확한 규칙설계, 법원의 판결, 협력 장치의 설치 등이 중요하다고 보고 있다(강성철 외, 2006: 376).

다섯째, 최근 광역경제권 구축과 활성화 논의가 제기되면서 새롭게 등장하고 있는 연구경향은 광역경제권과 관련된 연계협력에 대한 연구들이다. 박재욱(2007)의 연구는 광역경제권의 도시간 협력체제의 기본틀로서 정부 협력, 시장 협력, 사회 협력, 인프라 협력 등 네가지 영역의 연계협력을 제시하면서 각 영역별로 다각적이고 다양한 협력 방안들이 모색되어야 함을 강조하고 있으며, 박경(2011)은 일본의 사례를 제시하면서 일본 역시 우리나라처럼 광역경제권 창설이 본격화되고 있는 것은 아니지만, 최근 도주제 논의를 통해 다양한 광역권 모델이 검토되고 있으며, 특히 일본의 광역연합과 같은 구체적인 광역협력체제에 주목하고 있다. 이들 연구는 아직은 본격적인 논의로 발전하고 있지는 않지만, 도시광역권 및 광역경제권의 등장과 더불어 필요한 새롭고 광범위한 광역협력체제의 구축과 연계협력 사업의 중요성을 제시하고 있다.

최근 우리나라에서는 창원시-마산시 간의 창원마산 소각장, 하수처리장 교차 공동 활용사업, 지리산권 7개 시군 간의 지리산권 관광개발조합 사업, 대구․경북 간의 EXCO 사업, 전국에서 가장 낙후된 경북 봉화군, 영양군, 청송군, 강원도 영월군을 묶어 추진 중인 BY2C 연계협력사업 등 시군 간 기초생활권 및 시도 간 광역경제권 중심의 연계사업 등을 통해 진행되고 있다. 그러나, 여전히 지자체간 연계협력을 위한 법제도적 기반 미비, 지자체간 칸막이 행정 장벽으로 인한 자치체간 사업의 비효율성, 재정적 기반 마련 및 경제적 동기부여의 지체, 연계협력 과정 및 결과에 대한 평가체제 구축 및 환류시스템의 미비, 그리고 광역경제권 활성화를 위한 정책적 의지의 미약성 및 의식의 미성숙 등으로 인해 지자체간 연계협력사업 추진이 적극적이지 못하고 있을 뿐만 아니라 성과 역시 미진한 수준이라 하겠다.

3. 일본 지방정부의 연계협력 현황과 선행연구 검토

일본에서는 중앙주도의 움직임과 별도로 각 지역별로 자발적으로 광역권 형성 노력이나 지방정부간 연계협력 방식이 나타나고 있는데, 그 형태는 단순한 교류․연대로부터 사업연합 및 정책연합, 더 나아가 광역거버넌스 기구 창설을 목표로 한 광역연합까지 다양하다(강영주, 2011: 21-22; 박경, 2011: 29-30; 이정석․이순정, 2011: 9). 우선, 단순 교류형으로는 북동북 광역연대 구상(靑森, 岩手, 秋田 3개현), 남동북 SUN 플랜(仙台, 山形, 福島 3개현) 등이 대표적인데, 기존 행정구역을 초월해 인근 지자체나 민간 사이에 인적 물적 교류와 정책 아이디어 교류 등을 활성화하는 움직임들이다. 둘째, 정책연합으로는 규슈지방지사회 및 규슈지역전략회의가 주도하는 규슈정책연합(주로 관광 중심)이 있는데, 단순 교류를 넘어 각 현 공통의 과제에 대해 제휴를 맺어 사업을 실시하는 것이 특징적이다.

사사키 노부오는 광역행정을 “2개 이상의 지자체가 공동으로 사무를 처리하는 방식”으로 정의하고 일본 지방자치법상 광역행정제도로서 설치 가능한 것은 지방공공단체의 조합이라고 본다. 일본에서의 공식적인 광역행정방식은 일본 지방자치법에 명시된 일부사무조합, 전부사무조합, 역장(役場)사무조합 및 광역연합 등 4종류로 분류될 수 있다. 이제까지 가장 많이 활용된 것이 일부사무조합이다. 청소, 상하수도, 화장장, 오수처리, 쓰레기시설의 설치․운영 등 일부의 사무를 인근지자체가 공동으로 시행하도록 만들어진 조합(법인격을 가진 특별지방공공단체)으로서 관계 지자체가 비용을 부담하고 인원을 파견하여 관리자를 정하여 운영한다. 고도성장기 이후 광역화에 따른 이러한 방식의 증대로 헤이세이대합병이 이루어지기 전에는 3200개 시정촌 수보다 많아 약 3500개에 가까운 일부사무조합이 있었다. 그러나 합병 후에는 대폭 감소하고 있다. 전부사무조합은 2개 이상의 정촌이 사무의 전부를 공동으로 처리하는 방식이며, 역장사무조합은 정촌 역장(役場)의 사무만을 공동처리하는 특수한 방식이지만 이러한 방식으로 현재 설치된 곳은 없다. 광역행정에는 이러한 광역적 행정처리 능력의 향상이 기대되는 측면과 함께, 다른 한편으로 광역적 기획능력이나 정책실현이 기대되는 측면도 아울러 지닌다. 광역적 마찌쯔구리 등은 이러한 예에 속한다. 여기에서 새로운 광역행정방식으로서 ‘광역연합’이 주목받고 있다(佐々木信夫, 2009: 70~71).

역장(役場)이란 우리말로 풀이하면, 지방자치단체의 단체장 및 집행기관을 의미하며, 따라서 역장사무조합이란 인근 지자체의 단체장사무 및 집행기관 사무를 일괄 처리하는 조합을 가리킨다.

현재 시행중인 광역연합으로는 간사이 지방의 간사이광역연합, 간토광역연합 등이 대표적이며, 규슈광역행정기구와 홋카이도․도후쿠미래전략회의 등이 향후 광역연합을 구상 중에 있다. 이러한 일본의 광역연합은 쓰레기처리와 개호(介護)보험 등 지자체의 경계를 넘는 광역행정조직으로 1994년에 개정된 지방자치법 제291조 2～13항에 근거하여 도입되었으며, 다양한 광역행정수요에의 대응과 국가․도도부현에서의 지방분권․광역자치의 담당을 목적으로 추진되고 있다. 광역연합은 지방공공단체가 광역에 걸쳐 처리하는 것이 적당하다고 인정되는 사무를 처리하기 위해 설치한 특별지방공공단체적 성격을 지니며, 도도부현과 시정촌이 설치할 수 있으며 중앙과 도도부현으로부터 권한이양을 받을 수 있고, 광역사무는 각 참가 부현이 분담하도록 되어 있다. 다시 말해, 일반적으로 광역연합은 개호보험, 또는 마찌쯔꾸리 등 광역적으로 기획, 실시하는 것이 필요한 사업에 대하여 연락조정을 도모하는 것 이외에도 국가나 도도부현으로부터 일정한 사무사업도 이양받는다. 광역연합의 장과 의회는 주민의 직접선거로 선출되는 것도 가능하다. 그러나, 현실적으로 광역연합을 구성하는 지자체의 장, 의회의 구성원으로부터 선출되는 방식을 일반적으로 채택하고 있다.

규슈광역행정기구(九州廣域行政機構)은 2010년 10월에 규슈지방지사회가 중심이 되어 정부가 원칙 폐지를 검토하고 있는 국가 특별지방행정기관업무를 인수하는 주체로서 새로운 광역행정조직으로 현재 구상 중에 있다. 다시 말해 중앙부처인 경제산업성의 국가 특별지방행정기관인 각 지역 경제산업국 등의 기능을 부현 등 광역지자체 연합기구에서 인수하는 것을 목표로 하되, 광역지자체와의 관계 및 기능통합 등에 관한 과제는 아직 미완의 과제로 남겨놓고 있다. 다만 특징적으로는 간사이 광역연합이 간사이권내의 특별행정기관의 사무이양을 통한 일원적 처리를 제기한 적은 있었지만, 국가의 특별지방행정기관 폐지 후의 대응체제로서 신제도를 구체적으로 제기한 것은 규슈광역행정기구가 처음이라는 데 의의가 있다(이정석, 2011: 9~10). 참고로 일본 지방자치법상 지방공공단체는 보통지방공공단체 및 특별지방공공단체로 분류되며, 전자는 우리나라의 보통지방자치단체에 해당되며, 후자는 우리나라 지방자치법상 특별지방자치단체인 지방자치단체조합과 유사한 성격을 지니는 것으로 특별구, 지방공공단체의 조합, 재산구, 지방개발사업단 등 4종류로 우리보다 광범위하며, 지방공공단체의 조합에 일부사무조합, 전부사무조합, 역장사무조합, 광역연합 등이 포함된다.

광역연합의 담당사무는 두 가지 방법으로 결정된다. 첫째 현으로부터의 권한이양인데 여기에는 현의 관할구역을 넘어서는 광역적인 사무가 고려된다(광역적인 현의 사무). 둘째 국가로부터의 권한 이양인데 현재 권역별 특별지방행정기관이 처리하고 있는 사무가 고려된다(권역별 사무)(辻山幸宣, 1994: 243).

2010년 7월 1일 현재 조사한 통계에 따르면, 일본에는 115개의 광역연합이 설립된 것으로 파악되고 있다(総務省自治行政局市町村体制整備課, 2011). 구체적으로 살펴보면, 구성단체가 모두 1개 현 내에 한정되어 있고, 4개(3.48%)만이 현과 시‧정‧촌 간에 설치되어 있으며, 나머지 111개(96.52%)는 시‧정‧촌 상호간에 설치된 것이다(이정석, 2011: 4에서 재인용).

구체적으로 彩の国さいたま人づくり広域連合, 静岡地方税滞納整理機構, 京都地方税機構, 隠岐広域連合 등이다.

구체적인 광역연합의 사례로서 간사이 광역연합은 당초 관광프로모션, 광보센터 등 기존의 광역연휴조직을 통합하여 2007년에 2부 8현 4정령도시, 6경제단체가 참가한 간사이광역기구가 설립되었으며, 이 기구의 연장선상에서 지방자치법상 특별지방공공단체인 간사이광역연합이 창설되었다. 보통 부현간에는 사무 담당을 둘러싼 문제에 있어 조정이 난항을 겪는 경우가 많은데 간사이광역연합의 경우는 비교적 원활하다. 그 이유는 각 부현이 방재는 효고현, 관광은 교토부, 산업은 오사카부, 환경은 사가현과 같이 어느 정도 특성화 되어 있기 때문이다.

또한 법인격을 갖는 광역연합은 아니지만, 향후 광역연합을 구상 중인 홋카이도․도후쿠미래전략회의는 2006년 북해도․동북8도현 지사, 북해도 상공회의소연합회, 동북6현 상공회의소연합회, 니이가타현 상공회의소연합회, 북해도 경제연합회, 일본정책투자은행, 동북경제연합회의의 장을 멤버로 창설된 조직으로 1992년에 설립되었던 북해도․동북21세기구상추진회의가 전신단체이다. 홋카이도 지역에는 이미 민간주도에 의해 설립된 동북관광추진협의회와 행정주도에 의한 동북6현 관광추진협의회 등 예산규모가 적지 않은 유사단체들이 존재하고 있었으며 이를 타파하기 위해 2006년의 제1회 세미나에서 동북관광추진기구 창설이 결의되었고 이에 따라 2007년 기구가 창설되었다. 동북7현의 관광담당부서, 민간여행회사 등에서 직원이 모여 해외에서의 인지도 향상과 수도권․간사이권에서의 유객 프로모션, 교육여행의 유치활동 등을 수행 중이다.

한편, 아베는 일본에 있어 지자체간 연계의 다양한 방식을 법규정 여부에 따라 4가지로 분류하고 있다(阿部昌樹, 2010: 164-176). 첫째 지방자치법상에 직접 규정이 있는 지자체간 연계방식이다. 즉, 공공시설의 구역외 설치 및 공동이용, 협의회, 기관 등의 공동설치, 사무위탁, 직원 파견, 상호구제사업의 위탁, 기관의 전국적 연합조직, 도구(都區)협의회(동경도와 특별구의 사무처리), 일부사무조합, 광역연합, 전부사무조합, 역장(役場)사무조합, 지방개발사업단 등 13개 종류로 나누어진다. 이중에서 법인 설립이 필요한 방식으로 일부사무조합, 광역연합, 지방개발사업단이 있으며, 나머지 방식은 법인 설립이 필요하지 않다(전부사무조합과 역장사무조합도 법인 설립이 필요하나 현재 사문화된 상황이다).

둘째, 지방자치법 이외의 법률에 직접 근거규정이 있는 지자체간 연계방식이다. 즉, ‘헤이세이대합병’(平成大合倂) 과정을 통해 전국 각지에 설립된 ‘합병협의회’(市町村の合倂の特例等に関する法律), 지방공영기업의 경영에 관한 사무를 공동처리하기 위한 일부사무조합과 광역연합에 대한 특례(地方公營企業法), 수방사무조합(水防法), 시정촌 및 도도부현방재회의의 협의회(災害對策基本法), 학교교육의 일부․전부사무조합(學校敎育法), 소방사무의 위탁(消防組織法) 등이다.

셋째, 지자체간 연계와 관련된 기존 법적기구의 이용이다. 지방분권추진에 관한 의견서․‘3위 일체 개혁(3位一体の改革)’ 등(지방6단체), 지방분권추진법 제정(地方分權推進委員會) 등이다.

그리고 넷째, 법률상의 근거를 가지지 않는 사실상의 지자체간 연계방식이다. 이러한 방식은 전국적, 지역적, 특수목적적 형태로 구성될 수 있는데, 예를 들어 ‘시정촌의 합병 특례 등에 관한 법률(市町村の合倂の特例等に関する法律)’에 의한 법정상의 ‘합병협의회’ 설치 이전의 ‘임의협의회’, ‘전국지방세무협의회’(전국 도도부현의 주관부장과 전국 정령지정도시의 세무 주관국장으로 구성), 특정 지자체 조례의 전국적 확산과 보급을 위한 특수목적적 협의회도 가능하다. 그리고 지자체 의원이나 직원 간의 ‘사적인 커뮤니케이션’으로서 연구회, 지방자치 관련 전문잡지, 웹사이트 등에서 발표된 정책 아이디어가 타 지자체로 학습되어 확산되는 방식 등도 여기에 포함할 수 있다.

한편, 경제발전과 교통수단의 발달 등에 따라 행정구역을 넘어서는 광역행정의 필요성이 증가하자 법률이나 조례에 따르지 않는 행정요강(행정규칙 및 지도)에 따른 지방정부간 연계사업구상이 제시되었으며, 대표적으로 “광역시정촌권” 계획과 “대도시주변지역광역행정권” 계획 등이 있다. 2003년 현재 광역시정촌권은 336개, 대도시주변지역광역행정권은 25개에 달한다(阿倍 齊 外, 2005: 30). 전자는 1969년에 시행된 제도로서 인구 10만, 주민생활권의 기능적 일체화 가능 권역, 중심시가지의 존재 등을 기준으로 지자체간 협의회나 일부사무조합을 둘 수 있도록 하였으며, 중앙정부는 기구의 활성화를 위해 계획책정보조금 및 사업보조금의 교부, 지방채 우선처리, 지방교부세의 특별 배분 등을 시행하고 있다. 후자는 “대도시주변지역진흥조치요강”에 근거하여 1977년부터 시행되고 있으며, 인구 40만을 기준으로 하여, 지리적․역사적․행정적 일체화가 가능한 권역으로서 일체적인 지역의 장래상을 설계하여 이를 달성하기 의한 행정과제를 공유할 수 있을 경우 이의 설립을 허용하고 있다. 본 연구에서 살펴 볼 “후쿠오카도시권광역행정추진협의회”의 경우가 이에 해당된다.

4. 분석틀과 분석 방법

이상의 논의와 검토를 바탕으로 본 연구를 위한 분석틀은 다음 <그림 1>과 같이 정리할 수 있다. 우선 지방정부간 연계협력의 활성화를 가능하게 하는 배경 요인으로서 후쿠오카시를 비롯한 규슈권의 전반적 지역개관을 통해 지정학적 근접성 및 교통 인프라 정비에 의한 접근성, 법제도적 요인, 사회경제적 배경, 지방정부의 구조 등을 분석한다. 이러한 연계협력 요인들을 바탕으로 이들 지역의 연계협력 사업을 위한 주요 추진체계를 연계협력의 필요성, 조직의 구성과 기능, 운영 방식 등을 중심으로 살펴보고, 공동협력사업을 공공서비스의 공동관리, 기금 조성, 정보공유 및 교류, 공동조사 및 공동계획수립 등을 중심으로 정리하고자 한다. 구체적으로 후쿠오카시를 중심으로 한 도시권 연계 광역행정거버넌스 차원에서 후쿠오카시 포함하여 광역도시권 내 9市8町가 참여하는 “후쿠오카도시권 광역행정추진협의회”의 구성과 사업내용, 그리고 후쿠오카시와 키타큐슈시간의 연계협력 추진체인 “후쿠호쿠연계” 구축의 과정 및 추진사업을 통한 평가 및 분석을 시도하고자 한다. 또한 이러한 인프라 구축과 구체적 사업과정에서 발생하는 난관과 장애요인들을 극복하거나 연계협력 체제를 더욱 공고화시키는 효과를 발생시키는 촉진요인을 지역간 신뢰 구축, 단체장의 리더십과 경제계의 지원 등을 중심으로 분석하고자 한다. 마지막으로 이러한 연계사업 결과 나타나는 연계사업의 지역적 파급효과와 광역도시권 기반 구축 효과에 관해 살펴보기로 한다.

<그림 1> 분석 틀

배경요인	→	추진체계	→	공동협력사업	→	촉진요인	→	연계효과
• 지정학적 근접성 • 교통 접근성 • 법제도적 요인 • 사회경제적 배경 • 지방정부의 구조		• 연계협력의 필요성 • 조직 구성 및 기능		•공공서비스의 광역적 관리 •기금 조성 •정보 공유 및 교류 •공동조사 및 공동 계획 수립		• 지역간 신뢰 구축 • 단체장의 리더십 • 경제계의 지원		• 연계사업의 파급효과 • 광역도시권 활성화 효과

본 연구는 지역적 사례연구로서 2010년 이후 1차 자료의 수집을 포함하는 문헌조사, 전문가면담, 관련기관 방문 등을 통해 진행되었으며, 본 연구와 관련된 국내외 연구 성과와 이론적 자원들에 대한 검토와 분석은 물론 사례연구 지역의 신문, 연구보고서, 통계자료집 등이 기본으로 이용되고, 자료들이 출판되지 않았거나 인터넷 등의 경로를 거쳐 공개된 경우 이를 수집하고 활용하였다. 미공개된 자료들의 활용이 필요할 경우에는 관련 연구기관과 협력을 모색하기도 하였다. 문헌의 수집은 일상적인 서적의 구입 이외에 도서관 열람, 연구기관과의 협력 하에 자료요청 등의 방식으로 진행되었으며, 전문가 면담은 학계, 공공기관, 연구원, 언론사 등의 종사자들을 대상으로 하였다. 주요 면담자 명부는 논문 말미에 ‘부록’으로 첨부하였다. 이들과의 면담을 통해 문헌상 파악되지 않는 구체적인 내용을 이해함으로써 문헌연구에 대한 한계를 극복하는 데 유용한 근거를 얻을 수 있었다.

Ⅲ. 후쿠오카 광역권의 산업 구조적 특징과 지방정부의 구성

1. 지역개관

박재욱 (2011: 314~315)에서 주로 인용하였음.

현재 진행 중인 한․일해협권 경제공동체의 대상 지역인 규슈권(九州圈)은 8개현으로 구성되어 있으며, 2008년 현재 전체 일본경제 규모의 10%, 전국토의 11.8%, 전인구의 11.4% (14,601천명)이며, 2006년 전국 GDP의 9.2%에 불과하지만, 네덜란드나 한국의 경제규모나 총생산액과 비슷한 수준을 지닌 경제권이다(九州経済調査協会, 2009: 12/56). 주요산업으로는 IC산업, 자동차산업, 철강업 등과 함께 아시아로부터의 관광객이 많아 관광산업도 중시되고 있다. 경제력은 규슈 북부 3현(福岡縣, 長崎縣, 佐賀縣), 특히 후쿠오카현에 집중되어 있다.

일본에서 1950년대에 진행된 시정촌 합병에 의해 급속히 시정촌의 구획이 변화되었고, 정촌의 수가 격감하는 대신 시는 급증하였다. 1956년 신시정촌건설촉진법 시행 이후 후쿠오카현과 주변 시정촌의 일부 역시 활발한 합병의 움직임이 일어나는 과정에서 후쿠오카시는 성장하게 되었다. 최종적인 합병이 이루어진 1970년 3월에 후쿠오카시의 면적과 인구는 1945년 당시와 비교해서 각각 2.6배, 4배에 달하게 되었다. 1972년 4월 키타큐슈시에 이어 규슈에서는 두 번째로 정령지정도시로 승격된 후쿠오카시는 키타큐슈시와 지역거점도시 자리를 두고 경쟁관계로 들어가게 되고, 이후 국가 및 정부계통의 출장기관과 기업의 규슈지사․지점 등이 키타큐슈와 구마모토시 등지로부터 이전해 옴에 따라 후쿠오카 일극집중현상이 강하게 나타났다.

후쿠오카 일극집중을 더욱 가속화시킨 최대의 요인은 후쿠오카를 축 내지 경로로 하는 교통망의 발달에서 비롯되었다. 1975년 3월 산양신칸센의 하카다역 개통은 1942년 관문터널 개통 이래 최대 사건이었으며, 3일 후에는 규슈 중부에 있는 구마모토시와는 규슈자동차도로로 연결됨으로써 후쿠오카시가 규슈권의 최대 거점도시로 발돋움하게 되었다. 1964년 미군항공기지가 이전해 감에 따라 후쿠오카 국제공항은 비약적인 발전을 이루고 국내외 다양한 항공노선을 확보함으로써 명실상부한 규슈 제일의 관문 역할을 수행할 수 있게 되었다.

특히 후쿠오카현과 함께 후쿠오카 광역권을 구성하는 규슈의 중추거점도시인 후쿠오카시는 1960년대 후반 이후, 지역경제 중심도시로서 성장해왔고, 90년대 들어 아시아의 거점도시로 성장 중이다. 후쿠오카시와 그 주변인 후쿠오카현을 포함하면, 면적 337㎢, 시내인구 130만 명(규슈 전 인구의 약 1할), 도시권인구 220만 명이며, 100㎞ 교류권내에 800만 명의 인구가 상주한다(九州経済調査協会, 2009: 13). 후쿠오카 광역권은 일본 4대 도시세력권(도쿄, 오사카, 나고야, 후쿠오카) 중 하나이다. 정부기관, 외국공관, 금융기관 및 대기업의 지점, 대규모 상업시설, 문화시설 등 이 집적되어 있어 규슈권의 수도 역할을 담당하고 있으며, 세계화 전략으로서 아시아지향을 표방하면서 아시아와의 네트워크를 적극 강화하고 있다.

2. 산업구조적 특징

후쿠오카 광역권을 포함하고 있는 규슈 지역은 전통적으로 일본에서도 제조업과 농업의 비중이 높은 지역이다. 규슈 기간산업 중 출하액이 1조엔 이상인 산업은 IC산업, 자동차산업, 철강산업 등이며, 현재 규슈의 제조업은 철강, 시멘트 등 소재형산업에서 자동차 등 조립가공형산업으로 이행되고 있다. 규슈 지역의 거점인 후쿠오카현은 인구와 경제력이 집중되어 있으며, ‘아시아교류거점의 형성’, ‘새로운 도시권의 형성’, ‘네트워크형 대도시권의 형성’이라는 정책 목표를 추진하였다(福岡縣, 1997). 후쿠오카현은 3차산업 중심의 산업구조를 가지고 있으며, 3차산업이 지역총생산액의 81.4%(2006), 취업자 수의 73%(2006)를 차지한다(九州経済調査協会, 2009: 54~55).

후쿠오카현에서 가장 큰 거점도시는 후쿠오카시로서 규슈의 중추도시이며 교통의 거점이자 유통거점이다. 규슈 7현(오카나와현를 포함하면 8현)에서 후쿠오카시가 차지하는 비중은 인구의 9.8%(2008), 현내 총생산액의 14.5%(2006), 소매업 연간판매액의 13.3%(2007), 도매업 연간판매액의 42.4%(2007)대학학생수의 28.6%(2009)이며, 특히 후쿠오카현 내에서 차지하는 인구 비중은 28.4%에 이른다(九州経済調査協会, 2009: 13). 후쿠오카 광역권의 핵심을 이루는 후쿠오카시의 산업구조는 취업인구 80%, 총생산액의 89%가 3차산업적 특성을 지닌다. 사업체수는 도․소매업, 음식점업이 37,890개로 가장 많고, 그 다음으로 서비스업, 건설업, 운수․통신업, 제조업, 금융․보험업의 순이다. 종업원 수는 도․소매업, 음식점업이 역시 320,212명으로 가장 많고, 그 다음은 사업체수의 순서와 동일하다. 후쿠오카시의 제조업의 현황을 보면, 사업체 수 1,510개사, 종업원수 33,828명, 출하액은 7,887억엔이다. 그 가운데 음료업이 340개 업체로 가장 많고, 그 다음이 출판․인쇄 관련업, 금속제품, 의복․기타 섬유제품 순이다. 후쿠오카시는 규슈의 유통거점으로서 대기업이나 메이커의 지점 등으로 구성되는 도매업이 집적되어 있다. 따라서 후쿠오카시의 경제를 규슈의 중추관리기능을 지닌 지점, 지사가 집적된 ‘지점형 경제’라고도 부른다. 후쿠오카시에는 도매업, 금융업, 생산자서비스업이 기반산업으로 성장을 주도하고 있고, 소매업, 소비자서비스업 등이 비기반산업으로서 성장을 뒷받침하고 있다(금성근, 2008: 63).

후쿠오카시의 산업 성장요인으로서는 첫째, 후쿠오카시의 배후지역인 규슈지역에 자동차공업, IC산업, 정보산업, 리조트산업에 대한 설비투자가 지속됨으로써 후쿠오카시의 성장기반을 이루고 있다는 이유를 들 수 있다. 둘째, 후쿠오카 돔, 캐널시티, 미쓰코시 백화점 등 대형집객시설이 연이어 개설되고, 규슈횡단자동차도로의 개통 등으로 후쿠오카시의 집객력이 높아지고 있기 때문이다. 셋째, 지난 시기 일본경제의 불황기에도 일본 기업들은 지사기능을 강화하였을 뿐만 아니라, 후쿠오카 공항, 하카다항의 기반시설과 기능을 강화함으로써 후쿠오카와 아시아와의 교통연계망을 밀접하게 구축하여 왔다는 사실을 들 수 있다.

한편, 같은 후쿠오카현에 속하는 키타큐슈시는 규슈 최대의 공업도시이지만, 기존 제조업의 쇠퇴 등으로 인구가 점차 감소 중이고, 이에 대응하여 90년대 이후 산업구조 조정을 서두르고 있다. 이러한 산업구조 조정의 결과, 키타큐슈시는 ‘국제테크놀로지 도시’를 기조로 ‘녹지와 워터프론트를 활용한 쾌적거주도시’, ‘건강하고 삶의 보람을 느끼는 복지․문화도시’, ‘미래의 산업을 키우는 국제기술정보도시’, ‘바다로 열린 번화한 교류도시’, ‘미래를 여는 아시아의 학술․연구도시’를 지향하고 있다. 이를 실현하기 위해 산업면에서는 제조․조립 중심의 산업도시에서 연구개발, 시작(試作)․평가, 제조․조립, 수송․물류가 일체화된 산업도시로의 전환을 모색하고 있다. 특히 자동차 및 환경관련 산업 분야에 힘을 기울이고 있다(北九州市, 2010). 키타큐슈시는 소재․가공산업에서 파생된 환경기술을 축적한 경험, 공해를 극복해 온 경험 등을 활용하여 폐기물․리사이클 관련 산업에 역점을 두고 있다. 그 일환으로서 ‘히니키나다 리사이클단지’를 조성하여 일본에서는 최초로 중소 벤처기업에 의한 리사이클 산업거점을 형성하고 있다. ‘히비키나다 리사이클단지’에는 환경산업을 수행하는 ‘종합환경 콤비나트’와 신기술을 실증적으로 연구하는 ‘실증연구센터’가 있다. 이를 바탕으로 키타큐슈시는 세계의 환경수도를 지향하고 있다(금성근, 2008: 63~64).

현재 후쿠오카시를 중심으로 한 광역도시권의 주요산업은 운송기계(자동차), 식료품, 전기기계, 철강, 일반기계이며, 성장산업으로서는 IT 및 반도체, 바이오(첨단의료, 의약품, 기능성 식품), 환경 및 리사이클, 로봇, 수소에너지 등의 분야이다. 이와 관련된 규슈권 전체 지역의 전략산업은 선도 전략산업으로 자동차 및 반도체 분야가, 차세대 전략산업으로는 환경․리사이클, 바이오, 로봇, 신에너지 분야가 설정되어 있다. 이외에도 연구개발형 산업, 패션디자인산업 등도 유력한 신산업으로 등장하고 있다(福岡․釜山 Forum, 2009). 이와 같이 규슈권의 주요산업 및 전략산업 대부분이 후쿠오카 광역권 산업과 연계되어 있으며 후쿠오카 광역권이 이를 주도하고 있다고 볼 수 있다.

3. 지방정부의 구성

후쿠오카시와 키타큐슈시는 정령지정도시로서 후쿠오카현과 더불어 후쿠오카 광역권을 구성하고 있는데, 후쿠오카현은 일본 내에서도 가나가와현과 함께 현내에 후쿠오카시와 키타큐슈시라는 2개의 정령시를 가진 특이성을 지닌다. 양 도시는 규슈 및 후쿠오카현의 경제활동 중심지이다. 후쿠오카현 전체 인구는 약 500만인데 실제로 전체 인구의 87%가 2개의 도시권 주변에 집중되어 있으며, 양도시의 행정구역내에만 거의 50%의 인구가 거주하고 있는 실정이다.

현재 일본의 보통지방공공단체는 크게 都道府縣과 市町村으로 2층제로 구분되어 있다. 이 가운데 시에 대해서는 일본지방자치법에서 政令指定都市(정령시 또는 지정도시로 약칭함)와 중핵시라는 특례를 인정하고 있다.

정령지정도시인 후쿠오카시와 키타큐슈시가 행정집행기관으로서 위임 처리하는 후쿠오카현의 행정사무는 현립학교의 설치운영, 2급하천의 관리, 현립공원의 설치․관리, 현세의 부과 등 극히 제한적이지만, 이들 사무는 후쿠오카시와 키타큐슈시의 행재정능력에서 보자면, 직접 수행가능한 사무에 국한되어 있다. 즉, 후쿠오카시와 키타큐슈시의 유지․운영에 후쿠오카현은 불가결한 존재인 셈이다. 오히려 각종 센터, 도서관, 미술관 등의 현립과 시립의 기능이 유사한 공공시설이 중복되어 존재함으로써 행정의 비효율성과 낭비가 발생하기도 하며, 후쿠오카현이 높은 예산이 소요되는 시설을 “현청소재지로서 후쿠오카시”에 집중시켜 후쿠오카시 일극집중을 가속화시키거나 다른 시설과의 격차가 확대되는 등의 문제점이 지적되기도 한다.

후쿠오카시와 키타큐슈시는 또한 국가기관과의 관계에서 후쿠오카현을 매개하지 않는 직접적인 관계를 맺고 있다. 이 경우 국가기관은 동경 관청가에 입지하고 있는 중앙성청과 규슈에서 활동 중인 국가의 출장기관이라는 2종류로 구분된다. 이들 국가기관과 후쿠오카시와 키타큐슈시의 각 부서과의 관계는 사무사업에 따라 다양하지만, 경우에 따라서는 복수의 성청과 그 부속부서와의 복잡한 상관관계가 나타나기도 한다. 요컨대, 후쿠오카시와 키타큐슈시의 각 부서는 국가의 다양한 기관과 다면적인 관계를 맺고 있을 뿐만 아니라 담당 사무사업 수행에 있어 국가와 현, 특수법인 등의 정부기관뿐만 아니라 민간단체나 기업과의 네트워크가 이루어지는 가운데 작동하게 되는 것이다.

Ⅳ. 후쿠오카도시권 연계 광역행정 거버넌스

1. “후쿠오카도시권광역행정추진협의회”

1) 설립배경과 광역적 연계의 필요성

설립배경을 보면, 1977년 당시 갈수기 발생시 후쿠오카시 주변 지역의 해갈문제를 해결하기 위한 수도공급 문제를 중심으로 구역 단위를 설정하고, 이후 환경, 교통, 쓰레기, 도로, 방재, 구급의료 등의 광역연계를 추진하게 되었다. 2009년 법정 도시계획법에서 광역도시권 규정이 삭제되었음에도 불구하고 이전의 광역도시권 체제를 계속 유지하며, 1급 하천이 부재한 열악한 후쿠오카시의 수자원 공유를 위한 광역연계를 지속하고 있으며, 후쿠오카시는 수도세 1t에 1엔으로 기금을 적립하고, 최근에는 후쿠오카시 경정시합 수익금 배분 대상지역으로 광역도시권 내 지역들을 포함하고 있다(福岡市總務企劃局企劃調整部, 2010: 박재욱, 2011: 333~334에서 재인용). 후쿠오카 도시권전체로서는 지속적으로 인구가 증가하고 있으며, 이에 따라 수자원의 수요의 증가에 대한 대응, 교통의 원활화, 자연환경의 보전 등 도시화의 진전에 대한 대응과 함께 도시화와 환경의 조화를 위해 계속적으로 노력해나가야 할 필요성이 크다. 또한, 사회경제환경의 변화와 지방자치제를 둘러싼 상황변화, 장기지속적인 경기침체 등의 악조건 속에서 활력있는 도시권의 형성을 위한 노력의 강화 및 일상생활권의 광역화 등에 따른 타지역과의 교류․연계의 필요성도 증가하는 등 도시권은 새로운 추진체계가 요구되고 있는 실정이다. 후쿠오카시도 후쿠오카 도시권의 모도시로서 이러한 광역적 추진체계의 중심적 역할을 담당해나가는 것이 중요하다는 점을 잘 인식하고 있다.

伊藤裕司 (福岡市 總務企劃局 企劃調整部 企劃課長)와의 인터뷰 내용도 포함.

池田澄男(福岡市 總務企劃局 行政部 總務課長)과의 인터뷰 내용.

2) 조직의 구성과 기능

도시권 광역행정의 추진에 의해 권역의 종합적이고 일체적인 정비를 위해 광역행정계획의 책정 및 동계획에 관련된 사무사업의 연락조정 사무를 수행하는 것을 목적으로 한다. 협의회는 <그림 2>와 같이 후쿠오카시 포함하여 9市8町 (인구 2,323천인: 2005년 국세조사, 면적 1,169.16㎢) 즉, 福岡市, 筑紫野市, 春日市, 大野城市, 太宰府市, 那珂川町, 古賀市, 宇美町, 蓧栗町, 志免町, 須惠町, 新宮町, 久山町, 粕屋町, 宗像市, 福津市, 糸島市（이들 지역은 후쿠오카시를 제외하고 宗像지역, 粕屋지역, 筑紫지역, 糸島지역 등 4개의 지역으로 구분) 등이다. 이들 지역은 지리적으로 근접하며 역사적으로 유대감이 깊고 주민의 일상 사회생활면에서 일체화된 지역이라는 특징을 지닌다. 협의회의 기능은 광역행정계획의 책정, 사무사업의 연락조정, 국가 및 현 등에 대한 제언, 조사․연구 등이며, 산하 조직으로서는 <그림 3>과 같이 1991년 7월에 발족된 후쿠오카도시권 총합수(水)대책연구회, 후쿠오카도시권 정보화 연구회, 후쿠오카도시권 쾌적환경 네트워크 연구회 등을 두고 있다.

<그림 2> 후쿠오카도시권 광역행정추진협의회 참여 지자체

<그림 3> 후쿠오카도시권 광역행정추진협의회 조직구성도

후쿠오카도시권

광역행정추진협의회

후쿠오카도시권 총합수대책연구회		후쿠오카도시권 정보화연구회		후쿠오카도시권 쾌적환경네트워크연구회

출처: 福岡市總務企劃局企劃調整部 (2010).

3) 공동연계사업

공동연계사업으로서는 광역행정계획의 책정사업인 ‘제4차 후쿠오카도시권 광역행정계획’ (기본구상 2001~2010년도) 및 기본계획 (2006~2010년), 후쿠오카도시권 광역행정추진협의회(福岡都市圈廣域行政推進協議會) 자체 사업인 후쿠오카도시권총합수대책연구회(福岡都市圈總合水對策硏究會) (1991.7), 도서관의 광역이용(2001.4~), 스포츠시설의 광역이용(2005.4~), 후쿠오카도시권 광역행정사업조합(福岡都市圈 廣域行政事業組合)을 통한 공동사업인 칫고가와유역교류추진사업(筑後川流域交流推進事業: 일명 かっぱりんぐ事業) 등을 비롯한 수원지역대책, 후쿠오카도시권 홈페이지 운영, 유역연계기금사업(流域連携基金事業)(2005), 도시권 경정사업, 그리고 조성금(기금) 사업인 어린이병원조성금, 토키토키페스타(ときときフェスタ)후쿠오카조성금, 고속도로정비촉진기성회조성금, 후쿠오카필름커미션부담금 등이 진행 중이다(福岡都市圏広域行政推進協議会, 2006)

특히 2010년도까지 시행된 제4차 후쿠오카도시권광역행정계획은 시대환경의 변화에 적절한 대응을 도모함과 동시에 도시권에 부여된 광역적 과제에 대한 시정촌(市町村) 구성원들의 자주성․독자성의 존중 및 긴밀한 연계와 협조를 바탕으로 시책을 종합적이며 일체적으로 추진하기 위해 새로운 광역행정계획을 책정되었으며, 특징적인 것은 물, 쓰레기(환경), 교통 등 도시권 공통의 과제를 이후에 충실히 추진함과 동시에 시대환경의 변화를 바탕으로 이하의 사업을 추진할 계획을 세웠다는 점이다.

최대의 공동연계사업인 칫고가와유역교류추진사업 등을 비롯한 수원(水源)지역대책사업은 후쿠오카시 이외에 후쿠오카도시권 지역을 4개의 지역(宗像지역, 粕屋지역, 筑紫지역, 糸島지역 등)으로 나누어 문화와 스포츠, 수원지역에서의 식수 등을 통해 칫고가와 유역과 후쿠오카도시권의 지역 또는 지자체 단위에서 시행하는 주민들 간의 교류사업이다. 이와 연관되어 2005년에 ‘후쿠오카도시권 광역행정사업조합 유역연계기금’을 설치하였는데, 이는 후쿠오카도시권 공통의 수원지역 및 유역과의 상호이해를 증진하는 동시에 연계 강화를 위한 목적을 지닌다. 기존의 후쿠오카도시권(福岡市, 筑紫野市, 春日市, 大野城市, 太宰府市, 那珂川町, 古賀市, 宇美町, 蓧栗町, 志免町, 須惠町, 新宮町, 久山町, 粕屋町, 宗像市, 福津市, 糸島市 )이 칫고가와 유역․수원지역을 대상으로 수자원 장기 지속적 확보를 위해 벌이는 사업으로서 유역의 지자체와 주민들과 협력하여 상호교류 추진 및 지역진흥, 수원지의 삼림보전, 환경NPO에 대한 지원 등 다양한 사업을 실시하고 있다. 2009년에는 매년 칫고가와 유역에서 개최되었던 ‘칫고가와 페스티발’을 후쿠오카시에서 개최하여 예년보다도 많은 후쿠오카도시권 주민들에 대해 매일 사용하고 있는 물의 1/3이 칫고가와의 물이라는 사실과 환경보전의 중요성을 홍보하는 동시에 유역과의 교류 및 연계를 증진시켰다. 이외에도 도시권내 각 시정촌 지역에서 가두캠페인, “고맙습니다 ‘물’교류회”, 물 세미나 등을 비롯해 수원유역지역과의 교류추진, 지역진흥, 삼림보전, 환경대책을 위한 다양한 행사를 진행하고 있다. 도시권경정사업 역시 경정의 수익금을 공동사업에 활용하고 있는데, 후쿠오카 경정장에서 연 24일 경정시합을 개최하여 그 수익금을 후쿠오카도시권의 아래와 같은 공동사업에 활용하고 있다(福岡都市圏広域行政事業組合, 2009).

갓빠린구(かっぱりんぐ)란 갓빠(かっぱ)로 대표되는 筑後川과 교류의 輪(ring)을 넓혀서 筑後川유역과 후쿠오카도시권 市町 간 커플링(2개 지역을 결합)을 추진한다는 의미에서 이름 붙여졌다.

2. 후쿠호쿠연계(福北連携): 후쿠오카시와 키타큐슈시간 광역연계

이 부분에 대해서는 본문에서 인용된 자료 이외에도 면담 관계자들의 인터뷰 내용을 참고로 작성되었음.

1) 배경: 교통 인프라 정비에 따른 두 도시 간 유동성 강화

키타큐슈와 후쿠오카를 연결하는 지역 축은 이전부터 일본의 중요한 국토형성 축의 일부였다. 그 중심이 되는 교통운송시설은 55년부터 개량․증설되기 시작하여 그 결과 오늘날과 같은 운송력의 강화와 고속화가 실현되었다. 먼저 철도의 정비이다. 메이지시대 이래로 후쿠호쿠 간 중심 교통기관이었던 철도는 단계적으로 순조롭게 정비되었는데, 특히 1975년 신칸센의 개통으로 인한 파급력은 대단히 컸다. 그 때까지만 해도 후쿠호쿠간(고쿠라역~하카다역)은 1시간 이상이 소요되었지만, 개통 이후에는 일거에 반으로 줄어 32분 만에 주파 가능하게 되었으며, 그 후 17분까지 단축되기에 이르렀다. 이러한 계기가 후쿠호쿠 간의 유동성을 높힌 최초의 환경변화였던 것이다. 둘째, 도로의 정비이다. 후쿠호쿠 간을 연결하는 규슈 자동차도로는 먼저 1979년에 키타큐슈의 남서단(야하타IC)에서 후쿠오카지역으로 이어졌다가, 1988년에 규슈 자동차도로의 키타큐슈시내 구간이 완전히 개통되었는데, 이로써 시내의 거의 모든 지역과 후쿠오카지역이 고속도로로 연결되게 되었다. 후쿠호쿠 간 도로가 고속화된 이후 후쿠호쿠 사이에 서일본철도가 고속버스를 투입하면서 운임이 인하되기 시작했고, 재래선 특급이나 신칸센과 연결되어 새로운 고속 유동화 시대로 돌입하게 되었던 것이다. 이와 같이 인프라의 정비가 구축된 결과 후쿠호쿠 간에는 기능, 사람, 물자의 유동화가 가능하게 되었다.

먼저, 1987년 전후에 걸쳐 이루어진 중추도시 기능의 이전 현상이다. 키타큐슈시가 성립된 전후 시점은 생산기능이 관동임해부를 포함한 태평양벨트지대로 대규모 이전이 이루어졌던 시기였다. 광역적인 관리 기능의 이전이나 상실은 1987년의 국철 재편시점에서 두드러지게 나타나기 시작했다. 국철해체 이후 규슈총국, 몬지(門司)철도관리국 등을 통합․재편하면서 중추는 후쿠오카로 이전 되어 JR규슈본사의 설립되는 등 다음과 같은 다양한 중추기능이 후쿠오카로 이전하게 되는 결과를 초래했다. 둘째, 인구의 유동화 현상이다. 키타큐슈~후쿠오카 간 인구의 움직임이나 통근통학자의 이동이 현저하게 증가하게 되었다. 셋째, 자동차의 유동화 현상이다. 규슈자동차도로의 개통 이후 후쿠호쿠 양시의 도시고속도로 정비도 이루어지면서 자동차에 의한 교통은 더욱 편리하게 되었다. 보통 자동차의 경우 90년에서 98년 사이에 3.7배로 급증하고 있다. 이와 같은 교통인프라의 정비로 인한 기능, 사람, 물자의 광범위한 유동화가 가능해지는 환경 변화는 행정에도 당연히 반영될 수밖에 없었다(北九州市ルネッサンス構想評価研究会, 2003: 173~182).

2) 추진 과정

지역 외부적으로 후쿠호쿠연계를 촉발시킨 것은 중앙정부의 정책이었다. 1998년 3월에 각의 결정된 제5차 전국총합개발계획에 명시된 ‘지역연계․지역연계축(地域連携․地域連携軸)’에 관한 정책 방향은 후쿠호쿠 연계추진에 상당한 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 후쿠호쿠 간 교통운송인프라의 정비가 급속하게 진전되어 그 결과 기업의 업무활동이나 주민의 생활활동은 확실히 광역화되고 심화되는 현상을 보이게 된다. 이러한 배경을 바탕으로 지리적으로 보아 가능성이 없는 행정구역간 단순한 ‘합병’이 아니라 연계협력체제나 광역협조체계가 기대되는 상황에서 시기적으로 ‘후쿠호쿠연계’는 매우 시의적절한 제안이며, 지역의 중요한 과제임을 다수의 주민들이 인식하게 되는 계기가 되었다(北九州市 홈페이지: 검색일 2008월11일).

그리고 무엇보다도 후쿠호쿠연계의 진행에 있어 양 도시 시장의 연계 노력이 매주 중요했다고 볼 수 있다. 과거 키타큐슈시(1963.4.1. 정령지정도시로 지정)와 후쿠오카시(1972.4.1. 정령지정도시로 지정)는 오래 전부터 상호교류나 협력이 긴밀하지 못하였으며, 흔히 불편한 관계로 이해된다. 물론 桑原敬一(구와바라 케이이치) 후쿠오카시장과 末吉興一(스에요시 코우이치) 키타큐슈시장 (1987~2007 시장역임) 당시, 末吉興一 키타큐슈시장이 초선으로 당선되자마자 1987년 5월에 인근 지역 시장과의 정상회담의 일환으로서 桑原敬一 후쿠오카시장과의 회담 결과, 향후 공통의 과제에 대한 정기적인 협의를 진전시킬 것을 결의하였다. 하지만 같은 해 가을 제2차 회담이 준비되었지만, 의제에 대한 사전협의가 합의되지 못한 채 이후 桑原시장과의 정기협의는 실현되지 못했으며, 95년까지만 해도 정치, 행정 차원이나 경제계 등의 교류가 거의 단교 상태였다. 그러다가 95년 4월에 후쿠오카支所의 에노모토 카즈히코(榎本一彦)와 젠린(ゼンリン)의 오오사코 시노부(大迫忍)가 두 도시의 경영자를 모은 바이오우회(梅鶯会)를 결성하면서 양 측의 제휴를 주창하면서 본격적인 교류가 진행되었다. 모임 결성의 기본 취지는 “경제가 글로벌화의 영향을 받는 현재 200만 명 규모의 경제권으로는 경쟁력을 갖추기 어려우므로 홍콩과 싱가포르 같은 400~500만 명 규모의 경제권을 형성하지 않으면 아시아의 여러 도시들과 경쟁할 수 없다”는 주장이 뒷받침되고 있다. 즉, 末吉興一 키타큐슈시장의 표현대로 “행정 풀셋트(full-set)주의의 종언은 도시간 경쟁에서 연계로” 가능할 수 있다는 인식이 바탕을 이루고 있었다(橋山義博․荒田英知, 2010: 173~177).

이런 상황을 배경으로 이후 山崎広太郞 후쿠오카시장과 末吉興一 키타큐슈시장 시기로 접어들면서, 99년 5월 4선으로 당선된 末吉키타큐슈시장과 그 전해에 초선으로 당선된 山崎広太郞 후쿠오카시장이 제1차 회담을 실시하고, 연2회 회담을 개최하기로 합의하였다. 99년 11월 제2차 회담에서는 “후쿠호쿠연계 이념”에 합의하고 기획․재정․보건복지․환경․정보관리․국제교류 등 7분야와 관련된 연구회를 조직하여 운영하기 시작했다. 이후 제3차~6차에 이르기까지 순조로운 협의가 진행되었고, 이러한 움직임의 영향으로 민간차원의 연계나 교류도 진행될 수 있었다. 2002년 8월, 제7차 회담에서는 “후쿠호쿠연계의 성과가 가능한 발전에 향하여”라는 주제로 의견교환과 함께, “제4의 도시권구상추진”을 위해 더욱 연계를 깊게 할 것, 구체적안 장래구상을 각각 명확하게 할 것, 검토과제에 대해서는 연계하여 노력할 것 등에 관해 합의했다.

2002년 12월 麻生渡후쿠오카현지사와 양 시장 간에 최고회담이 실현되었고, 우선적으로 “일본 제4의 대도시권(가칭)형성을 일치하여 추진한다”에 합의하였다. 합의문에는 키타큐슈공항의 조기개항을 이루기 위해 예산확보․접근도로의 건설촉진․궤도계 접근의 실현가능성의 검토․터미널의 건설추진․에어포트 세일즈의 추진 등의 노력하고, 또한 안정적인 수자원 확보를 위해 키타큐슈시와 후쿠오카도시권은 협의회를 설립하여 광역수도(水道)에 대해 구체적으로 검토할 것 등이 포함되었다(北九州市ルネッサンス構想評価研究会, 2003: 183). 이러한 합의사항은 2007년 이후 吉田宏 후쿠오카시장과 北橋健治 키타큐슈시장 체제로 전환되었지만 현재도 지속되고 있다(2012년 4월 현재 후쿠오카시장은 高島宗一郞, 키타큐슈시장은 北橋建治이다).

3) 경제계의 추진 노력

1988년 키타큐슈시의 井茼屋(小野喜孝회장), 東陶機器(古賀義根회장), 安川電機(菊池功 사장) 그리고 후쿠오카시의 서일본철도(大屋麗之助회장), 규슈전력(大野茂사장), 후쿠오카은행(佃亮二頭取) 등 6개사에 의해 후쿠호쿠간담회가 설립되었다. 이는 1987년 5월에 제1차 후쿠호쿠시장회의가 개최되었음에도 이후 거의 진전이 없는 상황에 위기감을 느낀 지역 유력기업의 경영자들이 우선 경제계에서 후쿠호쿠교류를 시작하려는 움직임이 나타났던 것이다. 이후 연 2차례를 기본으로 간담회가 이루어졌고 1992년에는 구주여객철도(石井幸孝사장)도 참여하게 된다. 한편, 1991년 후쿠오카경제동우회의 장기전망위원회(佃亮二위원장)는 후쿠호쿠도시축의 형성을 제안하고, 1994년 ‘규슈지역산업활성화센터’(대표: 川合辰雄회장)는 후쿠오카․키타큐슈도시권이 연계하여 일본의 제4의 대도시권을 형성할 것을 제언하기도 했다. 또한 1995년에는 규슈․아마구치경제연합회가 설치한 ‘규슈지역개발구상연구회’(대표: 失田俊文 九州大교수)는 후쿠오카․키타큐슈 양 도시를 일체화된 후쿠호쿠대도시권으로 규슈의 핵으로 위치시켜 북부규슈 ‘일천만인 경제권’의 광역교류권 형성을 제안하였다(北九州市ルネッサンス構想評価研究会, 2003: 184).

그리고 1998년에는 후쿠오카경제동우회의 유지경영자가 중심이 되어 산학관(産學官) 등 다수의 인사들로 구성된 ‘후쿠오카교류간담회’(福北交流懇談會)를 설치하였는데, 이 간담회는 상호간에 광범위한 회합을 통해 서로 이해하려는 목적을 지니고 있었다. 99년에 2월 후쿠호쿠 양시의 상공회의소회장이 회담하고 이후 정기적으로 회합하여 경제문제를 중심으로 협의를 시작하게 되면서, 경제계를 중심으로 한 민간의 교류는 이 시기를 기점으로 제도적으로 정착하게 된 것으로 보인다(加來秀治, 2002: 131~135). 이와 같이 후쿠호쿠시장회담이 재개된 것은 야마자키 후쿠오카시장의 취임과 직접적으로 관련된 것은 물론이지만, 배경에는 경제계의 움직임이 크게 뒷받침되었던 것이다.

4) 도시간 연계사업 성과와 평가

후쿠호쿠시장회담 이전, 후쿠오카시가 정령지정도시로 지정되는 시점부터 후쿠호쿠 양 도시의 사무 차원의 협의․교류가 상당 수준 진행되고 있었다. 주요 사무내용은 첫째, 양 도시 또는 양 도시를 포함한 복수의 단체에 의한 ‘정보교환회’를 설치하는 것으로, 이에 따라 ‘후쿠호쿠 통계사무회의’, ‘후쿠오카지역 유학생교류추진위원회’, ‘후쿠오카시․키타큐슈시 재정문제협의회’, ‘후쿠오카․키타큐슈 도시계획교류회’ 등 29개 조직이 결성되었다. 둘째, 양 도시가 협력하여 실시할 사업으로서 ‘후쿠오카지역 유학생주택보증제도’, ‘후쿠오카현 3대마쯔리추진협의회’, ‘키타큐슈권 총합도시교통계획조사’ 등 13개 사업이 시행되었다. 그리고 기타 지방분권에 관한 정보교환, 행정간행물 가이드라인 책정 등 10개 사업이 추진되었다. 이와 같은 사업들의 성과로서는 JR지쿠호 본선과 사사구리선을 전철화한 후쿠호쿠유타카선 개통과 더불어, 아비스파후쿠호카와 후쿠오카 신도심개발에 키타큐슈시의 젠린이 출자하고, 후쿠오카시에 근거지를 둔 규슈전력과 후쿠오카은행이 키타큐슈의 도심개발에 출자하게 되었고, 양도시간 시장 정례회담 상설화와 슈퍼중추항만에 관해 칸몬(關門)항과 하카다(博多)항이 연대하여 신청하는 것에 합의하기도 했다.

후쿠오카시와 키타큐슈시 홈페이지에서 ‘후쿠호쿠연계’ 관련 자료를 검색하여 정리하였음.

이러한 연계사업들이 아직 성과 부분이 취약한 것은 시간적으로 규슈지역의 연계협력 사업과정이 충분한 성과를 낼 만큼 완결된 것이 아니고, 아직도 현재 진행 중이라는 사실에서 비롯되고 있다고 볼 수 있다. 다만 일본이 현재 추진 중인 광역권 활성화 계획에 이와 같은 현지 차원의 지자체간 연계협력사업 자체가 중요한 기반과 경험으로 작용하고 있다는 사실이다. 이러한 부분이 연계협력의 기반과 경험이 부족한 우리나라의 경우와 차별적이라는 점이며, 따라서 보다 광역화된 자치단체간 연계사업 강화를 위해서는 기초단체간 연계협력이 지니는 중요성을 환기시킬 필요가 있을 것이다.

후쿠호쿠연계가 가능했던 요인에 대해 분석․평가하면, 첫째, 교통인프라정비와 이에 따른 유동화이다. 즉, 후쿠호쿠 간 교통운송시설이 정비되어 후쿠호쿠 간의 유동성이 급속히 높아졌고, 그 결과 기능, 사람, 물건의 이동이 크게 활성화되었던 것이다. 하지만 기능 이동에 대해서는 후쿠오카일극집중의 경향이 강해 키타큐슈시 측으로서는 문제가 제기되지 않을 수 없었지만, 유동성의 증가가 연계 그 자체는 아니지만 연계를 진전시키기 위한 하나의 중요한 조건으로서 평가되지 않으면 안될 것이다. 둘째, 시장의 추진 노력으로서 末吉키타큐슈시장이 山崎후쿠오카시장과 정기적으로 회담하여 후쿠호쿠의 이념을 공유하하고 많은 과제를 정리한 것은 크게 평가할 수 있다. 셋째, 후쿠호쿠 양시의 부문간 업무연계로서, 양시의 실무레벨에서의 협의에 기초하여 업무의 연계도 실적으로 제시되었다. 내용적으로 보면 연계 이외에도 공동처리, 협력 등 다양한 형태가 포함될 수 있으며, 어떤 경우에도 주민의 이익이 되는 것은 적극적으로 추진되어야 한다는 원칙이 강조되었다. 넷째, 경제계의 추진 노력이다. 1987년 후쿠호쿠 수뇌회담의 중단으로 침체된 연계노력을 여론을 통해 환기시킨 의의가 크다. 후쿠호쿠 간 대항 또는 대립의식의 완화에도 공헌한 것으로 평가된다. 다섯째, 후쿠호쿠연계 과제의 해결이다. 후쿠호쿠연계에 있어 가장 중요한 과제는 후쿠호쿠 간 이해관계와 맞물린 문제를 정리하고 시민 전체의 입장에서 해결하고자 하는 것이다. 제6차 수뇌회담까지는 쌍방의 이해관계가 그다지 맞물리지 않은 안건이 협의되었다. 그러나 제7차회담에서 물, 쓰레기, 공항 등의 문제가 검토과제로 합의된 의미는 크다. 이것은 후쿠오카현과 후쿠호쿠 양시의 시장회담과 연관되어 신키타큐슈공항건설을 위한 예산, 접근 터미널 등의 문제와 광역수도 문제에 이르기까지 명확한 합의 수준으로 진전된 것이다.

Ⅴ. 결론과 시사점

본문에서 살펴 본 바와 같이 후쿠오카 광역도시권을 중심으로 도시권연계 광역행정 거버넌스가 활발히 운영되고 있다. 우선, 후쿠오카도시권 연계 광역행정거버넌스로 “후쿠오카도시권 광역행정추진협의회”를 들 수 있다. 설립배경을 보면, 1977년 당시 갈수기 발생시 후쿠오카시 주변 지역의 해갈문제를 해결하기 위한 수도공급 문제를 중심으로 구역 단위를 설정하고, 이후 환경, 교통, 쓰레기, 도로, 방재, 구급의료 등의 광역연계를 추진하게 되었다. 후쿠오카도시권광역행정추진협의회는 1978년 발족 이후 수자원 확보를 위한 인근 지역 지자체와의 지속적인 협력과 수원지역인 칫고가와 유역과 매년 교류를 비단 후쿠오카시 단위뿐만 아니라 도시권내 시정촌 각 지역에서 다양한 행사를 통해 상호이해와 협력체계를 구축하여 안정적인 수자원 확보에 성공한 사례이다. 따라서 우리나라 광역경제권 역시 대도시권 형성과 인근 지역과의 협력네트워크를 우선적으로 형성하면서 더욱 광역화되는 방향으로 나갈 필요가 있음을 시사받을 수 있다.

둘째, 후쿠호쿠연계 광역행정 거버넌스로서 후쿠오카시와 키타큐슈시 간 광역연계 프로그램이다. 후쿠오카시와 키타큐슈시는 지금까지 각자 독자적인 도시발전을 이루면서 도시권을 형성해왔다. 1999년 제 1회 후쿠오카․키타큐슈 양 시장 회담을 시작으로 8회의 시장회담, 시립시설 등의 고령자 상호이용 실시, 후쿠호쿠 연계에 관한 시민의식조사 등이 실시되었고, 2002년 이후 ‘후쿠호쿠넷’ 개설, 후쿠호쿠 연계넷 심포지움 4회 개최 실시 등이 진행되었다. 시장의 추진 노력이라는 측면에서 정기적인 회담 개최를 통하여 후쿠호쿠의 이념을 공유하고 많은 과제를 정리한 것은 높이 평가할 수 있다. 뿐만 아니라 1987년 후쿠호쿠 수뇌회담의 중단으로 침체된 연계노력을 경제계의 추진 노력과 지역 여론을 통해 환기시킨 것은 의의가 크며, 후쿠호쿠 간 대항 또는 대립의식의 완화에도 공헌한 것으로 평가된다.

이와 같은 사례를 통해, 갈등과 대립 관계에 있는 도시 간에는 최고 행정 책임자들 간의 정기적이고 지속적인 교류와 회합이 중요하며, 지역발전의 공동 이념을 공유하면서 공동․공생을 위한 사업을 적극적으로 전개하려는 노력이 중요하다고 본다. 특히 광역권 형성에서 경제권이 차지하는 의미가 크다고 볼 때, 경제계 중심의 연계협력 노력과 동시에 추진 동력의 제공도 중요하다고 본다.

특히 2012년 4월 1일부로 후쿠오카시와 키타큐슈시 이외에 구마모토시가 규슈 내 새로운 제3의 정령지정도시로 이행되면서, 규슈권 내 3개 정령지정도시시장회가 구성되어 광역권 내 연계협력에 대한 논의가 확대되고 있다. 구체적으로 지난 4월 27일에 3개 시장에 의한 “규슈3정령지정도시장회합”이 1차적으로 열려 “규슈3정령지정도시시장회의” 개최 합의, 규슈3정령지정도시에 의한 대도시제도연구회 구성 합의, 규슈광역행정기구에 설립에 따른 대응책으로써 기구의 사무․권한의 범위 설정시 지정시 및 기타 시정촌의 사무․권한의 축소 우려 및 규슈시장회가 제안한 규슈부의 관계성정 등에 대해 의견을 교환 중에 있다.

그리고, 후쿠오카시는 전략산업 배치나 도시 간 기능 배분을 통해 광역권 내 각 도시․지역간 역할분담을 명확히 하고 있을 뿐만 아니라 추진체계와 거버넌스 구축에 매진하고 있다. 체계적이고 효율적으로 작동하는 후쿠오카시 광역권의 추진체계와 광역거버넌스는 오랫동안의 광역행정과 연계협력의 경험적 토대를 바탕으로, 중앙과 지방 간, 민과 관의 거버넌스 추진체계로서 광역지방계획협의회, 클러스터 조직 등과 함께 작동한다면 거버넌스와 연계협력의 효과를 크게 거둘 수 있을 것으로 기대된다.

규슈권 전체 광역권 차원에서 2005년에 제정된 “국토형성계획법”에 따른 “국토형성계획”이 진행 중에 있으며, 2009년에 수립된 “광역지방계획”에 의해 중앙부처의 특별행정기관, 지방공공단체, 기업계가 참여하는 “규슈권 광역지방계획협의회”가 구성되어 운영되고 있다. 그리고 2000년대 초반부터 경제산업성과 규슈경제산업국 주도 하에 산업정책인 “산업클러스터 계획”과 문부과학성과 지역대학, 기업이 참여하는 R&D 사업인 “지식클러스터 계획” 역시 진행 중이며, 이를 통해 도시 간 지역전략산업 배치와 혁신기술개발 및 신산업 창출의 의도하고 있다.

규슈권 내 거점도시 간 협력관계 못지않게 경쟁관계에 대한 주의도 필요하다. 본문에서는 구체적으로 상술하지는 않았지만, 양시는 공항, 항만 등의 인프라 시설 구축 등을 둘러싸고 경쟁 관계에 있으며, 국제교류추진에 있어서도 주도권 경쟁이 치열하다. 이러한 경쟁 관계를 부산을 비롯한 동남권과 규슈권 간 초광역경제권 구축을 위해 확실히 이해되고 활용되어야 할 것이다. 초광역경제권 구축은 참여 광역경제권의 체계적 구성과 협력 정도에 비례하여 더욱 효율적으로 추진될 수 있을 것으로 가정된다. 왜냐하면 광역권 구축은 권역내 중복사업의 조정, 행정협조의 원활화, 기업간 유동성 및 자율성을 제고하여 권역의 시너지 효과를 더욱 강화하는 효과를 가져올 것이며, 이를 기반으로 한국의 동남권과 일본 규슈권 간의 초광역경제권 구축에 기여할 수 있을 것으로 전망된다.

향후 초광역권 구축에 있어 지자체간 협력방식은 크게 두가지 방식으로 나누어질 수 있을 것이다. 첫째, 초광역권의 거점 도시 간 협력을 우선적으로 발전시킴으로써 이를 기반으로 광역권 내 주요 도시 간 협조를 유도하여 초광역권으로 발전시키는 방식, 그리고 둘째, 우선적으로 광역권 내 자체 결집도를 제고시켜 광역권의 제도화 수준을 높임으로써 이를 바탕으로 초광역권 강화를 도모하는 방식이다. 물론 양자의 방식을 함께 고려해 볼 수도 있을 것이다. 현재 추진 중인 부산-후쿠오카 초광역권 구축 노력은 전자에 속한다고 볼 수 있으나, 실제로 후쿠오카 중심으로 초광역권 협력 추진은 한계가 있어 보인다. 예컨대, 키타큐슈시 역시 규슈권에서 후쿠오카 못지 않은 강한 경제력을 보유하고 있으며, 동아시아 경제교류추진기구의 주도 도시란 점을 인식할 필요가 있다. 뿐만 아니라 중앙성청 지역분국인 규슈경제산업국이나 규슈권 전체 7현이 동아시아 지역과의 교류와 협력을 강조하는 전략적 목표를 세우는 상황에서 후쿠오카시와 편중된 교류와 협력 추진은 자칫 규슈권 전체의 잠재력을 제대로 활용하지 못하거나 또는 다양한 지역과 다양한 방식의 협력방식을 구축할 수 있는 기회를 자칫 상실할 수도 있다는 판단이 든다.

본 연구는 우리나라 광역권간, 지자체간 연계사업 시행의 중요성에도 불구하고, 현실적으로 제대로 시행되거나 그 성과를 도출하지 못하는 현실에서 우리보다 앞서 연계사업의 중요성을 인식하고 아직도 낮은 수준에 머무르고 있지만 꾸준히 연계사업에 관련된 노력을 기울이고 있는 일본의 사례를 통해 조금이나마 시사점을 얻고자 하였다. 짧은 연구기간과 여러 가지 제약점으로 인해 사례연구 결과가 충분히 분석되지 못하고 있다는 점이 본 연구의 한계로 지적 받을 수 있겠지만, 향후 보다 심층적이고 다각적인 관점에서의 사례연구를 위한 기초연구로서 본 연구가 의의를 지녔으면 한다.

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〔부록〕주요 인터뷰 면담자 명단

池田澄男(いけだ　すみなん) : 福岡市 總務企劃局 行政部 總務課長

伊東信二(いとう しんじ) : 北九州市 環境局 環境政策部 環境學習課 環境學習係員

伊藤裕司(いとう ゆうじ）: 福岡市 總務企劃局 企劃調整部 企劃課長

角中政博(かくなか　まさひろ）: 福岡大學 敎授. 山學官連携部門長. 九州經濟産業局 二木會顧問

加地祐穀(かじ　ゆうき) : 北九州市 環境局 環境政策部 環境學習課 環境學習係長

加峯隆義(かぶ) : 九州經濟調査協會 調査硏究部 次長

川崎文寬(かわさき　ふみひろ）: 北九州市 企劃文化局 國際部　アジア交流課 韓國․アセアン係長

谷川重美(たにがわ　しげみ) : 九州經濟産業局 國際部 國際事業課 課長補佐

藤崎眞二(ふじさき　しんじ) : 西日本新聞社 編輯局 編輯센터 擔當部 次長

松原孝俊(まつむら　たかとし) : 九州大學 韓國硏究センター 敎授

眞はな守正（まはな　もりまさ）: 中小企業大學校 講師. 福岡大學校 非常勤講師

芳野勇一郞(よしの　ゆういちろう) : 九州經濟産業局 國際部 國際化調整企劃官(次長)

박재욱(朴在郁): 연세대학교 대학원에서 정치학 박사학위를 수여했으며, 현재 신라대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방정치행정, 도시거버넌스, 동북아 도시정부비교, 지역정책 등이며, 최근 논문으로는 “동북아 연해거점도시의 광역권 발전전략과 거버넌스: 다롄, 후쿠오카, 블라디보스토크 광역권의 특성비교”(지방행정연구, 2011), “동북아 광역경제권 형성과 정부 간 광역 거버넌스 비교연구: 중국 경진기(京津冀) 광역권과 일본 관서(關西) 광역권을 중심으로”(지방정부연구, 2010), “광역경제권의 효율적 추진을 위한 지방정부 간 거버넌스 구축방안”(지방행정연구, 2009), “광역권역의 통합․협력을 위한 광역거버넌스의 이론적 논의”(지방행정연구, 2008), “세계화 시대 중국의 도시혁신과 거버넌스”(지방정부연구, 2007), “일본 오사카 대도시권의 도시혁신과 거버넌스: 도시재생전략을 중심으로”(국제정치논총, 2006), “동북아 도시의 성장전략과 거버넌스 비교연구: 부산․오사카․상하이를 중심으로”(한국과 국제정치, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jopark@silla.ac.kr / 논문접수일: 2012. 06. 12 / 심사개시일: 2012. 07. 03 / 심사완료일: 2012. 08. 17>