지방자치단체의 민간위탁 영향요인에 관한 실증분석

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 83～102

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* 제1저자

** 교신저자

: PLS 회귀분석의 활용

An Empirical Investigation on Factors influencing

the Contracting-out of Local Government

: Utilization of the PLS(partial least square) Regression

추 병 주*

정 윤 수**

지방자치단체의 공공서비스 민간위탁은 지속적으로 증가하는 추세를 보이고 있다. 본 연구는 전국 광역 및 기초자치단체를 대상으로 공공서비스 민간위탁에 영향을 미치는 요인을 실증적으로 분석하였다. 민간위탁 선행연구를 고찰하여 재정적, 정치적, 경쟁적, 인구통계 측면에서 독립변수를 추출하고, 민간위탁 실시정도를 종속변수로 선정하여 분석을 실시하였다. 특히, 자치단체의 규모에 따른 독립변수 간 다중공선성 문제를 해결하고자 부분최소자승(PLS) 회귀분석을 활용하였다.

분석결과 타요인에 비해 정치적 측면의 공무원 규모(+)와 경쟁적 측면의 도시화율(-)이 민간위탁에 상대적으로 많은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 민간위탁을 효과적으로 추진하기 위해서 자치단체공무원의 반대와 같은 정치적 요인에 대한 적절한 대응과 민간위탁 시장의 경쟁환경을 제고하기 위한 노력이 요구됨을 보여준다.

주제어 : 민간위탁, 공공서비스, 부분최소자승(PLS)회귀분석

I. 서  론

공공서비스 민간위탁은 정부의 재정적 압력으로 인해 등장한 이후, 정부의 비효율성과 공공부문의 한계를 극복하는 대안으로 받아들여지면서 대폭 늘어났으며 현재에도 지속적으로 증가하는 추세를 보이고 있다. 이러한 추세는 우리나라 지방자치단체의 경우에도 그대로 나타나고 있다. 지방자치제도 도입 이후 주민들의 공공서비스 수요는 지속적으로 증가한 반면, 지방자치단체의 공공서비스 공급능력은 질적인 측면이나 양적 측면에서 이에 미치지 못하고 있다는 평가를 받아왔다. 이러한 이유로 지방자치단체의 민간위탁 시도는 계속 증가하여 왔으며, 실제로 우리나라 지방자치단체의 민간위탁은 2001년 284건에서 2007년 2,800건으로 6년 만에 그 규모가 대략 10배로 증가하였다(한국지방행정연구원, 2008). 민간위탁은 보다 적은 비용으로 보다 질 높고 많은 서비스를 공급해야 하는 정부 내․외부의 요구에 보다 적합한 유형으로, 외국에서도 지방정부의 공공서비스 생산․전달을 위한 대안들 중 가장 선호하고 있는 정책수단으로 자리매김하고 있다.

하지만 정부에서 직접 제공하던 서비스를 단지 민간에 위탁하여 제공하는 것만으로는 비용절감 및 서비스의 양적․질적 향상과 같은 기대효과를 담보할 수 없다. 이로 인해 그동안 민간위탁에 대한 다양한 연구가 진행되어 왔다. 민간위탁이 등장한 시기에는 민간위탁 타당성과 추진 효과 등이 쟁점이 되었으며 이후 민간위탁의 운영과 성과 등이 주요한 연구대상이 되었다. 또한 연구의 방법도 국내․외를 막론하고 초기에는 민간위탁의 타당성과 추진효과에 대한 규범적 연구가 주로 이루어지다가, 민간위탁관련 실증자료가 축척됨에 따라 민간위탁과 관련된 다양한 요인에 대한 경험적 연구로 그 범위가 확대되었다(Brudney et al, 2004; Nicholson-Crotty, 2004; Pallesen, 2004; Ni et al, 2007).

지방자치단체의 민간위탁 영향요인에 관한 실증분석

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

특히, 외국의 경우 최근 들어 경험적 실증자료를 활용한 계량분석을 통해 민간위탁에 영향을 미치는 실증적인 요인을 규명하는 연구가 다양하게 이루어지고 있다. 이에 반해 국내의 경우 현재까지도 규범적 연구와 사례연구가 주를 이루고 있으며, 상대적으로 실증자료에 대한 계량적 분석을 실시한 연구는 매우 부족한 실정이다(박순애, 2009). 물론 민간위탁의 타당성과 같은 규범적 연구와 개별 민간위탁 사례분석을 통한 연구가 민간위탁 개선에 많은 시사점을 제시하고 있는 것은 사실이다. 하지만 민간위탁이 지속적으로 확대되는 것을 고려해 볼 때 개별 민간위탁사례에 대한 시사점을 제시하는 것에서 나아가 전반적인 민간위탁 사업을 대상으로 시사점을 제시하는 보다 보편적인 실증연구가 더 많이 요구되는 시점이라 할 수 있다.

민간위탁 관련 선행연구를 종합적으로 검토한 박순애(2009)는 2000년 이후 국․내외에서 이루어진 민간위탁 관련 연구논문 75편(국내 22편, 국외 53편)에 대한 내용분석을 실시하였다. 민간위탁의 단계를 위탁여부 결정, 수탁관리, 그리고 위탁관리 및 사후로 구분하고 선행연구에서 제시하고 있는 민간위탁의 다양한 요인을 단계별로 정리하였으며, 민간위탁 문제점 극복방안은 적용대상을 기준으로 환경적 측면, 행위자 측면, 계약 측면으로 정리하여 종합적으로 제시하였다.

이러한 맥락에서 본 연구는 전국의 213개 자치단체(광역 15, 기초 198)에서 수집된 민간위탁 관련 자료를 활용하여 지방자치단체의 민간위탁 영향요인을 실증적으로 분석하였다. 우선 민간위탁 영향요인 선행연구를 살펴본 후 이를 바탕으로 민간위탁 영향요인 분석모형을 제시하였다. 이어서 부분최소자승(partial least square, 이하 PLS) 회귀분석을 적용하여 영향요인을 분석하고 그 시사점을 제시하였다.

한국지방행정연구원(2008)에서 실시한 지방자치단체 민간위탁 조사에 응하지 않은 11개(광역 1개, 기초 10개) 자치단체를 제외한 235개 자치단체의 민간위탁 관련 자료를 수집하였으나, 본 연구에서 선정한 독립변수에 대해 통계자료를 산출하지 않고 있는 22개 기초자치단체를 제외한 213개 자치단체를 대상으로 분석을 실시하였다.

Ⅱ. 선행연구 검토: 민간위탁 영향요인

정부에서 직접 제공하던 공공서비스를 민간에 위탁하여 제공하게 되는 것은 해당 공공서비스의 특성과 함께 서비스를 공급하기 위한 자치단체의 상황에 따라 결정된다고 볼 수 있다. 즉, 공공서비스의 특성에 따라 위탁 가능한 업무인지 혹은 불가능한 업무인지에 대한 고려가 요구되며 이와 함께 자치단체에서 해당 공공서비스를 위탁해야 하는 혹은 할 수 있는 상황인가에 따라 민간위탁이 이루어지게 된다는 것이다.

동일한 공공서비스라 하더라도 어느 자치단체는 자치단체에서 직접 제공하고, 어느 자치단체는 민간위탁을 통해 제공하는 것은 해당 공공서비스의 특성보다는 해당 서비스를 민간위탁하기 위한 자치단체의 상황에 따라 민간위탁이 결정된다는 것을 보여주는 사례라 할 수 있다.

이와 같이 민간위탁과 관련된 자치단체의 상황을 토대로 민간위탁 영향요인을 분석한 선행연구를 살펴보면, 기본적으로 국외의 경우 실증자료를 토대로 민간위탁 영향요인을 계량적으로 분석하는 연구가 다양하게 이루어지고 있으나 국내의 경우 민간위탁 자료확보의 어려움으로 인해 간헐적으로 이루어지고 있는 실정이다. 여기서는 민간위탁 영향요인에 대한 실증연구의 변수를 중심으로 국외, 국내로 구분하여 선행연구를 살펴보았다.

민간위탁 관련 자치단체 상황이 아닌 개별 민간위탁 사업의 비용효과와 운영 등을 토대로 민간위탁의 영향요인을 분석한 연구도 다양하게 이루어진바 있다. 이와 같은 연구로는 Stevens(1984), Sullivan(1987), 정윤길(2000), 배용수(1998), 최병대(2002), 송근권․강대창․허남식(2003), 박세정(2002) 등을 들 수 있다.

1. 국외연구

국외 연구를 살펴보면 Ferris(1986)은 쓰레기 수거 등 43개 공공서비스의 민간위탁 영향요인을 살펴보는데 있어 공급변수, 재정환경, 정치적 요인으로 구분하여 세부 독립변수를 선정하여 분석을 시도하였다. 세부 변수들을 살펴보면 공급변수에서는 민간부분에 대한 공무원의 평균급여 수준, 공무원의 노동조합 가입률, 대도시 입지여부를, 재정환경에서는 과세부담, 보조금, 재정적 한계를, 정치적 요인으로는 도시정부의 구조, 흑인인구비율, 65세 이상의 노인인구비율, 3만 달러 정도의 수입이 있는 가구의 비율, 주민 1천명당 공무원수를 사용하였다.

Morgan & Hirlinger(1991)은 재정적 압력(보조금, 과세 제한, 1인당 재산세, 1인당 수입, 면적당 1인당 수입), 비용요인(조합화된 도시노동력의 비율, 대도시 입지여부, 공공지출비용), 정치적 요인(도시정부의 형태, 흑인인구비율, 주민 1천명당 공무원수, 65세 이상의 인구비율), 법적 요인(정부간 계약을 인정하는 주법을 가진 도시여부, 민간위탁을 제한하는 주법의 존재여부), 지방통제(공공서비스에 대한 도시정부의 통제여부)를 변수를 활용하였다.

Brudney et al(2004)은 서비스 공급․비용(경쟁(총사업체수), 비용절감정도), 고용(공공고용정도, 시민의 선호, 흑인인구, 자치단체장의 정치성향, 자치단체장의 통제력, 관료의 정치적 성향), 재정(재정자립도, 지출필요약), 리더십(자치단체장의 재임기간, 학력, 민간영역 근무연도, 민간자문 활용정도), 예산확대(예산확대를 위한 자치단체장의 태도), 인구(인구증가율)를 사용하였다.

Nicholson-Crotty(2004)는 지방정부의 정치적 성향, 전년도 민간위탁 실적, 노동조합 가입율, 세금 및 지출 한도, 채무 등을 사용하였으며, Pallesen(2004)은 보수적인 정치성향과 재정압박이 민간위탁을 결정한다는 기존의 주장을 비판적인 시각에서 살펴보기 위해 자치단체장의 보수성향(소속정당 기준), 재정상태(세금), 지방정부규모(인구수), 경쟁정도(대도시 인접여부)를 사용하여 분석을 시도하였다.

Pallesen(2004)은 대도시 인근에 민간업체의 경쟁이 높게 이루어진다는 것을 근거로 덴마크 지방정부의 민간위탁 영향요인의 경쟁정도를 측정하기 위하여 Copenhagen, Frederiksborg, 그리고 Roskilde와 같은 대도시 소속 및 인접여부를 대체변수로 사용하였다.

Ni et al(2007)은 전자정부 관련 서비스의 민간위탁 영향요인을 살펴보는데 있어 경제적 요인과 정치적 요인으로 구분하여 분석을 실시하였다. 세부 변수를 살펴보면 경제적 요인으로 재정건정성, 시장크기, 입찰과정의 경쟁, 계약의 전문적 관리, 그리고 인구를 사용하였으며, 정치적 요인으로는 의회의 보수성향 의원수(상원, 하원), 정부의 보수성향 인사수, 정치적 경쟁정도, 지방정부의 서비스 제공 성향을 사용하였다.

2. 국내연구

국내 연구를 살펴보면 최흥석(2002)은 재정적 압박(자치단체 부채규모, 재정자립도), 자치단체 규모(인구수, 공무원수), 경쟁정도(도시권 소속여부)를 사용하였으며, 김도엽․김상구(2005)는 민간위탁의 영향요인을 자치단체장의 리더십을 중심으로 살펴보는데 있어 자치단체장의 개인적 특성요인(연령, 학력, 소속정당, 연임여부)과 상황요인(재정자립도, 공무원 1인당 주민수, 자치단체장 득표율, 지방정부의 유형)을 사용하여 민간위탁 영향요인을 분석하였다.

강성철․김도엽(2007)은 민간위탁 실시여부를 종속변수로 로짓분석을 실시하여 민간위탁 영향요인을 분석하였다. 분석을 위한 독립변수로는 재정적 요인, 정치적 요인, 공급 요인, 그리고 인구통계적 요인을 사용하였다. 세부변수를 살펴보면 재정적 요인으로는 1인당 지방세부담액, 재정자립도를, 정치적 요인으로는 공무원 규모, 저소득자 규모, 자치단체장의 재임기간을, 공급요인으로는 도시권 입지여부, 전년도 위탁실적을, 마지막으로 인구통계적 요인으로는 인구증가율, 인구밀도를 사용하였다. 지금까지 살펴본 국외, 국내 선행연구의 민간위탁 영향요인을 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 선행연구의 민간위탁 영향요인

구분	민간위탁 영향요인
Ferris(1986)	공급변수(민간부문에 대한 공무원의 평균급여, 공무원의 노동조합 가입률, 대도시 입지여부), 재정환경(과세부담, 보조금, 재정적 한계), 정치적 요인(도시정부의 구조, 흑인인구 비율, 65세 이상의 노인인구비율, 3만 달러 정도의 수입이 있는 가구의 비율, 주민 1천명당 공무원수)
Morgan & Hirlinger(1991)	재정적 압력(보조금, 과세 제한, 1인당 재산세, 1인당 수입, 면적당 1인당 수입), 비용요인(조합화된 도시노동력의 비율, 대도시 입지여부, 공공지출비율), 정치적 요인(도시정부의 형태, 흑인인구비율, 주민 1천명당 공무원수, 65세 이상의 인구비율), 법적 요인(정부간 계약을 인정하는 주법을 가진 도시여부, 민간위탁을 제한하는 주법의 존재여부), 지방통제(공공서비스에 대한 도시정부의 통제요구)
Brudney et al (2004)	서비스 공급․비용(총사업체수, 비용절감정도), 고용(공공고용정도, 시민의 선호, 흑인인구, 자치단체장의 정치성향, 자치단체장의 통제력, 관료의 정치적 성향) 재정(재정자립도, 지출필요액), 리더십(자치단체장의 재임기간, 학력, 민간영역 근무연도, 민간자문 활용정도), 예산확대(예산확대에 대한 자치단체장의 태도), 인구(인구증가율)
Nicholson-Crotty (2004)	지방정부의 정치적 성향, 전년도 민간위탁 실적, 노동조합 가입율, 세금 및 지출 한도, 채무
Pallesen(2004)	자치단체장의 보수성향(소속정당 기준), 재정상태(세금), 지방정부규모(인구수), 경쟁정도(대도시 인접여부)
Ni et al(2007)	경제적 요인(재정건정성, 시장크기, 입찰과정의 경쟁, 계약의 전문적 관리, 인구), 정치적 요인(의회의 보수성향 의원수(상원, 하원), 정부의 보수성향 인사수, 정치적 경쟁정도, 지방정부의 서비스 제공 성향)
최흥석(2002)	재정적 압박(자치단체 부채규모, 재정자립도), 자치단체 규모(인구수, 공무원수), 경쟁정도(도시권 소속여부)
김도엽․김상구 (2005)	자치단체장의 개인적 특성요인(연령, 학력, 소속정당, 연임여부), 자치단체의 상황요인(재정자립도, 공무원 1인당 주민수, 자치단체장 득표율, 지방정부의 유형)
강성철․김도엽 (2007)	재정적 요인(1인당 지방세부담액, 재정자립도), 정치적 요인(공무원 규모, 저소득자 규모, 자치단체장의 재임기간), 공급요인(도시권 입지여부, 전년도 위탁실적), 인구통계적 요인(인구증가율, 인구밀도)

자료 : 강성철․김도엽(2007). 추가․보완.

이상에서와 살펴본 민간위탁 영향요인에 대한 선행연구들을 종합적으로 정리해보면, 민간위탁 영향요인은 재정, 정치인, 행정, 비용, 공급, 리더십, 예산확대, 자체단체 규모, 인구통계 등 매우 다양한 항목으로 유형화되어 제시되고 있으며, 세부요인들에 있어서도 많은 차이를 보이고 있다.

Ⅲ. 민간위탁 영향요인 분석모형

1. 변수의 선정과 조작적 정의

본 연구에서는 선행연구에서 제시하고 있는 다양한 영향요인 변수 가운데 우리나라에 적합하지 않은 변수(예: 흑인인구 등)와 객관적인 측정이 어려운 변수(예: 자치단체장의 통제력, 정치적 경쟁정도 등)를 제외하고 민간위탁과 관련된 자치단체의 상황 변수를 재정, 정치, 경쟁, 인구통계 측면으로 구분하여 독립변수로 선정하고, 민간위탁 실시건수를 종속변수로 선정하였다. 변수의 선정에 대해 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

1) 독립변수의 선정

(1) 재정적 요인

재정적인 요인은 앞서 민간위탁의 등장배경에서 제시한 바와 같이 민간위탁을 실시하게 되는 실질적인 영향요인이라 할 수 있다. 특히 자치단체의 경우 재정여건을 개선하기 위한 자체적인 수입원을 창출하는 것이 쉽지 않기 때문에 자체재원과 중앙에서 지원해주는 교부세, 보조금 등을 통해 작성되는 당해연도 예산에 범위내에서 각종 정책과 사업을 추진하게 된다. 민간위탁의 경우에도 자치단체에서 각종 정책과 사업과 마찬가지로 자치단체의 재정여건에 따라 그 실시정도가 달라질 수 있다. 재정여건이 열악한 자치단체의 경우 자치단체에서 제공하는 공공서비스의 비용을 감소시키기 위한 목적으로 민간위탁을 확대할 가능성이 높다고 볼 수 있다.

이에 따라 재정적 요인 측면에서 1인당 지방세 부담액과 재정자주도를 독립변수로 선정하였다. 1인당 지방세 부담액은 지방자치단체에 대한 주민의 과세부담을 나타내는 것으로 민간위탁 영향요인 관련 연구에서 대부분 사용하고 있다. 일반적으로 과세부담이 높은 경우 주민의 반발을 우려하여 자치단체는 공공서비스 제공을 위한 비용을 감소시키기 위해 민간위탁을 실시할 가능성이 높다고 볼 수 있다(Morgan & Hirlinger, 1991; Pallesen, 2004; Ni et al, 2007; 강성철․김도엽, 2007).

다음으로 재정자주도에 대해 살펴보면 재정자립도가 자치단체 수입 측면에서 재정여건을 보여주는 지표라 할때, 재정자주도는 자치단체 지출 측면에서 자율성을 나타내는 지표이다. 즉, 재정자주도는 자치단체에서 각종 사업을 결정하고 추진할 수 있는 자율적인 역량을 나타내는 것이다. 공공서비스를 민간에 위탁하여 제공하는데 있어 중앙정부에서 하달한 각종 지침 등이 있기는 하지만 강제력이 없다는 것을 고려해볼때 민간위탁 사업은 자치단체가 자율적으로 결정하고 추진한다고 볼 수 있다. 이에 자치단체 자주재원 정도를 의미하는 재정자립도가 아닌 자치단체의 재정지출의 자율성을 나타내는 재정자주도를 변수로 선정하였다.

자치단체의 재정적 요인과 관련된 변수로 Ferris(1986)는 보조금을, Brudney et al(2004), 최흥석(2002), 김도엽․김상구(2005), 강성철․김도엽(2007)은 재정자립도를 사용하였다.

(2) 정치적 요인

자치단체에서 추진하는 정책 및 사업은 해당 정책 및 사업과 관련된 이해관계자들의 정치적 압력에 의해 영향을 받게 된다. 민간위탁 사업 역시 민간에 위탁하는 사업과 관련된 다양한 이해관계자들이 관여하게 된다. 본 연구에서는 정치적 요인으로 민간위탁 사업에 영향을 미치는 집단인 자치단체 공무원 규모를 선정하였다(Ferris, 1986; Morgan & Hirlinger, 1991; 최흥석, 2002; 김도엽․김상구, 2005; 강성철․김도엽, 2007). 자치단체가 직접 생산하던 공공서비스를 민간에 위탁하는 것은 공무원의 입장에서 신분보장을 불안하게 요인으로 간주될 수 있다. 따라서 공무원 집단의 규모가 큰 자치단체의 경우 상대적으로 민간위탁의 추진이 어려울 수 있다. 공무원 규모는 인구 1천명당 공무원의 수로 측정하였다.

(3) 경쟁적 요인

민간위탁을 실시하는데 있어 수탁민간업체간의 경쟁이 부족한 경우 결과적으로 민간위탁은 공공독점에서 민간독점으로 전환될 가능성이 높으므로 민간위탁을 통해 얻고자 하는 긍정적인 효과를 기대하기 어렵다. 그 결과 해당 사업 및 서비스를 수탁할 민간업체간 경쟁이 부족한 경우 지방자치단체에서 민간위탁을 실시하지 않을 가능성이 높다. 선행연구에서는 규모의 경제로 인해 도시지역이 비도시지역보다 상대적으로 민간위탁 사업의 시장환경이 우수하다는 것을 근거로 하여 도시지역에 입지하거나 인접된 지역인가 아닌가를 경쟁적 요인의 대체변수로 사용하였다(Pallesen, 2004; 최흥석 2002).

본 연구에서는 이와 같은 도시지역 입지나 인접여부에 비해 보다 진보된 지표인 도시화율 즉, 지방자치단체의 도시화 진전정도를 경쟁적 요인변수로 선정하였다.

도시화율은 해당 구역내 거주 인구 가운데 도시계획 구역내 거주 인구의 비율을 토대로 산정된다. 우리나라 전체의 도시화율은 1960년 28.3%에 불과하였으나 고도성장기를 거친 1980년에는 57.3%로 증가하였고, 1999년에는 86.7%로 나타났다.

또한 자치단체의 민간업체가 다수 존재하는 경우 경쟁이 유발될 수 있다는 측면에서 산업체수를 선정하였다. 본 연구가 민간위탁 전 사업을 대상으로 하는바 산업체수는 해당 구역 내 등록 및 허가, 신고한 모든 산업체수를 선정하였다(Brudney et al, 2004).

(4) 인구통계적 요인

자치단체의 인구는 자치단체가 정책을 추진하는데 있어 일차적인 고려사항이다. 특히 공공서비스를 제공하는데 있어 급격하게 인구가 증가하는 경우 자치단체의 조직․인력이 인구증가에 따라 급격하게 변경되는 것이 어렵기 때문에 자치단체는 공공서비스의 지속적인 공급을 위해 다양한 공공서비스의 민간위탁을 추진할 가능성이 높다. 따라서 인구통계적 요인으로 자치단체의 인구증가율을 변수로 선정하였다(Brudney et al, 2004; 강성철․김도엽, 2007).

2) 종속변수의 선정

민간위탁 영향요인을 분석한 선행연구들은 연구자의 관점에 따라 민간위탁과 관련된 다양한 종속변수를 사용하고 있다. 예를 들어 Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), Benton & Menzel(1992)은 민간부문이 생산한 공공서비스의 비율을 사용하고 있으며, Hirsch(1995)는 민간위탁의 지출비율을 선정하였다. 또한 Brown(2001)과 강성철ㆍ김도엽(2007)은 민간위탁의 실시여부를 종속변수로 채택하고 있고, Greene(1996), 김도엽ㆍ김상구(2005), 최흥석(2002)은 민간위탁의 건수를 사용하고 있다.

민간위탁이 생산한 공공서비스의 비율은 민간위탁 건수를 토대로 산출한 것이며, 민간위탁의 실시여부는 민간위탁을 한건이라도 실시하는 경우 민간위탁을 실시하는 것으로 설정하여 연구를 진행한 것이다. 따라서 본 연구에서는 민간위탁 실시정도를 나타내는 최적화된 변수라 할 수 있는 각 지방자치단체에서 실시하고 있는 민간위탁 총 건수를 종속변수로 선정하였다.

<표 2> 민간위탁 영향요인 분석을 위한 변수의 선정

구분		변수	관련 연구
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	Morgan & Hirlinger(1991), Pallesen(2004), Ni et al(2007), 강성철․김도엽(2007)
		재정자주도	Ferris(1986), Brudney et al(2004), 최흥석(2002), 김도엽․김상구(2005), 강성철․김도엽(2007)
	정치적 요인	공무원 규모	Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), 최흥석(2002), 김도엽․김상구(2005), 강성철․김도엽(2007)
	경쟁적 요인	도시화율	Pallesen(2004), 최흥석(2002)
		산업체수	Brudney et al(2004)
	인구통계 요인	인구증가율	Brudney et al(2004), 강성철․김도엽(2007)
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	Greene(1996), 김도엽ㆍ김상구(2005), 최흥석(2002)

2. 분석모형

민간위탁 영향요인을 분석하는데 있어 지방자치단체의 재정적ㆍ정치적ㆍ경쟁적ㆍ인구통계적 측면에서 세부변수를 선정하여 독립변수로 사용하는 바, 각 변수들은 지방자치단체의 규모에 따라 선형결합, 즉 다중공선성(multicollinearity)을 가질 우려가 매우 높다. 이와 같이 다중공선성을 가질 때 최소자승추정방식(이하, OLS) 다중회귀분석(multiple linear regression)으로 추정된 회귀계수는 불안정하게 나타나는 경우가 많다. 이에 이러한 문제점을 해결하기 위한 분석기법으로 PLS 회귀분석을 적용하여 분석을 실시하였다.

PLS 모형은 Herman Wold에 의해 개발된 것으로 변수간 다중공선성 문제를 해결하기 위한 기법이다. 회귀분석을 실시하는데 있어 다중공선성을 해결하기 위해서 일반적으로 해당 변수를 제외하거나, 독립변수의 중요성에 따라 해당 변수를 분석에서 제외하기 곤란한 경우 능형회귀(ridge regression)나 주성분회귀분석(principle component regression, 이하 PCR) 등을 사용한다. 하지만 능형회귀분석이나 PCR은 독립변수가 많아지면 계산량이 비대해지고 특히, 능형회귀분석에서는 능형모수를 추정해야 하고 주성분분석에서는 주성분요인을 명확히 탐색해야 하는 어려움이 있다. PLS 모형은 이와 같이 독립변수들간 관련성이 높은 경우(다중공선성의 문제)에 적용되어 점차 확대되고 있는 추세이다(김영찬ㆍ차재성, 2003; 김종옥ㆍ신승균ㆍ김병곤, 2004; 이병기ㆍ김건위 외, 2006). PLS 회귀분석은 분석결과의 해석에 있어서 VIP(Variable Importance of the Projection)계수와 R2를 사용하며, PLS 회귀계수는 OLS 회귀계수와 같이 해석된다.

Wold는 1966년에 단일 및 다중 성분과 정준상관 모델에 대해 최소제곱법을 적용하여 추정하기 위한 반복적인 알고리즘을 개발하였고(Wold, 1966), 이에 근거하여 1977년 잠재변수를 다루는 최소제곱법을 적용하여 추정하기 위한 일반적인 PLS 알고리즘(NIPLS; Nonlinear Iterative Partial Least Squares)을 개발하였다.

PLS 모형은 마케팅조사, 분석화학, 의학, 생태학, 농업, 식품 과학, 의학, 산업 등에서 널리 이용되어 있으며, 사회과학분야에서는 계량경제학을 중심으로 그 사용이 증대되고 있다.

PLS 회귀분석의 분석과정에 대해 간략히 살펴보면 PLS 모형은 독립변수의 일반적 반응에 대해 PLS 모형화를 수행하여 t와 u라는 잠재변수(직접 관측할 수는 없으나 측정된 변수들의 특성에 의해 존재를 추측할 수 있는 변수)를 도출하여 분석을 실시한다. t는 y의 점수 u를 구성하는데 사용되고, y값은 독립변수의 변동을 추정하는데 사용된다(박종선ㆍ정윤정, 2005) 이처럼 t와 u라는 잠재변수를 도출하여 분석한다는 측면에서 통계기술적으로 주성분 요인분석, 경로분석, 그리고 회귀분석을 함께 사용하는 통계분석이다(Wold, 1985). 따라서 잠재변수는 주성분 요인분석의 적재치와 같은 방법으로 해석되며, PLS 회귀계수는 OLS 회귀계수와 같이 해석된다. 따라서 PLS 모형은 구조방정식과 유사하나 구조방정식이 OLS를 통해 분석이 이루어진다는 측면에서 차이를 가진다.

민간위탁 영향요인을 분석하기 위해 앞서 선정한 변수들을 토대로 민간위탁 실시건수를 종속변수(Contract)로 하는 PLS 회귀분석 모형을 작성하면 선정한 독립변수 6가지를 [eqn: x_{ 1}]~[eqn: x_{ 6}], 상수를 [eqn: alpha]라 할 때 다음과 같이 제시할 수 있다.

[eqn: PLS] [eqn: Contract] [eqn: =] [eqn: alpha+bx _{ 1}+cx _{ 2}+dx _{ 3}+ex _{ 4 }+fx _{ 5}+gx _{ 6}]

Contract	: 민간위탁 실시건수	[eqn: alpha]	: 상수
[eqn: x_{1}]	: 1인당 지방세 부담액	[eqn: x_{2}]	: 재정자주도
[eqn: x_{3}]	: 공무원 규모	[eqn: x_{4}]	: 도시화율
[eqn: x_{5}]	: 산업체수	[eqn: x_{6}]	: 인구증가율
[eqn: b], [eqn: c], [eqn: d], [eqn: e], [eqn: f], [eqn: g]: 회귀계수

Ⅳ. 실증분석

1. 자료수집

본 연구는 지방자치단체의 공공서비스 민간위탁 영향요인을 분석하기 위하여 민간위탁을 실시하고 있는 전국의 213개 자치단체(광역 15, 기초 198)의 관련 자료를 수집하였다. 독립변수와 종속변수의 자료 수집한 사항을 살펴보면 독립변수인 재정적 요인의 1인당 지방세부담액은 2008 지방세연감, 재정자주도는 시도 통계연보, 정치적 요인의 천명당 공무원은 시도 통계연보, 경쟁적 요인의 도시화율과 산업체수는 지방자치단체의 2007년 확정 통계가 발표되지 않은 관계로 부득이하게 최근연도인 2006년 자료를 통계청(2008)의 e-지역통계의 자료를 활용하였고, 인구통계 요인의 인구증가율은 시도통계연보에서 수집하였다. 또한 종속변수인 민간위탁 건수는 한국지방행정연구원(2008)의 자료를 토대로 수집하였다. 각 변수별 수집내용과 자료출처를 정리하면 다음의 <표 3>과 같다.

<표 3> 민간위탁 영향요인 분석을 위한 자료수집

구분		변수	산출내역	출처
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	지방세 ÷ 인구	지방세정연감
		재정자주도	(세수입+세외수입+지방교부세+재정 보전금+조정교부금)÷일반회계예산	시도 통계연보
	정치적 요인	공무원 규모	천명당 공무원 (공무원수÷인구)×1,000	시도 통계연보
	경쟁적 요인	도시화율	도시지역의 인구집중 비율 (자치단체내 도시지역 거주인구 ÷ 자치단체 총인구)	시도 통계연보
		산업체수	자치단체내 사업체수	시도 통계연보
	인구통계 요인	인구증가율	1년간 자치단체내 인구증가율	통계청 e-지역통계
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	2007년 실시된 민간위탁 건수	한국지방행정연구원 (2008)

2. 기술통계 분석

1) 변수의 기술통계 분석

독립변수의 광역자치단체 기술통계 분석결과를 평균값을 중심으로 살펴보면 먼저 독립변수의 경우 1인당 지방세 부담액이 754,221.92, 재정자주도가 76.84, 천명당 공무원이 6.91, 도시화율이 86.78, 산업체수가 67.62, 인구증가율이 0.45로 나타났으며, 종속변수인 민간위탁 건수는 24.00으로 나타났다. 이러한 결과를 표로 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 변수의 기술통계 분석결과(광역자치단체)

구분		변수	사례	평균	표준편차
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	15	754,221.92	154,690.39
		재정자주도	15	76.84	7.42
	정치적 요인	공무원 규모(천명당 공무원)	15	6.91	2.37
	경쟁적 요인	도시화율	15	86.78	12.14
		산업체수	15	67.62	5.82
	인구통계 요인	인구증가율	15	0.45	0.67
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	15	24.00	17.52

다음으로 기초자치단체의 기술통계 분석결과를 평균값을 중심으로 살펴보면 먼저 독립변수의 경우 1인당 지방세 부담액이 534,051.72, 재정자주도가 67.74, 천명당 공무원이 7.31, 도시화율이 75.05, 산업체수가 71.11, 인구증가율이 0.53로 나타났으며, 종속변수인 민간위탁 건수는 11.87로 나타났다. 이러한 결과를 표로 정리하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 변수의 기술통계 분석결과(기초자치단체)

구분		변수	사례	평균	표준편차
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	198	534,051.72	817043.25
		재정자주도	198	67.74	9.66
	정치적 요인	공무원 규모(천명당 공무원)	198	7.31	5.19
	경쟁적 요인	도시화율	198	75.05	25.71
		산업체수	198	71.11	39.95
	인구통계 요인	인구증가율	198	0.53	2.78
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	198	11.87	15.72

2) 변수의 행정계층별 비교

민간위탁 영향요인 분석을 위한 변수들의 평균값에 대해 광역자치단체와 기초자치단체간 차이를 검증해 보기 위해 t-검정을 실시하였다. t-검정 분석결과를 정리하면 <표 6>과 같다. 분석결과 유의한 차이가 나타난 변수들을 살펴보면 독립변수 가운데 재정자주도(광역 76.84, 기초 67.74), 1인당 지방세부담(광역 754,221.92, 기초 534,051.72)은 광역과 기초간 평균값의 차이가 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 또한 종속변수인 민간위탁 건수(광역 24.00, 기초 11.87)의 광역과 기초간 평균값의 차이도 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다.

<표 6> 변수의 광역․기초간 t-검정 결과

구분		변수	사례		평균	표준편차	t	p
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	광역	15	754,221.92	154,690.39	3.124	.002
			기초	198	534,051.72	817043.25
		재정자주도	광역	15	76.84	7.42	4.473	.000
			기초	198	67.74	9.66
	정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	광역	15	6.91	2.37	-.293	.770
			기초	198	7.31	5.19
	경쟁적 요인	도시화율	광역	198	75.05	25.71	1.750	.082
			기초	198	75.05	25.71
		산업체수	광역	15	67.62	5.82	-1.086	.279
			기초	198	71.11	39.95
	인구통계 요인	인구증가율	광역	15	0.45	0.67	-.118	.906
			기초	198	0.53	2.78
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	광역	15	24.00	17.52	2.602	.019
			기초	198	11.87	15.72

기초자치단체 시․군․구간 차이를 검증해 보기 위해 분산분석(ANOVA)을 실시하였다. 분산분석 결과를 정리하면 <표 7>과 같다. 분석결과 유의한 차이가 나타난 변수들을 살펴보면 독립변수 가운데 천명당공무원(시 5.45, 군 12.88, 구 3.40), 재정자주도(시 71.61, 군 65.83, 구 65.19), 산업체수(시 64.90, 군 68.16, 구 81.81), 1인당 지방세부담(시 506,576.05, 군 355,927.10, 구 762,959.60), 도시화율(시 82.40, 군 45.67, 구 98.56)은 광역과 기초간 차이가 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 또한 종속변수인 민간위탁 건수(시 18.17, 군 4.08, 구 12.90)의 시․군․구간 차이도 통계적으로 유의한 차이가 있는 것으로 나타났다.

<표 7> 변수의 기초 시․군․구간 분산분석 결과

구분		변수	사례		평균	표준편차	F	p
독립 변수	재정적 요인	1인당 지방세 부담액	시	72	506576.05	934456.73	4.088	.018
			군	66	355927.10	238541.09
			구	60	762959.60	1012802.90
		재정자주도	시	72	71.61	6.30	9.978	.000
			군	66	65.83	4.75
			구	60	65.19	14.50
	정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	시	72	5.45	2.64	150.438	.000
			군	66	12.88	4.57
			구	60	3.40	1.98
	경쟁적 요인	도시화율	시	72	82.40	17.01	253.398	.000
			군	66	45.67	15.46
			구	60	98.56	1.23
		산업체수	시	72	64.90	10.06	3.274	.040
			군	66	68.16	10.25
			구	60	81.81	70.14
	인구통계 요인	인구증가율	시	72	1.04	2.91	1.930	.148
			군	66	0.19	3.23
			구	60	0.31	1.91
종속 변수	민간위탁 실시정도	민간위탁 건수	시	72	18.17	20.17	16.177	.000
			군	66	4.08	3.55
			구	60	12.90	14.29

변수의 행정계층별 비교 결과 독립변수의 경우 기초와 광역간 1인당 지방세 부담액, 재정자주도, 도시화율, 그리고 기초 시․군․구간 1인당 지방세 부담액, 재정자주도, 공무원 규모(천명당 공무원), 도시화율, 산업체수에서 나타나는 차이가 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 또한 종속변수인 민간위탁 실시정도 역시 매우 큰 차이를 보였으며, 이러한 차이는 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 이와 같은 행정계층별 차이를 고려하여 광역과 기초 시․군․구를 구분하여 민간위탁 영향요인을 분석하였다.

3. PLS 회귀분석 결과

민간위탁 영향요인을 분석하기 위해 선정한 독립변수들이 자치단체의 규모에 따라 다중공선성을 가질 우려가 높은바 광역자치단체와 기초자치단체 시․군․구로 구분하여 PLS 회귀분석을 통해 민간위탁 영향요인 분석을 실시하였다.

독립변수간의 다중공선성 확인을 위해 공선성 통계량에 대해 사전분석을 실시하였다. 일반적으로 다중회귀분석에서 공선성 통계량의 허용오차가 0.3 이상이면 독립변수의 상관성이 문제가 되지 않는다(김두섭, 1993). 광역과 기초의 허용오차를 분석한 결과 광역의 경우 천명당공무원(0.135), 재정자주도(0.293), 도시화율(169)에서 다중공선성이 나타났으며, 기초의 경우 천명당공무원(0.294)과 도시화율(0.299)에서 다중공선성이 나타났다. 이와 같이 독립변수간 다중공선성이 나타난 것을 볼때 OLS 회귀분석을 실시하는 경우 분석결과가 왜곡될 개연이 높다.

1) 광역자치단체

PLS 회귀분석을 통해 광역자치단체 민간위탁에 영향을 미친 요인을 분석한 결과 종속변수에 대한 전체 설명력은 32.0%로 나타났으며, 유의확율 0.01에서 VIP 1.0 이상인 변수가 도출되어 PLS 회귀분석 모형이 유의미한 것으로 나타났다. 민간위탁에 유의미한 영향을 미친 변수, 즉 VIP가 1.0 이상인 변수는 천명당공무원수(1.790)와 도시화율(1.437)로 나타났다. 천명당공무원수는 표준화계수가 음(-)으로 나타나 천명당공무원이 적을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났으며, 도시화율은 표준화계수가 양(+)으로 나타나 도시화율이 높을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났다.

VIP(Variable Importance of the Projection)란 모형 상에서 독립변수( x )의 모든 값들이 종속변수 ( y )에 미치는 영향을 나타내는 통계량으로 1.0 이상의 값을 가지는 경우 유의미한 변수이다(이희두 외, 1996; Kevin A. et al, 2005; Riviere P. et al, 2005; Gordon Broderick et al, 2006)

<표 8> 광역자치단체 민간위탁 영향요인 PLS 회귀분석 결과

독립변수		비표준화계수	표준화계수		VIP
			계수	표준편차
(상수)		-11.6544403593004	-	-	-
재정적 요인	1인당 지방세부담	-3.15303705851002E-06	-0.028	0.118	0.172
	재정자주도	0.289397688512262	0.123	0.109	0.757
정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	-2.13641098113456	-0.290	0.089	1.790
경쟁적 요인	도시화율	0.335291764124855	0.232	0.095	1.437
	산업체수	3.14208677913332E-02	0.010	0.166	0.065
인구통계 요인	인구증가율	-1.47700854410023	-0.057	0.133	0.350
R2		0.320

2) 기초자치단체

PLS 회귀분석을 통해 기초-시 민간위탁에 영향을 미친 요인을 분석한 결과 종속변수에 대한 전체 설명력은 22.0%로 나타났으며, 유의확율 0.01에서 VIP 1.0 이상인 변수가 도출되어 PLS 회귀분석 모형이 유의미한 것으로 나타났다. 민간위탁에 유의미한 영향을 미친 변수, 즉 VIP가 1.0 이상인 변수는 재정자주도(1.153), 천명당공무원수(1.672), 그리고 도시화율(1.672)로 나타났다. 재정자주도는 표준화계수가 양(+)으로 나타나 재정자주도가 높을수록 민간위탁의 실시정도가 높은 것으로 나타났으며, 천명당공무원수는 표준화계수가 음(-)으로 나타나 천명당공무원이 적을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났다. 또한 도시화율은 표준화계수가 양(+)으로 나타나 도시화율이 높을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났다.

<표 9> 기초-시 민간위탁 영향요인 PLS 회귀분석 결과

독립변수		비표준화계수	표준화계수		VIP
			계수	표준편차
(상수)		-8.36215844795178	-	-	-
재정적 요인	1인당 지방세부담	1.04589959145514E-06	0.049	0.064	0.378
	재정자주도	0.475825793934166	0.148	0.030	1.153
정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	-1.63838848516604	-.215	0.038	1.672
경쟁적 요인	도시화율	0.162895789037377	0.137	0.047	1.672
	산업체수	-0.192986921385164	-.097	0.052	0.751
인구통계 요인	인구증가율	0.158623988877311	0.023	0.042	0.179
R2		0.220

PLS 회귀분석을 통해 기초-군 민간위탁에 영향을 미친 요인을 분석한 결과 종속변수에 대한 전체 설명력은 17.4%로 나타났으며, 유의확율 0.01에서 VIP 1.0 이상인 변수가 도출되어 PLS 회귀분석 모형이 유의미한 것으로 나타났다. 민간위탁에 유의미한 영향을 미친 변수, 즉 VIP가 1.0 이상인 변수는 1인당 지방세부담(1.283)과 천명당공무원수(1.763)로 나타났다. 1인당 지방세부담은 표준화계수가 양(+)으로 나타나 1인당 지방세부담이 높을수록 민간위탁의 실시정도가 높은 것으로 나타났으며, 천명당공무원수는 표준화계수가 음(-)으로 나타나 천명당공무원이 적을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났다.

<표 10> 기초-군 민간위탁 영향요인 PLS 회귀분석 결과

독립변수		비표준화계수	표준화계수		VIP
			계수	표준편차
(상수)		2.23257244226404	-	-	-
재정적 요인	1인당 지방세부담	2.70305992317275E-06	0.181	0.122	1.283
	재정자주도	3.46664592164169E-02	0.046	0.069	0.326
정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	-0.191641034552691	-.249	0.089	1.763
경쟁적 요인	도시화율	1.21866452800939E-02	0.057	0.049	0.406
	산업체수	5.87836519514492E-03	0.017	0.190	0.120
인구통계 요인	인구증가율	0.153290114906718	0.139	0.075	0.981
R2		0.174

PLS 회귀분석을 통해 기초-구 민간위탁에 영향을 미친 요인을 분석한 결과 종속변수에 대한 전체 설명력은 14.9%로 나타났으며, 유의확율 0.01에서 VIP 1.0 이상인 변수가 도출되어 PLS 회귀분석 모형이 유의미한 것으로 나타났다. 민간위탁에 유의미한 영향을 미친 변수, 즉 VIP가 1.0 이상인 변수는 재정자주도(1.949)와 산업체수(1.059)로 나타났다. 재정자주도는 표준화계수가 음(-)으로 나타나 재정자주도가 낮을수록 민간위탁의 실시정도가 높은 것으로 나타났으며, 산업체수는 표준화계수가 음(+)으로 나타나 산업체수가 많을수록 민간위탁 실시정도가 높은 것으로 나타났다.

<표 11> 기초-구 민간위탁 영향요인 PLS 회귀분석 결과

독립변수		비표준화계수	표준화계수		VIP
			계수	표준편차
(상수)		-13.2686169377344	-	-	-
재정적 요인	1인당 지방세부담	1.60762560930864E-06	0.114	0.137	0.715
	재정자주도	-0.306016386310025	-.310	0.213	1.949
정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	0.109787251509739	0.015	0.153	0.096
경쟁적 요인	도시화율	0.42579969560208	0.037	0.102	0.231
	산업체수	3.43788176136075E-02	0.169	0.115	1.059
인구통계 요인	인구증가율	-0.846618660693321	-.113	0.159	0.711
R2		0.149

5. 분석결과의 요약 및 시사점

민간위탁 영향요인을 규명하고자 광역과 기초 시․군․구로 구분하여 본 연구에서 독립변수로 선정한 1인당 지방세부담, 재정자주도, 천명당공무원, 도시화율, 산업체수, 인구증가율을 토대로 실시한 PLS 회귀분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 행정계층별 공통으로 유의미하게 나타난 변수를 먼저 살펴보면 정치적 요인인 공무원규모(천명당 공무원) 변수는 기초-구를 제외하고 모든 행정계층에서 음(-)의 방향으로 유의미하게 나타났으며, 도시화율은 광역과 기초-시에서 양(+)의 방향으로 유의미하게 나타났다. 이외에는 기초-시의 경우 재정자주도가 양(+)의 방향으로, 기초-군은 1인당 지방세 부담이 양(+)의 방향으로 나타났으며, 기초(구)의 경우에는 재정자주도가 음(-)의 방향, 산업체수가 양(+)의 방향으로 나타났다. 이러한 결과를 표로 정리하면 <표 12>와 같다.

<표 12> 민간위탁 영향요인 분석결과의 요약

독립변수		광역자치단체	기초자치단체
			시	군	구
재정적 요인	1인당 지방세부담			+
	재정자주도		+		-
정치적 요인	공무원 규모 (천명당 공무원)	-	-	-
경쟁적 요인	도시화율	+	+
	산업체수				+
인구통계 요인	인구증가율

분석결과의 시사점을 살펴보면 정치적 요인인 공무원규모와 경쟁적 요인인 도시화율이 타요인에 비해 민간위탁에 강한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과에 대해 먼저 공무원 규모에 대해 살펴보면 공무원의 규모가 적을수록 민간위탁의 실시정도가 높은 것은 Pallesen(2004), Park(2004), Ni et al(2007), Bel et al(2007), 강성철․김도엽(2007)과 같은 선행연구의 분석결과와 동일한 결과이다. 하지만 공무원 규모와 민간위탁간의 관계에 대해 O'toole et al(2004)는 파킨슨 법칙에 따라 민간위탁 역시 지속적으로 증가한다는 의견을 제시한 바 있으며, 이성로(2005) 역시 민간위탁이 정부규모 감축을 대외적 과시하는 가운데 이직공무원의 기득권을 보장하기 위해 사용된 사례를 토대로 공무원이 민간위탁을 반대하기 보다 확대시키기려는 경향을 가지고 있다는 의견을 제시하기도 하였다. 이러한 의견을 종합해볼때 특정 민간위탁 사업의 경우 공무원의 업무부담이나 기득권 보장을 위한 수단으로 민간위탁 사업의 목적이 변질된 경우 공무원 집단이 민간위탁을 확대시키려는 경향을 보일 수 있으나 실증분석 결과 공무원 규모는 민간위탁 추진의 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타나 전반적으로 공무원 규모가 민간위탁의 제약요인으로 작용하고 있는 것으로 판단된다.

하지만 공공서비스의 민간위탁이 증가할수록 공무원의 규모가 감소하기 때문에 나타나는 현상이라 볼 수 있기 때문에 해석에 주의가 요구된다고 제시하였다(Boyne, 1998; 강성철․김도엽, 2007).

다음으로 민간위탁 사업의 경쟁환경 조성정도의 대체변수로 사용한 도시화율은 선행연구의 도시권 입지여부가 민간위탁에 영향을 미친다는 Greene(1996), 최흥석(2002)의 연구와 동일한 결과라 할 수 있다. 도시화율 변수는 도시화가 진전될수록 경쟁적 시장환경의 조성정도가 높아진다는 선행연구의 연구결과를 바탕으로 사용한 것인데, 본 연구결과는 경쟁적 시장환경의 조성정도가 민간위탁에 유의한 영향을 미친다는 것을 보여주는 것이라 할 수 있다. 많은 연구자들이 민간위탁 시장환경이 열악함에도 불구하고 민간위탁을 실시하는 사례를 토대로 경쟁적인 시장환경으로부터 나타나는 민간위탁의 효과를 기대하기 어렵다고 우려하였다(송광태, 2005; 정순관, 2001; 박순애, 2002; 최항순, 2003). 하지만 실증분석 결과는 민간위탁 시장환경이 높을수록 민간위탁이 증가하는 것으로 나타났다. 선행연구와 실증분석 결과를 종합해볼때 개별 민간위탁 사업에 있어 경쟁환경의 부족으로 인해 문제가 발생하고 있지만 전반적으로 볼때 민간위탁 사업 추진에 있어 민간위탁 사업의 시장환경을 고려하는 가운데 추진하고 있는 것으로 판단된다.

기초자치단체의 행정계층별로 유의미하게 나타난 변수의 시사점을 살펴보면 먼저 기초-군의 경우 1인당 지방세 부담이 민간위탁에 양(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 타자치단체에 비해 기초-군의 경우 민간위탁의 실시에 있어 조세저항에 대한 우려가 높게 작용하는 것으로 해석할 수 있다. 기초-구의 경우는 재정자주도가 민간위탁에 음(-)의 영향을, 산업체수는 민간위탁에 (+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 선행연구에서 제시한 재정적 압력과 시장환경의 경쟁성 증가로 인한 민간위탁의 확대를 보여주는 결과라 할 수 있다. 기초-구는 대개 대도시권에 입지해있기 때문에 타행정계층에 비해 민간위탁의 경쟁적인 시장환경 조성정도가 매우 높다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 시장환경으로 말미암아 기초-군은 재정적 압력이 있는 경우 타 자치단체에 비해 민간위탁을 실시하는 경향이 높은 것으로 해석할 수 있을 것이다. 여기에 더해 기초-시의 경우 재정자주도가 민간위탁에 양(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 민간위탁은 자치단체의 재정적 압박으로 인해 이를 극복하기 위한 대안으로 추진되는 경우가 많다. 하지만 기초-시의 경우 이와 반대로 재정자주도가 높은 경우 민간위탁의 실시정도가 높은 것으로 나타났다. 이러한 원인을 밝히기 위한 기초-시의 특성을 고려하는 가운데 민간위탁 영향요인을 분석하는 후속적인 논의가 이루어져야 할 것이다.

Ⅴ. 결 론

지방자치단체의 민간위탁은 주민욕구가 다양화되고 높아짐에 따라 향후에도 지속적으로 증가될 가능성이 높다. 본 연구는 지방자치단체 민간위탁이 지속적으로 증가하는 상황에서 지방자치단체의 민간위탁과 관련된 상황요인을 중심으로 자치단체가 실시하는 민간위탁에 어떠한 요인들이 영향을 미치는지를 실증적으로 규명하고자 하였다. 이를 위해 선행연구의 민간위탁 영향요인을 살펴보고 이를 토대로 재정적, 정치적, 경쟁적, 인구통계적 측면에서 민간위탁 영향요인 변수를 선정하여 분석모형을 작성하고 PLS 회귀분석을 실시하여 영향요인을 분석하였다.

분석결과 타요인에 비해 정치적 측면의 공무원 규모와 경쟁적 측면의 도시화율이 민간위탁에 상대적으로 많은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 지방자치단체의 민간위탁이 지속적으로 증가하고 있는 상황과 이러한 분석결과를 종합해볼 때 지방자치단체의 공공서비스 민간위탁을 보다 효과적으로 추진하기 위해서는 자치단체 공무원의 반대와 같은 정치적 요인에 대한 적절한 대응이 요구되며, 민간위탁 시장의 경쟁환경을 강화하기 위한 노력이 이루어져야 할 것이다.

본 연구는 민간위탁이 이루어지고 있는 전체 지방자치단체를 대상으로 민간위탁에 영향을 미치는 요인을 규명하였다는데 의의가 있다. 하지만 민간위탁과 관련된 요인 가운데 자치단체 기초통계자료 측면의 변수만을 선정하였다는 한계를 가지고 있다. 따라서 선행연구에서 제시하고 있는 민간위탁 영향요인을 고려하여 보다 다양한 변수를 토대로 민간위탁 영향요인을 규명하기 위한 연구가 후속적으로 이루어져야 할 것이다.

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추병주(秋秉周): 명지대학교에서 2009년 ‘지방자치단체 민간위탁의 공급과 성과에 영향을 미치는 요인에 관한 연구’ 논문으로 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한국보건복지정보개발원 연구개발본부에 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방행정, 복지행정, 정보화정책이며, 주요 연구실적으로는 ‘민간위탁의 단계별 운영실태 분석: 지방자치단체 전수조사결과를 중심으로(2009)’, ‘성과감사의 적정 목표치 설정 방법론에 대한 탐색적 연구(2010)’, ‘행복e음 신뢰성 및 효율성 제고를 위한 기반연구(2012)’ 등이 있다.

<E-mail: bjchu@khwis.or.kr / 논문접수일: 2012. 07. 09 / 심사개시일: 2012. 07. 16 / 심사완료일: 2012. 07. 30>

정윤수(鄭允秀): 미국 펜실베니아대학교 와튼스쿨에서 정책학 박사학위를 취득하고, 현재 명지대학교 사회과학대학 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야로 복지정책, 전자정부, 정책 분석 및 평가이다. 주요 연구실적으로는 “행정정보공동이용 장애요인에 대한 연구”(2011), “다문화가족지원센터의 서비스에 관한 실태분석(2010)”, “녹색행정 구현을 위한 행정프로세스 개선방안(2011)”, “국가정보화 아키텍처 기반 공공-민간 협업시스템 구축방안 연구(2011)’ 등 다수의 국가 정책연구와 행정학 분야의 논문을 발표한 바 있다.

<E-mail: yoonsoo@mju.ac.kr>