선거경쟁과 지방정치*

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 103～123

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* 이 논문은 2011년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임 (NRF-2011-330-B00021)

** 제1저자

*** 교신저자

: 대구와 오사카의 지방정치 비교

Electoral Competition and Local Politics

: Comparison of Local Politics of Daegu with Osaka

하 세 헌**

강 명 구***

지방정치가 발전하기 위해서는 지방선거에서 정당 간 경쟁이 전제되어야 한다. 본 연구에서는 지방선거에 정당 간 경쟁을 부여하는 하나의 방안으로 정당설립의 자유를 주장한다. 이를 위해 정당설립이 자유로운 일본 오사카와 상대적으로 까다로운 한국의 대구 지방선거를 비교하였다. 중앙집권적 정당구조와 지방의 중앙예속과 그로인해 지방 정치가 낙후되고 지역주민의 불만이 심화된 것은 두 나라가 당면한 공통된 현실이다. 그러나 오사카는 지방정치에서 정당 간 경쟁 확보를 통해 이러한 문제 극복을 시도하고 있는 반면 대구는 여전히 일당독점 하에서 극복 방안을 찾지 못하고 있다. 본 연구는 두 도시의 이러한 차이가 정당설립규정 차이에서 기인한다고 본다. 연구결과 대구의 일당독점은 지방선거에서 유권자의 선택이 제한되어 있기 때문이며, 이는 다양한 정치세력의 참여를 가능하게 함으로써 극복할 가능성이 있음을 오사카의 사례를 통해 확인하였다.

주제어 : 선거경쟁, 지방선거, 지방정치

I. 서  론

2012년 제19대 국회의원 선거를 즈음하여 대구를 비롯한 여러 지역의 지방정치인과 시민단체들은 지역의 국회의원 후보자들에게 지방정치 발전을 위한 제도개혁에 동참할 것을 요구했다. 이들이 제시하는 제도개혁 방안 가운데 하나는 지방선거에 있어서 기초의원 및 단체장에 대한 정당공천제 폐지이다(｢세계일보｣, 2012). 이는 지방자치 실시 이후 지적되고 있는 지방의 중앙에 대한 예속 문제가 정당공천제에서 출발한다는 인식 때문이다.

지방자치의 실시로 많은 사람들은 지방의 발전과 풀뿌리 민주주의 발전을 기대했으나 20년의 지방자치 실시과정에서 기대와는 달리 여러 가지 문제점들이 나타나고 있다. 그 가운데 중앙정부와 중앙정치의 과도한 개입이 대표적인 문제점 가운데 하나로 지적되고 있다. 중앙정치의 지방정치에 대한 개입은 중앙당이 지방선거에 공천권을 가짐으로써 강화되는 경향이 있다. 이러한 중앙정치의 지방정치에 대한 개입은 지방정치과정에서 지방의 이해를 표출하지 못하는 문제로 나타나고 있다. 더욱이 정당의 이합집산, 부정비리, 지역주의 등 정당정치에 대한 불신이 더해지면서 유권자의 지방정치에 대한 무관심이 심화되고 있으며, 이러한 경향은 지방선거에 대한 투표율 저하와 지방의회에 대한 불만족으로 이어지고 있다(양기호, 2010; 강경태, 2009; 김남철, 2007).

이러한 중앙과 지방의 관계에 대해 논의되고 있는 해결방안 가운데 하나가 지방선거에서 정당공천 배제와 관련한 것이다. 지방선거에서 정당공천을 배제해야 한다는 주장은 2006년 기초의원선거에까지 정당공천제가 허용되면서, 지방선거에서 중앙이 공천권을 통해 지방을 통제하고 있다고 보기 때문이다(허철행, 2011: 239; 김병준, 2011: 289; 김순은, 2002: 50; 이기우, 2005: 2-3; 황아란, 2002: 130-131; 이현우, 2006: 227; 주용학, 2007: 35-36). 이러한 입장에서는 후보자의 지역현안 해결 능력이나 의지보다 그들의 정파적 성향에 근거하여 정당공천이 이루어지기 때문에 지방선거가 중앙정치의 연장선상에 있을 수밖에 없으며, 이는 지방정치인이 지방정치 발전을 모색하는데 태만한 원인이 된다고 주장한다(최준영, 2012: 68-9; 유재일 외, 2009: 162-163).

그러나 다른 한편에서는 이러한 정당배제 주장에 대해 정치와 자치의 의미를 너무 협소하게 해석한 결과라고 비판한다. 주민사이에 존재하는 상이한 생각과 이해관계를 표출하고 조정하는 것은 정당의 본질적 역할로 지방자치는 정당과 불가분의 관계에 있다는 것이다(박재욱, 2006). 나아가 정당공천제도는 유권자에게 선거정보 제공의 효과를 가진다는 점과 지역주민들이 지방정치의 실패에 대한 책임을 물을 수 있는 기회를 제공한다는 점 등을 들어 정당공천제 유지를 강조한다(황아란, 2010: 43-4; 허철행, 2011: 235; 최준영, 2012: 70).

정당공천과 관련한 이러한 논의의 핵심은 지방선거에서 지방의 문제에 관심을 갖고 이를 해결할 능력을 가진 지방 정치인을 선출하기 위한 제도적 모색이라고 볼 수 있다. 이는 지방선거에서 정당공천제의 적용여부가 지방정치 발전에 미칠 영향에 대해 논의하고 있는 것이다. 즉, 지방선거에서 정당공천을 배제하자는 주장은 지방정치인이 공천을 받아 당선되기 위해서는 중앙정치 논리에 따르는 것이 합리적인 선택이라는 것이다. 따라서 제도적 개선을 통해 이들의 선택방향에 영향을 미치고자 하는 것이다.

선거경쟁과 지방정치

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

그러나 이러한 논의에서 유권자의 합리적 선택에 대한 고려는 배제되어 있다. 유권자가 지역발전을 위해 합리적으로 정치적 선택을 할 수 있도록 하는 제도적 모색은 이루어지지 않고 있다는 것이다. 지방선거에서 정당공천제 유지를 주장하는 입장에서도 정당정치의 중요성을 강조하고 있지만, 선거에서 유권자의 정치적 선택에 대해서는 신뢰하지 않는 것으로 보인다. 그 이유는 지방정치에 대한 유권자의 무관심과 지역주의적 투표라는 한국 지방정치의 특성 때문인 것으로 판단된다.

선거에서 지역주의적 투표는 정치인이 유권자의 통제를 벗어나 공천권을 지닌 정당 지도자에게 충성하게 되고, 유권자의 의사를 대변하는데 실패하게 된다. 이러한 문제에 대해 상향식 공천방식이 대안으로 제시되기도 한다. 경선과정에서 지역패권정당의 소속 후보자들 간 경쟁이 필연적으로 이루어진다고 보기 때문이다(황아란, 2002; 최준영, 2012: 67). 이는 지방정치가 발전하기 위해서는 궁극적으로 유권자가 선거를 통해 정치인을 통제할 수 있어야 한다는 견해를 나타내고 있다. 선거에서 유권자가 정치인을 통제할 수 있을 때 선거에서 후보자들 간의 경쟁이 이루어질 수 있기 때문이다. 하지만 이러한 처방은 여전히 유권자의 정치적 선택에 대해 제한적 신뢰를 나타내고 있다. 기본적으로 유권자가 지역패권정당 자체에 대한 지지는 통제할 수 없다는 인식을 내포하고 있는 것이다.

그렇다면 한국의 유권자는 지방선거에서 정말 합리적 선택을 하지 않는 것일까? 지방선거에서 유권자가 지방 정치인을 통제할 수 있는 방안은 무엇일까? 하는 의문이 제기된다. 이러한 의문에 대해 본 연구는 정당구조에서 원인을 찾고자 한다. 정당 간 경쟁이 이루어질 때 유권자의 선택의 폭이 확대되어 합리적 선택과 정치인에 대한 통제가 가능하다. 그리고 정당 간 경쟁은 다양한 정치세력의 정치참여가 이루어질 때 보다 잘 형성된다. 그러나 한국의 정당제도는 다양한 정치세력의 진입을 어렵게 하고 있어, 유권자의 선택의 폭이 좁고 정당 간 경쟁이 곤란한 측면이 있다. 특히 중앙정당만을 허용하는 현 제도는 지방선거에서 지방적 견해를 가진 정당의 출현을 제한하고 있다.

따라서 지방선거에서 정당공천을 배제함으로써 유권자의 선택의 폭을 더욱 제한하기 보다는 오히려 정당설립을 자유롭게 하여 지방을 대변하는 지방정치 활동을 가능하게 함으로써 유권자의 선택 범위를 확대할 필요가 있다고 본다. 지방정치에서 정당화의 필요성 여부는 물론 전국정당을 선택할 것인지 지방정당을 선택할 것인지도 유권자가 판단하도록 할 때, 지방정치에서 진정한 정당 간 경쟁이 확보될 수 있다고 생각한다.

이를 위해 Ⅱ장에서는 선거의 경쟁력 확보와 지방정치 발전에 대한 기존의 논의를 검토하고 Ⅲ장에서는 한국에서 지역주의적 투표가 강하게 나타나는 대구를 중심으로 유권자가 투표를 결정할 때 합리적 선택을 한다는 사실을 확인하고자 한다. 그리고 정당설립이 자유로운 일본의 사례를 통해 유권자가 정치인을 통제함으로써 지방정치에서 정당 간 경쟁을 형성할 수 있는 방안을 찾아보고자 한다.

Ⅱ. 선거의 경쟁력 확보와 지방정치 발전

민주주의에서 중요한 것은 정당들이 사회를 얼마나 폭넓게 대표하는가의 대표성 문제와 선거에서 얼마나 경쟁적인가 하는 경쟁성의 문제이다(최장집 외, 2007: 53). 그러나 현재 한국의 지방선거에서 정당들은 지역사회를 대표하고 있다고 볼 수 없다. 그 이유는 정당이 공천권을 행사하기 때문이라기보다 선거에서 정당 간 경쟁이 충분히 이루어지지 않기 때문이다. 선거에서 경쟁은 각 후보자에 대해 지지자들이 조직화되고 유권자들은 선거쟁점에 대한 후보자의 입장에 따라 지지 여부를 결정하도록 하는 기능을 가진다. 그리고 이러한 과정에서 유권자는 선거에 대한 관심이 확대되고 선거의 쟁점이 정책형성에 영향을 미치게 된다. 선거에서 경쟁이 존재하지 않거나 시민들이 선거에 관심을 가지지 않고 선거권행사에 소극적이면 유권자의 이해관계는 정책에 반영되지 않는다. 그리고 정책내용과 직접적인 관련이 없는 후보자의 개성과 다른 특징들이 선거에서 주요한 결정요인이 되어, 결과적으로 민주 제도의 발전을 저해하게 된다(지병문, 2002). 선거에서 경쟁의 효과를 연구한 기존의 연구는 정당 간 경합의 정도와 유권자의 이해가 정책에 어떻게 반영되는가에 관심을 가진다. 연구결과 지방선거에서 정당 간 경쟁이 심할수록 지역민의 이익을 반영할 가능성이 높은 것으로 나타났다. 특히 지방의 복지비나 사회 개발비 지출이 높다는 연구결과가 있다(정명은 외, 2008; 지병문, 2002).

그러나 지방선거에서 정당 간 경쟁을 확보하기 위해서는 현재의 정당제도로는 한계가 있다. 현재 정당법은 전국정당만을 허용하고 있으며, 이는 지방선거에서 정당이 지방의 자율성 확대를 위해 노력해야 할 동기를 부여하지 못하기 때문이다. 지방선거에서 중앙 정당이 제시하는 정책은 지역의 자립에 기초한 지역밀착형의 정책이라기보다 중앙의 지원을 약속하는데 머물고 있다. 이러한 경향은 정당 간 정책의 차별화가 이루어지지 못하고 지방이 중앙의 예속에서 벗어나지 못하는 상황에 이르게 된다. 지역주의가 심한 지역의 경우 이러한 경향은 더욱 심각하다고 볼 수 있다. 이러한 상황에서 지방의회의 역량을 강화하기 위해 제시되는 여러 방안들 역시 그 효과를 담보할 수 없다. 당선된 지방의회 의원들은 지방의 자치능력을 강화하기 위해 자신의 역량을 강화할 합리적 이유가 크지 않기 때문이다.

이러한 문제에 대해 지방정치에 경쟁력을 부여하고 정당정치를 통해 지방의 자율성과 자생적 능력을 키우는 하나의 제도적 방안으로 지방정당의 허용을 제안하는 연구들이 있다(장영수, 1995; 하세헌, 2007; 김남철, 2007; 강원택, 2010). 이들이 말하는 지방정당(Local Party)은 “전국가적인 국민의사나 정책형성과정에의 참여는 이차적 목적에 지나지 않고 주로 지역문제의 해결 내지 지역적 의사형성에 참여하는 것을 주목적으로 하는 정치적 결사체”를 의미한다(장영수, 1995: 351). 이것은 정당의 지지기반이 지역적으로 특정지역에 한정되어 있을 뿐, 전국적 규모의 정당으로서 국민적 의사형성과정에 참여하려고 하는 소위 ‘지역정당’과는 구별된다(하세헌, 2007: 27).

하세헌(2007)은 지방이 중앙에 예속되는 주요한 원인을 전국정당이 지역주의적 경향과 맞물려 선거에서 정당 간의 경쟁이 없기 때문이라고 지적한다. 그리고 독일과 일본의 예를 들어 지방정당의 활동은 지역 주민의 의사를 보다 잘 전달하며 주민 중심의 정책을 생산하게 된다고 주장한다. 김남철(2007)은 지방정치가 중앙정치에 예속되는 문제를 해결하기 위해 지방정당을 허용하여 다양한 정치세력에게 지방선거에 참여할 수 있는 가능성을 열어주어야 한다고 주장한다. 강원택(2010)은 지방선거에서 나타나는 정당의 폐쇄적 구조를 극복할 수 있는 방안으로 지방정당의 허용을 주장하고 있다. 이들은 지방정치의 발전을 저해하는 요인을 지방선거에서 다당적 경쟁이 확보되지 못한 것에서 찾고 있다. 지역적으로 분할된 정당 구조에서 정당내부에서의 경쟁이 이루어지지 않는 상황은 지역 유권자들에게 다양한 선택의 가능성을 빼앗고 있다는 것이다. 따라서 지방선거에서 다당적 경쟁을 허용할 수 있도록 하기 위한 대안으로 지방정당의 허용을 제시하는 것이다(강원택, 2010: 12).

이러한 지방정당 허용 논의의 핵심은 선거에서 다양한 정치세력 간의 경쟁이다. 지방정치가 발전하기 위해서는 선거에서 경쟁이 전제되어야 한다는 것이다. 지방정당이 허용될 경우 지방선거에서의 정당 간 혹은 후보자 간 경쟁이 생겨날 수 있으며 이는 전국정당에 의해 충분히 대변되지 못하고 있는 지역주민의 의사와 이해관계를 대변할 수 있게 할 것이라는 견해를 나타낸다. 현재 우리나라 지방선거에서 나타나고 있는 중요한 문제점은 지방선거에서 지방의 이슈가 없고 전국적인 이슈가 지배적인 현상이다. 따라서 지방선거는 대리전의 성격이 강하게 나타나고 있다. 그러나 실질적으로 지역의 문제들 가운데는 국가적 차원에서 해결해야 할 것도 있지만 본질적으로는 자치단체 수준에서 처리해야 할 것들이다(강경태, 2009: 246). 따라서 지방선거에서 지방 문제의 이슈화는 지방정치에 대한 주민의 관심 확대로 이어질 것으로 기대된다.

지방정당은 지역적 기반을 토대로 지역문제 해결 내지 지역적 의사형성과정에의 참여를 목적으로 하고 정당의 활동무대가 주로 지방선거라는 점에서 전국정당과 구분이 가능하지만, 실질적으로 양자 간 구분이 쉽지는 않다. 한국의 지역주의 정당과 같이 전국정당을 표방하면서도 정치적 기반이 특정 지역에 국한되는 경우도 있다. 반면 독일의 기민당(CDU)이나 기사연(CSU)와 같이 지역정당들 가운데 자신의 정책을 보다 적극적으로 추진하기 위해 전국선거에 참여하는 경우도 있다(하세헌, 2012). 따라서 지방정당 허용을 주장하는 이들의 주장은 정당설립의 자유를 주장하는 것으로 볼 수 있다. 결국 정당설립의 자유를 통해 지방선거에서 다양한 정치 세력 간 경쟁이 유도될 수 있다는 것이다.

정당설립의 자유에 대한 주장은 기본적으로 유권자의 합리적 선택에 대한 신뢰를 바탕으로 하고 있다. 유권자는 정치적 선택을 할 때 합리적 선택에 기초하여 판단한다는 것이다. 그리고 유권자에게 선택의 범위를 확대함으로써 유권자가 보다 합리적인 선택을 할 수 있는 환경을 조성해야 한다는 것이다. 유권자의 선택의 폭이 넓어질 때 지방 정치인은 유권자의 관점에서 정치활동을 전개하게 되며, 유권자는 지방정치인을 통제할 수 있다는 것이다. 이를 확인하기 위해 한국의 대구와 일본 오사카의 지방선거 양상을 비교하고자 한다. 대구는 지역주의적 성향이 강한 도시로 선거에서 정당 간 경쟁이 가장 적은 도시로 꼽을 수 있다. 이는 한국 지방정치의 문제점을 가장 극적으로 나타낸다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 대구의 유권자도 선거에서 합리적 선택을 한다는 것을 확인하고자 한다. 오사카는 지난 2011년 통일지방선거를 통해 지방정치인을 획기적으로 교체함으로써 지방정치 분위기를 성공적으로 전환한 도시이다. 오사카 지방정치 변화에는 다양한 변수들이 존재하지만 가장 중요한 것은 유권자의 선택이라는 것을 나타내고자 한다. 두 도시의 비교를 통해 선거에서 유권자의 선택 범위를 확대함으로써 지방정치에 경쟁을 부여할 수 있다는 것을 확인하고자 한다.

한국과 일본의 지방정치는 구조적 측면에서 상당 부분 공통된 부분이 있다. 먼저 중앙과 지방의 관계에 있어 재원과 권한이 중앙정부에 집중되어 있고, 지방의 중앙의존도가 높아 지방정치가 중앙정치에 종속되는 경우가 종종 있다. 중앙정부의 국회의원과 지방의 광역의원, 기초의원, 각 지방자치단체장이 수직적으로 연계되어 국회의원이 자신의 선거에 지방의원을 동원하거나 지방자치단체의 정책결정에 영향력을 행사하고자 한다. 동시에 지방정치인은 국회의원이나 중앙정부의 재원을 획득하거나 국회의원의 공천을 받아 지방선거에 당선되거나 중앙정치에 진출하려고 시도한다.

이러한 중앙정치와 지방정치의 수직적 연계로 지방선거가 국정선거의 전초전으로 인식되는 경향이 있다. 일본의 도쿄도(東京都)의회 지방선거의 경우 대개 중의원총선거나 참의원통상선거를 앞두고 실시되면서 향후 국정선거의 결과에 대한 나침반 역할을 한다. 실제 2009년 7월에 실시된 도쿄도의회 선거 결과, 총 127석 가운데 민주당이 54석, 자민당이 38석, 공명당이 23석, 공산당이 8석, 도쿄도 네트가 2석, 무소속 2석으로 민주당이 제1당이 되었다. 그리고 이후 국정선거에서도 민주당이 압승하였다(양기호, 2010: 28-31). 이러한 경향은 한국에서도 나타나고 있다. 지방선거는 통상 대통령선거의 전초전이나 현 정부의 중간평가로 인식되는 경향이 강하게 나타나고 있다. 그로인해 지방선거에서 지방의 이슈가 아닌 전국적인 이슈가 선점하고 지역 유권자는 지방선거에 무관심하게 된다.

그럼에도 불구하고 일본의 지방정치는 지방정치 운영의 측면에서 한국과 차이를 나타내고 있다. 특히 정당 공천이 후보자 당락에 큰 영향을 미치지 못하는 점은 한국과 대조적인 측면이다. 한국의 경우 2006년 정당법 개정으로 모든 지방선거에 정당공천이 허용되면서 중앙당의 지나친 지방정치 개입이 문제점으로 지적되고 있다. 그러나 일본에서는 지방정치가 중앙정치에 대해 나름대로 독자성을 발휘한다(양기호, 2010: 32). 그 이유는 일본의 정당 활동의 자율성에서에서 찾을 수 있다. 일본은 지방선거에서 정당공천이 허용되고 있으며 중앙당의 영향력이 아직 강하고 중앙정치인의 지방정치인에 대한 영향력도 강한 편임에도 불구하고 무당파 후보자가 당선되거나 다양한 지방정당의 활동이 활발한 특징을 나타내고 있다. 일본에서는 1990년대 이후 지방분권 시대에 접어들면서 지방마다 각기 지역정책을 쟁점화 하는 지방정당이 등장해 의석을 획득하고 있다. 일본 지방정당 활동이 가지는 의의는 유권자들에게 다양한 선택을 가능하게 한다는 것이다. 그리고 유권자의 선택에 따라 지방정치의 형태가 결정된다는 것이다. 이러한 부분에 대해 다음 장에서 살펴보고자 한다.

일본은 정당설립 요건에 대해 특별한 규정이 없으며, 정당을 설립하고자 하는 사람들이 정치적 활동을 하겠다고 표명하고 등록하지만 하면 정당으로서 인정을 받는다. 따라서 정치에 참여하고자 하는 결사체로서의 의지만 있으면 전국규모이든, 지역 규모이든, 또는 정당본부가 수도에 있든 지방에 있든 상관없다(하세헌, 2007: 32)

Ⅲ. 한국과 일본의 지방정치

1. 대구 지방정치의 특성

대구 지방정치의 특성은 한나라당 일당독점으로 표현할 수 있다. 대구지역은 한나라당을 중심으로 지역주의 투표가 이루어지고 있다. 한나라당은 1998년 실시된 제2회 통일지방선거에서 대구의 시장, 광역의원 전원, 기초자치단체장 8명 가운데 7명 등 거의 99%의 의석을 차지하였으며 이후 2010년 실시된 제5회 지방선거까지 한나라당이 대구지방선거에서 독식하고 있다. 대구시의 시장은 1995년 지방선거에서 무소속이 당선된 경우를 제외하고 이후 4차례에 걸친 지방선거에서 모두 한나라당 소속 후보자가 당선되었다. 또한 아래 <표 1>에서 보는 바와 같이 광역의원과 기초자치단체장의 대부분이 한나라당 소속이었으며 양대 정당인 민주당/열린 우리당의 지역구 당선자는 한명도 없었다. 그리고 <표 2>에 제시된 대구광역시의 정당별 득표율을 보면 한나라당이 꾸준히 55%이상의 지지를 획득하고 있고, 두 번째 지지율이 높은 정당과의 지지율 차이는 최소 44% 이상으로 나타나고 있다.

이러한 대구의 일당독점 현상에 대해 지역주의 투표 결과라고 평가하는 것에는 이의가 없다. 지역주의 투표는 지역을 대표한다고 믿어지는 정당의 후보자에게 투표하는 것을 의미하는데, 이를 동원과 지역감정의 차원에서 비판적으로 접근하는 시각과 정당의 무차별성 때문이라고 이해하는 시각이 있다. 전자는 지역주의 투표를 반이성적인 것으로 이해하는 반면 후자는 이를 나름대로 합리적 선택이라고 이해한다. 지역 발전을 위한 합리적 판단이라는 것이다(김진하, 2010: 96-98). 지역주의 투표를 두 가지 차원에서 구분했을 때 대구의 지역주의 투표행태는 대구 유권자의 비합리적 투표결과라기보다 정당의 무차별성에서 기인한 합리적 판단이라고 볼 수 있다. 그 근거는 대구 지방선거에서 후보자 간에 정책의 차별성이 없다는 점과 대구지역 유권자가 후보자를 결정하는데 가장 영향을 미치는 것이 정책과 공약이라는 점이다.

<표 1> 대구시 지방선거 결과

		의석수	민자당	한나라	민주당	열린 우리	민노당	자민련	무소속 기타
광역의원	1995	37(4)	8					7	22
	1998	26(3)		26
	2002	24(3)		24(2)					(1)
	2006	26(3)		26(2)		(1)
	2010	26(3)		25(2)					1(1)
기초단체장	1995	8	2					1	5
	1998	8		7					1
	2002	8		8
	2006	8		8
	2010	8		6					2
기초의원	2006	102(14)		99(13)		2(1)			1
	2010	102(14)		70(10)	4(0)		2(0)		26(4)

주 : 의석수 (비례대표 의석수).

자료 : 중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템 재구성.

<표 2> 대구시의원 정당별 득표율

	한나라	민주당	자유 선진당	열린 우리	민노당	미래연합	무소속/ 기타
2002[eqn: {} ^{a)}]	76.2%	7.7%			6.8%	8.3%	2.6%
2006[eqn: {} ^{a)}]	77.6%			12.6%	8.9%		.9%
2010[eqn: {} ^{b)}]	56.4%	11.1%	3.5%		4.3%		24.7%

a) : 중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템 재구성.

b) : ｢경향신문｣, 2012.

주 : 광역의원 정당투표 득표율.

2010년 제5회 지방선거 직후 사회과학데이터센터에서 조사한 결과를 <표 3>에 제시하였다. 조사 결과 대구․경북 유권자의 83.3%는 후보자나 정당을 선택할 때 지역적 이익을 고려하며, 대구․경북 유권자의 64.7%는 지역을 대표하는 정당이 있다고 응답했다. 전국 유권자의 85.2%가 투표를 할 때 지역적 이익을 고려한다고 응답해 대구․경북 유권자와 전국 유권자의 투표행태에 큰 차이가 없었다. 반면 대구․경북 유권자는 전국 유권자에 비해 약 20%가량이 더 지역정당을 인식하고 있는 것으로 나타났다. 이것은 대구 유권자의 한나라당 선택은 지역발전을 위해 한나라당을 선택하는 것이 유리하다고 판단한 것으로 해석할 수 있다. 이와 더불어 지역 유권자들이 투표를 결정할 때 정당보다 인물을 중요하게 생각하는 것을 고려한다면 대구지역 유권자의 선택이 비합리적이라기보다 선택의 여지가 없기 때문이라고 볼 수 있다.

대구의 패권적 정당구조에서 선거 경쟁은 정당 간 경쟁이 아닌 한나라당 후보와 한나라당 공천 후보에 탈락하고 무소속으로 출마한 후보자 간의 경쟁현상으로 나타나고 있다. 따라서 이들의 정책은 차이가 없으며 다른 정당 후보자의 경우 유권자들에게 수용 가능한 대안적인 정치세력이라고 인정받지 못한다. 그 이유는 정책에서 차이가 없을 뿐만 아니라 인물요인에서도 뛰어나지 못하기 때문이다. 따라서 지방선거에서 대구 유권자의 정치적 선택의 폭은 제한적일 수밖에 없다. 제5회 지방선거의 경우 지역경제 살리기, 일자리 창출은 모든 후보들의 공통된 공약이었으며 수도권 규제완화, 복지 확대, 신공항 건설 등 후보자들 간 정책적 차이가 거의 없어 대구 유권자에게 한나라당 이외 다른 당을 선택할 정책적 유인이 제공되지 않았다(유재성, 2010: 191-200).

<표 3> 지역대표 정당과 지역적 이익 고려

	대구․경북	전국
투표결정시 지역적 이익 고려	83.3%	85.2%
지역 대표 정당 존재	64.7%	43.5%

자료 : 한국사회과학데이터센터, 2010.

<표 4> 2010년 지방선거 대구시장 후보 비교

		김범일(한나라당)	이승천(민주당)	조명래(진보신당)
공약비교	일자리	-좋은 일자리 5만개 창출 -청년 인재 뱅크 구축	-청년일자리 지원센터 -사회공공서비스 일자리 확대	-시 소속 청년실업 극복센터 -비정규직 정규직 전환지원 -시 예산 3% 실업기금
	경제	-첨단의료복합단지 -신공항 밀양 유치	-첨단의료복합단지 -신공항 밀양 유치	-친(親)서민 복지경제 추진 -공공일자리사회서비스 강화
	복지	-영유아 무상교육 -친환경 무상급식 -장애인 일자리 창출	-보육시설 개선 및 확대 -친환경 무상급식	-국공립 어린이집 확충 -친환경 무상급식 -장애인 복지
	행정개편	-대구․경북의 점진적 통합	-대구․경북의 점진적 통합	-전면통합
인물 비교		-1950년생 -경북고등학교 -서울대 경영학 학사 -서던캘리포니아대학교 대학원 행정학 석사 -제12회 행정고시 합격 -1996년 대통령비서실 일반행정 비서관 -1998-2002년 행정자치부 기획관리실장 -2002-2003년 제22대 산림청 청장 -2003-2006년 대구 정무 부시장 -2006-2010년 대구 시장	-1962년생 -능인고등학교 -계명대 법과대학 -계명대 법대 박사 수료 -1997~ 대구미래대학 경찰행정학 교수 -2007 열린우리당 대구시당 동구갑 운영위원장 -2008-2010년 민주당 대구시당 위원장	-1964년생 -경신고등학교 -경북대학교 정치외교학과 학사 -2007~ 진보신당 대구시당 위원회 위원장 -2008-2010년 비정규직 철폐 대구공동대책위원회 상임대표

자료 : ｢경북일보｣, 2010; ｢연합뉴스｣, 2010. 재구성.

<표 4>는 2010년 제5회 지방선거 당시 대구 시장 후보의 공약 비교와 경력을 비교하여 나타낸 것이다. 이를 통해 공약에 있어 세 후보 사이의 분명한 차이가 없음을 확인할 수 있다. 제5회 지방선거에서 대두된 전국적 이슈인 4대강 사업이나 세종시 추진에 대해서는 여당 후보와 야당 후보 간 입장이 차이가 있었지만 지역적 이슈에 있어서는 큰 차이가 없었다. 선거 직후 대구시민을 대상으로 실시한 리서치 & 리서치의 여론조사에 따르면 대구 유권자의 57.4%가 지역개발 정책을 중심으로 후보자를 선택하겠다고 응답하였다(장우영 외, 2010: 332). 그러나 지역개발 정책에 있어서 세 후보자의 입장에 차이가 없어 유권자는 후보자 인물을 보고 지지자를 선택할 수밖에 없는 상황이라고 생각할 수 있다. 그리고 인물을 비교하면, 김범일 후보는 이승천 후보나 조명래 후보에 비해 인지도가 높다. 역대 대구 정무부시장과 시장을 역임하여 정치인으로서의 입지가 상대적으로 강하기 때문이다. 이러한 상황에서 한나라당 김범일 후보에 대한 대구 유권자의 지지가 단순히 지역주의에 기초한 경로 의존적 투표라고 단언할 수는 없을 것이다.

대구의 한나라당 독점이 정당의 무차별성에 따른 유권자의 합리적 선택이라는 또 다른 근거는 대구 유권자들의 투표결정요인에서 찾을 수 있다. 2010년 지방선거에 대하여 중앙선거관리위원회가 조사한 바에 따르면 대구/경북 유권자가 후보를 선택할 때 소속정당보다 정책과 공약을 중요하게 고려하는 것으로 나타났다. 유권자 의식조사는 선거를 전후하여 3차례에 걸쳐 조사되었으며, 이에 대한 결과는 아래 <표 5>에 제시하였다. 3차례의 조사를 비교하면 유권자들이 초반에는 후보자를 선택하는데 있어 정책이나 공약을 상당히 중요하게 생각하다가 선거에 임박해서는 그 비율이 확연히 줄어든 것을 확인할 수 있다. 반면 소속정당을 고려하는 비율은 3배 이상 확대되었다. 이렇게 선거 초반에는 후보자의 공약이나 정책을 고려하다가 선거가 임박해서는 후보자를 선택하는데 있어 후보자의 소속정당에 의존하는 것은 후보자들의 정책/공약의 차이가 없기 때문이라고 해석할 수 있다. 이것은 대구에서 한나라당이 독점하는 것이 대구 유권자의 ‘묻지마 투표’의 결과라기보다 정당 간 정책 차이가 없는 상황에서 한나라당 후보에 대항할 인물을 다른 당에서 배출하지 못하기 때문이라고 볼 수 있다.

유권자 의식조사는 전국 유권자를 대상으로 실시되어 대구 유권자의 사례수가 적다. 대구와 경북 유권자는 정치적 성향이 유사하다고 보고 합산하여 살펴보았다.

<표 5> 6.2지방선거에서 나타난 대구․경북 유권자의 후보 선택 시 고려사항(%)

	인물/능력	정책/공약	소속 정당	주위의 평가	정치 경력	출신 지역	개인적 연고	기타	무응답
1차 조사 5월10-11	37.1	27.4	6.8	11.0	2.4	1.0	0.5	1.1	12.6
2차 조사 5월24-25	36.9	33.0	9.0	8.4	7.3	0.6	0.0	0.5	4.3
3차 조사 선거직후	47.3	12.1	27.5	3.3	2.2	-	0	6.6	1.1

주 : 3차 조사에서 기타는 도덕성이 포함된 것임.

자료 : 중앙선거관리위원회, 2010.

<표 6> 대구․경북 유권자의 후보자 결정 요인

	2002	2006	2010
1순위	후보자 이미지	후보자 이미지	공약요인
2순위	공약요인	선거이미지	선거이미지
3순위	선거 이미지	공약요인	인물요인
4순위	정당요인	외부요인	외부요인
5순위	외부요인	정당요인	정당요인

자료 : 송건섭 외, 2010: 11. 재구성

대구․경북의 유권자가 지방선거에서 후보를 선택할 때 정당보다 공약을 중요시한다는 것은 송건섭과 이곤수의 연구에서도 나타나고 있다. 그들은 대구․경북 유권자를 대상으로 2002년 6.13지방선거, 2006년 5.31지방선거, 2010년 6.2지방선거에 대한 유권자 인식조사를 실시하여 종단분석을 실시하였다(송건섭 외, 2010). 이들의 조사 결과에 따르면 지방선거에서 전반적으로 지역 유권자들이 후보자 선택에 미치는 중요한 결정변수는 공약과 정책이었다. <표 6>에 제시된 바와 같이 각 선거별로 정당요인보다 정책과 공약이 후보자 결정에 중요하게 작용하고 있다는 것을 확인하였다(송건섭 외, 2010: 11). 이를 통해 대구․경북의 한나라당 독점이 대구․경북 유권자의 비이성적 투표행태라고 볼 수 없으며, 추후에 대구지역 유권자의 이익을 충분히 대변하는 다른 정당이 등장했을 때 지지정당을 바꿀 수 있는 여지가 충분하다는 해석이 가능하다.

따라서 대구의 일당독점 문제는 선거에서 후보자 간 경쟁구도가 이루어지지 않아 유권자의 선택 폭이 제한되고 있기 때문이라고 볼 수 있다. 이러한 선거경쟁의 상실은 유권자가 선거에 대해 무관심하게하고, 이는 투표율 하락으로 이어지고 있다. 선거에서 경쟁의 정도가 투표율과 상관관계가 있다는 것은 일반적인 평가이다. 이러한 평가에 대해 하세헌(2012a)은 대구의 역대 광역단체장 선거에서 후보자들 간의 경합 정도와 투표율 차이를 제시함으로써 이러한 관계를 입증한 바 있다. 연구결과에 따르면 선거에서 1-2위 후보 간의 득표율 차가 클수록 투표율이 저조했다. 따라서 대구의 후보자 간 낮은 경쟁구도가 대구의 낮은 투표율의 원인이라고 볼 수 있을 것이다(하세헌, 2012a: 12-13). 아래 <그림 1>은 그러한 관계를 그래프로 나타낸 것이다. 대구 유권자의 투표율 변화와 1-2위 득표율 차이가 상반된 경향을 나타내는 것을 확인할 수 있다. 다만 2002년의 경우 투표율이 타원에 제시된 점선의 경향으로 나타날 것으로 기대되었으나 당시 월드컵 열기로 인해 지방선거에 대한 관심이 전반적으로 낮았으며 투표율이 실선과 같이 낮게 나타났다. 2002년 지방선거는 대구뿐만 아니라 전국적으로 투표율이 저조했던 선거였다.

앞서 <표 2>에 제시된 대구의 정당별 지지도에 나타난 바와 같이 대구에서 한나라당 지지율은 60% 내외인 반면 민주당 지지율은 10%를 넘기가 어려워 대구에서 한나라당에 대한 지지가 절대적임을 알 수 있다. 이러한 한나라당에 대한 높은 지지율은 선거에서 정당 간 경쟁은 물론 후보자 간 경쟁이 이루어지기 힘든 상황임을 나타낸다. 또한 이것은 대구 지방선거 투표율이 전국 최하위를 면치 못하는 현상으로 이어지고 있다. <그림 2>에서 볼 수 있듯이 대구의 투표율은 전국 평균 투표율에 못 미치고 있다. 특히 2010년 지방선거에서는 전국적으로 투표율이 3%가량 상승하였음에도 불구하고 대구는 오히려 하락한 것으로 나타나고 있다.

<그림 1> 대구시장 선거의 1-2위 득표율과 투표율

자료 : 하세헌, 2012: 111. 재구성.

<그림 2> 전국과 대구의 투표율 추이

자료 :　중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템 재구성.

이상에서 살펴본 바와 같이 대구의 일당독점은 지방정치에 경쟁을 감소시키는 문제를 양산하고 있으며 이러한 상황은 악순환을 거듭하고 있다. 일당독점의 공고화로 다른 정당의 경쟁력 있는 정치인이 대구지역에서 활동하는데 부담을 느끼고 회피하는 경향이 있으며, 이는 한나라당 일당독점이 더욱 공고화되는 기제로 작용한다. 그리고 대구에서 한나라당 독점의 공고화는 한나라당 후보를 비롯한 모든 후보가 대구 발전을 위한 정책개발을 태만하게 하고, 유권자는 선거에서 후보자간 정책 비교가 무의미하게 된다. 따라서 지방을 대표한다고 생각되는 정당이나 그 정당의 후보자를 지지할 수밖에 없게 된다. 즉, 유권자의 선택 폭을 제한하는 것이다.

정리하자면, 대구 지방선거에서 유권자의 선택은 비이성적 지역주의 투표라기보다 제한된 선택상황에서 합리적으로 선택한 것이라고 볼 수 있다. 그러나 결과적으로 일당독점 상황에 봉착하여 지방정치 발전을 저해하고 있는 것은 분명한 사실이다. 이를 극복하기 위해서는 유권자의 선택의 폭을 넓힐 수 있는 방안을 강구해야 할 것이다. 지방선거에서 정당공천을 배제하자는 주장은 지방선거에서 정당요인을 제거하여 선거경쟁력을 확보하려는 시도이다. 그러나 이러한 처방은 유권자에게 선택의 기회를 축소하여 오히려 유권자의 정치적 의사표현을 제한하는 결과를 가져올 수 있다. 유권자는 지방정치에서 어느 정당을 지지할 것인지의 문제뿐만 아니라 정당정치를 선택할 것인지 배제할 것인지의 문제도 선택할 기회를 가져야 할 것이다. 그러기 위해서는 정당 활동의 자율성을 확대하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 자유로운 정당 활동으로 지방의 정치인이 지방의 쟁점을 추구하는 지방정당 활동이 가능하게 된다면 대구 유권자가 당면한 일당독점의 악순환을 벗어날 기회를 제공할 수도 있을 것으로 판단된다. 다음 장에서 살펴볼 일본의 지방정당 활동은 대구의 지방정치가 당면한 문제를 해결하는 실마리를 제공할 수 있을 것으로 생각된다.

2. 오사카 지방정당과 지방정치

최근 일본 지방정치의 특징은 탈정당화라고 할 수 있다. 그 원인은 다양한 형태의 사회적 변화로 파악할 수 있지만, 가장 주요한 원인은 다음의 두 가지로 정리할 수 있다. 일본의 지방정치가 여전히 중앙정치에 종속되어 지역사회의 독자적 의사형성이나 정책수립 등 지방정치의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 점과 지방선거에서의 연합공천의 확대로 정당 간 경쟁이 축소되었다는 점이다. 지방선거에서 연합공천은 지방의회의 ‘총 여당화’로 나타난다. 이는 단체장 선거에서 주요 정당들이 한 사람의 유력 후보를 동시에 지지하여 당선 후 대부분의 정당이 여당의 지지를 가지게 되는 것을 말한다(今川晃, 2010: 184-190; 하세헌, 2012b: 85). 지방의회의 총 여당화는 지방정치에서 균형과 견제가 사라지고 의회 정책결정의 형식화를 초래했다. 이러한 지방정치에서 정당 간 경쟁의 부재는 유권자들의 정당정치에 대한 불신과 지방정치에 대한 관심의 철회로 이어졌다. <그림 3>에서 나타난 바와 같이 지방선거에 대한 투표 참여는 매년 큰 폭으로 줄어들고 있다. 투표율의 하락이 전반적인 추세라고 하더라도 일본의 참의원이나 중의원 선거에 비해 지방선거의 지속적인 투표율 하락은 심각하게 인식된다.

<그림 3> 일본 지방선거의 투표율

자료 : 일본국 총무성 선거관련 자료.

오사카의 지방정치도 일본의 일반적 지방정치 현실과 크게 다르지 않다. 지방경제의 침체와 더불어 중앙 집중적 정당체제로 인한 지역적 이슈의 상실 등은 지역 유권자의 지방정치에 대한 무관심 증대로 이어졌다. 이러한 상황을 지방적 차원에서 극복하고자 ‘오사카 유신회’가 지방정치인들을 중심으로 창당되었다. 그리고 곧이어 실시된 2011년 제17회 통일지방선거에서 오사카 유신회 소속 후보자가 오사카 부(府)지사와 시장에 당선되었으며 부(附)의회와 시의회에서 오사카 유신회가 다수당이 되었다. <표 7>에 제시된 바와 같이 자민당과 민주당 의석이 반으로 줄어들었으며 무소속 의석도 확실히 줄어든 것을 확인할 수 있다. 나아가 제17회 통일지방선거의 전체 투표율이 <그림 3>과 같이 하락하는 상황에서도 오사카의 투표율은 <그림 4>에 볼 수 있듯이 상승한 것으로 나타났다. 시장선거의 경우 17.3%의 투표율 상승이 이루어졌으며 시의회의 경우도 약 3%정도 투표율이 상승하였다

<표 7> 오사카 시의회 정당별 의원 수 및 구성 비율

	정수	오사카 유신회	민주당	자민당	공명당	공산당	무소속
2003	89		17(19.1)	31(34.8)	19(21.3)	13(14.6)	7(7.9)
2007	89		17(19.1)	30(33.7)	20(22.5)	16(18.0)	6(6.8)
2011	86	33(38.4)	8(9.3)	17(19.8)	19(22.1)	8(9.3)	1(1.2)

자료 : 오사카시 선거관리위원회. 자료 재구성.

<그림 4> 오사카 지방선거 투표율 변화

자료 : 오사카부 선거관리위원회. 자료 재구성.

오사카 유신회에 대한 유권자의 지지는 크게 두 가지 의의를 가진다. 하나는 지방정치에서 지방의 이슈가 쟁점화 되어 지방정치 본질을 회복하는 계기가 되었다는 것이다. 2010년 4월 오사카부지사인 하시모토 도루(橋下徹)를 중심으로 오사카 지역 정치인들이 중심이 되어 창당된 오사카 유신회는 설립취지를 지역문제 해결이라고 명시하였다. 오사카 유신회는 오사카 부내의 총생산이 계속해서 감소하여 최근 10년 사이 2.41 조엔 감소하였으며 수도인 도쿄와 비교하여 일인당 소득의 차이가 계속해서 벌어지고 있다는 점과 생활보호 비율의 증가, 낮은 소비 지출, 높은 실업률 등을 들어 지역의 상황이 심각함을 지적한다. 그럼에도 불구하고 중앙정부와 전국 정당은 지방의 심각한 현실을 외면하고 있어 지역 스스로 발전을 도모해야 한다는 점을 강조한다. 그리고 오사카 유신회는 오사카가 당면한 재정문제를 해결하고 오사카의 발전을 위해 오사카부와 오사카시, 사카이시를 해체·재편을 통해 오사카도(都)를 만들겠다는 ‘오사카도 구상’을 내세웠다(大阪維新の会, 2010).

오사카의 이러한 도시문제에 대해 중앙정부나 기성정당은 중앙정부로부터 교부세나 보조금 증액 등 소극적 대응에 그치고, 지역의 구조적 문제를 해결하기 위한 근본적인 대책을 제시하지 못하는 상황에서 오사카 유신회의 지역 구조개혁안은 주민들에게 지역발전의 중요한 방안으로 인식되었다(｢朝日新聞｣, 2011).

일본 행정구역은 도도부현(都道府縣)의 광역자치단체와 구(區), 시정촌(市町村)의 기초단체로 이루어져 있다. 도쿄도(都), 홋카이도(道)로 각 1도 1도와 오사카 부(府)와 교토 부(府) 2개의 부, 43개의 현으로 구성된다. 도쿄도는 도와 구 사이에 시가 없다. 그러나 오사카부와 구 사이에는 독립행정권 및 예산권을 가진 시 단위 자치단체가 존재한다. 이러한 구조로 인해 오사카부와 중심도시인 오사카시가 똑같은 사업을 이중으로 함으로써 행정비용이 필요 이상으로 소비된다는 것이다. 따라서 오사카 유신회는 오사카의 행정구역이 도쿄도와 같이 재현될 경우 오사카부와 시의 중복투자를 없애 세금낭비를 막을 수 있다는 것이다. 도(都)의 행정제도에서 도는 도전체의 대규모 도시계획을 추진하고 구는 주민행정을 맡는 등 역할 구분이 가능하다는 것이다.

오사카 유신회가 2011년 지방선거에서 다수당이 된 것에 대해 ‘기성연합정당의 패배’라는 평가는 지방선거에서 오사카 유신회가 기성정당과 경쟁을 이루어냈음을 나타낸다(｢時事通信｣, 2011). 기성정당이 지방선거에서 뚜렷한 정책을 제시하지 못하고 있는 상황에서 오사카 유신회는 지역문제 해결과 관련한 독자적인 정책을 제시함으로써 기성정당과 경쟁할 수 있게 된 것이다. 2011년 제17대 통일지방선거에서 오사카 지방선거의 최대 쟁점은 오사카도 구상에 관한 것이었다. 오사카도 구상을 주장하는 오사카 유신회와 이에 반대하는 기성정당의 대결로 이어졌으며 선거결과 오사카도 구상을 반대하는 기성정당인 자민당과 민주당 의석이 줄고 오사카 유신회가 다수당이 되었다.

유권자의 기성정당에 대한 불신은 오사카 유권자의 의식조사를 통해 확인할 수 있다. 오사카시 선거관리위원회에서 제17대 통일지방선거 직후 조사한 유권자 의식조사에 따르면 오사카 유권자의 77.6%가 현재의 정치에 불만족하고 있으며, 불만족 원인의 50.4%가 현 지방정부가 당면한 문제에 대해 대응력이 부족하기 때문이라고 응답했다(오사카시선거관리위원회, 2011). 오사카의 경우 앞서 오사카 유신회가 밝힌 바와 같이 경제악화가 심각하게 진행되고 있음에도 불구하고 기성정당과 중앙정부는 이러한 어려움에 심각한 위기의식을 느끼지 못하고 지역의 문제를 해결하기 위한 근본적 대책을 마련하지 못하고 있었다(大峯伸之, 2011: 40; 하세헌, 2012b: 80). 이러한 기성 정치에 대한 불만은 당면한 지역의 문제를 구조적으로 해결하겠다고 나선 오사카 유신회에 대한 지지로 나타났다.

<표 8> 오사카 유권자의 지방정치에 대한 만족도

	매우 만족	대체로 만족	약간 불만족	매우 불만족	무응답
정치 만족도	0.2	6.1	35.1	42.5	10.9
	6.3%		77.6%
불만족 원인	현안에 대한 대응력 부족		50.4%
	유권자 의사 대변 부족		35.1
	시민 일부 의사 대변		33.7
	시민을 위한 정책 부재		21.2%
	유권자의견에 무관심		15%
	정치가의 무관심		7.6%

자료 : 오사카시 선거관리위원회, 2011. 자료 재구성.

<그림 5> 후보자 선택의 근거

자료 : 오사카시선거관리위원회, 2011. 자료 재구성.

<그림 5>는 지방선거 직후 실시한 오사카 유권자 의식조사 결과를 나타낸 것이다. 투표 선택 시 고려한 사항을 제시한 위의 그림에서 보는 바와 같이, 2010년 지방선거에서 오사카 유권자의 42.8%가 시의원선거에서 후보자 선택 근거를 그 후보자의 소속 정당의 정책에 찬성하기 때문이라고 응답했다. 후보자의 정책을 지지하거나 후보자가 지역을 위해 노력하기 때문이라는 응답은 큰 차이가 없거나 하락하는데 반해 정당의 정책을 지지하기 때문에 후보자를 선택했다는 응답은 큰 폭으로 상승한 것을 확인할 수 있다. 이러한 결과는 <표 7>에서 보듯이 자민당과 민주당의 의석이 줄고 오사카 유신회가 다수당이 된 사실과 결부해 볼 때 오사카 유신회에 대한 지지를 의미하는 것으로 추론할 수 있다.

이상에서 보는 바와 같이 오사카 유신회는 지역의 문제 해결을 통해 지역의 주권회복과 지역의 발전에 1차 목표를 두고 활동하고 있다. 지방정치의 본질이 지방 문제 해결에 집중하는 것이라는 사실을 감안할 때 오사카 유신회는 지방정치 발전에 크게 기여하고 있다고 볼 수 있다.

일본에서 지방정당은 오랜 전통을 가지고 있다. 그러나 오사카 유신회가 다른 지방정당에 비해 두드러진 활약을 보이는 것은 오사카 유신회의 형태적 특징에서 찾을 수 있다. 일본의 지방정당은 크게 2가지의 형태로 분류된다. 하나는 쟁점추구형 지방정당이고, 다른 하나는 의원형 지방정당이다. 쟁점추구형 지방정당은 지역의 정책과제 가운데 중앙정치에서 의제로 다루어지지 않는 특정 사안에 대해 이를 해결하려는 지역의 독자적 운동 실현을 위한 정당이다. 이는 특정 정책의 이슈가 사라지면 유권자의 관심도 함께 소진된다. 의원형 지방정당은 기성정당에서 이탈한 지방의원들이 정당을 형성한 경우에 해당한다. 이 경우 특정 정치가들을 중심으로 결성되어 의원들의 재선달성을 목적으로 하며 정책적 쟁점을 통해 유권자를 동원하는데 취약함을 나타낸다. 그러나 오사카 유신회의 경우 쟁점추구형 정당의 특징과 의원형 정당의 성격을 동시에 가짐으로써 지방선거에서 다수를 차지할 수 있었던 것으로 볼 수 있다(하세헌, 2012b: 66-67). 이들은 조직적인 선거운동과 지역발전을 위한 지속적인 정책을 제시함으로써 유권자의 지방정치에 대한 관심을 환기시키고 있다.

오사카 유신회의 활동이 가지는 두 번째 의의는 지방정치에서 정당정치 회복의 계기를 마련했다는 것이다. 현대 일본 지방선거에서 나타나는 주요한 특징 가운데 하나는 무소속 의원 및 자치단체장의 증가이다. 일본 지방선거에서 무소속 후보의 증가 원인은 1990년대 이후 나타난 정당의 이합집산 과정의 결과라는 견해와 함께 기존 정당에 대한 불신 때문이라는 견해가 있다(고선규, 2008: 161-162). 1990년 이후 유권자들의 기성정당에 대한 불신으로 무당파층이 증가하고 있다. 이에 지방선거에 출마하는 후보자는 정당을 전면에 내세우는 것보다 무소속으로 정책이나 지지를 호소하는 것이 효과적이라고 인식한 것으로 보인다. 나아가 정당공천으로 당선될 경우, 당선 후 지방행정운영에 있어서 자율성이 침해되기 때문에 무소속으로 출마하는 것이 합리적이라고 판단하여 무소속 후보자가 증대하고 있다고도 볼 수 있다(石上泰州, 2003).

일본 지방선거에서 나타나는 탈정당화는 지방정치인이 기존의 전국정당으로부터 자율성을 확보할 수 있다고 하더라도 지방정치에서 나타나는 문제를 해결하는데 곤란을 겪게 되는 요인이 되기도 한다. 다수석을 확보한 정당은 지방의 당면한 문제를 해결하기 위한 정책결정이나 정책실행 과정에 영향력을 행사하여 효과적이고 신속한 정책결정과 정책수행이 가능하다. 더불어 지방정부의 운영에 대한 책임을 지속적으로 물을 수 있다(김병준, 2008: 290). 정당정치가 가지는 이러한 장점에도 불구하고 현대 일본 지방정치의 탈정당화는 기존 전국정당이 중앙정치에 관심을 집중하고 지방정치를 심각하게 생각하지 않기 때문에 나타난 현상으로 볼 수 있다(松室猛, 2011).

이러한 현실에서 오사카 유신회의 출현과 활동은 오사카 지방정치의 정당화가 이루어지는 단초를 제공하게 되었다고 볼 수 있다. <그림 6>은 오사카 유권자가 선거에서 정당과 인물 가운데 어떤 요인을 중요하게 생각하는가를 나타내고 있다. 1995년 지방선거 당시 정당보다 인물을 중시하는 경향이 분명하게 드러난다. 그리고 이후 그 간격은 좁아지고 있었으나 여전히 정당에 대한 신뢰가 강하게 나타나지는 못하고 있다. 그러나 2011년 지방선거에서 정당이 중요하다는 인식이 2007년 조사에 비해 15.3% 가량 증가하면서 정당에 대한 지지를 분명하게 표명하고 있다. 이는 오사카 유신회에 대한 지지를 표명한 것으로 해석된다. 이러한 경향은 오사카 유권자가 후보자를 선택하는 근거를 나타낸 <그림 5>에서도 나타나고 있다. 오사카 유신회를 지지하는 이유는 오사카 유신회의 정책에 대한 지지를 표명한 것임을 분명하게 나타내고 있는 것이다. 뿐만 아니라 요미요리 신문사가 실시한 여론조사 결과 오사카 시장선거가 다가옴에 따라 무당파의 50% 정도가 오사카 유신회의 하시모토 도루를 지지하는 것으로 나타나(｢読売新聞｣, 2011), 오사카 유신회가 오사카 지방정치의 정당화에 기여했음을 보여준다.

이상에서 살펴본 바와 같이 오사카 유신회의 성공은 쟁점추구와 의원형태가 혼합된 정당구성의 특징과 유권자의 정당 정책에 대한 지지에서 기인한다고 볼 수 있다. 오사카 유신회의 당수인 하시모토 도루 개인에 대한 지지가 아닌 정당에 대한 지지였다는 것을 주목할 필요가 있다.

<그림 6> 선거에서 정당과 인물의 중요도

자료: 오사카시 선거관리위원회, 2011. 재구성.

이러한 오사카 지방정치의 전개과정에서 주목할 사항은 지방정치와 정당과의 관계가 법적 규제가 아닌 유권자와 지방정치인의 정치적 선택에 의해 이루어졌다는 것이다. 오사카는 1990년대 이후 지방정치에서 한국과 마찬가지로 지방이슈의 상실, 유권자의 무당파 확대와 지방정치에 대한 무관심과 낮은 투표율, 기성정당의 중앙중심의 활동과 지방의 예속화 등 많은 문제점을 가지고 있었다. 그러나 이러한 지방정치의 문제에 대해 기성정당의 해결 의지가 보이지 않자 유권자는 기성정당에 대한 불신이 증대되고 정당에 대한 지지를 철회하고 있는 상황에서 오사카 유신회가 지방정치의 틈새를 파고든 것이다. 이에 무당파 유권자들까지 오사카 유신회를 지지함으로써 지방정치의 정당화 분위기를 조성하는데 기여했다고 볼 수 있다.

이와 관련해서는 고선규(2008)의 논문에 자세히 설명되고 있다.

결론적으로 오사카 지방선거에서 오사카 유신회의 등장으로 정당 간 경쟁이 형성될 수 있었던 이유 가운데 하나는 정당설립의 자유에 있다고 볼 수 있다. 선거에 다양한 정치세력이 참여하여 정책대결이 이루어짐으로써 유권자의 선택의 폭이 넓어졌기 때문이라는 것이다. 이는 대구 지방정치의 근본적 문제가 경쟁의 부재라고 판단할 때, 정당설립을 자유롭게 함으로써 문제를 극복할 수 있음을 시사한다. 대구는 대표적인 지역주의 투표가 이루어지는 지역임에도 불구하고 후보자를 선택할 때 정당요인보다 정책요인을 중요하게 고려하고 있다는 사실은 다양한 정치세력의 진입으로 유권자의 선택의 폭이 확대된다면 선거에서 정당 간 혹은 후보자 간 경쟁이 이루어질 가능성이 충분하다고 생각한다.

Ⅳ. 결 론

일본의 지방정치가 중앙집권적 정당구조 하에서 전국정당 소속의 지방정치인이 중앙당에 예속되어 지방의 문제를 외면하는 점은 한국의 지방정치 현실과 유사한 측면이라고 볼 수 있다. 이러한 지방정치의 현실은 지역 주민의 지방정치에 대한 불만족과 무관심, 그리고 지방정치의 낙후로 이어지고 있다. 본 연구에서는 지방정치의 이러한 문제가 근본적으로 지방선거에서 정당 간 경쟁이 이루어지지 않은 결과라고 판단한다. 따라서 지방선거에 정당 간 경쟁을 부여하는 하나의 방안으로 정당설립을 자유롭게 하여 다양한 정치세력이 지방선거에 참여함으로써 정당 간 정책대결이 이루어질 수 있는 환경을 마련해야 한다는 것을 주장한다. 오사카 유신회의 활동은 이러한 주장이 현실적으로 가능하다는 것을 보여준 사례라고 볼 수 있다.

오사카 유신회의 활동은 두 가지 차원에서 의의를 가진다. 첫째, 지방정치에서 지방의 이슈가 쟁점화 되어 지방정치 본질을 회복하는 계기가 되었다는 것이다. 둘째, 지방정치에서 정당정치 회복의 기회를 제공한 것이다. 이는 대구를 비롯한 한국의 지방정치가 당면한 문제를 해결하는데 단초를 제공한다고 볼 수 있다.

일본과 한국은 정치 문화적 측면에서 상이한 부분이 있어 일본에서 성공한 제도가 한국에서도 성공할 것이라고 단언하기는 어렵다. 하지만 제도의 시행과정의 관찰을 통해 시사점을 얻을 수는 있을 것이다. 한국에서도 정당설립을 자유롭게 함으로 지방선거에 지역전문가와 지역문제 해결에 노력하는 다양한 정치세력이 진출할 수 있을 것이다. 그리고 이를 통해 지방선거에 정당 간 경쟁이 부여될 것으로 기대된다. 지역주의적 성향이 강한 대구의 유권자도 투표를 결정할 때 소속정당보다 정책과 공약을 더 고려한다는 사실은 그러한 가능성에 대한 기대를 더욱 크게 한다.

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하세헌(河世憲): 일본 도호쿠 대학 정치학 박사. 경북대학교 정치외교학과 교수. 주요 연구 분야는 정당, 선거, 의회이다. 저서로는 ｢세금과 선거｣, ｢지방선거 현장 리포트｣, ｢17대 총선현장 리포트｣ 등이 있다.

<E-mail: hash@knu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 07. 10 / 심사개시일: 2012. 07. 18 / 심사완료일: 2012. 08. 13>

강명구(姜明求): 경북대학교 정치학 박사. SSK 사업 지방정치 활성화 방안 연구팀 전임 연구원. 주요 연구 분야는 정당, 선거, 정치정보이다. 발표논문으로 “인터넷 정치정보 이용과 정치적 관심 : 2010년 지방선거를 중심으로” 등이 있다.

<E-mail: gook0215@naver.com>