역대정부의 자치경찰제 도입 실패요인에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 175～199

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* 이 논문은 2011년도 (사)한국지방정부학회 동계학술대회에서 발표한 논문을 수정․보완한 것임.

A Study on Factors Causing Failure of the Introduction of the

Autonomous Police System in the Former Governments

한 동 효

본 연구는 지방분권화 체제 이후 지속적으로 제기된 자치경찰제가 논의에만 거치고 도입되지 못한 원인을 규명하는데 그 목적이 있다. 연구의 범위는 지방자치제도가 본격적으로 실시된 문민정부 이후부터 이명박 정부까지로 한정했다. 이러한 목적 하에 자치경찰제의 도입 실패요인으로 인간적 요인, 자원적 요인, 절차 및 환경적 요인, 정치적 요인 등 네 가지 차원에서 분석·접근하였다. 먼저 인간적 요인을 중심으로 분석한 결과, 역대정부별 대통령의 추진의지는 다소 강했으나 리더십 및 이해관계를 조정하는 정치적 능력 등은 부족한 것으로 나타났다. 자원적 요인에서는 자치경찰제를 적기에 결정하지 못해 실패했으며, 재정적 확보와 분담문제가 제약요인으로 작용했다. 절차 및 환경적 요인에서는 정책조정 등의 조절실패, 구성원의 참여 미비, 타 정책과의 관계 및 부정적 공공관계의 상승으로 인해 실패했다. 끝으로 정치적 요인에서는 자치경찰제에 도입에 따른 정책참여자들 간의 이해관계가 상충하면서 실패요인의 기제가 되었다. 이러한 결과를 토대로 대통령의 협력적 리더십 및 전문적·정치적 관리능력의 향상, 도입단위의 재검토, 재원조달 및 확보방안, 지방행정체제개편에 따른 자치경찰제의 추진방법 등을 정책적 시사점으로 제시하였다.

주제어 : 자치경찰제, 정책실패, 협력적 리더십, 지방행정체제개편, 부정적 공공관계

I. 서  론

우리나라의 국가경찰제도는 1980년대 이후 중앙집권적 국가발전전략에 대한 위기의식 차원에서 제도개편의 문제가 제기되었다. 또한 지방자치제도가 본격적으로 시작된 1990년대 초부터 지방자치와 지방분권을 실현하기 위해 다양한 과제를 제시하였는데, 자치경찰제의 도입 논의도 이러한 취지에서 추진된 정책과제였다(최종술, 2009: 61). 자치경찰제는 국가경찰제와 별개의 조직으로 지역의 특성을 감안하여 지역주민들을 위해 법집행 및 치안서비스를 제공할 목적으로 자치단체가 자율적으로 운영하는 경찰제도다. 그러나 1995년 지방자치제도가 본격적으로 시작되었지만, 치안활동에 대해서는 국가경찰 단일 체제로 운영됨으로써 지방자치의 이념을 실천하지 못하고 있다. 결국 지방자치제가 지역주민들의 치안 및 재산을 보호하는 것임에도 불구하고 여전히 경찰체제는 국가경찰체제로 관리, 운영되고 있는 실정이다(이현우 외, 2009: 3). 지금까지 자치경찰제에 대한 논의 및 입법화는 1948년 7월 정부조직법을 제정할 때 미군정과 민정당국이 최초로 논의한 이후 현 시점까지 여러 차례에 걸쳐 지속적으로 추진되었음에도 불구하고 다양한 이해관계가 개입되면서 합의에 이르지 못했다.

지난 참여정부에서는 국가경영의 패러다임을 분권화 체계로 전환해야 한다는 시대적인 변화를 인식하고 현행 지방자치제도에서 노출된 문제점을 시정하기 위해 지방분권과 국가균형발전을 국정 최대의 목표로 삼았다. 이 중 지방분권의 추진과제에서 괄목할 만한 성과는 지방행정과 연계성을 확보하고, 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위해 자치경찰제(지방분권특별법안 제10조 3항)의 도입 방안을 적극적으로 추진했다는 점이다. 그 이후 2005년 11월 3일에는 기초단위 자치경찰 도입 및 ｢주민생활 중심의 자치경찰제｣ 실시를 핵심으로 하는 ｢자치경찰법｣ 관련 정부안이 마련되었다. 당시 정부 법안은 지역의 안전을 담보로 한 경찰행정의 역할과 기능이 새롭게 정립되어야 한다는 것을 전제로 지역주민들에게 보다 친밀하고 민주적이며, 봉사지향적인 경찰행정서비스 체제로 전향되어야 한다는 내용을 담고 있다(하미승 외, 2008: 75-76). 참여정부 임기 중반에 자치경찰법안이 국회에 제출되었지만, 정책 참여자간의 갈등으로 인하여 도입 자체는 실패하였다. 이후 2006년 7월 1일 제주특별자치도특별법에 의거하여 제주특별자치도만 자치경찰제를 도입․실시하게 되었다. 참여정부 이전까지 자치경찰제는 논의만 됐을 뿐 건국 이후부터 국가경찰이 지역치안까지 독점했다. 결과적으로 지금까지 국가경찰의 독점으로 인해 지방자치단체의 집행력 부족과 지역실정에 맞지 않는 치안행정으로 비능률성을 초래하고 있는 실정이다(양영철, 2009: 148).

역대정부의 자치경찰제 도입 실패요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

한편, 2008년 1월 25일에 이명박 정부의 ｢대통령직 인수위원회｣는 기존의 안을 바탕으로 광역단위의 기능을 보강하고 주민참여 확대방안이 포함된 자치경찰제 도입방향을 설정하였다. 그리고 2008년 2월 5일에는 ｢자치경찰제의 도입｣ 문제가 이명박 정부의 5대 국정지표와 193개 국정과제에 포함되었다. 그 이후 2008년 5월 27일에 행정안전부와 경찰청 등 관계기관의 조정회의를 거쳐 ‘자치경찰제 도입방안’이 확정되었고, 법제화를 위해 지속적인 협의가 진행되었다. 이명박 정부는 참여정부가 추진해 온 ｢주민생활중심의 자치경찰제(안)｣을 기초로 이를 보완하여 새로운 방안을 추진하였다. 또한 2009년 8월 26일 행정안전부는 지방자치권 강화와 지역경쟁력 제고를 위해 시․군․구가 지역주민의 결정에 따라 인근 자치단체와 자발적 통합을 할 수 있도록 관계부처와 합동으로 자치단체 통합에 대한 행․재정적 지원과 통합절차를 명시한 ｢자치단체 자율통합 지원계획｣을 발표하였다. 이러한 발표 이전에 행정자치구역 개편에 관한 논의는 지속적으로 추진되어 왔으며, 국회 지방행정체제개편 특위는 2009년 6월 26일 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’을 제출하였다. 이 법안에는 시․군․구의 통합을 촉진하기 위해 통합 행정단위에 자치경찰권을 부여하는 내용을 담고 있다. 그 이후 2010년 4월 1일 및 2011년 9월 6일 또 다시 국회 지방행정개편 추진위가 발표한 시·군·구 통합건의안에 지방분권의 강화차원에서 자치경찰권을 부여할 것이라고 밝혔다(지방행정체제개편추진위원회, 2011: 25).

이처럼 지방행정체제의 개편에 관한 특별법에 자치경찰권을 부여한다는 계획이 제시되었지만, 정책 참여자 및 관련 조직 간의 갈등으로 인해 자치경찰제의 실시단위나 조직구조 등에 대한 구체적인 논의나 세부적인 추진 계획은 미비했다고 본다. 결국 경찰의 지방화는 오랜 동안 논의되어 온 중요한 사안이었고 문민정부 및 국민의 정부에서도 약속된 과제였으며, 참여정부에서도 국가의 의무로 규정하였음에도 불구하고 이를 도입하는데 실패하였다. 따라서 자치경찰제가 지방분권의 중요한 논제임에도 불구하고 도입에 실패한 원인이 무엇인지를 규명해 볼 필요가 있다. 또한 최근 지방행정체제개편에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있고 여야 간 합의사항으로 제시되고 있기 때문에 자치경찰제의 실시에 따른 구체적인 방안을 도출해야 할 시점이라 판단된다.

자치경찰제는 지방자치 및 지방분권화를 위한 매우 중요한 사안 중의 하나로 지방자치제도가 교육과 치안에서부터 시작했다고 할 수 정도로 지방자치제도의 정착을 위한 충분조건이라고 할 수 있다(Wallace, 1995: 4). 아울러 역대 정부 이후 현 정부에 이르기까지 자치경찰제 도입 논의는 꾸준히 제기되었지만, 정책입안과정에서 집단 간 의사소통의 부재와 주도집단 간의 갈등으로 인해 자치경찰제를 전국적으로 실시하는데 실패했다. 따라서 본 연구의 목적은 지방분권화 체제 이후 지속적으로 제기되었던 자치경찰제가 제주자치경찰을 제외하고 논의만 거친 채 도입되지 못한 원인을 규명하는데 있다. 본 연구의 분석범위는 지방자치제도의 본격적으로 실시된 문민정부 이후부터 이명박 정부까지로 제한하였다. 또한 자치경찰제가 도입되지 못하고 실패한 원인을 규명하기 위해 네 가지 차원으로 구분하여 정책도입 과정에서 나타난 실패원인을 분석한 후 향후 성공적인 자치경찰제 채택을 위한 정책적 시사점을 제시하였다.

Ⅱ. 자치경찰제의 논의와 이론적 배경

1. 자치경찰제의 개념

자치경찰의 개념과 관련하여 연구자들의 견해에 따라 다양하게 정의되고 있으며, 일반적으로 국가가 중심이 되어 운영되는 경우는 국가경찰, 자치단체가 주체가 되어 운영되는 경우는 자치경찰로 정의한다(신현기, 2007: 21-22). 자치단체가 직접 설치·유지하는 경찰, 다시 말해서 경찰권은 고유한 자치권의 일부로 간주하여 지방적 이해관계 하에 경찰행정의 지방분권화를 추진함으로써 지역주민의 자치에 의한 민주성을 추구하는 것으로 보았다. 자치경찰제에 대한 학자들의 견해를 살펴보면, 최종술(2009: 62)은 자치경찰제를 경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민들의 의사에 초점을 두고 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도로 정의하였다. 또한 중앙정부의 획일적인 지시에서 탈피하여 지역주민의 의사와 편의를 우선시하는 제도이며, 경찰행정에 대한 주민참여를 유도하고 지역치안에 대한 책임을 강화하는 제도로 보았다. 이현우 등(2009: 9-10)은 자치경찰을 통하여 경찰은 해당 지역의 여건과 특성에 맞는 맞춤형 경찰서비스를 지역주민에게 제공할 수 있다고 보았다. 안영훈(2008: 58)은 자치단체의 장 또는 주민을 대표할 수 있는 기관이 자치단체의 관할구역으로 하는 경찰행정관서의 유지에 대한 권한과 책임을 가지고 조직, 인사, 재정 등에 관해 주민의사를 반영하여 지역주민들에게 직접 또는 간접적으로 서비스를 제공하는 제도와 활동이라고 정의하였다.

김충남(2001)은 자치경찰제를 포괄적 의미로 국가와 지방간의 기능배분 원칙에 따라 경찰기능을 배분하여 지방적 기능은 지방자치단체가 감독과 책임을 담당하는 지방경찰을 통해 수행하는 경찰제도로 개념화하였다(김충남, 2001; 이현우, 2008: 10). 심익섭(2008)은 중압집권의 문제점을 염두에 둔 지방분권화의 정치사상에 따라 자치경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도로 규정하였다. 박억종(2008: 6)은 지방자치제도의 실시에 따라 자치경찰이 지역주민의 의사를 종합하여 자치단체장의 권한과 책임 하에 지역의 치안을 담당하는 제도로 보았다. 양영철(2008: 30-32)은 자치단체가 자신의 능력, 조직, 인력으로 자치단체에 속한 자치경찰 사무를 처리하는 제도로 정의하였다. 신현기 등(2008: 4)은 자치단체가 경찰권을 가지고 권한을 행사하며, 경찰조직도 중앙정부가 아닌 자치단체의 행정조직으로 귀속되어 행하여지는 일련의 경찰제도로 규정하였다.

또한 이현우 등(2009: 9)은 자치경찰제를 광의적 차원에서 경찰의 역할과 기능을 규제적 기능과 봉사적 기능으로 구분하여 접근하고 있다. 여기서 규제적 기능은 국민의 생명·재산 및 권리를 수호하고 범죄수사, 용의자의 체포 등을 실행하는 기능과 역할을 말한다. 반면에 봉사적 기능은 국민의 생명과 재산을 보호하고 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위한 경찰서비스를 제공하는 것으로 방범서비스나 교통서비스 등이 여기에 해당된다. 결국 규제적 기능은 법집행 작용(law enforcement)에 해당되며, 봉사적 기능은 경찰서비스(police service)의 제공을 의미하는 것으로 이들은 자치경찰이 경찰서비스 제공에 중점을 둔 봉사적 기능이 되어야 한다고 주장하였다. 이황우(1994: 71)는 자치경찰제의 개념에 대해 가치성의 관점에서 접근하고 있는데, 자치경찰제를 지방분권의 정치사상에 따라 지방경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 자치구역내에서 치안업무를 수행하는 제도로 정의하였다. 최우용(2003: 36)도 같은 맥락에서 경찰행정을 지방분권화 하여 자치단체가 제도의 유지에 따른 권한과 책임을 지고 주민의 생명, 신체 및 인권을 보장하는 동시에 지방자치의 이념을 구체화하여 경찰의 정치적 중립을 보장하기 위한 제도로 규정하였다.

그러나 한견우(1999: 69)는 가치성의 개념을 제외하고 법적․이론적인 관점에서 경찰의 권한과 책임의 소재에 따라 국가경찰과 지방경찰로 대별하였다. 여기서 지방자치경찰은 일정한 지역 내의 경찰작용을 자치단체의 권한과 책임에 의하여 수행하는 경찰로 규정하였다. 아울러 자치경찰의 개념을 두 가지 차원에서 접근했는데, 하나는 국가경찰의 권한을 일정부분 분리하여 자치경찰에게 넘겨주는 방법이다. 또 다른 하나는 국가경찰의 권한을 그대로 두면서 지역특성에 맞는 부가적 치안서비스를 자치경찰이 수행하는 것으로 보고 두 번째 개념으로 접근하는 것이 타당하다고 주장하였다. 그는 두 번째 방법이 지방분권의 이념과 현행 국가경찰시스템의 장점을 조화롭게 구현하여 궁극적으로는 국가전체의 치안역량을 향상시킴으로써 주민들이 안전한 삶을 영위 할 수 있도록 하는 방법이라는 것이다. 이 방법은 지방분권특별법 제10조 제3항의 규정과 부합되며, 자치경찰법안도 치안은 국민 모두가 누려야 할 공공재적 성격이 강하기 때문에 기본적인 치안수요는 국가경찰이 안정적으로 제공하면서, 지역적 특성에 따라 지역만의 수요를 충족시킬 수 있는 부가적인 치안서비스를 자치경찰이 자율적으로 생산·제공할 수 있도록 해야 한다는 것이다(한견우, 2006: 224-225). 끝으로 자치경찰제실무추진단(2008)은 자치경찰제의 개념을 두 가지로 구분하여 접근하고 있다. 먼저 지방분권제도와 지방자치사상에 따라 경찰운영에 필요한 모든 책임과 권한을 자치단체가 수행하는 제도로 보았다. 다음으로 국가와 지방간의 기능배분 원칙에 따라 경찰의 지방적 기능을 자치단체가 감독과 책임을 담당하는 제도로 정의하였다.

지금까지 여러 학자들의 견해를 종합하여 개념을 정의하면, 자치경찰제는 지방자치단체가 지방자치의 근본적인 이념에 따라 운영하는 새로운 형태의 경찰제도라고도 할 수 있다. 이는 해당 지역의 특성에 따라 지역의 주민을 위하여 법집행과 치안서비스를 동시에 제공하는 것을 목적으로 하고 있으며, 자치단체가 자주적이고 민주적으로 운영하는 경찰제라고 할 수 있다. 또한 자치경찰제를 추진하는데 있어 주민을 위한 양질의 서비스를 어떻게 제공할 것인지에 대한 구체적인 방법론을 제시하는 것이 우선시 되어야 한다. 결국 자치경찰제는 권력에 기초한 권력적 경찰작용보다는 지역주민의 의사에 따라 주민을 위한 치안서비스를 생산하는데 역점을 두고 논의되어야 한다.

<표 1> 자치경찰제도에 대한 정의

구 분	자치경찰제도의 개념정의
김석범 (1996)	경찰행정을 지방자치의 일부로 파악하여 경찰권을 지방자치기관이 담당하며, 그 책무도 개인의 생명·신체·재산의 보호와 범죄의 수사, 범인체포, 교통관리 등으로 한정하여 직무수행방법에 있어서 주민의 자유와 권리를 보호하고 권한을 남용하지 못하도록 적법절차를 지키는 제도
김운주 (1998)	권한과 책임소재에 따른 경찰제도 분류방법으로서 자치단체가 설치하여 관리하는 제도
이황우 (1999)	지방분권의 사상에 근거하여 경찰이 지방자치단체의 권한과 책임을 지역주민들의 의사에 기여하여 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도
박진현 (2000)	치안행정 업적에 자치단체장이 책임지며, 선거 시 주민들의 필요에 따라 지역실정에 맞게 치안행정을 펼칠 수 있는 지방자치 이념의 진정한 구현을 위한 제도
심익섭 (2003)	중앙집권의 문제점을 고려하여 지방분권화의 정치사상에 따라 자치경찰이 자치단체의 권한과 책임 하에 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도.
박억종 (2008)	지방자치제의 실시에 따라 자치경찰이 지역주민들의 의사를 종합해 자치단체장의 권한과 책임 하에 지역의 치안을 담당하는 제도
이만종 (2008)	지방분권의 정치사상에 따라 자치단체에 자치권을 인정하여 경찰을 지방자치행정의 일부로 생각하며 경찰권의 설치·운영이 자치단체에 귀속되어 있는 제도로 경찰권의 행사방법도 주민의 자유와 권리의 철저한 보호를 목적으로 적법절차를 거쳐 경찰권의 남용을 방지하는 등의 소극적인 제도
안영훈 (2008)	지방자치단체의 장 또는 주민을 대표할 수 있는 기관이 자치단체를 관할구역으로 하는 경찰행정관서의 유지에 대한 권한을 가지고 조직·인사·재정 등에 관하여 경찰행정 정책에 주민들의 의사를 반영하여 주민들에게 직접 또는 간접적으로 공공서비스를 제공하는 제도와 활동
양영철 (2009)	자치단체가 자신의 능력과 조직 및 인력으로 자치단체에 속한 자치경찰사무를 처리하는 제도
최종술 (2011)	지방경찰이 지방자치에 근거하여 자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민의 의사에 따라서 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도

이현우 외. (2009). 자치경찰제 도입에 관한 연구. 경기개발연구원. pp. 9-11을 참고로 재구성.

2. 정책실패의 논의와 선행연구 검토

일반적으로 정책실패와 관련한 논의는 정책집행 영역에서 주목을 받아 왔지만, 정책을 형성하거나 결정하는 단계에서의 실패요인과 제약요인도 중요하다. 자치경찰제의 경우에 역대정부에서 새로운 정책과제로 제시되어 왔으나 정책이 도입되는 과정에서 최종적으로 입법화되지 못했기 때문에 여기서는 정책형성 및 결정단계에서의 제약요인과 자치경찰제 도입과정에 나타난 실패요인을 중심으로 선행연구를 고찰하였다. 먼저 정책의제형성 과정에서 사회문제가 정책의제화가 되지 못한 이유로 Kingdon(1984: 211) 및 Cobb & Elder(1972: 96-102) 등은 주도집단, 정치적 요인, 문제의 특성 등을 중심으로 설명하고 있다. 이들은 주도집단이 정치체제 내부에 있는지 아니면 외부에 있는지, 정치적 자원이 많은지 혹은 적은지에 따라 정책의 성공여부가 결정된다고 보았다(백승기, 2010: 159-164).

본 연구에서 활용할 정책실패 요인을 중심으로 살펴보면, 정광호 등(2010: 4)은 정책실패 요인과 관련하여 세 가지 원인을 제시했다. 먼저 정책설계의 오류로 인해 정책실패를 야기한다는 점이다. 둘째로 정책과정이 복잡함에도 불구하고 이를 과도하게 단순화․합리화함으로써 정책실패를 가져온다는 것이다. 셋째로 정책형성 단계에서 유관집단이나 기관의 의견을 충분히 반영하지 못하여 정책이 실패로 이어진다는 것이다. 이와 관련하여 정정길(2002: 2)은 시차이론(time lag approach)을 통해 정책처방의 우선순위나 작동순서에 대한 판단오류, 상호 모순되는 정책내용으로 인해 발생하는 정합성 문제, 정책내용과 환경의 부적합한 외적 정합성의 문제 등이 정책실패의 원인으로 작용한다고 주장하였다. 또한 김형렬(1999)은 정책실패의 분석기준으로 인간실패, 정책형성자에 따른 실패, 정책집행자에 따른 실패, 자원공급 실패, 기타 변수로 구분하였다. 그리고 이를 세분화하여 인간실패 요인으로 정책형성자에 따른 실패(도덕성의 결여, 취약한 지도성과 신뢰성, 즉흥적 정책결정, 정책형성자 사이의 갈등), 정책집행자에 따른 실패(신뢰성의 결여, 집행자의 불응, 집행자간의 불화, 생산성 향상의 실패), 정책수혜자의 비협조 등을 제시하였다. 아울러 자원공급 실패의 경우는 시간적 차원에서의 실패, 정보실패, 인적자원의 부족, 재정적 지원의 부족, 물적 자원의 부족, 기술의 실패를 제시하였다. 정책과정상의 실패에서는 전제조건의 오류, 잘못된 정책목표, 미비 된 집행계획, 조정의 실패, 위기관리의 실패, 부정적 공공관계 등의 실패요인을 지적하였다. 마지막으로 기타 변수로 우연적 요소, 실패한 정책유산, 정책실패의 부정적 관계의 상승작용 등을 제시했다.

김종범 등(2001)과 김종범(2004: 532-536)은 과학기술․정보통신․산업정책의 성공 및 실패요인을 크게 인간적 요인, 자원 공급적 요인, 정책과정상의 요인, 가변적 요인으로 구분하여 제시하였다. 먼저 인간적 요인에는 정책형성자의 자질과 능력, 정책집행자의 신뢰성 및 복종도, 정책수혜자의 만족도를 평가기준으로 제시하였다. 자원 공급적 요인으로는 시간적 제약, 정보의 충족, 인적자원의 충족, 재정적 자원의 충족, 물적 자원의 유무를 중심으로 접근하고 있으며, 정책과정상의 절차적 요인으로는 전제조건의 오류문제, 정책목표의 타당성 유무, 집행계획의 충족 여부, 구성원의 참여 정도, 정책조정의 조절문제, 통제의 확률, 위기관리 확률, 부정적 공공관계, 기술적 활용 유무 등으로 구분하였다. 마지막으로 가변적 요인으로는 우연적 요소의 유무, 정책실패의 부정적 상승작용 등을 제시하여 정책의 성공 및 실패조건을 제시하였다. 박성복 등(2003: 318-322)은 합리적 정책결정의 제약요인 측면에서 접근하고 있는데, 제약요인을 인간적 요인, 구조적 요인, 환경적 요인, 정보 및 물적 자원의 부족, 정책문제의 복잡성, 사회·문화적 요인, 매몰비용 등 일곱 가지를 제시하고 있다.

권기헌(2004: 372-373)은 정책실패 요인분석을 위해 정책유형별 분석, 정책단계별 분석, 정책변수별 분석, 실행가능성 분석 등 네 가지의 종합적 분석이 필요하다고 주장하였다. 여기서 정책변수별 분석에서 정책실패 요인을 사람(조직책임자의 의지 및 리더십 부족, 조직구성원의 열정 부족), 조직구조 및 시스템적 요인(부처할거주의, 조직이기주의, 협력과 공유의 부족 등), 정치적 환경요인(정치적 지지의 부족, 여야 간의 갈등, 입법시간의 과도한 지체, 언론 및 여론의 반대, 지역이기주의와 이익집단의 과잉분출 및 참여과잉 등) 등을 들고 있다. 끝으로 정광호 등(2009: 10-22)은 11개 신문 사설을 통한 정책실패의 연관요인과 관련하여 실패원인을 정책환경과 기반문제, 정책형성, 정책집행, 정책학습과 환류 등 네 가지로 구분하여 결과를 제시하였다. 여기서 정책형성단계의 실패요인으로 정책의 외부조건, 정책에 대한 불신, 정책과정에 대한 지나친 정치 개입, 유사 정책간의 연관성 증대, 정책설계의 오류, 현장과 동떨어진 정책, 유관집단의 의견수렴 실패 등을 제시하였다.

한편, 자치경찰제와 관련하여 기존의 선행연구는 주로 도입의 필요성과 방안(이기우, 1998; 이종수, 2000; 김해룡, 2003, 장기붕, 2005, 이현우 외, 2009; 이승철 외, 2010; 최용환, 2010 등)과 자치경찰제 준거모형(이황우, 1999; 김성호 외, 1998; 이상원, 1999; 문재우, 2003; 양영철, 2005; 안영훈 외, 2008 등), 자치경찰제의 도입과정(최기문, 2000; 조성택, 2005; 김보환, 2006 등), 자치경찰제 도입과 관련한 법률적 연구 및 법안의 비교(전희재, 2005; 박억종, 2006; 이현우 외, 2009; 최종술, 2010 등), 자치경찰제 운영실태 및 인식태도 연구(황정익, 2007; 이승철 외, 2010; 신현기 외, 2009; 남재성, 2010; 이상열, 2010; 최관, 2012 등) 등의 연구가 주류를 형성해 왔다. 이밖에 외국의 성공사례 등을 제시한 연구가 있지만 대부분 이론적 논의에 한정되어 있고 자치경찰제의 실패요인에 관한 경험적 연구나 동태적인 연구는 매우 희소한 실정이다.

자치경찰제와 관련한 동태적인 선행연구를 살펴보면, 먼저 최종술(2001: 347)은 자치경찰제 도입의 따른 촉진요인과 제약요인을 제시하였는데, 촉진요인으로는 지방자치제 실시에 따른 경찰행정의 변화로 정치적 중립성에 대한 요구, 지방자치단체와 경찰 간의 갈등 해소, 경찰활동에 대한 지방예산의 지원 문제를 들고 있다. 이밖에 지역주민 위주의 서비스 활동, 자원운영의 자율성 확보, 시민통제에 의한 경찰의 민주성 확보 등을 제시했다. 반면, 제약요인으로는 기능배분, 정치적 저항, 자치경찰의 재정의존 심화, 자원운영의 자율성 문제, 범죄의 광역화와 기동화 등을 제시했다. 이 연구에서 김대중 정부를 중심으로 자치경찰제의 도입 과정에서 이해관계기관 간의 갈등이 정책실패로 이어졌다는 것이다. 결과적으로 김대중 정부에서 제시된 자치경찰 안이 수사권 조정문제와 결부시키거나 자치단체와의 권한 분쟁으로 갈등이 초래되어 자치경찰제의 논의가 중단되었다고 주장하였다(최종술, 2001: 384). 또한 역대정부의 자치경찰제 도입방안과 비교 연구에서 실시단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리를 중심으로 평가하고 있다. 종합적 논의에서는 이러한 네 가지 측면에서 역대정부의 자치경찰제(안)를 비교하여 실시단위에 대한 합의가 이루어지지 않았기 때문에 정책도입 자체가 실패했다는 결론과 더불어 이명박 정부가 추구해야 할 자치경찰제의 방향을 제시하고 있다(최종술, 2009: 61-81). 이현우 등(2009: 51-59)은 국민의 정부와 참여정부의 비교를 통해 자치경찰제 도입 실패원인을 제시하였다. 먼저 국민의 정부가 자치경찰제 도입에 실패한 이유로 검찰과 경찰 간의 갈등, 지방자치단체의 반발, 중앙정부와 정치권의 추진의욕 상실, 경찰내부의 추진의지 약화 등을 원인으로 보았다. 참여정부(안)에 대한 문제점으로는 경찰사무의 특수성에 관한 고려 부족, 단순한 권한의 이양, 기초자치단체 단위의 실시, 특별지방행정기관 축소방침에 역행, 광역적 행정수요에 효율적인 대처 곤란, 국가경찰과의 연계 미흡 등을 들고 있다.

마지막으로 양영철(2009: 167-168)은 정책분석 모형 중 체제모형(systems model)을 이용하여 정책 참여자를 중심으로 참여정부에서 제시된 세 가지 안(정부, 경찰청, 광역자치단체)을 중심으로 평가하고 있다. 이 연구에서는 정책 참여자를 대통령, 경찰청, 광역자치단체, 기초자치단체로 한정했으며, 정책목표 측면에서는 실현가능성, 조직규모의 변동, 자율권, 영향력 행사 등을 지표로 삼고 있다. 정책수단은 경찰의 기능, 인사(충원, 능력개발 등), 정부와의 관계(국가경찰 주도, 자치단체 주도, 절충형), 도입단위(광역자치단체에 도입, 병렬적․선택형)의 관계를 중심으로 갈등관계를 분석하였다. 연구결과를 요약하면, 경찰청 안은 정책 참여자 중 경찰청만 찬성하고 정부 안은 대통령, 기초자치단체, 경찰청이 찬성한 것으로 나타났다. 나머지 광역자치단체 안은 광역자치단체만 찬성하는 것으로 나타나 정책 참여자들 간의 복잡한 갈등관계로 인해 자치경찰제의 도입은 실패했다고 주장하고 있다.

Ⅲ. 분석모형 설정과 도입 실패요인 분석

1. 분석모형 설정

본 연구는 자치경찰제의 도입에 따른 정책실패의 원인을 분석하는데 초점을 두고 있기 때문에 정책의 전체 과정을 평가할 수는 없다. 왜냐하면, 문민정부 이후 참여정부, 그리고 이명박 정부의 말기인 현재까지 자치경찰제는 정책형성 단계에서 입법화 단계로 진입하는데 실패했기 때문이다. 정책의 도입은 정책의제 형성을 거쳐 정책이 결정되는 단계를 의미하기 때문에 자치경찰제는 정책형성단계에서 정책결정단계로 진입하지 못해 실패한 정책이라 할 수 있다. 지방자치제도가 정착되면서 치안 여건도 복잡·다양하게 변화됨에 따라 지세화시대에 맞는 치안서비스를 제공할 필요성은 더욱 높아졌다. 따라서 지방분권화의 취지와 경찰권의 합리적인 분권을 통해 경찰활동의 민주성과 정치적 중립성 그리고 봉사성 및 대민서비스를 확보하기 위해서라도 자치경찰제의 도입과 관련한 논의는 반드시 필요하다고 판단된다.

본 연구에서는 이러한 시대적 요청에도 불구하고 자치경찰제도가 도입되지 못하고 실패한 원인을 규명해보고자 기존의 선행연구(정광호 외, 2009; 양영철, 2009; 김종범, 2004; 권기헌, 2004; 박성복 외, 2003; 정정길, 2002; 정정길 외, 2003; 최종술, 2001; 김종범 외, 2001; 김형렬, 1999 등)에서 제시한 정책실패 요인을 중심으로 몇 가지 평가요인을 선정하여 분석하였다. 본 연구에서는 기존의 선행연구에서 제시한 정책실패의 요인을 근거로 자치경찰제의 실패원인을 크게 인간적 요인, 자원적 요인, 절차 및 환경적 요인, 정치적 요인 등 네 가지를 분석기준으로 선정하였다.

<그림 1> 분석모형

정책 도입의 실패요인	평가기준과 내용		결 과
			도입 실패 요인 분석
① 인간적 요인	• 정책결정자의 추진의지 • 정책결정자의 리더십과 능력
② 자원적 요인	• 시간적 제약문제 • 재정적 자원의 충족 및 확보문제
		□
③ 절차 및 환경적 요인	• 정책조정의 조절문제 • 구성원의 참여 정도 • 타 정책과의 관계 및 부정적 공공관계
④ 정치적 요인	• 정치적 이해관계(주도집단 등)에 따른 갈등으로 목표가 변형

첫째, 인간적 요인에서 정책결정자의 추진의지(김형렬, 1999; 김종범 외, 2001; 김종범, 2004; 권기헌, 2004; 정광호 외, 2009 등), 최고 정책결정자의 리더십과 능력을 평가지표로 선정하였다. 최고결정자는 정책을 형성하는데 있어서 핵심적인 역할을 담당하며, 특히 정책과정의 공식적 참여자인 대통령 및 각 부처의 장․차관, 국회, 광역 및 기초자치단체는 최종 결과에 대해 책임을 져야 하기 때문에 더욱 그렇다. 한 예로 대통령은 정책형성 과정에서의 역할이 중시되고 있으며, 정치권력의 핵으로 압도적인 영향력을 행사한다(최봉기, 2008: 100). 하나의 정책이 결정되고 효율적으로 수행되기 위해서는 필요한 인적·물적 자원을 지원받고, 역동적인 분위기를 유도하는 정책결정자의 추진의지가 매우 중요하다. 또한 정책결정자의 리더십과 그에 따른 능력도 정책의 승패를 좌우하는 중요한 요인으로 작용한다. 특히 핵심 정책결정자의 리더십은 관리적 측면과 정치적 측면에서 매우 중요한 요소로 작용하게 된다. 관리적 측면에서는 적절한 통제방법을 고안해 정책집행의 효율성을 높이고, 조직구성원의 사기를 앙양하며 내부의 반대자들을 침묵시키는 능력을 갖추어야 한다. 정치적 측면에서는 필요한 자원을 확보하고 이해관계자들의 지원을 얻어내야 한다. Angel(1988: 175-198)은 일본의 재정정책 실패의 원인이 관료의 할거주의와 부처 간의 조정을 유도하는 리더십의 부재에서 찾고 있는 만큼 정책결정자 및 참여자의 리더십은 매우 중요하다. 또한 시차이론에서는 시간적 차이에서 오는 정책의 실패를 줄이기 위한 방안으로 변화를 추구하는 개혁담당자 또는 조직의 최고책임자들의 지적ㆍ정치적 리더십을 강조한다(이종수 외, 2009: 166; 정광호 외, 2009: 11). 아울러 능력은 전문적 능력과 정치적 능력으로 구분되는데, 전자는 문제해결을 위한 전문적 지식을 의미하고, 후자는 상호 충돌되는 이해관계를 조정하는 것으로 정책을 추진하는 과정에서 정치적 갈등을 해소할 수 있는 능력을 의미한다.

Breul과 Kamensky(2008: 1009-1010)는 클린턴(Clinton) 및 부시(Bush)정부의 정책사례 연구를 통해 대통령의 정책 성공비결로 확고한 의지, 조기 출발, 최고 결정자(top level)로부터의 지지라고 주장하였다.

시차이론 또는 시차적 접근방법(time lag approach)은 사회적 현상을 발생시키는 주체인 개인, 조직, 사회 또는 국가의 속성이나 행태가 주체에 따라 시간적 차이를 두고 변화하는 사실을 사회현상에 적용하는 연구방법이다. 그리고 한국의 정책집행 과정, 특히 정부개혁이 효과를 달성하지 못한 이유를 설명하려는 데서 시작된 접근방법이다(정정길, 2002: 2 참조).

둘째, 자원적 요인과 관련해서는 시간적 제약의 문제와 재정적 자원의 충족 및 확보여부를 분석기준으로 선정하였다. 시간적 제약의 문제는 공공부문의 모든 활동이 시간의 한계 속에서 이루어지기 때문에 정부의 주요 정책도 시간의 제약을 받는다. 따라서 정책 자체가 실패하지 않기 위해서는 정책참여자가 시간적 변수를 우선적으로 고려하여 표출된 문제나 잠재적 문제를 규명하고 이를 해결하기 위한 뚜렷한 정책목적을 제시해야 한다. 결국 정책은 적기(timeliness)에 추진되지 못하여 기회를 놓침으로써 실패할 가능성이 높다. 다음으로 재정적 자원의 충족 및 확보유무는 정책을 결정하고 집행하는데 있어 매우 중요한 변수로 작용한다. 재정 수준과 재원의 출처 등을 고려하지 않고 정책을 결정하거나 집행하는 경우에 정책이 실패할 가능성이 매우 높다. 아울러 정책을 논의하는 과정에서 재원확보 방안과 중앙정부와 자치단체 등의 비용분담 등에 대한 논의가 구체화되지 못하면 그 정책은 실패할 수밖에 없다.

셋째, 정책과정상의 절차 및 환경적 요인과 관련해서는 정책조정의 조절문제, 구성원의 참여 정도, 타 정책과의 관계성 및 부정적 공공관계 등을 분석기준으로 선정하였다. 먼저 정책조정의 조절문제는 정책의 효과를 최대화하는데 필수적인 요소라고 할 수 있다. 정책조정이 제대로 이루어지지 않으면 정책이 실패할 가능성이 높기 때문에 정부 부처 간, 중앙정부와 지방자치단체 간, 광역시도와 자치단체 간, 자치단체 간, 그리고 공공기관 내ㆍ외부의 이해당사자들 간의 조정과정이 정책의 성패를 좌우하기도 한다. 또한 구성원의 참여 정도는 정책의 신뢰성 및 순응을 확보하는 수단으로 작용하는데, 강인성(2008: 219)은 정책과정을 4단계로 분류하여 정책방향을 결정하는 정책의제설정 단계에서 정부환경의 변화, 새로운 사회문제의 발생 등으로 인하여 그 방향이 표류할 수 있기 때문에 구성원의 적극적인 참여에 의해 정책방향이 설정되어야 한다고 주장하였다. 특히 양기용 등(1998: 19)은 계획수립과정에서의 구성원의 참여와 공개성의 정도에 따라 정책의 성공유무를 판별할 수 있다고 보았다. 마지막으로 정책실패의 원인을 평가하는데 있어서는 정책목표를 효과적으로 달성했는지도 중요한 평가요소이지만, 다른 정책과의 관계성 및 부정적 공공관계도 정책실패의 평가지표로 중요하다고 판단된다. 왜냐하면, 정책분야 간의 관련성이 높아지면 개별 정책의 독자적인 추진이 곤란해 질 수 있기 때문이다(Atkinson & Coliman, 1992; Boston, 1992; 정광호 외, 2009: 11). 공공관계는 정보를 조직 내외부에 제공하고 태도를 변화시키는 조직화된 노력으로 이것이 효율적으로 이루어질 때 정책효과가 나타난다. 하지만 부정적 공공관계가 형성되거나 지나칠 경우에는 정책실패를 수반할 수도 있다(김종범, 2004: 536).

넷째, 정치적 요인에서는 정책참여자간의 상호작용이나 조직이기주의 및 부처이기주의 등으로 인해 갈등이 표면화되면서 정책목표가 변형되는 과정을 분석기준으로 삼았다. 권기헌(2004: 373)은 정치적 이해관계와 관련하여 정치적 환경요인(정치적 지지의 부족, 여야 간의 갈등 등)과 조직구조 및 시스템적인 요인(부처할거주의, 조직이기주의, 협력과 공유의 부족 등)에서 이를 언급하고 있다. 그리고 김종범(2004: 531)은 정책실패와 관련한 절차적 요인에서 정치적 이해충돌로 접근하고 있다. 이밖에 허장(1999: 135)과 안병철(2002: 45)은 어그러짐 개념을 통해 정치적 상호작용 관계를 설명하고 있다. 합리적인 정책대안이 정책의제로 채택되고 그 내용이 충실히 집행되기 위해서는 정치적 상호작용을 통한 실현가능성 등이 확보되어야 한다(양영철, 2009: 156; 이종수 외, 2012: 234). 그러나 정책결정과정에서 서로 다른 정책목표와 가치기준을 가지고 있거나 자신들의 이익에 초점을 두기 때문에 합의를 이루지 못해 타협적으로 결정하는 경향을 가진다(백승기, 2010: 255). 정책결정자는 개인적으로 모든 정책을 결정하기보다 이해관계를 가진 다른 정책결정자와의 끊임없는 상호작용을 통해 정책을 형성한다. 결국 이 과정에서 이해관계자들이 서로 조정과 타협을 하거나 이를 유리하게 하기 위해 다른 집단과 연합형성을 도모하기 때문에 합리적인 정책을 결정하는데 제약이 따른다(박성복, 2003: 320). 이처럼 정책결정과정 자체가 합리적인 분석에 의해서가 아니라 조정과 타협을 통해 결정되는 경향이 있다(Edwards, Ⅲ & Sharkansky, 1978: 236). 또한 정책은 다양한 가치들 사이에서 상이한 이해와 욕구를 지닌 집단 간의 갈등을 통하여 이루어지기 때문에 이를 조정하고 협상함으로써 가치들 간의 공정한 배분을 유도하는 정치적 합리성이 요구된다. 그러나 정치적 합리성을 통한 문제해결의 시도는 정치적 상호작용을 거치면서 정책목표나 정책대안에 대한 갈등이 발생하게 되면 정책실패를 초래하는 기제로 작용할 수 있다.

정책어그러짐 현상은 정책이 정책결정과 집행단계를 거치는 과정에서 정책목표와 그 방향이 변형되는 과정을 의미한다. 정책과정에서 중요한 것은 정책대안이 결과물로 산출될 때까지 많은 조직적 상호작용을 거치며, 이 사이 보통 정책대안은 원래의 의도에서 크게 벗어난다는 것이다. 특히 지배집단의 선호에 상반되는 방향으로의 정책변화 요구에 대하여 이들은 자신들이 가진 자원을 총 동원하여 유지되도록 노력한다는 것이다. 결국 어그러짐은 정책결정이나 집행과정에서 상호작용이나 조정단계를 거치면서 본래의 정책의도에서 연속적 또는 누적적으로 벗어나는 현상을 말한다(Fruddenburg & Gramlinng, 1994: 214-216; Preston & Hart, 1999: 55-56; 허장, 1999: 131-135; 안병철, 2002: 45).

2. 요인별 분석결과와 논의

1) 인간적 요인

인간적 요인에서는 정책결정자의 추진의지, 정책결정자의 리더십 및 능력을 중심으로 실패원인을 분석하였다. 인간적 요인에서 핵심적인 정책결정자인 대통령의 추진의지를 중심으로 역대정부의 특성을 분석한 결과, 먼저 문민정부에서는 경찰개혁에 대한 논의가 활발히 전개되었는데, 경찰개혁의 세 가지 측면의 하나로 검토된 것이 자치경찰제 도입에 관한 것이었다. 당시 정부는 본격적인 지방자치 시대를 앞두고 경찰제도를 중앙경찰과 지방경찰로 분리하는 방안을 검토하였다. 그리고 경찰제도 개혁에 대한 실무 초안을 마련하여 내무부와 경찰청 등 관계기관과 협의를 통해 경찰의 정치적 중립화를 시도한 것으로 볼 때 대통령의 추진의지는 강했다고 볼 수 있다.

국민의 정부에서도 지방분권 및 민주성 차원에서 절충형 자치경찰제의 도입을 100대 국정과제로 선정하는 등 집권 초기에 적극적인 추진의지를 보였다. 자치경찰제 도입을 위해 1998년 3월 경찰청 차장을 단장으로 경찰제도개선기획단을 발족한 후 이후 확대 개편한 경찰개혁위원회를 설치하여 구체적인 방안을 마련하는 등 적극적인 태도를 보였다. 하지만 16대 총선에서 여당이 과반수 의석을 확보하는데 실패하면서 추진의지가 약화되었고 차기 대선을 앞두고 정부의 부담으로 작용하여 정권 후반기에 자치경찰제 추진의지가 많이 약화되었다고 본다. 예를 들어 당시 자치경찰제 도입 논의 과정에서 검․경간의 수사권 독립 여부와 법조 출신, 경찰 출신, 관료 출신들의 주장이 엇갈리면서 갈등이 고조되었음에도 불구하고 대통령은 공식 입장을 밝히는 않고 신중론을 폈다는 사실이 이를 반영한다(최종술, 2001: 369).

참여정부에서도 대통령선거공약의 이행을 위하여 자치경찰제 도입에 관한 의무규정을 신설하고 주민생활 중심의 자치경찰제 실시를 핵심으로 하는 정부안을 마련하였다. 특히 참여정부는 여당이 아니라 대통령이 주도하는 정부주도형 자치경찰 도입이 이루어졌으며, 관련 부처와 여당의원들을 설득하는 등 가장 적극적인 태도를 보였다. 이명박 정부도 초기에 자치경찰 도입모형을 참여정부안과 동일하게 적용하여 추진할 것을 표방했으며, 이후 지방분권촉진위원회에서는 자치경찰제를 7대 분야 20개 분권과제의 하나로 선정하여 임기 내 가시적 성과를 거둔다는 목표를 세워놓고 추진하였으며, 100대 과제 중 10번째 과제로 선정하였다. 이러한 여러 가지 정황으로 볼 때 문민정부 이후 이명박 정부에 이르기까지 자치경찰제를 도입문제를 국정과제 및 공약사업으로 선정하는 등 대통령의 추진의지는 다소 강했음을 알 수 있다.

한편, 정책이 형성되고 결정되기 위해서는 정책결정자들의 리더십과 능력도 매우 중요하기 때문에 여기서 관리적 측면과 정치적 측면, 그리고 전문적 능력과 정치적 능력을 통해 살펴보았다. 문민정부는 경찰의 정치적 중립성을 정책목표로 삼았고 이에 대한 정책수단의 하나로 자치경찰제의 도입을 추진했으나 야당이 제시한 경찰법 개정법률안은 실현되지 못했다(최종술, 2008). 그리고 검찰과 경찰 등 권력기관의 정치적 중립을 공약으로 내걸어 이를 달성하기 위해 노력했으나 두 기관의 이해대립으로 성과를 보지 못했다. 결국 문민정부가 자치경찰제에 대한 추진의지는 있었지만 내부 저항을 침묵시키는 능력이나 이해관계자의 지원을 얻어내는데 실패했으며, 이해관계를 조정하는 능력이 미흡했다고 볼 수 있다. 국민의 정부도 자치경찰제와 관련하여 여당인 국민회의를 주축으로 자치경찰기획단을 구성하여 자치경찰제 도입 안을 제시했고, 경찰청도 절충형 자치경찰제 도입방안을 마련하는 등 이를 적극적으로 추진하였다. 그러나 국민의 정부도 수사권 독립이라는 제3의 변수를 두고 검찰과 경찰 간의 갈등을 해결하는데 실패했다. 아울러 16대 총선에서 과반수 의식을 얻는데 실패한 정부와 여당의 분위기 침체도 자치경찰제 도입과 관련한 협상 등의 정치적 능력을 상실한 계기가 되었다. 역대정부와 비교했을 때 참여정부는 주민생활중심의 자치경찰제 도입을 가장 적극적으로 수용했지만, 공식적인 참여자인 국회와 시도 자치단체장 및 여당 지도부로부터 지지를 얻는데 실패했다(양영철, 2009: 168). 특히 정부안과 시도 공동안이 도입단위나 자치단체장의 권한 범위, 국가경찰과 자치경찰 간의 권한, 기능, 예산 재분배 등에서 이해당사자 간의 이익침해 가능성에 민감하게 반응한 가운데 정책참여자간의 협상능력 결여로 인해 타협점을 찾지 못하고 실패로 돌아갔다. 이명박 정부는 지방행정체제개편과 연계하여 자치경찰제를 실시한다는 정책목표를 두고 있기 때문에 자치경찰제의 전면 도입 및 부분 도입도 희박하다고 판단된다.

지금까지의 역대정부별 내용을 종합하면, 자치경찰제의 도입과 관련하여 역대 정부의 최고결정자인 대통령의 추진의지는 다소 강했다고 볼 수 있다. 특히 국민의 정부와 참여정부에서 대선공약으로 제시한 후 집권 후반기까지 자치경찰제 도입을 강조한 것으로 볼 때 대통령의 추진의지는 강했다(조창현, 1996: 49-61). 당시 김대중 대통령은 상당기간 야당 생활을 해 오면서 자치경찰제 도입을 적극적으로 주장해 왔다(김기현 외, 2010). 또한 노무현 대통령도 지방분권의 주요 주제로 선정하고 정부혁신지방분권위원회에 자치경찰제 도입방안을 조속히 마련할 것을 지시하고 도입(안)을 직접 보고받았다. 이밖에 관련 부처와 여당의원을 설득하는 등 자치경찰제 도입에 대해 적극성을 보인 것으로 평가되고 있다(양영철, 2009: 154). 이명박 대통령의 경우에 자치경찰제를 국정과제로 선정하여 추진하였으나 지방행정체제개편에 자치경찰제를 포함시키면서 집권 기간 동안 이 문제를 공식적으로 거론하지 않은 것은 문제의 소지가 있다고 본다. 이밖에 문민정부 이후 이명박 정부에 이르기까지 자치경찰제의 최대 쟁점이라 할 수 있는 도입범위, 자치단체장의 권한 부여, 재정부담의 주체, 국가경찰과 자치경찰의 사무배분, 경찰과 검찰 간의 수사권 갈등 등의 문제를 두고 최고 정책결정자의 리더십과 정치적 능력 및 관리적 능력에는 한계를 보였다. 결과적으로 최고 정책결정자인 대통령의 정책성공 비결은 정책에 대한 확고한 의지는 있었으나 정권 말기로 갈수록 정책참여자로부터의 적극적인 지지를 얻는데 실패한 동시에 정치적 능력도 떨어져 정책공약으로 제시한 자치경찰제를 도입하지 못한 결과를 초래했다고 볼 수 있다.

2) 자원적 요인

자원적 요인에서는 정책의 시간적 적기와 재정적 자원의 확보 및 충족 여부를 평가지표로 선정하여 분석하였다. 정책을 추진하는데 있어 적기에 정책결정이 이루어지지 못해 그 기회를 놓침으로써 실패하는 경우와 계획된 기간에 정책이 집행되지 못해 정책이 실패하는 경우가 많다. 자치경찰제는 정책이 결정되지 못한 상황이기 때문에 전자로 설명이 가능하다. 정부별로 보면, 문민정부에서는 경찰개혁의 일환으로 자치경찰제의 도입에 대한 세부적인 검토가 있었으나 경찰청 내부의 반대가 심했기 때문에 큰 진전을 보지 못했으며, 야당에서 절충형 경찰법안을 발의하였으나 기간만료로 자동 폐기되었다. 국민의 정부에서도 100대 과제의 하나로 경찰개혁을 채택했으며, 이러한 노력의 하나로 1998년 3월부터 경찰제도개선기획단을 운영하고 당정협의회와 공청회 등을 거쳐 1998년 8월 자치경찰 도입시안을 마련하였으나 경찰의 수사권 독립문제와 관련한 검찰과 경찰 간의 갈등, 지방자치단체의 반발 등 제반 여건의 미비로 입법단계 직전까지 갔지만 보류되었다(이현우 외, 2009: 51-53). 특히 수사권 현실화라는 최대 현안을 관철시키기 위해 노력했던 경찰기관이 검찰, 법무부 등의 압력에 직면하면서 자치경찰의 도입논의를 중단시킨 주요 원인이 되었다.

1994년 당시 민주당 정책위원회에서 고려대 김남진 교수 등이 정책토론회를 개최하여 경찰의 정치적 중립을 위한 자치경찰제 도입방안이 논의되었다. 이후 1996년 야 2당(새정치국민회의, 자유민주연합)은 경찰법개정법률안을 제안하였다(이현우 외, 2009: 42 참조).

최종술(2001: 374-376)은 국민의 정부에서 자치경찰제의 중단원인이 수사권 독립 혹은 수사권 현실화와 관련된 검찰과 경찰의 갈등에서 비롯되었다고 주장하였다. 이러한 갈등이 심화되면서 국민적 여론을 수렴할 시간적 여유가 필요했으며, 자치경찰제의 실시연기라는 방향으로 의견이 모아졌다고 평가하고 있다.

참여정부도 출범 초기에 자치경찰 도입을 명문화한 지방분권특별법을 국회에서 만장일치로 통과시키면서 조기에 정부안을 확정시킨 후 국회에 제출했다. 그러나 국회는 2007년 5월까지 두 차례의 심의만 했으며, 국가경찰도 수사권의 독립이 보장되지 않는 한 자치경찰제에 대한 적극성을 보일 필요가 없었다. 광역자치단체도 정부안이 기초자치단체 중심의 안이었기 때문에 반대 또는 미온적인 태도를 보였다. 이러한 집단 간의 이해관계가 상충하면서 17대 국회의 임기만료로 자치경찰제도의 전면적 도입에는 실패했다. 하지만 제주특별자치도 특별법에 자치경찰법(안)의 내용이 거의 반영되었고 제주자치경찰이 창설되어 시범적으로 운영된 것은 높이 평가된다. 앞에서도 지적하였듯이 정책 자체가 실패하지 않기 위해서는 시간적 변수를 고려하여 문제를 해결하기 위한 뚜렷한 목적이 제시되어야 성공할 수 있다.

이명박 정부의 자치경찰제와 관련한 전반적인 내용은 실용주의를 지향한 자치경찰제 모델을 제시하기 보다는 참여정부가 지향한 자치경찰제에 광역자치단체의 관여기능만 강화하고 그대로 승계한 것으로 볼 수 있다(최종술, 2008). 다시 말해서 주민생활과 밀접한 사무는 기초단위에서 우선 처리해야 한다는 지방자치의 보충성 원칙에 따라 시군구 단위로 도입하되 광역시․도에도 권한을 부여하는 혼합형 자치경찰제를 도입한다는 방안이었다. 또한 2009년 11월 17일 유기준 의원 등 10명이 경찰법 개정법률안을 발의했지만 논의조차 이루어지지 못한 채 18대 국회의 임기 종료로 폐기되었다. 특히 자치경찰제 도입 관련 자치경찰법안은 정부안조차 확정하지 못하고 당시 정부와 한나라당은 지방행정체제 개편 후에 논의한다는 방침을 세움으로써 시기를 놓치는 결과를 초래했다. 다시 말해 2010년 9월 16일 지방행정체제개편에 관한 특별법(안)이 통과되었는데, 행정체제개편위원회 계획서 내용에 대통령 및 국회 보고시점을 19대 국회인 2012년 6월 30일까지로 하고 있기 때문에 특별법안 내용에 포함된 자치경찰제 도입은 사실상 어렵게 된 것이다. 최근 행정안전부 산하 자치경찰제실무추진단은 내부회의를 거쳐 2014년부터 자치경찰제를 전국적으로 확대 시행한다는 방침(경향신문, 2012. 02.07; 세계일보, 2012. 02.13 보도자료 인용)을 세웠기 때문에 이명박 정부에서의 자치경찰제 도입도 결국 실패했다고 볼 수 있다.

2012년 2월 10일 기준으로 4월 11일 총선을 앞두고 국회에 계류 중인 안건은 6835건에 이르고 있으며, 2월 임시국회 내에 처리되지 못하는 안건은 자동 폐기된다. 유기준 의원 등이 2009년 11월 17일 발의한 자치경찰제 도입과 관련한 경찰법 개정법률안도 여기에 포함된다(세계일보, 2012.02.10).

2009년 10월 통합을 전제로 전국 18개 지역 46개 자치단체가 통합을 건의하고 추진했지만, 통합 창원시만 새롭게 탄생했다. 또한 2011년 9월 6일 시·군·구 통합기준과 절차가 확정된 이후 최근 21개 지역 50개 시·군이 통합 논의를 진행하였다. 그 이후 2012년 6월 지방행정체제개편추진위는 통합대상으로 총 16개 지역, 36개 시군구를 통합대상으로 선정했다. 그러나 통합 대상 자치단체의 반대 정서도 강해 지역주민들 간의 갈등이 증폭되고 있다(중앙일보, 2012.06.14 참조).

한편, 정책을 추진하는데 있어서 재정의 충족 및 확보 여부는 정책의 성공 및 실패에 중요한 영향을 미친다. 자치경찰제와 관련하여 재정 확보 문제를 두고 역대정부는 관련 기관 간에 많은 갈등을 유발하였다. 먼저 문민정부의 경우에 자치경찰제 도입에 따른 제도와 인력을 운영할 재원도 지방자치단체가 부담해야 한다는 원칙을 세우고 재정경제원 예산실에서 지방양여금을 높이는 방안을 검토했지만 구체적인 대안을 제시하지는 못했다. 이와 달리 국민의 정부에서는 재정확보와 관련하여 여러 자기 방안이 제기되었다. 재원은 제도 정착 시까지 지방교부세, 국고보조금, 법칙금 등을 확보하여 국가가 일정부분을 지원하는 방안과 특별회계, 특별교부금 신설 및 국고보조금 활용방안, 일반회계, 일반교부금 및 국고보조금, 범칙금 등으로 재정을 충당하는 방안 등이 제시되었다. 자치경찰 운영경비의 부담 등에 대해서는 소요경비를 자치단체가 부담하는 것을 원칙으로 하였으나 재정자립도를 감안하여 국가에서 지원한다는 원칙을 세웠다. 하지만 지방자치단체에서는 경찰법개정법률안 제34조 1항을 두고 재정적 부담만 가중시킨다는 비판이 제기되면서 자치경찰제 도입에 실패한 중요한 계기가 되었다고 본다.

개정법률안에는 “시도경찰에 소요되는 경비는 당해 시도경찰재정교부금, 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금, 기타 시도경찰에 속하는 수입으로 충당한다”는 내용 등을 담고 있다(이현우 외, 2009: 52).

참여정부 당시 2005년 전국 시․군․구청장협의회의 자체 여론조사 결과에서도 응답자의 96.3%가 자치경찰제 도입에 따른 자치단체의 낮은 재정자립도와 여기에 수반되는 치안 양극화 등이 가장 큰 문제점으로 제기되었다(임준태, 2006: 45-81). 특히 정부법률안 제21조에 의하면, 국가는 시군구의 재정여건을 감안하여 자치경찰을 설치․운영하는데 필요한 경비의 일부를 지원한다고 규정하고 있지만, 당시 기초자치단체의 여건상 이를 충족하기에는 상당한 어려움이 있었다고 본다. 결국 정부안에 자치경찰제의 제도정착까지 국가에서 일정부문 지원한다는 취지를 가지고 있었지만, 그 시점이 모호하고 일정부문에 대한 명확한 근거를 제시하지 못해 정책설계 자체가 미비하여 정책혼선만 가중시켰다. 아울러 유기준의원안의 입법과정에서 나타난 경비지원의 입법취지를 보면, 이 안은 법률에서 정하는 사항에 대해서는 국가가 부담하도록 함으로써 사실상 재원의 대부분을 국가가 부담하는 체계이다. 이는 자칫 과중한 국가부담으로 인하여 예산의 지원을 받는데 어려움이 예상된다는 점에서 문제가 제기되었다(김칠성, 2009: 139). 끝으로 이명박 정부는 자치경찰제 실시 자체를 선택적으로 제한하고 있기 때문에 이에 대한 재정지원 및 재정확보에 있어서 부정적인 경향을 보였다고 할 수 있다(김기현, 2010). 자치단체의 열악한 재정상황을 고려하여 제도가 정착될 때까지 자치경찰제의 소요재원 일부 또는 전부를 정부에서 보조금․지방교부세 등을 통해 지원하는 다각적인 방안을 모색해야 한다. 현재 자치단체별 재정력지수 등을 고려하여 차등 지원하는 포괄적 규정은 명시되어 있으나 세부적인 내용이나 구체적인 방안을 제시하지 못했다는 비판이 제기된 만큼 이에 대한 제도적 장치를 우선적으로 마련해야 한다(남재성, 2010: 18).

일반적으로 조직 활동은 시간적 한계 속에서 이루어지기 때문에 정책참여자들은 대안을 탐색하거나 정책을 설계할 때 반드시 시간적 변수를 고려해야 한다. 특히 재원의 확보문제는 자치경찰제의 도입 여부에 중요한 변수로 작용한다. 자치경찰제의 도입을 반대하는 입장에서는 지방자치단체의 재정자립도가 낮은 현실에서 이 제도를 도입했을 경우에 오히려 치안서비스의 질이 저하된다고 지적하고 있다(최기문, 2000: 7). 지방자치제도의 큰 틀에서 보면, 자치경찰제를 도입하는데 투입되는 재정은 자치단체가 부담하는 것이 원칙이다. 하지만 우리나라의 경우에 기초자치단체별로 재정력 격차가 크기 때문에 이러한 원칙대로 추진한다면, 자치경찰제의 도입은 실패할 수밖에 없다. 기초자치단체를 중심으로 실시되고 있는 제주특별자치도의 경우, 예산 및 인력의 부족으로 많은 어려움을 겪고 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 따라서 재정의 미확보 및 자치단체간의 재정능력에 따른 격차 등은 자치경찰제 도입의 가장 큰 장애요인이 되기 때문에 재원조달 방안을 구체화하는 등의 세부안을 마련해야 한다. 자치경찰제의 도입을 전제로 한다면, 이 제도가 정책되는 시점까지는 국가에서 일정부문을 지원하는 것이 자치경찰제의 입법화에 도움이 될 것으로 판단된다.

2006년 7월 1일 제주특별자치도의 출범과 함께 제주자치경찰의 경우에 국가보조금은 64.2%였으며, 자치단체부담금은 35.8%였다. 하지만 2011년 국가보조금은 34.2%, 자치단체부담금은 65.8%로 심각한 재정적 부담을 안고 있는 것으로 나타나 자치경찰제의 성공적인 정착에 장애요인으로 작용하고 있다(최관, 2012: 286). 특히 ｢제주특별법｣ 제122조에 자치경찰 설치․운영에 대한 경비를 국가가 지원할 수 있다고 규정하고 있지만, 이는 강제규정이 아니기 때문에 국가의 고정된 예산지원을 기대할 수 없다고 본다.

3) 절차 및 환경적 요인

절차 및 환경적 요인에서는 정책조정 등의 조절문제, 구성원의 참여 정도, 타 정책과의 관계 및 부정적 공공관계를 중심으로 실패요인을 분석하였다. 문민정부의 자치경찰제(안)는 중앙경찰과 지방경찰로 분리하는 방안을 검토하였으며, 경찰개혁 차원에서 자치경찰제 초안을 마련하여 추진하였다. 중앙경찰은 정책․기획 등 중앙부처 기능과 국제범죄, 조직폭력, 지능범죄 등 사회적 파장이 큰 범죄를 맡고 지방경찰은 민생치안에 주력한 양자의 역할분담으로 접근했다. 그러나 이러한 도입방안에 대해 경찰청은 내부적으로 지방경찰에 대한 중앙정부의 통제력이 떨어진다는 이유로 자치경찰제를 반대했고 국가경찰제를 유지하는 방향으로 전개되면서 더 이상의 진전을 보지 못하고 실행방안을 마련하지 못했다(정균환, 1996; 최종술, 2009: 65-66).

국민의 정부에서 자치경찰제(안)는 경찰청 경찰개혁위원회에서 제안한 방안에 근거하고 있으며, 이후 당정협의를 거쳐 경찰청(안)으로 1999년 5월 4일 경찰법개정법률안을 발표하였다. 그러나 자치경찰제 도입에 따른 검찰과 경찰 간의 갈등, 인사 및 재정부담 문제를 둘러싼 자치단체의 반발 등 이해관계가 첨예하게 대립되면서 갈등만 증폭시키고 논의 자체가 중단되었다. 참여정부에서 자치경찰제 도입과 관련한 정책목표는 지역특성에 적합한 주민생활 중심의 치안서비스를 제공하기 위해 실시단위를 시군구 등 기초자치단체로 한정하여 관련 법안을 2005년 12월 국회 행자위에 상정했다. 이에 반해 시도지사협의회안과 유기준 의원 등이 제시한 자치경찰법(안)은 광역단위로 한 별도의 자치경찰법안을 발의했다. 그러나 시군구로 실시하자는 정부안과 광역단위로 실시하자는 안이 대립되는 등 합리적 조정이 이루어지지 못했다. 이명박 정부의 자치경찰제는 시군구에 ‘자치경찰대’를 설치하는 선택적 실시모형에다 시․도지사에 자치경찰에 대한 시정명령 및 감사권, 자치경찰 통합 운용권을 부여하여 광역적 기능을 담보하고 있다. 하지만 자치경찰에 대한 설치권과 실질적 권한은 기초자치단체장에게 있고 자치단체장의 직속기관으로 자치경찰 조직을 명시하고 있어 광역적 범죄사건이 증가하고 있는 현실에서 적합하지 않다는 주장과 대치되면서 더 이상의 대안을 제시하지 못했다. 결국 문민정부 이후 현 정부까지 자치경찰제의 도입과 관련하여 정책참여자 간의 논의가 활발했음에도 불구하고 각각이 제시한 실시단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리, 재정부담의 원칙 등에 대한 조정능력 부재과 이를 중재할 수 있는 제도적 여건 등이 마련되지 않음으로써 정책실패로 이어졌다고 볼 수 있다.

한편으로 정책입안과정에서 이해관계를 가진 구성원의 참여 여부도 정책의 승패를 좌우하는 중요한 요인으로 작용한다. 자치경찰제의 실시는 국가경찰의 분권화를 의미함으로 국가경찰은 자치경찰제 도입의 핵심적인 참여자라 할 수 있다. 자치경찰의 도입범위 등에 따라 권한, 조직, 인력, 사무, 예산 이관 등이 결정되기 때문에 국가경찰은 민감한 반응을 보일 수밖에 없다. 역대정부에서 경찰청이 자치경찰제 도입을 주도한 것은 자신들의 영향력을 유지해야 한다는 최우선의 목표를 두고 있었기 때문이다. 국가경찰이 자치경찰제의 도입과정에 적극적으로 참여한 이유는 자치경찰의 도입이 불가피하다는 것을 인정하면서 자치경찰을 국가경찰의 통제 하에 두기 위한 전략적 수단으로 사용했다는 점이다. 그러나 수사권 독립문제와 결부시켜 자치경찰제를 주도해 온 경찰청이 검찰과의 갈등이 지속되면서 참여의지는 약화되었다. 지금까지 경찰청(안)은 정권별로 대동소이한데, 그 이유는 국가경찰이 주도하는 모형으로 일관하여 조직변동을 최소화하는 데 있었기 때문이다(허경미, 2003: 369-393).

끝으로 자치경찰제는 타 정책과의 관계와 부정적 공공관계의 상승으로 인하여 정책의 우선순위에서 멀어졌다고 볼 수 있다. 경찰의 최대 현안과제가 수사권 독립에 있는 만큼 자치경찰제는 수사권 독립을 위한 부차적인 요인에 불과했다고 볼 수 있다. 수사권 독립문제는 국민의 정부에서 자치경찰제 도입방안을 발표하면서 본격화되었으며, 참여정부도 수사권 독립을 공약으로 제시하였다. 특히 2003년 1월 17일 노무현 대통령이 경찰의 수사권 독립을 위해 자치경찰제 도입을 통한 권한 분산을 제시하면서 뜨거운 이슈로 부상했다. 당시 경찰은 형사소송법 개정을 통해 특정 사건에 제한적으로 수사권을 줄 것과 지휘․복종관계가 아닌 대등한 협력관계를 인정해 줄 것을 요구한 반면, 검찰은 경찰 권력이 지나치게 비대해져 인권침해가 우려된다고 보고 개정불가론을 주장했다(연합뉴스, 2011.06.19). 이명박 정부에서도 수사권 조정문제로 정면충돌 양상을 보인 가운데 2011년 12월 23일 국회 행정안전위원회는 ‘검경 수사권조정안 처리보류’ 결의안을 채택했다. 결국 이 문제로 인하여 법무부 및 검찰과의 부정적 공공관계를 형성시켜 자치경찰제의 도입논의를 중단시킨 결정적인 요인을 작용했다. 또한 2012년 2월 행정안전부와 경찰청이 내부회의를 거쳐 2014년 7월부터 자치경찰제를 전면 시행하기로 했다(경향신문, 2012.02.07). 이는 행정구역개편이 마무리되는 시점을 고려했지만, 2012년 6월 13일 지방행정체제개편 추진위원회가 시․군․구 통합대상으로 16개 지역 36개 시․군․구를 선정하여 발표한 이후 통합 대상 대부분이 반발하고 있는 점을 고려해 볼 때 전면적으로 시행하는 것은 불가능하다고 본다. 따라서 지방행정체제개편 문제와 자치경찰제를 연계하여 실시할 경우에 정책실패로 이어질 가능성이 높기 때문에 별개의 정책으로 추진하는 방법도 고려해야 한다.

자치경찰제 도입과 관련하여 검찰은 직접적인 정책참여자라 할 수는 없지만, 경찰과의 수사권 독립문제가 중요한 이슈로 작용하고 있기 때문에 이에 대해 적극적인 관심을 가졌다. 특히 검찰과 경찰의 수사권 독립에 대한 격론은 자치경찰제 도입에 결정적인 영향을 미쳐 검찰청은 이에 대해 반대 입장을 취하고 있다(최종술, 2001; 이현우, 2009; 양영철, 2009 등).

자치경찰제 도입 논의에 있어 우선적으로 검토해야 할 사항은 도입단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리, 재정지원 비율 등 여러 가지 측면에서 세부적인 계획을 수립하는 것이 필요하다. 참여정부 초기에 경찰청이 내놓은 자치경찰제안은 문민정부 등 역대정부에서 제시한 안과 큰 차이가 없다. 이 안의 주요 핵심은 자치경찰을 국가경찰 산하에 두고 실제 관리하겠다는 취지로 만들었지만 당시 정부혁신지방분권위원회에서는 이를 거부했다. 당시 노무현 대통령 당선자는 2003년 1월 15일 수사권 독립과 자치경찰제 등에 대한 경찰청의 업무보고를 받은 뒤 자치경찰제 추진의지에 부정적인 반응을 보임으로써 국가경찰의 사기는 저하되었다(연합뉴스, 2003.1.17). 결국 자치경찰에 대한 영향력 행사나 수사권 독립이라는 최대 목표를 달성하지 못함으로써 구성원의 참여나 관심도 저하되었다고 판단된다. 향후 자치경찰제를 도입할 경우에 민생치안 등 최상의 목표를 위해서라도 국가경찰과 자치경찰의 협력관계를 유지하는 방향으로 목표를 재설정해야 한다. 아울러 정부안이나 광역시도안을 충분히 검토하여 범죄발생시 기본적인 초동조치 절차나 범죄수사에 대한 협력범위 등을 명시할 필요가 있다. 이밖에 수사권 문제의 경우, 검찰이 수사권과 기소권을 독점하고 있는 현실을 감안할 때 자치경찰제 논의과정에서 많은 갈등이 예상되기 때문에 해당 기관간의 상호 조정과 협상이 우선적으로 이루어져야 한다.

4) 정치적 요인

정치적 요인에서는 역대정부 및 현 정부까지 자치경찰제의 도입과정에서 자치경찰관련 법안과 도입범위 등을 둘러싼 이해관계자들 간의 집단적 이기주의와 주도집단 간의 갈등문제 등을 중심으로 살펴보았다. 자치경찰제는 1990년 지방자치실시 이후 지방자치 실현을 위한 제도적 장치 측면에서 논의가 활발히 이루어졌다. 문민정부에서 자치경찰제는 경찰개혁 차원에서 논의가 활발히 전개되었으나 정부와 여당이 주도집단은 아니었다(최용환, 2010: 29). 제 14대 국회에서 야당인 민주당 정책위원회에서 경찰의 정치적 중립을 위한 자치경찰제 도입방안을 마련하였다. 그러나 1994년 말 정균환 의원 외 9인이 제안한 경찰법 개정법률안은 여당인 민주자유당의 반대로 논의조차 이루어지지 못하고 임기 말 자치경찰제 도입(안)은 폐기되었다. 그 이후 문민정부가 지방자치제도를 시행에 옮기자 1996년 15대 국회에서 새정치국민회의와 자유민주연합 등 두 야당이 자치경찰제 법안으로 자치경찰제 도입을 위한 경찰법개정법률안을 제안했으나 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 또한 ‘94년 12월 1일에 발의된 경찰법개정법률안 제22조와 1996년 10월 15일에 발의된 경찰법개정법률안에는 시·도지사 소속하에 시·도 경찰위원회를 설치할 것을 규정하고 있다. 당시 정부는 기존의 경찰제도를 중앙경찰과 지방경찰로 분리하는 방안을 검토했는데, 재정경제원은 경찰제도의 개혁에 따른 실무 초안을 마련하여 내무부, 경찰청 등 관계기관의 협의를 시도하였으나 성과를 보지 못했다. 특히 문민정부에서 자치경찰제 도입을 적극적으로 반대한 조직은 경찰청으로 경찰청은 자치경찰제를 수용하는데 있어 소극적인 입장을 취했다. 그들의 주장에 의하면, 경찰은 다가오는 통일시대에 대비하고 경찰임무 및 치안여건의 특수성을 감안하여 국가경찰 체제를 유지하는 것이 바람직하다고 주장하였다(정균환, 1996). 결과적으로 문민정부에서는 야당이 자치경찰제의 도입을 주장한 가운데 여당이 이를 반대함으로써 입법적 어그러짐으로 인해 합의를 도출하지 못했다. 아울러 전형적인 관료조직인 경찰청이 치안업무의 특수성을 감안하여 국가경찰 체제를 주장한 것도 자치경찰제를 도입 실패의 중요 요인으로 작용했다고 볼 수 있다.

당시 초안의 내용을 살펴보면, 전국 경찰 중에 우선 지서와 파출소 소속 경찰부터 지방경찰관으로 전환하고 단계적으로 시·도 단위 경찰서도 자치경찰화하는 동시에 기존의 국가공무원 신분을 지니는 중앙경찰은 광역자치단체 경찰(각 지방경찰청 단위)까지만 한다는 초안을 마련하였다. 아울러 자치경찰제 도입에 따른 제도 및 인력 운영을 위한 재원도 지방자치단체에 넘겨야 한다는 취지하에 지방양여금을 올리는 방안도 검토하였다(정균환, 1996; 최종술, 2009).

국민의 정부는 자치경찰제 실시를 전제로 ‘98년 7월 당내에 ‘국민회의 자치경찰제 정책기획단’을 설치하고 9월에 기획단을 경찰개혁위원회로 확대·재편하여 경찰개혁안을 마련하였다. 주요 내용으로는 당시 국민회의․자민련의 공동경찰법 개정안과 유사하며, 경찰조직을 국가경찰제와 지방경찰제의 절충형으로 하고 도입단위는 광역시·도 단위로 구성함을 원칙으로 하였다(이현우 외, 2009: 47-48). 자치경찰제 안은 경찰청 경찰개혁위원회에서 제안한 방안에 근거하고 있으며, 경찰의 3대 현안과제를 자치경찰제 도입과 정치적 중립, 수사권 독립으로 보고 이 세 가지를 연계하여 추진하였다. 그 이후 ‘99년 5월 4일 발표된 경찰청 경찰법개정법률안은 형사사법기관, 지방자치단체 등에서 부정적인 반응을 보이면서 갈등이 증폭되었다. 특히 개정안을 두고 법무부와 검찰은 자치경찰제 도입과 연계한 경찰의 수사권 독립 문제는 별개의 사안으로 보고 법무부는 수사권 독립 절대 불가방침을 밝혔고, 이를 계기로 검찰이 공식대응에 나섰다. 이러한 양 기관의 입장 차이에 따른 논란이 권력싸움으로 비화될 가능성이 있었고, 국론분열을 초래할 수 있다는 우려가 제기되면서 청와대는 16대 총선 이후에 실시하겠다는 유보적인 입장을 취했다(최종술, 2000: 369-370; 최응렬, 2004; 90; 이현우, 2009: 52). 또한 경찰법개정법률안이 지방자치단체에 실질적인 권한은 주지 않고 재정부담과 자치단체장을 인사권에서 배제한 내용을 담고 있어 자치단체들이 크게 반발했다. 문민정부와 국민의 정부가 자치경찰제 도입주체에 있어 차이를 보인 것은 국민의 정부는 정부와 여당이 주도했다는 점이다. 그러나 국민의 정부도 자치경찰제 도입과정에서 경찰청과 법무부 및 검찰청간의 갈등, 그리고 중앙정부와 정치권, 자치단체의 이견이 엇갈리면서 타협과 협상을 통한 합의점을 도출하고 못하고 자치경찰제 논의가 중단되면서 정책실패로 이어졌다.

참여정부는 지방의 활력을 통한 분권형 선진국가 건설을 표방하면서 중앙과 지방정부 간의 재배분의 일환으로 자치경찰제 도입을 포함시켰다. 자치경찰제의 세부적인 추진계획으로 2004년 1월 16일 지방분권특별법 제10조 3항이 제정되면서 자치경찰제 도입에 관한 의무규정이 신설되었다. 그 이후 2005년 11월 3일에 기초단위의 도입을 핵심으로 하는 정부안을 국회에 제출했다. 이와는 반대로 시도지사협의회에서 입안하고 유기준 의원이 대표 발의한 시·도 단위의 자치경찰제를 실시해야 한다는 주장이 전개되면서 갈등을 초래하였다. 결국 양 법안은 국회에서 논의만 했을 뿐 본회의에 상정되지 못하고 2008년 5월 29일 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 특히 경찰청은 경찰혁신위원회 내에 자치경찰분과위원회를 설치하여 자치경찰제 도입 안을 만들었는데, 이는 노무현 대통령이 지방분권을 강조하고 수사권 독립과 자치경찰제 실시를 연계하여 추진하려고 했기 때문이다(양영철, 2009: 162). 당시 경찰청의 안은 국가경찰 중심의 자치경찰 운영체계를 가진 일본의 모형과 거의 일치한다(경찰청 경찰혁신기획단, 2004).

참여정부의 경우에 자치경찰제가 국정과제로 채택되면서 이를 적극적으로 수용할 수밖에 없었으며, 대통령도 적극적인 태도를 보였다. 그러나 광역자치단체는 정부안에 대해 적극적으로 반대했으며, 유기준의원 안으로 자치경찰제도의 대체 안을 만들어 국회에 제출하면서 정부와 갈등을 유발하였다. 또한 국회는 자치경찰제를 도입하는 자체부터 거부감을 행사했으며, 2005년 11월 자치경찰법안이 국회에 제출된 2007년 5월까지 국회는 두 차례에만 심의하는 등 소극적인 자세를 보였다(양영철, 2009: 20). 왜냐하면, 국회의원은 자치단체장을 정치적 경쟁자로 인식하기 때문에 자치단체장이 경찰권을 행사할 경우에 그들의 권력이 증가할 것이라고 판단하여 이를 적극적으로 수용하지 않고 민감하게 반응했다. 아울러 자치단체장의 경우에 자치경찰제가 도입될 경우에 운영주체가 되기 때문에 이를 찬성하지만 실시단위나 조직구조 등의 형태가 어떠하냐에 따라서는 견해의 차이를 보일 수밖에 없다. 한 예로 도입단위가 광역자치단체일 경우에는 광역자치단체장은 이를 적극적으로 수용하려고 하지만, 기초자치단체일 경우에는 반대하는 성향을 가질 수밖에 없다. 결국 참여정부도 자치경찰제에 대한 경찰청안, 정부안, 시·도 공동안을 둘러싸고 정부, 국가경찰, 국회, 광역 및 기초자치단체 간의 이해관계가 얽히면서 자치경찰제의 도입은 실패로 끝났다<표 2 참조>.

여기서 경찰법 개정 법률안은 1999년 경찰청이 마련한 법안이며, 정부의 자치경찰법(안)은 2005년 참여정부가 마련한 ｢주민생활 중심의 자치경찰법안｣ 내용이다. 또한 시․도 공동안은 2005년 4월 전국 시․도지사협의회에서 제출한 안이며, 이후 2005년 12월 14일에 이 안을 일부 수정하여 한나라당 국회의원인 유기준 의원(안)으로 명칭을 바꾸어 국회에 제출되었다.

<표 2> 자치경찰법 개정안 비교

구분	경찰법개정안	정부(안)	시·도공동(안)
실시 단위	일원제	이원제	이원제
	광역단위, 시도지사	기초단위, 시군구소속	광역단위, 시도지사
조직	○국가경찰위원회(제5조) ·위원장 1인 포함, 7인위원회 ·위원장, 상임위원은 국무총리 추천, 국회의장 3인 추천, 대법원장 2인 추천 ○시·도경찰위원회(제18조) ·위원장 1인 포함, 5인 위원회 ·시도지사 2인 임명 ·시도의회 2인 추천, 국가경찰 위원회 1인 추천, 시도지사 임명	○치안행정위원회(제9조) ·위원장1인, 당연직 2인 포함 11인 위원회 ·당연직위원: 행정부지사, 지방 경찰차장 ·시도의회 3인, 지방경찰청장 3인 추천, 시도지사 위촉 ○자치경찰위원회(제11조) ·위원장 1인 포함, 9인 이내의 위원으로 구성 ·위원장은 위원 중 임명 ·시군구 의회 1/3인, 경찰서장 1/3추천, 시장위촉 ·시군구를 관할하는 경찰서가 2 이상인 경우 경찰 서장 간 협의, 공동 추천	○시·도 경찰위원회(제5조) ·위원장 1인 포함, 9인 위원회 ·시도의회 3인 시도경찰청장 3인 추천, 시도지사 임명 ○시도자치경찰본부, 시군구자치 경찰대(제13조) ·시도에 시도경찰본부, 시군구에 자치경찰대 설치 ·자치경찰대 소속하에 파출소, 치안센터
인사권	○(경찰공무원)임용(제32조) ·국가직 공무원은 경찰청장이 제청, 대통령 임명 ·지방직 공무원은 시도경찰청장이 임용	○자치경찰대장(제5조) ·자치경찰위원회 동의 후 시장 임명 ·대장: 자치총경 또는 자치경정 ○(자치경찰공무원)임용권자 (제27조) ·자치경찰공무원의 임명, 휴직, 면직은 시장 ○자치경찰공무원인사위원회 설치(제29조) ·지방공무원법 준용 ·신규임용, 인사교류, 승진 등	○(자치경찰공무원)임면(제27조) ·시도경찰본부장으로 시도 경찰위원회의 제청으로 시도지사 임명 ·자치경찰대장은 시군구 자치구의회의 동의 후 시군구청장 임면 ·시도경찰본부소속 경찰 공무원은 시도경찰본부장의 제청, 시도지사 임명 ○자치경찰공무원인사위원회 설치 (제28조) ·지방공무원 법 준용 ·신규임용. 인사교류, 승진 등 ·경찰공무원법 준용
기능	○자치경찰사무(제19조) ·관할구역 내의 사무 중 국가경찰사무로 규정된 국가의 치안책임에 관련된 사무를 제외한 모든 사무(경무, 방범, 수사, 교통, 경비업무 등)	○사무(제6조) ·주민생활안전 ·지역교통 ·지역경비 ·사법경찰관련사무	○자치경찰사무(제14조) ·시도경찰본부는 시도관할구역안의 광역적 사무의 조정, 응원, 지원 ·자치경찰대는 지역적 민생치안
재정	○시도경찰에 관한 경비(제34조) ·시·도경찰에 소요되는 경비는 당해 시·도에서 부담함을 원칙 ·다만, 자치단체의 재정자립도가 미흡한 점을 고려하여 국가에서 지원	자치단체부담, 일부지원	○예산과 경비(제23조) ·법령에서 정하는 사항에 대해서 국가부담의 의무화 ·예산의 범위 내에서 국가가 일부 지원

자료: 이현우·송상훈·이미애. (2009). 자치경찰제도 도입에 따른 법률안 제·개정에 관한 연구, 경기개발연구원, 41 재구성.

이명박 정부는 취임 후 2008년 2월 26일 광주광역시에서 처음으로 경찰서 단위의 지역치안협의회 발족식을 가졌고, 자치경찰제 도입 의사를 발표했다. 2월 29일에는 지방분권촉진에 관한 특별법에 자치경찰제의 도입의무를 명시했으며, 2008년 5월 27일에 관계기관 조정회의를 거쳐 도입방안을 확정했다. 2008년 7월 4일에는 관련단체 등과의 사전 의견수렴을 거친 후 자치경찰법 정부안을 입안했고, 10월 7일에 이명박 정부 100대 국정과제에 포함시키는 등 자치경찰제에 대한 관심이 높았다. 그 이후 지방행정체제개편 특별위원회가 2010년 4월 27일 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법안’을 의결한 후 9월 16일 국회 본회의를 통과시킨 이 법안에도 자치경찰제 관련 규정을 두고 있다(제40조 2항 및 3항). 이명박 정부의 자치경찰제 안도 참여정부의 안을 근간으로 하기 때문에 도입단위는 기초자치단체 중심의 자치경찰제라 할 수 있다. 단지 광역단위의 행정수요를 충족시키기 위한 보완적 수단 등을 제시하고 있는 점에서 약간의 차이를 보였다(남재성, 2010: 3). 이명박 정부에서 논의된 자치경찰제도 참여정부와 큰 차이가 없었으며, 시·군·구 단위로 최대 정책수혜자는 기초자차단체이다. 그러나 2008년 전국 시․도지사협의회가 시․군․구 단위의 정부안에 대해 반대 입장을 표방하면서 광역시․도 단위로 시행해야 한다는 입장을 행정안전부에 제출했다. 아울러 2009년 11월 17일 유기준 의원 등 10인이 발의하여 계류 중인 경찰법개정법률안도 17대 국회에서 발의한 내용과 대동소이하다. 그 이후 2011년 12월 27일 검경수사권 조정안이 국무회의를 통과한 후 검찰과 경찰 간에 갈등이 더욱 심화되었고, ‘12년 2월 9일 민주통합당 창원지역 예비후보들이 경찰의 수사권 독립을 촉구하고 나섬으로써 새로운 국면을 맞이하였다(뉴스웨이, 2012. 02.09). 특히 이명박 정부는 지방행정체제개편에 포함하여 자치경찰제 실시 자체를 제한적으로 연계하여 실시한다는 목표를 가지고 있기 때문에 제도 도입을 더욱 어렵게 만들었다.

2009년 3월 당시 강희락 경찰청장 내정자는 국회행정안전위원회 인사청문회에서 자치경찰제가 100대 과제 중의 하나이기 때문에 현재 경찰제도의 골격은 유지하면서 기존 경찰과 상호보완, 역할분담을 하는 방안으로 실시할 것을 밝혔고, 자치경찰제 도입을 본격적으로 추진하겠다는 공식적 입장을 취했다(김기현 외, 2010).

광역단위의 기능을 보강한 내용을 보면, 시·도 치안행정위원회가 국가경찰과 자치경찰간 협약, 자치경찰간 분쟁조정, 자치경찰 지원·평가 및 통합운용 등에 관한 심의·의결하도록 권한을 부여하고 있다. 또한 시·도시자에게 통합 운영권을 부여하여 광역단위의 법집행 보강을 위해 일부사무(행정상 강제집행, 특별사법경찰사무, 대규모 행사 등의 교통사무 등)에 한하여 일시적으로 관할권 내의 자치경찰을 통합 운영하도록 했다.

정치적 요인에서 자치경찰제의 도입과 관련하여 주도집단을 보면, 국민의 정부 이전까지 야당에서 주도했고 국민의 정부에서는 정부와 여당이 주도했으나 16대 총선의 참패로 여당이 과반수 의석을 얻는데 실패하자 경찰권력의 분권화를 추진하는 것 자체가 부담으로 작용했다. 그리고 참여정부에서 여당인 열린우리당도 자치경찰제에 대해 매우 소극적인 입장을 취했으며, 정부가 기초자치단체 실시방안을 마련하여 2005년 11월 ‘자치경찰법안’을 국회에 제출하였으나 여․야, 지방자치단체장, 학계에서조차 환영을 받지 못했다(오마이뉴스, 2011. 02.02 자료참조). 또한 2006년 임시회의 대비 고위당정회의에서도 자치경찰제 도입은 검경수사권 독립문제가 해결되는 과정을 지켜보면서 처리하겠다는 입장을 보였다. 그 이후 2006년 5.31 지방선거에서 한나라당이 전체 230개 기초단체 중 155명(67.4%)이 당선되면서 참여정부가 추진한 기초자치단체 중심의 실시단위에 부정적인 태도를 보였다. 특히 야당인 한나라당의 유기준 의원이 광역자치단체를 실시단위로 발의한 자치경찰안도 당내에서도 크게 환영받지 못했다. 이명박 정부가 추진한 자치경찰제 로드맵을 보면, 2009년 하반기에 시범적으로 실시하고 2010년 전국적으로 확대한다는 계획을 세웠으나 정부와 광역자치단체, 기초자치단체, 경찰청, 검찰청 등의 이해관계로 인해 지연되어 오늘에 이르고 있다. 특히 국회의원들은 자치경찰제 도입에 대해 전반적으로 부정적인 태도를 보였는데, 그 이유는 자치경찰제의 실시로 자치단체장의 권한이 현저하게 증가한다고 보았고 여당은 질서유지와 선거 시 잠재적 지지자라는 차원에서 국가경찰의 해체나 약화를 반대하고 야당은 이를 저지하기 위해 국가경찰의 약화를 주장했다(양영철, 2009: 155). 특히 여소야대 정국인 분점정부를 막론하고 자치경찰제 도입에 대해 부정적인 태도를 보인 것은 지방분권의 원리나 목적에 부합되지 않은 자신들의 목표에 집착함으로써 나타난 결과로 본다. 아울러 역대정부에서 추진한 자치경찰제가 실패한 가장 큰 이유는 도입단위, 조직, 인사, 예산 등을 둘러싼 광역자치단체 및 기초자치단체, 그리고 경찰청 간의 이해관계 충돌과 조직 및 부처이기주의로 인해 민생치안이라는 최상의 목표가 수단에 매몰되었기 때문이다.

2005년 4월 20일 자치경찰제 도입에 따른 당정협의회가 끝난 후 열린우리당은 기자회견을 통해 자치경찰 실시는 현재의 여러 가지 여건 변화, 즉 경찰과 검찰의 수사권 조정문제, 기초자치단체장의 정당공천 배제여부의 문제, 자치경찰제 도입단계에 대한 논란, 행정체제개편에 관한 논란 등의 여건을 감안하여 좀 더 여유를 가지고 심도 있게 논의하자고 매듭을 지었다고 발표했다(연합뉴스, 2005. 04.20 자료인용).

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

자치경찰제의 도입문제는 지방자치제도 및 지방분권화의 이념에 부합되고 지역주민들의 안전 확보와 치안활동에 대한 시대적 요구사항이라 할 수 있다. 그러나 지금까지 지방자치제를 실시하고 있지만, 치안활동에 대해서는 국가경찰 단일 차원으로 분권과 참여라는 근본적인 원리를 실천하지 못하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 문민정부 이후 참여정부는 자치경찰제를 도입하기 위해 많은 노력을 했으며, 이명박 정부도 참여정부의 자치경찰제 안을 토대로 추진하였으나 임기 말에 직면하면서 자치경찰제 도입은 차기 정부에서나 가능할 것으로 판단된다. 자치경찰제는 정치적 이해관계나 부처이기주의 등에 매몰되어 논의될 사안이 아니라 지역주민들에게 양질의 서비스를 보다 효율적으로 제공할 수 있는 경찰체제의 개혁에 초점을 두고 검토되어야 한다. 이러한 목적 하에 본 연구는 역대정부에서 지속적으로 제기되었던 자치경찰제가 도입되지 못한 원인을 규명하기 위해 자치경찰제의 도입과정에서 나타난 문제점과 선행연구를 토대로 실패요인을 선정하여 분석결과를 제시하였다. 이러한 결과를 중심으로 향후 자치경찰제의 논의 과정에서 검토해야 할 주요 사항과 정책적 시사점을 다음과 같이 제시하고자 한다.

첫째, 역대 정부별로 대통령의 추진의지는 다소 강했으나 자치경찰제가 도입되지 못한 것은 리더십과 지속적인 관리능력에는 한계를 보였기 때문이다. 물론 참여정부에서 대통령은 자신의 공약을 이행하기 위해 실현가능성에 초점을 두고 강력하게 추진하였으나 제주특별자치도만 시행되었을 뿐 전국적인 도입에는 실패했다. 자치경찰제의 도입에 있어 절대적인 영향력을 가지고 있는 대통령의 리더십과 관리능력은 정책의 성패를 좌우한다. 따라서 파트너십을 수반한 협력적 리더십을 통해 통제위주의 전통적인 권력체계를 와해시키고 입법부 및 관련 부처의 이해관계를 조정하는 대통령의 리더십이 요구된다. 아울러 자치경찰제의 도입이라는 정책목표를 실현하기 위해 구체적인 전략수단을 마련하여 상호 충돌되는 문제를 조정하고 정치적 갈등을 해소할 수 있는 능력을 갖추어야 한다. 역대정부가 자치경찰제를 대선공약이나 국정과제로 채택한 만큼 중요한 정책이었음에도 불구하고 도입에 실패한 것은 공약검증의 체계적 관리에도 문제가 있다. 정책공약은 실현가능성을 전제로 공약에 대한 책임을 공유한다는 의미에서 대통령의 공약이행에 대한 철저한 관리도 필요하다고 본다. 또한 관리 및 정치적 능력을 확보하는 차원에서 내부통제 방법을 고안하는 동시에 국회와의 원만한 교섭 및 조정 능력 등이 요구된다.

둘째, 자치경찰제 도입과 관련한 논의에서 주요 쟁점 중의 하나가 실시단위와 관련이 있는 만큼 도입단위 등에 대한 보다 구체적이고 세밀한 검토 작업이 필요한 동시에 헌법이나 지방자치법 등에 자치경찰제에 관한 규정 등을 마련해야 한다. 기존의 선행연구에서 알 수 있듯이 도입단위와 관련하여 정부안과 광역시․도(안)을 두고 합의와 조정에 실패했기 때문에 자치경찰제는 논의만 된 채 중단되었다. 또한 참여정부와 이명박 정부가 기초자치단체를 중심으로 한 자치경찰제에 대해 많은 비판이 제기되었고, 학계에서도 광역자치단체 수준으로 도입해야 한다는 주장이 제기되었다(이현우 외, 2009; 최용환, 2010 등). 따라서 향후 자치경찰제를 논의하는데 있어 도입단위에 관해 기존의 안을 재검토하여 보다 효율적인 대안을 모색해야 할 것이다. 예를 들어 자치단체의 인구와 재정자립도, 그리고 광역적 범죄사건이 증가하고 있는 현실을 감안하여 시․군․구 단위가 효과적인지, 광역시․도 단위가 효과적인지를 철저히 분석할 필요가 있다. 아울러 자치경찰제가 도입되기 위해서는 무엇보다 도입단위에 대해 이해관계자들의 주장을 합리적으로 조정하는 것이 중요하기 때문에 자치경찰제추진단을 중심으로 정부, 국회, 관련부처, 민간이 참여하는 조정협의체를 구성하여 구체적인 대안을 제시하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다고 본다. 이밖에 자치경찰제의 도입에 따른 정부조직법 및 지방자치법상 근거가 미흡하고 한시적인 지방행정체제개편을 규정한 특별법에 규정하는 것은 적합하지 않다고 판단되기 때문에 지방자치법에 자치경찰에 대한 규정을 명시하는 등의 법적 근거를 마련해야 한다.

셋째, 자치경찰제 도입에 있어 핵심적인 이슈는 도입단위 외에 조직구조, 사무배분, 인사관리, 자치경찰의 중립성 확보 방안 등 여러 가지 난제가 있지만 재원조달 방안을 구체화하는 문제이다. 운영경비 등의 문제는 재정자립도가 전반적으로 취약하고 자치단체 간의 편차가 심한 현 실정으로 볼 때 반드시 제기될 수밖에 없는 문제다. 기존의 연구에 따르면, 자치경찰제 실시에 따른 운용비용의 부담문제가 가장 큰 장애요인인 것으로 나타났다. 자치단체의 재정적 부담이 가중될 경우 재정력이 취약한 자치단체가 자치경찰제 도입에 저항하는 것은 당연하다. 따라서 향후 자치경찰제에 대한 입법화 초기단계에서 영국 등의 지방자치경찰 예산체계 등을 검토하여 지치단체에 대한 일정부문의 재정적 지원을 원칙으로 세부 규정 및 지원기준, 지원규모를 보다 구체적으로 명시할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

넷째, 최근 지방행정체제의 개편작업이 자치경찰제를 입법화하는데 중요한 변수로 작용할 가능성이 높다. 그러나 지방행정체제의 개편은 매우 어려운 국정과제로 이는 통치체제를 개편하는 것이고, 자치경찰제는 운영방식을 개편하는 것이기 때문에 이를 동시에 해결하는 데는 한계가 있다. 최근 통합 창원시가 출범하면서 자치경찰제에 대한 논의가 본격적으로 이루어져야 하지만 여전히 답보상태이다. 따라서 지방행정체제의 개편과 자치경찰제 도입을 동시에 추진하는 문제에 대해 재검토해야 할 것이다. 지방행정체제 개편 시 행정계층에 대한 조정문제가 발생할 수 있기 때문에 이에 대한 사전검토가 필요하다. 예를 들면, 행정자치구역이 통합되는 시군구에 우선적으로 실시하여 점진적으로 추진하는 것도 모색할 수 있다. 자치경찰제를 부분적으로 도입한 이후에 지방행정체제 개편을 논의해도 큰 문제가 없다고 판단되며, 수사권 독립과 자치경찰제를 별개의 정책으로 추진하는 방법도 강구해야 한다. 하지만 제주특별자치도의 자치경찰제에서도 드러났듯이 수사권 독립은 자치경찰제를 추진하는데 있어서도 해결해야 할 주요 쟁점사항이기 때문에 수사권 독립을 전제로 충분히 논의되어야 한다.

마지막으로 본 연구는 자치경찰제 도입과정에서 나타난 여러 가지 문제나 상황을 중심으로 실패요인을 선정하여 주관적인 평가결과를 제시했기 때문에 이를 일반화시키는데 한계가 있다. 특히 정책을 평가하는 작업은 분석기준이나 지표를 선정하는 것이 대단히 어렵고, 평가자의 접근방법과 선호도에 따라 평가 자체가 다르게 나타날 수도 있다. 또한 자치경찰제의 도입실패에 관한 요인을 선정하여 평가함으로써 역대정부가 추진한 자치경찰제의 실시단위와 조직구조, 사무배분 등 구체적인 내용을 비교․평가하여 제시하지는 못했다. 향후 연구에서는 제주특별자치도에서 시행되고 있는 자치경찰제의 문제점 등을 세부적으로 검토한 후 객관적 평가지표를 도출하여 보다 효율적인 방안을 모색해보고자 한다.

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한동효(韓東孝): 경상대학교에서 행정학 박사학위를 취득(지방자치단체의 지식관리프로세스와 성과의 영향요인에 관한 연구, 2003)하고 현재 한국국제대학교 경찰행정학과 부교수로 재직 중이다. 관심분야는 정책성공과 실패, 성과평가와 혁신, 반부패정책 등이다. 저서로는 ‘지방정부의 정책평가(공저, 2010)’, ‘지방자치의 현재와 미래(2011)’ 등이 있다. 논문으로는 ‘지방분권화에 따른 지역 간 격차의 비교분석(2010)’, ‘지방자치단체의 정책실패 요인에 관한 연구(2011)’, ‘한국과 몽골의 부패원인과 특성에 관한 연구(2012)’ 등이 있다.

<E-mail: hdh8859@iuk.ac.kr / 논문접수일: 2012. 07. 10 / 심사개시일: 2012. 07. 10 / 심사완료일: 2012. 08. 17>