도시 생활폐기물관리서비스 민간위탁의 결정요인 분석*

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름) : 201～226

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* 이 연구결과물은 2010학년도 경남대학교 학술진흥연구비 지원에 의한 것임. 2012년도 6월 한국행정학회 하계학술대회에서 발표한 내용을 수정·보완한 논문임. 하계학술대회 당시 토론에 참석하신 분들과 논문게재과정에서 유익한 의견을 주신 익명의 세 분 심사자들께 감사드립니다.

Analysing the Determinants of Contracting Out in the Garbage Management Services of Korean City Governments

권 경 환

본 연구는 우리나라 도시정부 생활폐기물관리서비스 공급과정에서 근래 증가하고 있는 민간위탁의 수준이 어떠한 요인들에 의해 영향을 받고 있는지를 패널데이타 셋(panel data set)에 기초한 두 가지 동태모형(Fixtwo 모형, Cox 비례위험회귀모형)을 활용해 실증적으로 분석하고 있다. 외국의 경우 관련 실증연구는 1980년대 후반부터 진행되어 왔지만 국내에서는 2000년대 이후부터 관련 연구가 시작되었는데, 그 동안 대부분의 국내연구가 직영사업에 대한 민간위탁사업의 상대적 효율성 여부에 초점을 두고 사례연구 및 실증연구를 통해 이루어졌기 때문에 생활폐기물관리사업을 포함한 공공서비스 민간위탁의 결정요인을 분석한 실증연구는 미흡한 실정이다. 특히 국내외에서 이루어진 생활폐기물사업을 포함한 민간위탁사업의 결정요인 관련 실증연구들은 대부분 횡단면적인 정태모형(cross-sectional static models)에 기초하고 있고 역의 인과성(reverse causality) 문제를 내포하고 있으며 시간 경과에도 변하지 않는 누락변수(time invariant omitted variables)나 세대효과(cohort effect)가 민간위탁에 미칠 수 있는 영향을 충분히 통제하지 않았다. 본 연구의 동태분석 결과에 따르면, 공급측면에서는 재정규모와 전년도 민간위탁실적, 수요측면에서는 인구규모와 인구규모제곱, 재정측면에서는 1인당지방세부담액, 정치측면에서는 시장재임기간과 시장경력 및 연령, 인구통계학적 측면에서는 인구밀도와 인구증가율이 민간위탁 수준에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

주제어 : 민간위탁, 결정요인, Fixtwo 모형, Cox 비례위험회귀모형

I. 서  론

본 연구는 2002년부터 2006년까지 우리나라 도시정부를 대상으로 생활폐기물관리서비스 공급과정에서 민간위탁의 결정요인이 무엇인지를 실증적으로 분석하는데 목적이 있다. 최근 우리나라 도시의 생활폐기물관리서비스 공급유형을 살펴보면 지방정부는 도시공공서비스 공급을 독점하던 과거의 공공생산방식(public production)인 직영형태에서 벗어나 민간위탁을 통해 민간생산(private production) 혹은 혼합계약(joint contracting or mixed public-private delivery)으로 공급방식을 전환하고 있음을 알 수 있다. 우리나라 공공서비스분야에서 1948년 최초로 민간위탁이 이루어진 생활폐기물관리서비스는 2003년의 경우 77개 도시정부 가운데 공공생산방식을 취한 14개 도시를 제외한 63개 도시(82%)에서 민간위탁을 통해 서비스 공급이 이루어졌고, 2007년도에는 7개 도시를 제외한 70개 도시(91%)에서 민간위탁방식이 채택되었다. 본 연구는 우리나라 도시정부 생활폐기물관리서비스 공급과정에서 이처럼 증가하고 있는 민간위탁수준이 어떠한 요인들에 의해 영향을 받고 있는지를 패널데이타 셋(panel data set)을 구성해 실증적으로 분석하고 있다.

우리나라 지방정부의 생활폐기물관리서비스 민간위탁의 현황과 혼합계약방식의 확대원인에 대한 보다 구체적인 내용은 유미년·탁현우·박순애(2008:221-226)와 권경환(2010: 110-116)의 연구를 참조하기 바란다.

외국의 경우를 살펴보면, 많지는 않지만 경험적 자료에 기초한 통계분석을 통해 생활폐기물관리서비스의 민간위탁에 영향을 미치는 실증적인 요인들을 규명하는 연구가 1980년대 후반부터 2008년도까지 10여 편 내외의 논문을 통해 진행되어 왔다. 그러나 국내 생활폐기물관리서비스 분야에서는 그 동안 대부분의 연구가 직영사업에 대한 민간위탁사업의 상대적 효율성에 초점을 두고 사례연구 및 실증연구를 통해 이루어졌다. 따라서 민간위탁사업 전반을 대상으로 그 결정요인들을 분석한 연구뿐만 아니라 생활폐기물관리사업에만 국한하여 민간위탁의 결정요인을 계량분석한 연구는 수적으로 미흡한 실정이다.

도시 생활폐기물관리서비스 민간위탁의 결정요인 분석

｢지방정부연구｣ 제16권 제2호(2012 여름)

특히 국내외에서 이루어진 생활폐기물사업을 포함한 민간위탁사업의 결정요인 관련 실증연구들은 대체로 분석대상 시기가 단년도(單年度)로 한정되어 있고 로짓분석이나 다중회귀분석, 프로빗분석, 부분최소자승분석(PLS) 등을 통해 결과가 도출되었기 때문에 여러 시기에 걸친 도시정부의 민간위탁 결정요인을 분석하는 데에는 한계를 지니고 있다. 분석결과가 횡단면적인 정태모형(cross-sectional static models)으로부터 도출된 것이라면, 회귀계수의 일부는 민간위탁수준 혹은 공공서비스 공급방식(공공생산, 혼합생산, 민간위탁 등)이 공무원수와 같은 결정요인들에 미친 영향(reverse causality)을 포함할 수 있고, 시간 경과에도 변하지 않는 누락변수(time invariant omitted variables)나 세대효과(cohort effect)가 민간위탁에 미칠 수 있는 영향도 통제되지 않았기 때문이다. 따라서 민간위탁의 결정요인을 보다 타당성 있게 분석하기 위해서는 시계열자료에 기초한 종단면적인 민간위탁수준(민간위탁 처리량 비율, 민간위탁 처리예산 비율 등)을 조사하고 적합한 분석모형을 구성하여 여러 시기에 걸쳐 어떠한 요인이 이러한 민간위탁수준에 지속적으로 영향을 미치는 지 구체적으로 조사할 필요가 있다.

본 논문에서는 기존 선행연구의 한계를 보완하고 분석결과의 타당성을 높이기 위해 다년도 자료인 패널데이타 셋에 기초하여 이원배치 고정효과 패널데이타방법(two-way, fixed effect panel data method)과 Cox의 비례위험회귀분석모형(Cox proportional hazards regression model)을 활용하였고, 이러한 분석과정을 통해 횡단면적․시계열적 교란요인들을 통제하고자 하였다.

Ⅱ. 생활폐기물관리 민간위탁에 관한 선행연구 검토

1. 외국의 선행연구

그 동안 지방정부가 제공하는 각종 공공서비스를 대상으로 한 민간위탁 관련 국외 연구는 크게 민간위탁의 상대적 효율성 분석과 민간위탁의 결정요인 연구라는 두 가지 차원에서 이루어져 왔다. 관련 연구가 타 국가들보다 비교적 활발했던 미국의 경우를 보면, 민간위탁의 효율성에 대한 분석은 1960년대부터 시작되었으며, 민간위탁의 결정요인을 다룬 연구는 1980년대 중반이후 Ferris(1986)의 연구를 필두로 이루어졌다. 민간위탁의 결정요인을 분석한 연구의 경우, 민간위탁된 한 분야의 특정서비스만을 대상으로 그 결정요인을 분석하기보다는 대부분 다양한 공공서비스분야를 함께 묶어 민간위탁서비스 전체를 대상으로 위탁결정요인을 분석하는 형태로 진행되어 왔다.

본 연구에서 다루고 있는 생활폐기물관리서비스 분야만을 국한해서 살펴보면, 민간위탁의 상대적 효율성에 대한 분석은 미국에서 1960년대 중반부터 시작되었으며, 민간위탁의 결정요인에 대한 연구는 1988년 Dubin and Navarro의 연구가 효시였다. 전자의 경우 생활폐기물관리서비스 분야 민간위탁 연구의 다수를 점하고 있는데, 서비스전달과정에서의 공공생산과 민간생산의 효율성을 비교·분석한 것으로 북아메리카와 유럽지역의 국가에서 실증연구를 중심으로 이루어지기 시작해서 현재에 이르고 있다(권경환, 2010). 그리고 실증적인 차원에서 후자인 생활폐기물관리서비스 민간위탁에 영향을 미치는 요인들을 규명한 외국연구는 1988년 이후 2008년까지 약 8편 정도의 연구논문을 통해 진행되어 온 상황이다.

구글(google) 학술검색(http://scholar.google.co.kr/scholar 검색일 2012. 6. 4)을 통해 확인하였다.

먼저 Durbin & Navarro(1988)는 미국 지방정부 가정용쓰레기수거서비스의 전달수단을 시정부선택(municipal choice), 프랜차이즈선택(franchise choice), 계약선택(contract choice) 등 3가지 유형으로 나누고 이러한 전달수단의 선택에 영향을 미치는 요인을 로짓분석을 통해 검증하였다. 평방마일 당 가구의 수(EOD), 지역사회에서의 민주당 통제력(DEM), 노동조합의 정치적 영향 정도(UNION), 1인당 소득수준(PERCAP) 등을 설명변수로 모형에 투입하였는데, 분석결과 민주당의 지역통제력과 노동조합의 정치적 영향력이 낮을수록, 그리고 1인당 소득수준이 높을수록 시정부선택에 의한 직접공급보다 민간위탁인 계약선택을 택할 가능성이 높은 것으로 나타났다.

Stein(1990)은 지방정부의 14개 서비스를 대상으로 로짓분석을 통해 민간위탁 여부의 결정요인을 분석한 바 있다. 설명변수로 납세부담, 인구, 인구의 제곱, 시장상황, 공무원수, 지방의 재정상태, 주정부보조금, 도시연륜, 공무원조합, 소득다양성, 징세한도 등 20여개의 변수를 사용하였는데, 분석결과 인구, 도시연륜, 공무원조합, 소득다양성, 징세한도가 생활쓰레기수거서비스의 민간위탁여부에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. Stein은 이 논문에서 지방정부의 인구규모와 주거지역 쓰레기수거 민간위탁 사이의 관계가 U자형 곡선형태를 띠게 된다는 가설을 제시하였다. 인구규모가 작은 지방정부들은 인구규모가 일정규모에 이를 때까지는 규모가 커질수록 규모의 경제로 인한 이득이 점차 감소하기 때문에 민간위탁의 가능성이 낮아지게 되지만, 이미 일정 인구규모 이상이 된 큰 지방정부들은 규모경제효과는 작지만 경쟁시장에의 접근이 용이해서 민간위탁의 개연성이 더 높아진다는 것이다. 그의 실증분석결과에서는 후자의 경우(인구 제곱) 통계적으로 유의미하지 못한 것으로 나타나 U자형의 관계성립을 밝히지는 못했다.

Hirsch(1995a)는 미국의 93개 도시를 대상으로 다중회귀분석을 통해 생활쓰레기 수거서비스 민간위탁지출비율의 결정요인을 분석하였다. 그의 연구에서는 11개의 독립변수들 가운데에서 민간위탁 결정에 규모의 경제(도시의 인구), 1인당 비재산세(nonproperty taxes), 공공노조율과 민간노조율 간의 차이, 중산층 가계수입(income), 도시의 채권등급(bond rating), 대도시 입지여부 등의 요인이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었으며(유의수준 α=0.05), 경제적인 고려가 정치적․이념적 요인들보다 더 많은 영향력을 지니는 것으로 나타났다.

Bel & Miralles(2003)는 도시고형폐기물수집 민간위탁의 결정요인을 분석하기 위해 스페인 카탈리나지방의 도시를 대상으로 분석기간을 1979-1998년, 1991-1998년으로 각각 나누어 프로빗분석을 실시하였다. 1979-1998년을 대상으로 한 분석에서는 인구(POP), 인구제곱(POP2), 도시분산도(D), 이웃효과(NE79), 정치지수(도시정부의 보수성향: PI) 등이 설명변수로 사용되었고, 1991-1998년이 대상인 분석에서의 설명변수는 쓰레기배출량(DGW), 쓰레기배출량 제곱(DGW2), 도시의 분산도(D), 이웃효과(NE91), 정치지수(PI), 글로벌재정부담지수(지방정부 재정부담: IGFB), 서비스의 초광역연합(상위정부로의 서비스 이전: SLA) 등이었다. 인구(+), 인구제곱(-), 이웃효과(+), 쓰레기배출량(+), 쓰레기배출량 제곱(-) 등이 서비스 민간위탁에 통계적으로 유의미한 영향을 미쳤는데, 인구규모와 민간위탁, 그리고 생활쓰레기 배출량규모과 민간위탁 사이에는 모두 역U자형의 관계가 성립된 것으로 나타났다. 이들의 분석결과는 스페인에서의 고형폐기물수집 민간위탁이 이념적인 동기보다는 실용적인(pragmatic) 차원에서 발생하고 있다는 것을 의미한다.

카탈리나지방의 6개 행정구역 각각에서 분석대상기간 초기(1979년, 1991년)에 서비스를 민간위탁 했던 도시의 비율이 각 구역 내 특정 도시의 민간위탁에 미치는 효과를 의미한다.

Dijkgraaf, Gradus, and Melenberg(2003)는 기존의 경험적인 연구가 민간위탁이 서비스전달비용을 감소시킨다는 결과를 제시하고 있음에도 대다수 네덜란드 도시가 공공생산의 형태를 취하고 있다는 점을 지적하면서, 네덜란드의 거의 모든 도시가 포함된 자료(N=540)를 기초로 로짓분석을 통해 쓰레기수거서비스의 비민간위탁(no-private collection)에 영향을 미치는 요인들을 분석하였다. 이들의 연구에서는 7개 정당(극우, 보수적 자유주의, 정통파 프로테스탄트, 지역정당, 진보자유주의, 사회민주주의, 녹색좌파) 각각의 득표비율을 포함해 인구, 인구제곱, 인구밀도, 중앙정부보조금, 도시의 소득수준, 실업률, 공무원수 등 총 14개의 설명변수가 사용되었다. 분석결과 설명변수들 가운데에서 인구(+), 인구제곱(-), 인구밀도(+), 보조금(+), 공무원수(+), 기독교 민주주의 대비 정통파 프로테스탄트(+), 기독교 민주주의 대비 지역정당(-) 등의 요인이 비민간위탁(공공생산)의 선택에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 특히 이념적 요인들의 영향은 크지 않았다는 분석결과는 앞의 Bel & Miralles(2003)의 연구결과와 유사하다.

Ohlsson(2003)는 스웨덴의 115개 도시에 있는 170개 공기업과 사기업의 쓰레기수거비용 자료를 활용, 프로빗분석을 통해 비용차이가 생산자 선택에 영향을 미치는 지 여부를 비교분석하였다. 그는 비용을 고려한 생산자선택모형을 구성하기 위해 사기업의 초과비용을 포함한 13개의 설명변수를 사용하였는데(Ohlsson, 2003: 469), 분석결과 공공생산의 비용이 민간생산의 비용보다 6% 더 낮았지만 이러한 비용차이가 생산자 선택에는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

Walls,M., Macauley, and Anderson(2005)은 미국 내의 1,000개 지역사회에 대한 자료를 기초로 다중명목로짓(multinomial logit model)을 통해 쓰레기수거 시장조직대안(사적 시장, 계약, 정부공급)의 결정요인을 분석하였다. 이들은 분석모형에서 인구밀도, 지방정부의 매립지․소각시설 직접운영, 지방정부의 재활용시설 소유․운영, 단기채권 발행허용, 주법에 의한 공무원 정치활동 금지, 주법에 의한 실적주의 요구, 의회-관리인 형태의 정부, 노조에 가입된 공무원의 비율, 클린턴대통령 지지율, 1인당 소득수준, 도시의 지리적 위치 등 18개의 독립변수를 사용하였다(Walls,M., Macauley, & Anderson, 2005: 602-603). 분석결과 지방정부가 매립지나 소각시설을 5년 이상 직접 소유하고 운영해 온 경우 거래비용의 관점에서 계약/프랜차이즈방식보다는 정부공급방식을 선호하는 것으로 나타났고, 교외지역에 위치한 도시의 경우 정부공급방식보다는 계약/프랜차이즈방식을 더 선호하는 것으로 나타났다(***p<0.01). 이들은 분석결과를 토대로 비용변수가 미국의 지방공공서비스 전달 대안 선택과정에서 통계적으로 유의미한 변수이며, 이와 대조적으로 정치적 변수들은 대부분 통계적으로 유의미하지 않다는 점을 지적하였다.

Bel and Fageda(2008)는 인구 2,000명이 넘는 스페인 도시의 24.9%에 해당되는 539개 도시로부터 고형폐기물수거서비스 자료를 구한 후, 다중명목로짓분석을 통해 민간위탁의 결정요인을 분석하였다. 이들의 분석모형에는 기존 선행연구에서 일반적으로 사용된 재정압박, 비용절감, 정치과정, 유권자의 이념적 태도 등과 관련된 변수(인구, 인구제곱, 재정부담, 지방생산업체의 로비, 유권자의 보수성) 외에 거래비용과 새로운 정치적 요인(보수당 소속 시장의 재임, 단체장 이념성향과 유권자 이념성향의 조합), 그리고 도시간 협력이라는 변수가 추가되었다. 분석결과 인구 20,000이하 도시에서만 인구와 민간위탁 간에 정(+)의 관계가 있었고, 거래비용이 높은 공공서비스 일수록 민간위탁의 가능성은 줄어드는 것으로 나타났으며, 규모의 경제나 범위의 경제를 누리기 위해 도시간 협력이 증가할수록 민간위탁은 감소하는 것으로 파악되었다. 특히 보수당 소속의 시장이 재임하는 도시의 경우 유권자들의 이념적 정향과 관계없이 민간위탁이 더 선호되는 것으로 분석되었는데, 지방공공서비스 전달방식을 결정하는데 있어서는 유권자들의 이념적 입장보다는 지방선거에 영향을 미칠 수 있는 정당이 더 중요한 역할을 한다는 것을 시사하는 것이다.

2. 국내 연구동향

국내 생활폐기물관리서비스 분야에서는 생활폐기물관리서비스 민간위탁 관련 연구가 대부분 2000년대 이후부터 시작되었다.

그 내용을 보면 외국과 마찬가지로 직영사업에 대한 민간위탁사업의 상대적 효율성에 초점을 두고 있으며 사례연구(송운석․이성세, 2001; 정순관․조선일, 2001; 이계원, 2001; 정순관, 1999, 2004) 혹은 실증연구(유미년·탁현우·박순애, 2008; 강은숙·김종석·박남기, 2009; 손희준, 1992a, 1992b; 안국찬, 1998; 박광국․주효진․김정우, 2001; 윤하연․류정령, 2004)를 통해 이루어졌다. 따라서 민간위탁의 결정요인을 분석한 국내연구의 경우, 다수 공공서비스를 대상으로 한 연구(최흥석, 2002; 강성철․김도엽, 2007; 김도엽․김상구, 2005; 추병주․정윤수, 2009; 김준기․김주애, 2011)뿐만 아니라 생활폐기물관리사업에만 국한하여 그 결정요인을 계량분석한 연구(김재훈, 2007, 2011) 또한 일천한 상황이다.

정책결정요인론의 관점에서 처음으로 쓰레기수거 영역만을 다룬 김재훈(2007)의 연구는 이항 및 다중명목 로짓분석을 활용하여 우리나라 기초자치단체를 대상으로 쓰레기수거의 거버넌스구조 결정요인을 분석하였다. 혼합수거보다 민간위탁전용이 선호되는지를 검토한 이항로짓분석에서는 재정압박, 거래비용, 도시화 변수의 경우 통계적으로 유의미하지 않게 나타났고 재정규모(+), 쓰레기수거량(-), 쓰레기수거량 제곱(+), 이웃효과(+), 만족도(+) 등이 유의미한 변수로 분석되었다. 민간위탁전용보다 직접수거전용이 선호되는지를 검토한 다중명목로짓분석에서는 재정압박, 쓰레기수거량, 쓰레기수거량 제곱 변수가 유의미하지 않은 변수로, 재정규모(+), 이웃효과(-), 도시화(아파트비율:-) 등의 변수는 유의미한 변수로 분석되었다. 플로리다 지방정부를 대상으로 생활쓰레기수거서비스 전달 기제의 결정요인을 로짓분석한 그의 또 다른 연구(김재훈, 2011)에서는 비용절감요인(총지출, 총지출제곱), 경쟁요인(도시개수), 도시화 요인(인구밀도), 주민발안, 재정압박 등이 변수로 활용되었는데, 주민발안을 제외한 변수들이 모두 민간위탁의 채택에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

총지출과 인구밀도의 부(-)의 영향을 미치는 것으로, 그리고 총지출제곱과 도시개수 및 재정압박은 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

Ⅲ. 연구분석모형과 추정기법

1. 변수의 정의와 측정

1) 종속변수의 채택과 구성

본 연구에서는 패널데이타방법(panel data method)을 적용하기 위해 종속변수에 해당되는 도시정부의 민간위탁수준을 먼저 해당 도시의 민간위탁지출비율로 조작화하였다. 국립환경과학원과 한국환경자원공사에서 공동으로 발간한 연도별 전국폐기물 발생 및 처리현황자료를 참고하여 시설설치비를 제외한 수집․운반 등 처리비 가운데에서 위탁처리비가 차지하는 비중으로 파악하였다. 그리고 Cox의 비례위험회귀분석모형(Cox proportional hazards regression model)을 활용하기 위해 연도별로 전체 도시의 민간위탁지출비율 평균을 산출한 다음 분석대상 도시들을 민간위탁지출비율이 평균이상인 그룹(1)과 평균이하인 그룹(0)으로 구분한 범주형 데이터를 생성하였다.

2) 결정요인(변수)의 선정 및 측정과 기대부호

서론에서도 언급하였듯이 국내외적으로 민간위탁사업 전반을 대상으로 그 결정요인을 분석한 연구뿐만 아니라 생활폐기물관리서비스에만 국한하여 그 결정요인을 분석한 연구도 미흡한 실정이기 때문에 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정요인 관련 이론(theory)들은 아직까지 체계적으로 정립되어 있지 않은 실정이다. 따라서 논리적인 과정을 통한 가설도출이 어려울 뿐만 아니라 가설을 설정하더라도 자칫 자의적인 설정이라는 비판을 받을 수도 있기 때문에 본 논문에서는 <표3-1>을 통해 기대부호로 대신하였다.

본 연구에서는 생활폐기물관리사업의 민간위탁에 영향을 미칠 개연성이 높은 요인(변수)들을 독립변수로 선정하기 위해 기존의 생활폐기물관리서비스 분야 선행연구에서 활용된 변수들을 종합적으로 검토하였다. 그리고 이들 변수들 가운데에서 시계열자료의 확보 및 척도구성이 현실적으로 가능한 변수를 최종적인 투입변수로 선정하였다. 본 연구에서는 논의의 편의를 위해 민간위탁의 결정요인을 크게 공급측면, 수요측면, 공간확산측면, 재정측면, 정치측면, 인구통계학적 측면으로 구분하여 검토하였다.

(1) 공급측면의 결정요인

민간위탁의 공급요인으로는 일반적으로 재정규모, 과거의 위탁실적, 도시간 경쟁 및 민간업체간 경쟁 등을 들 수 있다.

미국 플로리다 지방정부의 생활쓰레기수거서비스 전달기제를 분석한 김재훈(2011)의 연구는 Stein(1990)의 분석에 착안하여 재정규모(총지출, 총지출2)와 민간위탁 간에 U자형 곡선형태가 나타난다는 가설을 설정, 이를 지지하는 분석결과를 제시하였다. 일정규모 이하에서는 재정규모가 커질수록 민간위탁으로 인한 규모경제의 이익이 줄어들기 때문에 민간위탁의 가능성이 낮아지지만, 일정 규모 이상에서는 재정규모가 증가할수록 생활쓰레기 민간위탁시장이 쉽게 형성되어서 민간위탁의 가능성이 높아진다는 것이다(김재훈, 2011: 61, 65). 2002년 미국 시와 카운티를 대상으로 회귀분석을 실시한 Hefetz, Warner, and Vigoda-Gadot (2012)의 연구와 우리나라 기초자치단체를 대상으로 한 김재훈(2007)의 연구에서도 재정규모(1인당 지방세출액, 2003년 최종예산순계)는 민간위탁에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 재정이 일정규모 이하에서도 재정규모가 커질수록 혁신의 능력이 증대되어 효율화를 위한 다양한 혁신노력에 나설 것이고 이 노력의 일환으로 민간위탁을 택할 것이라는(김재훈, 2007: 15) 상반된 해석의 여지도 있다.

지방공공서비스는 한 번 위탁되면 협약에 따라 일정기간 지속적으로 위탁되는 경향을 보인다. 또한 이미 지방정부에 의해 다수 공공서비스가 민간부문으로 위탁된 경우 특정 연도의 그 지방정부 위탁실적은 영향을 받을 개연성도 높다(강성철․김도엽, 2007: 280). 따라서 전년도 민간위탁실적의 경우 일종의 관성변수로서(김준기․김주애, 2011: 39-40) 당해 연도 민간위탁실적에도 긍정적인 영향을 미칠 가능성이 높다고 볼 수 있다.

동일한 광역자체단체 내에 도시의 수가 많을수록 도시들 간의 경쟁은 더욱 치열해 지고 그 결과 비용절감과 서비스질의 향상을 통해 효율성을 추구하려는 도시는 민간위탁을 선택할 개연성이 높아지게 된다(김재훈, 2011). 플로리다 지방정부들의 생활쓰레기수거서비스 전달기제를 실증분석한 김재훈(2011)의 연구에서도 동일한 카운티에 포함된 도시들의 숫자가 많을수록 민간위탁이 채택될 확률이 높은 것으로 나타났다(***p<0.01). 시장경쟁의 정도가 민간위탁의 효율성에 영향을 미친다는 Hirsch(1995b)의 지적처럼, 해당 도시 내에 전문지식과 일정 요건 이상의 자격을 갖춘 입찰자들이 다수 존재할 경우에도 민간위탁은 당초 추구한 목적에 도달할 가능성이 높아진다.

본 연구에서는 공급측면의 결정요인에 대한 측정지표로 총세출결산, 총세출결산 제곱, 전년도 민간위탁지출비율, 동일한 도내의 도시수와 해당 도시 내 생활폐기물 수거처리 민간업체수 등을 선정하였고, 관련 자료는 지방재정연감과 전국폐기물 발생 및 처리현황을 기초로 확보하였다.

(2) 수요측면의 결정요인

지방정부의 규모가 지방정부 서비스 전달에 미치는 영향을 분석한 Warner(2012: 12-14)의 최근 연구에서는 국제시군경영협회(International City County Management Association: ICMA)가 발표한 2007년 미국 지방정부 자료를 활용, 인구규모별로 공공서비스 전달방식(공적 직접전달, 공사혼합전달, 지방정부간 협력전달, 민간위탁)의 차이를 보여주고 있다. 분석결과를 보면 중간규모인(mid-sized) 인구 10,001명 이상 50,000명 이하 지방정부에서 민간위탁의 비율이 가장 높아 인구규모와 민간위탁 간에는 역U자형(an inverted U)의 관계가 나타났다. 그리고 U자형 곡선형태는 인구규모와 직접전달 간의 관계에서 나타났는데, 인구규모가 작거나 반대로 인구규모가 큰 지방정부에서 공히 직접전달의 수준이 비교적 더 높은 것으로 분석되었다. 규모가 작은 공동체의 경우 민간업자의 경쟁시장에 덜 노출되어 직접적인 공공전달방식 혹은 인근 지방정부와의 계약에 의존하기 때문이며, 규모가 큰 공동체는 이미 내부적으로 규모경제를 향유하고 있고 유사한 규모를 지닌 공동체들의 시장이 더 협소해 지기 때문에 민간위탁이나 이웃 공동체와의 계약을 덜 활용하게 된다는 것이다.

Bel and Mur(2009), Bel and Fageda(2006, 2010), 그리고 Bel, Fageda, and Warner(2010) 등의 연구에 따르면 이와 유사한 결과가 스페인과 네델란드에서도 나타났다.

Stein(1990)은 지방정부의 쓰레기수거 민간위탁이 인구규모의 영향을 받아 인과관계가 U자형 곡선형태를 나타내게 된다는 가설을 제시한바 있는데, 이미 언급한 바와 같이 분석결과에서는 인구 제곱이 통계적으로 유의미하지 못한 것으로 나타나 U자형의 관계성립이 밝혀지지 못했다.

Bel and Miralles(2003)의 실증연구에 따르면 인구규모와 민간위탁, 그리고 생활쓰레기 배출량과 민간위탁 사이에는 모두 역U자형의 관계가 나타난다. 인구규모 및 일일쓰레기 배출량의 규모가 작아 인구와 처리수요가 일정 규모 이하인 지방정부들은 인구와 처리 규모가 커질수록 민간위탁을 할 경우 비용절감액이 커지고 계약에 따르는 거래비용도 저감되기 때문에 민간위탁의 가능성이 높아지지만, 인구와 처리수요가 일정 규모 이상이 된 지방정부의 경우에는 배출량이 더 증가할수록 민간위탁보다는 비용절감을 유도하는 내부관리개혁을 통해 직접수거를 통한 공공생산방식을 택할 개연성이 커진다는 것이다. Bel and Fageda(2008)의 연구에서는 인구 20,000이하 도시에서 인구와 민간위탁 간에 통계적으로 유의미한 정(+)의 관계가 있었지만 민간위탁과 부(-)의 관계를 나타난 인구제곱의 경우 3개의 모형 중 2개의 모형에서 통계적으로 유의미하지 않아 역U자형의 관계가 나타나지 않았다.

표본을 직접 조사한 결과 인구 5,000명 이하의 도시에서는 민간위탁의 빈도가 감소하였고, 5,000-20,000명의 인구규모를 가진 도시에서 민간위탁수준이 최고점에 달했으며, 인구 20,000명 이상의 도시에서는 민간위탁의 빈도가 조금씩 감소하는 것으로 나타났다(Bel & Miralles, 2003: 1333).

우리나라 지방자치단체를 대상으로 배출량과 배출량 제곱을 변수로 통제한 김재훈(2007: 14-16)의 연구에서는 Bel and Miralles(2003)의 연구와는 상반된 U자형 관계의 가설이 설정되었는데, 분석결과 두 변수의 회귀계수 부호가 각각 -와 +로 둘 다 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

본 연구에서는 생활폐기물관리서비스의 수요측면 결정요인들의 척도로 인구, 인구 제곱, 총폐기물배출량, 총폐기물배출량 제곱을 선정하였고, 국가통계포털(http://kosis.kr/)과 전국폐기물 발생 및 처리현황자료를 참고해 조작화하였다.

(3) 공간적 확산 측면의 결정요인

Bel & Miralles(2003)는 인근에 민간위탁을 선택한 도시들이 많을 경우 공급자들이 적은 비용으로 해당 도시에 서비스를 공급할 수 있고 민간위탁을 시행한 인근 도시들과도 비교하기 쉬울 것이기 때문에 민간위탁 현상이 증가할 것이라고 주장했다. 우리나라 기초자치단체를 대상으로 분석한 김재훈(2007)의 연구에서도 소속 시도 평균 위탁비율로 조작화된 이웃효과가 직접수거전용보다 민간위탁전용을 선호하는데 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

본 연구에서는 공간적 확산(이웃효과) 여부를 검증하기 위해 공간적 확산(이웃효과)을 특정 도시가 위치한 광역자치단체(도)내에 속한 도시들의 평균 민간위탁비율로 조작화하였다.

(4) 재정측면의 결정요인

1970년대 이후 미국 지방정부에서 민간위탁사업이 증가했던 주요 원인은 당시 지방정부들이 직면했던 심각한 재정압박(fiscal stress)에 있었다고 볼 수 있다(Miranda, 1992). 재정압박상황에서는 지역주민과 지역정치인들의 실질적인 압력이 강화되어 서비스생산이 민간위탁을 통해 외부 대리인에게 이전될 것이고, 이 경우 서비스질의 유지와 비용 삭감이 가능하고 이를 통해 서비스 수령자와 납세자를 공히 만족시킬 수 있기 때문이다(Boyne, 1998: 151). 그러나 재정적 어려움이 있다고 하더라도 해당 지방정부 내에서 경쟁시장이 제대로 형성되어 있지 않거나 상위정부가 부과하는 제약이 있을 경우 민간위탁이 위축될 가능성도 배제하기 어렵다(김재훈, 2007: 4). 2003년 말 채무액수를 최종예산순계로 나눈 값을 재정압박의 척도로 사용한 김재훈(2007)의 연구에서는 재정압박요인이 민간위탁의 채택에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 본 연구에서 재정적 압박은 도시의 1인당 지방채 부담액으로 조작화되었다.

Durbin & Navarro(1988)는 1인당 소득수준(per capita income)이 높을수록 시정부선택에 의한 직접공급보다 민간위탁인 계약선택을 택할 가능성이 높은 것으로 나타났다. 그리고 민간위탁 결정요인에 대한 이전의 다수 선행연구를 종합적으로 검토한 Boyne(1998: 156)의 연구와 Warner(2012: 17)의 연구에서도 부유한 도시의 경우 보다 더 매력적인 시장(more attractive markets)을 제공하기 때문에 민간위탁이 보편화될 가능성이 높다는 분석결과가 도출되었다. 우리나라에서는 그 동안 기초자치단체의 소득수준을 정확하게 반영할 수 있는 척도의 구성이 어려워 대용변수인 1인당 지방세부담액을 통해 지방정부의 소득수준(경제적 수준)을 파악해 왔다(유미년․탁현우․박순애, 2008: 228). 1인당 지방세부담액은 지방정부가 안고 있는 비용절감 압력인 재정압박요인으로 볼 수도 있는데(Boyne, 1998; 김준기․김주애, 2011: 38; Hirsch, 1995b; 강성철․김도엽, 2007), 이 경우 지역주민의 과세부담을 줄여주기 위한 방법으로 민간위탁을 선택할 가능성이 높아지지만 반대의 해석도 가능하다. 지방공공서비스 전반을 대상으로 민간위탁의 결정요인을 실증분석한 김준기․김주애(2011)의 연구와 강성철․김도엽(2007)의 연구에서는 1인당 지방세부담액이 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 분석되었다.

그리고 재정자립도가 낮은 도시의 경우 자주재원을 확보하기 위해 민간위탁을 채택할 가능성이 높아질 수도 있지만(김도엽․김상구, 2005: 63), 낮은 재정자립도로 인해 재정적 압박이 있을 경우에는 서비스공급자들을 감당할만한 여유가 없기 때문에 민간위탁이 억제될 가능성도 있다. 실제로 2000년도의 민간위탁 수준을 기초로 분석한 김도엽․김상구(2005)의 연구에서는 재정자립도가 민간위탁의 채택에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났는데 반해, 강성철․김도엽(2007)의 연구에서는 재정자립도가 연도별 분석에서 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다.

(5) 정치측면의 결정요인

다수 실증연구에서 공무원들은 공익을 희생하고서라도 자신의 이기적인 이해관계를 추구하려한다고 가정되어 왔고(Durbin & Navarro, 1988: 221), Ferris(1986: 304)도 기존의 실증연구를 토대로 “명백하게도 공무원의 정치적인 권력은 도시정부가 민간위탁을 채택하는데 있어 중요한 장애요인이다”라는 결론을 내린바 있다. 민간위탁에 대한 공무원권력의 순수한 영향력을 판단하는 것은 Boyne(1998: 157)의 지적처럼 민간위탁을 공무원들이 더 반대하는 경우와 민간위탁의 잠재적 이익이 더 클 경우 각각 상반된 영향을 미칠 가능성이 있기 때문에 이론적으로 해결하기는 어려운 문제라고 할 수 있다. 본 연구에서는 지방공무원의 정치적 권력을 측정하기 위한 척도로 기존 선행연구(강성철․김도엽, 2007; 김준기․김주애, 2011; Ferris, 1986)와 마찬가지로 인구 1천명당 공무원수를 사용하였다. 그리고 이 경우 공공서비스공급의 민간위탁으로 불가피하게 공무원수가 줄어드는 역의 인과성(reverse causality) 문제가 발생할 수 있는데 공급측면에서 전년도 민간위탁지출비율 변수를 투입함으로써 이를 완화하고자 하였다.

강성철․김도엽(2007: 286-287)의 연구도 같은 입장을 취하고 있는데, 2001년도 민간위탁 채택과정에서는 이러한 입장을 지지하는 통계분석결과가 도출되었다. 김준기․김주애(2011: 36-37)는 인구 1천명당 공무원 수를 관료저항의 대변수로 사용하였는데, 세 가지 모형(이항로짓모형, 다중회귀분석모형, PLS모형) 모두에서 관료규모와 민간위탁결정 간에 부(-)의 관계가 확인되었다.

횡단면적인 정태모형(cross-sectional static models)으로부터 결과가 도출되었다면, 공무원수와 민간위탁 간에 나타난 부(-)의 관계는 공무원 권력의 영향을 나타낸 것이라기보다는 민간위탁의 불가피한 결과일 수도 있다. 특히 지방공무원의 수는 지방의 사회경제적 환경이나 정치적 환경에 의해 주로 결정되기 때문에 인력규모가 클수록 권력도 강한지는 파악하기 어렵다고 하겠다(Boyne, 1998: 159).

Boyne(1998: 159)은 지방정부의 공무원수가 공무원의 정치적 권력을 반영한다고 보기 어렵고 지역의 사회경제적․정치적 환경에 의해 결정되기 때문에 척도로써 부적절하다고 지적하면서 지방의 환경의 고려한 인원부족(understaffed) 혹은 인원과잉(overstaffed) 여부가 더 적절한 척도일수 있다고 언급하였다. Boyne의 지적이 타당하지만 본 연구에서는 자료수집의 한계로 대부분의 선행연구에서 사용한 공무원수를 척도로 사용하였다.

Joassart-Marcelli and Musso (2005)는 미국 도시정부를 대상으로 다중명목로짓분석을 통해 민간위탁이 저소득자의 비율이 낮은 도시 보다는 높은 도시에서 더 보편적이라고 분석하였다. 빈곤층의 비율이 높은 도시의 경우 공공서비스에 대한 수요가 높기 때문에 비용삭감을 위해 새로운 공급방식인 민간위탁을 선택하게 된다는 것이다. 그러나 저소득자의 인구규모가 큰 지방정부의 경우 저소득자들은 기존에 받았던 공공서비스가 위탁됨에 따라 수혜범위가 축소되거나 또는 비용부담이 증가될 가능성이 높기 때문에 위탁을 반대할 개연성도 높다(강성철․김도엽, 2007: 279). 저소득자의 규모는 도시 총인구에서 기초생활수급자(생활보호대상자)가 차지하는 비중으로 조작화하였다.

단체장의 재선(연임) 혹은 교체는 지역통치 엘리트의 속성인 정책지향의 변화와 권력구조 및 정당통제력의 변화 등 제도적 요인과 밀접한 관련이 있다(권경환, 2005). 따라서 단체장의 재임기간은 민간위탁의 결정과정에 영향을 미칠 개연성이 높다. 먼저 재임기간이 길수록 단체장은 위탁의 필요성을 이해하고 공무원의 저항을 줄일 수 있기 때문에 민간위탁 수준이 높아질 것이라고 판단할 수도 있다(김도엽․김상구, 2005: 68). 그러나 재임기간이 길어질수록 민간위탁에 따른 조직축소 등으로 단체장의 영향력이 위축될 수 있다는 점(김도엽․김상구, 2005: 68)과 당초 기대와 달리 비용절감효과가 없을 경우 단체장은 위탁사업에 대한 비판을 의식하고 회의를 가질 수 있다는 점(최병대 외, 2003: 28) 등은 민간위탁사업의 축소 혹은 원상복귀(back-in)를 초래하는 원인이 될 수도 있을 것이다. 단체장의 재임기간은 민선3기 재임기간의 각 연도별로 시장들이 민선1기 출범인 1995년부터 2006년까지 단체장으로서 재임한 연수를 합산하는 방식으로 조작화하였다.

김도엽․김상구(2005)의 연구에서는 단체장 연임변수와 민간위탁 간에 부의 관계가 나타났지만(*p<0.1), 강성철․김도엽(2007)의 연구에서는 양자 간의 관계가 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 분석되었다.

단체장이나 지방의회의 이념성향이 시장(市場)에 대한 신뢰가 강한 보수성향을 보일수록 민간위탁의 채택 가능성은 높아질 수 있다. 스페인의 도시정부를 대상으로 한 Bel and Fageda(2008)의 연구는 정치적 요인(보수당 소속 시장의 재임, 단체장 이념성향과 유권자 이념성향의 조합)이 고형폐기물수거 민간위탁의 채택에 정(+)의 영향을 미치는 것을 보여 주었는데, 특히 보수당 소속의 시장이 재임하는 도시의 경우 유권자들의 이념적 정향과 관계없이 민간위탁이 더 선호되는 것으로 분석되었다. 그러나 민간위탁사업 전반을 대상으로 분석한 김준기․김주애(2011: 36-37)의 연구에서는 세 가지 모형(이항로짓모형, 다중회귀분석모형, PLS모형) 모두에서 지방의회 다수당의 보수성이 민간위탁의 선택에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 분석되었다. 본 연구에서 사용된 단체장 보수성향 요인은 소속정당을 기준으로 구분하여 조작화하였다(한나라, 자민련, 국민중심=1, 기타=0).

현직 단체장이 공무원출신인 경우에는 공공서비스 민간위탁 결정과정에서 현업 공무원들의 입장을 대변하는 등 일종의 정치적 후원(political patronage) 관계가 형성될 가능성이 높게 된다(Smith & Leyden: http://www.clas.ufl.edu/users/dasmith/privatization.pdf. 검색일 2012.6.11.). 따라서 단체장 경력은 민간위탁에 대한 공무원권력의 순수한 영향력과 관련성을 지니기 때문에 민간위탁 결정과정에 어떤 영향을 미칠지 판단하는 것은 이론적으로 난해한 문제라고 할 수 있다. 그리고 연령이 낮은 젊은 층 일수록 정부개혁에 긍정적이며 새로운 제도를 수용하려는 성향이 강하다는 점에서 단체장의 연령이 높을수록, 그리고 도시의 노인층이 두터울수록 민간위탁의 채택 가능성이 낮을 것으로 추론하였다. 본 연구에서 단체장 경력은 공무원출신일 경우는 1로, 기타의 경우는 0으로 처리하였고, 단체장의 연령은 연도변수와의 다중공선성문제를 해결하기 위해 서열척도로 처리하였으며, 각 도시의 65세 이상 노인인구비율은 국가통계포털(http://kosis.kr/)의 자료를 기초로 산출하였다.

(6) 인구통계학적 측면의 결정요인

인구밀도는 아파트비율과 더불어 도시화의 진척정도를 나타내는 척도로 활용되어 왔다. 도시화가 많이 진척된 지역일수록 생활폐기물관리서비스를 제공하는 민간업체들의 시장성이 높을 것이고 보다 낮은 비용으로 위탁처리가 가능하므로 도시정부는 민간위탁에 의존할 가능성이 높아질 수 있다. 도시화의 진척 정도를 아파트비율로 측정한 김재훈(2007)의 쓰레기수거 거버넌스 구조 결정요인 분석에서는 도시화가 민간위탁에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 반면 인구밀도를 도시화의 척도로 사용한 강성철․김도엽(2007)의 연구와 외국 지방정부를 대상으로 한 국내외 다수 연구(Warner, 2012; 김재훈, 2011; Dijkgraaf, Gradus, & Melenberg, 2003; Hirsch, 1995a; McGuire, Ohsfeldt, & Van Cott, 1987)에서는 도시화가 민간위탁에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 본 연구에서는 도시의 인구밀도를 도시화의 척도로 사용하였다.

인구증가율이 민간위탁의 채택에 미치는 영향과 관련해서는 정(+)의 영향을 줄 것이라는 의견과 부(-)의 영향을 미칠 것이라는 견해가 나뉘어 있다. 전자의 의견은 급격한 인구증가시 지방정부의 조직과 인력이 인구증가에 따라 급격하게 변경되는 것이 어렵기 때문에 지방정부가 다양한 공공서비스의 지속적인 공급을 위해 민간위탁을 추진할 가능성이 높다는 것이고(추병주, 2009: 9; 김준기․김주애, 2011; 강성철․김도엽, 2007; Benton & Menzel, 1992), 후자의 견해는 인구증가율이 높아 재정적 부담이 많은 지방정부일수록 오히려 새로운 정책변화를 도입하기가 쉽지 않다는 것이다(Greene, 1996: 141). 민간위탁사업 전반을 대상으로 분석한 실증분석 결과를 살펴보면, 추병주(2009)와 김준기․김주애(2011)의 연구에서는 그 영향이 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났고, 강성철․김도엽(2007)의 연구에서는 인구증가율이 민간위탁의 채택에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

<표 3-1> 변수의 선정과 측정지표 및 기대부호
변수명		변수의 정의(측정지표)	기대부호
종 속 변 수(반응변수)
Percontr PercontrT		민간위탁지출비율(단위:%) 특정 도시의 민간위탁지출비율이 당해 연도 전체 도시정부의 평균 이상인 경우 1, 아닐 경우 0
결 정 요 인(독립변수, 설명변수)
공급측면	expend1 expensq1 Percon_1 ncity nbusin	총세출결산액(재정규모 반영, 단위:100억원)a) 총세출결산액 제곱a) 전년도 민간위탁지출비율 해당 도내 도시수(도시정부간 경쟁) 도시내 생활폐기물 수거처리 민간업체수(민간업체간 경쟁)	? ? + + +
수요측면	popul_1 popsq_1 towast towastsq	인구규모(단위:1천명) 인구규모 제곱 총폐기물배출량(톤/일) 총폐기물배출량 제곱	? ? ? ?
공간적 확산측면	Neighbor	특정 도시가 위치한 도내 이웃도시들의 평균 민간위탁비율 (이웃효과)	+
재정측면	debtpc taxpc1 finauto	1인당 지방채 부담액(재정압박, 단위:1원)a) 1인당 지방세(지방정부의 소득수준 혹은 재정압박, 단위:1만원)a) 재정자립도(재정건전성)	? ? ?
정치측면	noffici lowinco old tenure party career moldT	인구 1천명당 공무원수 저소득자비율 65세 이상 노인인구비율 단체장 재임기간(민선1기 출범인 1995년부터 2006년까지 재임한 기간) 단체장 소속정당(한나라,자민련,국민중심=1, 기타=0) 단체장 경력(공무원=1, 기타=0) 단체장 연령b)	? ? - ? + ? -
인구통계학적 측면	popudens popuincr_1	인구밀도(도시화수준 반영) 인구증가율	? ?
a) 모두 2010년 불변가격으로 환산된 금액임 b) 패널데이타분석시 단체장의 연령을 그대로 모형에 투입하면 패널데이타 셋에 포함된 연도변수(year)와 충돌하여 다중공선성이 발생하므로 이 문제를 해결하기 위해 본 연구에서는 단체장의 연령대를 구분하여 서열척도로 코딩(37세-39세=1, 40세-45세=2, 46세-49세=3, 50세-55세=4, 56세-59세=5, 60세-65세=6, 66세-69세=7, 70세 이상=8)하였음

이상과 같은 결정요인 선정 및 측정과 관련된 논의를 바탕으로 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정요인들의 측정지표 및 기대부호를 요약하면 <표3-1>과 같다. 민간위탁사업 전반을 대상으로 한 연구보다는 생활폐기물관리서비스의 결정요인들을 중심적으로 다룬 관련 국내외 선행연구에서 인과관계가 비교적 일관성 있게 제시된 요인들과 논란의 여지가 크지 않은 요인들에 대해서는 기대부호를 명시하였고, 상반된 해석으로 기대부호를 예단하기 어려운 경우에는 물음표(?)로 표기하였다. 따라서 물음표로 표기된 총세출결산액, 총세출결산액 제곱, 인구, 인구제곱, 배출량, 배출량 제곱, 1인당 지방채 부담액, 1인당 지방세, 재정자립도, 공무원수, 저소득자비율, 단체장 재임기간, 단체장 경력, 인구밀도, 인구증가율 등의 요인들은 관심을 가지고 실증적으로 고찰해야 할 대상들이겠지만, 기대부호가 명시된 경우에도 본 연구가 동태모형을 지향하고 있어 실증분석결과에서는 선행연구와 다른 방향성이 제시될 수도 있을 것이다.

2. 분석대상

본 연구는 기존 선행연구와 달리 다년도에 걸친 시기를 분석기간으로 설정하고 그 기간동안 우리나라 지방정부의 생활폐기물관리서비스 공급과정에서 민간위탁의 결정요인이 무엇인지를 실증적으로 분석하는데 목적이 있다. 따라서 연구의 시간적 범위인 분석대상 시기는 실증자료 활용가능성을 고려해 민선3기 출범시기인 2002년을 기점으로 2006년까지로 설정하였다. 그리고 공간적 측면에서 본 연구는 기초자치단체 가운데에서 생활폐기물관리서비스 공급방식이 다양하게 나타나고 있는 시를 분석단위로 선정하였다. 자치구의 경우에는 공공생산방식(직영방식)의 비율이 매우 낮은 반면 군의 경우 공공생산방식의 비율이 매우 높고 혼합계약방식의 비율은 낮게 나타났기 때문에 분석대상을 도시지역인 시로 한정하였다.

3. 분석모형과 추정방법

본 연구에서는 실증분석을 위해 민선3기를 중심으로 다년도 자료에 기초해 패널데이타셋을 구성하였다. 따라서 시간에 따라 변하지 않는 개별특성효과(time invariant individual specific effect)와 한 시점의 모든 개체들에게 동일하게 적용되는 시간특성효과(time specific effect)를 통제할 필요가 있는데, 이를 위해 패널데이타분석방법인 이원배치 고정효과모형(two-way, fixed effect panel data method. 이하 Fixtwo)과 Cox의 비례위험회귀모형(Cox proportional hazards regression model)이 분석모형으로 설정되었다.

먼저, 본 연구에서는 민간위탁수준이라는 구성개념을 조작화한 연속형 종속변수(민간위탁지출비율)에 대해 각각의 요인들이 미치는 영향을 분석하기 위해 다음 (1)과 같은 패널데이타분석(panel data analysis)모형을 구축하였다. 그리고 구체적인 분석과정에서는 조작화된 종속변수(민간위탁지출비율)에 대해 시간의 경과에도 변하지 않는 누락변수(time invariant omitted variables)나 세대효과(cohort effect)가 미칠 수 있는 영향을 통제하기 위해 아래 (2)와 같은 이원배치 고정효과모형(Fixtwo)를 활용하였다.

= + X+---------------------------------------------------------------------------------(1)

모형 ：이원배치 고정효과모형(Fixtwo), (〔X,〕0, =++)

= + X+++------------------------------------------------------------------------(2)

a=상수, K=독립변수의 수(22개), i=횡단면자료의 수(도시의 수=72개), t= 시계열자료의 수(2002∼2006년), =회귀계수, =오차항.

또 다른 분석모형인 Cox의 비례위험회귀모형(이하 Cox 회귀분석)은 특정기간 동안 시간이 지속적(continuous)일 때 각각의 요인들이 이항범주형 종속변수(특정 도시의 민간위탁지출비율이 당해 연도 전체 도시정부의 평균 이상 여부)에 유의미한 영향을 미치는지 여부를 분석하기 위해 사용되었다. Cox 회귀분석을 통해 특정 주어진 기간에 따라 요인인 독립변수들(covariates 혹은 예측변수)들이 종속변수(status variable 혹은 상태변수)인 민간위탁지출비율이 당해 연도 전체 도시정부의 평균 이상일 가능성에 어떠한 영향을 미치는 지를 분석하려는 것으로, 이러한 경우 Box-Steffensmeir, Janet, and Jones (2004)의 지적처럼 기존의 로짓회귀분석이나 프로빗분석으로는 조사가 어렵다.

Cox 회귀분석에서는 특정기간에 상태(종속)변수의 변화가 발생할 확률을 위험함수(hazard function) 또는 위험비율(hazard rate)이라고 하는데, 본 연구의 Cox 회귀분석모형은 다음과 같은 형태의 위험함수 h(t)로 구성하였다.

h(t)=[h0(t)] exp(β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+…+βkxk)------------------------------------------------------------(3)

t=특정 기간(2002∼2006년), [h0(t)]=기저위험함수(baseline hazard function), X=독립변수, k=독립변수의 수(22개), =독립변수의 회귀계수

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 기초통계량

분석모형에 포함된 결정요인(독립변수)과 종속변수의 기초통계량을 정리하면 <표4-1>과 같다. 종속변수를 보면 2002년부터 2006년까지 우리나라 도시정부에서 민간위탁처리비가 총처리비에서 차지하는 비중은 평균 40% 정도인 것으로 나타났다(Percontr).그리고 같은 기간 동안 각 연도별로 특정 도시정부의 민간위탁지출비율이 같은 해 도시정부 전체의 평균보다 높은 곳은 전체 도시사례(360개) 중 약 45%가 해당되는 것으로 파악되었다(PercontrT).

구체적으로 2002년에는 38.24%, 2003년 37.06%, 2004년 38.47%, 2005년 43.92%, 2006년 41.72% 등으로 파악되었다.

<표 4-1> 패널데이타 분석모형에 포함된 연속형 변수의 기초통계량
변수			N	평균값	표준편차	최소값	최대값
종속변수		Percontr	360	39.88	30.03	0.00	195.35
		PercontrT	360	0.45	0.50	0.00	1.00
결정 요인 (독립 변수)	공급측면	expend1		39.04	17.99	10.72	109.56
		expensq1		1847.15	1927.11	114.84	12003.17
		Percon_1		38.43	30.28	0.00	195.35
		ncity		14.23	9.22	3.00	27.00
		nbusin		20.83	15.85	0.00	79.00
	수요측면	popul_1		285.85	222.94	51.77	1082.00
		popsq_1		131278.35	217013.39	2680.13	1170724.00
		towast		284.25	220.18	11.40	1153.40
		towastsq		129141.66	202730.14	129.96	1330331.56
	공간적 확산측면	Neighbor		39.88	14.72	9.37	111.54
	재정측면	debtpc		26935.12	47573.27	0.00	267751.81
		taxpc1		34.24	11.46	15.38	99.06
		finauto		51.32	13.15	16.11	78.37
	정치측면	noffici		5.15	2.38	2.04	12.02
		lowinco		3.52	2.13	0.52	11.02
		old		9.70	3.93	3.83	21.52
		tenure		3.99	2.98	1.00	11.00
		party		0.73	0.45	0.00	1.00
		career		0.40	0.49	0.00	1.00
		moldT		5.01	1.42	1.00	8.00
	인구통계학적 측면	popudens		1767.64	2873.02	60.88	16295.56
		popuincr_1		1.20	3.86	-14.76	27.15

독립변수인 결정요인의 기초통계량을 살펴보면, 먼저 생활폐기물관리서비스의 공급요인에 해당되는 도시정부의 재정지출규모는 평균 3천 9백억 원 정도로 나타났고 재정지출규모가 최대인 도시는 1조 1천억 원 정도인 것으로 파악되었으며(expend1), 전년도의 민간위탁지출비율은 약 38% 정도인 것으로 나타났다(Percon_1). 도시정부간 경쟁을 나타내는 같은 도내에서 이웃한 도시의 수는 14개 정도였고(ncity), 민간기업간 경쟁을 의미하는 특정 도시내 생활폐기물 수거처리 민간업체의 수는 21개 정도인 것으로 파악되었다(nbusin).

생활폐기물관리서비스의 수요요인인 도시정부의 인구는 28만 5천명 정도였고(popul_1), 1일 평균 총폐기물배출량은 약 284톤인 것으로 파악되었다(towast). 공간적 확산요인인 특정 도시가 위치한 도내 이웃도시들의 평균 민간위탁지출비율(이웃효과)은 40% 정도로(Neighbor) 전체 도시의 평균 민간위탁지출비율(Percontr)과 비슷한 수준이나 그 표준편차는 상대적으로 작게 나타나 도시정부들 간의 이웃효과의 격차가 크지는 않다는 사실을 확인할 수 있다. 재정요인으로서 도시정부가 직면한 재정압박을 의미하는 1인당 지방채 부담액은 약 2만 7천 원 정도로 파악되었고(debtpc), 주민 1인당 지방세 부담액(taxpc1)과 재정자립도(finauto)는 각각 34만원, 51% 정도로 나타났다.

정치요인과 관련된 기초통계량을 살펴보면, 도시정부의 공무원규모는 인구 1천명당 평균 5명 정도로 나타났다(noffici). 또한 전체 도시인구에서 저소득자가 차지하는 비율은 3.5%, 65세 이상 노인인구가 차지하는 비율은 약 10% 정도로 나타났으며, 1995년 민선1기 출범 이후 2006년까지 12년 동안 초선, 재선, 삼선을 포함한 민선3기 단체장의 평균재임기간은 4년 정도로 파악되었다. 보수적 성향을 띤 정당(한나라당, 자민련, 국민중심당 등)에 소속된 단체장의 비율은 전체 도시사례에서 73% 정도를 차지하는 것으로 나타났고, 출신이 공무원인 단체장은 전체 도시사례에서 40% 정도인 것으로 파악되어 도시정부에서 비공무원 출신 단체장이 더 많은 것으로 나타났으며, 단체장 연령의 평균은 50대 후반인 약 58세 정도로 파악되었다. 인구통계학적 요인인 인구밀도는 평균 약 1천 8백 명 정도이고 인구증가율의 평균은 1.2%인데, 표준편차에서 보듯이 도시정부간에 인구밀도와 인구증가율은 격차가 다소 큰 것으로 나타났다.

2. 다변량분석의 결과

1) 패널데이타분석: 이원배치 고정효과모형(Fixtwo)

이원배치 고정효과모형의 분석결과를 살펴보면, 수요측면 및 정치적 측면의 요인이 민간위탁지출비율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 생활폐기물 민간위탁과 관련된 기존의 선행연구와는 달리 본 연구의 패널데이타분석 결과에서는 공급측면의 요인들과 공간적 확산측면의 요인(이웃효과), 재정측면 및 인구통계학적 측면의 요인 등이 민간위탁에 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다.

구체적으로 민간위탁수준인 민간위탁지출비율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 결정요인으로는 생활폐기물 수거의 수요측면에서 인구규모(-)와 인구규모의 제곱(+)이, 정치적 측면에서 단체장 재임기간(-)이 각각 해당되는 것으로 분석되었다. Stein(1990)의 가설에 따르면 지방정부의 인구규모와 민간위탁 간의 관계는 유(U)자형 곡선의 형태를 띠게 되는데, 이러한 가설과 일치하지 않은 Stein(1990)의 실증분석결과와는 달리 우리나라 도시정부에서는 그의 가설을 뒷받침하는 분석결과가 도출되었다. 시장재임기간 변수의 경우 재임기간이 길어질수록 민간위탁지출비율이 낮아지는 것으로 분석되었다.

<표 4-2> 이원배치 고정효과모형(two-factor, fixed-effect panel model) 추정결과 [종속변수: 민간위탁지출비율(Percontr)]
구분	종속변수 결정요인 (독립변수)	민간위탁지출비율(Percontr)
		회귀계수a)	표준오차(S.E)	t 값
공급 측면	expend1	0.832083	0.6988	1.19
	expensq1	-0.00834	0.00536	-1.55
	Percon_1	0.0231	0.0637	0.36
	ncity	-2.95871	3.1797	-0.93
	nbusin	-0.16286	0.1802	-0.90
수요 측면	popul_1	-0.57023	0.2656	-2.15 **
	popsq_1	0.000586	0.000219	2.68 ***
	towast	0.010479	0.0591	0.18
	towastsq	0.000029	0.000054	0.53
공간확산 측면	Neighbor	0.078494	0.1702	0.46
재정 측면	debtpc	0.000033	0.000029	1.11
	taxpc1	-0.18921	0.2954	-0.64
	finauto	0.050698	0.2456	0.21
정치 측면	noffici	-1.05421	3.3030	-0.32
	lowinco	1.549375	3.3449	0.46
	old	-1.98068	3.1402	-0.63
	tenure	-1.1276	0.6732	-1.67*
	party	-1.23719	6.5261	-0.19
	career	-5.34574	4.0026	-1.34
	moldT	-3.72013	3.6897	-1.01
인구통계학적 측면	popudens	0.003938	0.00521	0.76
	popuincr_1	-0.21412	0.4114	-0.52
(상수)	Intercept	220.3446	79.9968	2.75***
연도	2003년b)	-11.4851	11.0406	-1.04
	2004년	-8.90833	7.4921	-1.19
	2005년	-3.62583	6.1138	-0.59
	2006년	2.87201	4.8079	0.60
R2		0.703
F-test	F-value	2.80
	P-value> F	<.0001***
a) 비표준화 회귀계수 b) 2002년이 준거집단(reference group)임, 72개 도시정부에 대한 더비변수의 회귀계수 생략 * p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01 주1: N=360

2) Cox의 비례위험회귀분석 결과

<표 4-3>에 정리된 Cox의 비례위험회귀분석 결과를 살펴보면, 종속변수(특정 도시의 민간위탁지출비율이 당해 연도 전체 도시정부의 평균 이상 여부)에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 결정요인(독립변수)은 유의수준(α)=0.01에서는 전년도 민간위탁지출비율, 1인당 지방세부담액, 인구밀도가 해당되는 것으로 나타났다(***p<0.01). 그리고 유의수준(α)=0.05에서는 단체장의 공무원경력, 단체장의 연령, 인구증가율이(**p<0.05), 유의수준(α)=0.1에서는 총세출결산액이(*p<0.1) 통계적으로 유의미한 결정요인인 것으로 분석되었다. 모형에서 각 예측변수(결정요인, 독립변수)가 미치는 공헌도를 나타내는 Wald 통계량을 보면, 전년도 민간위탁지출비율, 1인당 지방세부담액, 인구밀도, 인구증가율, 단체장의 공무원경력, 단체장 연령, 총세출결산액 순으로 공헌도가 높은 것으로 나타났다.

<표 4-3> Cox 비례위험회귀분석 결과
결정요인 및 모형			β	S.E	Wald	df	Sig	Exp(β)
결정 요인 (독립 변수)	공급측면	expend1	-.066	.034	3.780	1	.052*	.936
		expensq1	.000	.000	1.115	1	.291	1.000
		Percon_1	.019	.003	45.188	1	.000***	1.020
		ncity	-.018	.017	1.210	1	.271	.982
		nbusin	.003	.007	.253	1	.615	1.003
	수요측면	popul_1	.001	.004	.136	1	.712	1.001
		popsq_1	.000	.000	.208	1	.648	1.000
		towast	-.001	.003	.233	1	.629	.999
		towastsq	.000	.000	.531	1	.466	1.000
	공간확산측면	Neighbor	-.001	.007	.011	1	.916	.999
	재정측면	debtpc	.000	.000	.804	1	.370	1.000
		taxpc1	-.025	.010	6.892	1	.009***	.975
		finauto	.006	.016	.134	1	.714	1.006
	정치측면	noffici	-.068	.128	.284	1	.594	.934
		lowinco	.009	.117	.006	1	.939	1.009
		old	-.107	.072	2.212	1	.137	.899
		tenure	.017	.032	.285	1	.593	1.017
		party	-.340	.222	2.338	1	.126	.712
		career	-.369	.175	4.464	1	.035**	.692
		moldT	-.139	.071	3.865	1	.049**	.870
	인구통계학적 측면	popudens	.000	.000	6.804	1	.009***	1.000
		popuincr_1	.060	.027	4.840	1	.028**	1.062
기초모형		-2 Log Likelihood(우도) 1702.319
가설모형		-2 Log Likelihood(우도) 1576.215, 모형의 X2 차이=126.104, ***p<.000
* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01 주1: N=360 주2: -2 Log Likelihood가 유의수준=0.05에서 유의하므로 본 연구의 가설모형은 적합함

통계적으로 유의미한 결정요인들을 중심으로 그 회귀계수(β)를 살펴보면, 전년도 민간위탁지출비율, 인구밀도, 인구증가율은 종속변수와 정(+)의 관계를 나타내고 있고, 총세출결산액, 1인당 지방세부담액, 단체장의 공무원경력, 단체장의 연령은 종속변수와 부(-)의 관계가 있음을 알 수 있다. 오즈의 비(Odds ratio)인 Exp(β)는 결정요인(독립변수)의 값이 한 단위 증가할 때 위험비율(특정 도시의 민간위탁지출비율이 당해 연도 전체 도시정부의 평균 이상일 가능성)의 백분율 변화를 의미하는 것이다. Exp(β)는 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성의 상대적 위험도를 나타내는 것인데, Exp(β)가 1이상인 경우에는 결정요인의 값이 한 단위 증가할 때 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성이 높아진다는 것을 의미하며 1이하인 경우에는 그 가능성이 낮아진다(평균 이하일 가능성이 높아진다)는 것을 의미한다. 요인들 중에서는 인구증가율, 전년도 민간위탁지출비율 순으로 특정 도시의 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성에 많은 영향을 미치는 것으로 나타났고, 단체장 공무원경력, 단체장연령, 총세출결산액, 1인당 지방세부담액 순으로 평균 이하일 가능성에 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 인구밀도는 Exp(β)가 0으로서 그 값이 한 단위 증가할 때 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성의 증감에 영향을 미치지 못했다.

인구증가율의 Exp(β)는 1.062로 나타났는데 이것은 인구증가율이 한 단위 증가할 때 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성(1.062-1)이 6.2% 증가한다는 의미이며, 단체장 공무원경력의 Exp(β)가 0.692라는 것은 이 변수 값이 한 단위 증가할 때 마다 민간위탁지출비율이 당해 연도 도시정부의 평균 이상일 가능성(0.692-1)이 -30.8% 감소한다는 것을 뜻한다.

3. 분석결과의 요약 및 논의

<표 4-4> 민간위탁 결정요인에 대한 분석결과의 요약
결정요인			기대부호	Fixtwo모형	Cox 회귀분석
결정 요인 (독립 변수)	공급측면	expend1	?		-*
		expensq1	?
		Percon_1	+		+***
		ncity	+
		nbusin	+
	수요측면	popul_1	?	-**
		popsq_1	?	+***
		towast	?
		towastsq	?
	공간확산측면	Neighbor	+
	재정측면	debtpc	?
		taxpc1	?		-***
		finauto	?
	정치측면	noffici	?
		lowinco	?
		old	-
		tenure	?	-*
		party	+
		career	?		-**
		moldT	-		-**
	인구통계학적 측면	popudens	?		0***a)
		popuincr_1	?		+**
* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01 a) Exp(β)=1로 β=0을 의미함

<표4-4>는 본 연구의 두 가지 동태모형에서 도출된 분석결과를 요약한 것이다.

Fixtwo모형과 Cox 회귀분석의 결과를 비교해 보면 민간위탁수준의 결정요인으로서 두 모형 모두에서 일치하는 변수가 하나도 없는 것으로 나타났다. Cox 회귀분석의 경우 종속변수는 명목척도로 측정된 비모수의 성격을 지닌 반면, Fixtwo모형에서는 종속변수가 비율척도로 구성되었기 때문에 두 종속변수 간에는 상관성이 낮아 나타난 자연스러운 결과로 추정된다. 기존의 다수 국내외 선행연구들이 종속변수를 단년도의 명목척도 혹은 범주척도로 구성(예: 민간위탁 채택=1, 미채택=0)하여 정태적인 로짓분석의 결과에 의존하고 있는 것은 민간위탁수준이라는 구성개념(construct)의 다양한 측면을 간과할 수 있음을 감안할 때, Cook(1985)이 주장한 다원적 조작주의(multiple operationism) 관점에서도 민간위탁수준이라는 하나의 구성개념에 대해 조작적 정의를 달리하고 각각에 대해 적절한 이질적인 분석모형을 적용하여 그 결과를 비교하는 작업은 중요하다고 판단된다.

먼저 패널데이타분석을 위한 통계모형인 Fixtwo 모형의 분석결과에 따르면, 기존의 정태모형에서 논란이 있었던 요인인 인구(-), 인구제곱(+), 단체장재임기간(-)의 경우 각각 민간위탁지출비율의 증감에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 선행연구에서 비교적 일관성 있는 방향성을 나타낸 요인들(전년도 민간위탁지출비율, 도시정부간 경쟁, 민간업체간 경쟁, 이웃효과, 단체장 소속정당, 단체장 연령)의 경우 민간위탁지출비율에 영향을 미치지 못했던 것으로 분석되었다.

그리고 특정기간 동안 시간이 지속된다는 것을 전제한 Cox 회귀분석의 결과에서도 과거 논란이 있었던 재정규모(-), 1인당 지방세부담액(-), 단체장의 공무원경력(-), 인구밀도(0), 인구증가율(+)의 경우 통계적으로 유의미한 방향성이 구체적으로 확인되었다. 구체적으로 특정도시가 당해 연도 민간위탁지출비율 평균이상인 그룹에 포함될 가능성에는 인구증가율, 전년도 민간위탁지출비율 순으로 영향을 미치는 것으로 나타났고, 단체장 공무원경력, 단체장연령, 총세출결산액, 1인당 지방세부담액 순으로 평균 이하 그룹에 포함될 가능성에 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

전반적으로 우리나라 도시의 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정과정에서는 지방정부의 규모(재정지출규모, 인구규모), 전년도 민간위탁실적, 인구증가율, 단체장의 개인적 특성(재임기간, 경력, 연령) 등이 중요한 영향요인인 것으로 파악되었다. 경쟁과 비용절감을 강조하는 민간위탁의 지적 기초인 신공공관리론의 관점에서 보면, 도시간 혹은 업체간 경쟁이나 비용절감의 유인이 되는 재정압박요인인 1인당 지방세부담액, 그리고 기타 비용관련 재정측면들은 민간위탁수준의 증가에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 우리나라 도시정부의 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정과정에서는 인구관련 요인(인구규모, 인구증가율)과 정치적 요인(단체장의 개인적 특성)이 경쟁요인과 비용절감요인을 압도함으로써 민간위탁사업이 추구했던 본연의 취지가 퇴색되었음을 추론할 수 있다.

공급측면을 살펴보면, 지방정부규모를 반영하는 재정규모의 경우 일정규모 이하에서는 재정규모가 작을수록 특정 도시정부는 생활폐기물관리서비스 민간위탁지출비율이 당해 전체도시의 평균이상인 그룹에 속할 확률이 높아지는 것으로 나타났다. Cox 회귀분석에서 총세출결산액이 종속변수에 부(-)의 영향을 미친다는 것은 일정한 재정규모 이하에서 재정규모가 커질수록(작을수록) 특정 도시정부가 당해 연도 민간위탁지출비율 평균이하(이상)인 그룹에 속할 위험비율이 높아진다는 것을 의미한다(expend1). 이러한 분석결과는 종속변수의 해석을 두고 관점의 차이는 있을 수 있으나 다중명목 로짓분석에 기초해 우리나라 지방자치단체의 예산규모가 클수록 민간위탁전용보다 직접수거전용을 택할 가능성이 높다고 분석한 연구결과(김재훈, 2007:15-16)나 플로리다의 지방정부를 대상으로 로짓분석을 실시한 분석결과(김재훈, 2011: 64-65)와 유사하다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 미국 플로리다 지방정부들을 대상으로 한 김재훈(2011)의 분석결과와는 달리 총세출결산액 제곱(expensq1) 변수는 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다. 즉 시간개념이 도입된 Cox 회귀분석에서는 재정규모와 민간위탁 여부 간에 U자형 곡선형태가 나타나지 않았다.

공급측면의 또 다른 요인인 도시간 경쟁요인 뿐만 아니라 업체간 경쟁요인도 민간위탁결정에 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 우리나라 지방자치단체들의 경우 생활폐기물관리서비스 민간위탁사업이 구역별 독점체제형태를 갖는 것을 비공식적인 규칙으로 인식하고 있고, 수의계약을 통해 이를 유지하고 있기 때문인 것으로(김재훈, 2005; 박민정, 2009: 92) 추론된다.

Fixtwo 모형의 분석결과에서는 서비스의 수요를 나타내는 인구규모의 경우 일정규모이하에서 인구규모가 작을수록 민간위탁지출비율이 증가하는 경향을 보였다. 이것은 일정한 도시규모 이하에서 특정 도시의 규모가 커질수록 그 도시의 생활폐기물관리서비스 민간위탁사업은 위축될 개연성이 높아진다는 것을 의미한다. 그리고 Stein(1990)의 가설에 따르면 지방정부의 인구규모와 민간위탁 간의 관계는 유(U)자형 곡선의 형태를 띠게 되는데, 당시 Stein(1990)의 실증분석결과에서는 이 가설이 지지되지 못했지만 우리나라 도시정부에서는 그의 가설을 뒷받침하는 분석결과가 도출되었다는 점은 의미가 있다.

공간확산측면의 요인인 이웃효과는 기존의 생활폐기물관리서비스 민간위탁 관련 선행연구들(Bel & Miralles, 2003; 김재훈, 2007)에서 나타난 분석결과와 달리 본 연구에서는 민간위탁 결정과정에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 우리나라 민선3기 도시정부에서는 비교경쟁(yardstick competition)에 의한 도시간 공간적 상호작용이 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정의 중요한 요인이 되고 있지 못함을 의미하는 것이다.

재정적 측면에서 1인당 지방세부담액의 경우 지방정부가 민간위탁을 채택하는데 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 추론하건대, 1인당 지방세부담액이 낮은 경제적 수준이 높지 못한 가난한 도시라고 할지라도 도시 내에 경쟁시장이 형성되어 있다면오히려 비용절감차원에서 민간위탁을 선호할 수도 있었을 것이다. 그리고 소득수준이 높은 부유한 도시의 경우에는 비용을 낮추려는 의도적인 노력이 상대적으로 약할 수 있기 때문에 비용이 많이 투입되는 공공생산방식을 그대로 유지했을 가능성이 높다(Boyne, 1998: 156).

제4장 기초통계량에서 언급한 바와 같이 우리나라의 1개 도시 내에는 분석기간 동안 생활폐기물 수거처리 민간업체수가 평균 21개 정도였다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구는 기존의 국내외 선행연구들이 횡단면적인 정태모형에 기초하고 있어 분석결과의 타당성이 위협받을 수도 있다는 문제인식하에 시계열자료인 패널데이타셋(panel data set)을 구성하고 두 가지 동태모형을 활용하여 우리나라 도시정부의 생활폐기물관리서비스 민간위탁결정과정에 대한 영향요인들을 분석하였다. 따라서 본 연구는 관련 연구분야에서 시론적인 성격을 지니며, 향후 분석단위를 농촌지역인 군이나 자치구 차원으로 확대할 경우에도 사전에 민간위탁 결정요인의 영향을 예측하고 보다 진일보한 연구모형을 설계하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.

본 연구의 두 가지 동태모형에서 나타난 분석결과들을 종합해 보면, 향후 연구성과물을 실무에 활용하고 우리나라 생활폐기물관리서비스 민간위탁 결정에 대한 연구방향을 정립하는데 있어 다음과 같은 정책적 시사점들과 향후 보완되어야 할 본 연구의 한계점들을 도출할 수 있다.

첫째 공급측면의 요인인 전년도 민간위탁실적의 경우 Cox 회귀분석결과 특정도시가 민간위탁지출비율 평균이상의 그룹에 속할 가능성에 강한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 인과관계에 제3의 변수로서 단체장의 정책적 추진의지(강성철․김도엽, 2007: 288)나 지방정부의 관리역량(Warner & Hebdon, 2001. 김준기․김주애, 2011: 52에서 재인용)이 개입되어 있는지에 대해서는 보다 구체적인 후속연구가 필요할 것이다.

둘째 인구규모와 민간위탁 간의 관계와 관련하여 본 연구에서는 Stein(1990)의 가설이 지지되는 결과가 도출되었다. 그 원인이 Warner(2012)와 Stein(1990)의 지적처럼 규모경제에 따른 이익의 증감에 있었다면, 우리나라 지방정부에서 재정규모와 민간위탁 간에, 그리고 쓰레기배출량과 민간위탁 간에서 U자형 곡선형태가 나타나지 않은 이유에 대해서는 앞으로 추가적인 연구가 진행되어야 할 것이다.

셋째 공간확산측면의 요인인 이웃효과와 관련하여 도시들이 이웃 도시들의 생활폐기물관리서비스 공급방식에 영향을 받고 있는지를 보다 정밀하게 분석하기 위해서는 도시간 비교경쟁의 존재여부를 공간계량기법을 이용하여 실증적으로 검증할 필요가 있다. 따라서 후속연구에서는 공간패널데이타분석(spatial panel data method)을 활용하는 방안도 고려할 필요가 있다.

넷째 1인당 지방세부담액을 지방정부가 안고 있는 비용절감 압력인 재정압박요인으로 볼 경우 정부간 보조금(Grants)의 논리가 작동한다면 해당 지방정부는 제공된 보조금의 지출을 통해 재정압박의 부담을 덜 수 있기 때문에 민간위탁의 채택에 소극적일 것이라는 추론이 가능하다(Boyne, 1998: 151). 현재 우리나라 지역주민들의 경우 지방공공서비스에 대한 비용의식이 부족하고 우리 지방정부도 연성예산제약증후(soft budget constraints syndrome)를 경험하고 있는 상황이므로(전상경, 2011: 432-448) 후속연구에서는 보조금을 재정측면의 요인으로 고려할 필요가 있을 것으로 사료된다.

다섯째 정치적 측면에서 논란이 있었던 시장재임기간 변수는 Fixtwo 모형에서 민간위탁지출비율에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났는데, 이것은 소련의 지방정부를 분석했던 Brown(2001)의 연구에서 도출되었던 것과 유사한 결과라고 할 수 있다. 일부 학자들의 추론처럼 민간위탁에 따른 조직축소 등으로 단체장의 영향력이 위축될 수도 있다는 우려감 혹은 당초 기대와 달리 비용절감효과가 없었다는 비판에 따른 위탁사업에 대한 회의감 등이 그 원인일 수도 있다. 단체장의 재임기간이 길어지면 정책의 변동(policy shift) 혹은 대리인인 관료들의 책임회피(agent shirking)로 인해 정책표류(policy drift)가 발생할 수 있는데(Bresler-Gonen & Dowding, 2009), 민간위탁사업 분야도 그 예외는 아닐 것이다. 민간위탁사업에서 정책표류가 발생할 경우, 단체장은 민간위탁을 보다 강력하게 추진하기 위해 정치적 임명을 하는 경우도 적지 않은데, 이러한 정치적 임명은 감시비용을 줄이고 정책변동문제를 해소하는 데는 도움을 주지만 경력관료들의 책임회피현상을 증가시키는 등 대리인 문제를 야기하기 때문에 결국 단체장의 임기가 길어질수록 민간위탁이 위축될 개연성은 더욱 높아질 수 있다. 단체장 재임기간의 장기화에 따른 민간위탁사업의 위축을 방지하기 위해서는 모니터링을 강화하고 정치적 임명보다는 경력공무원들을 충분히 활용방안이 모색될 필요가 있다.

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권경환(權敬桓): 서울대학교에서 행정학 박사학위(지방정부 재정지출의 정향변화에 관한 연구, 2004년)를 취득하고, 국제문제조사연구소(현 국가안보전략연구소) 책임연구원을 거쳐 현재 경남대학교 법정대학 행정학과 부교수로 재직 중이며, 주요 관심분야는 지방재정 및 지역정책평가, 재무행정, 공기업, 신제도주의 등이다. 주요 저서와 논문으로는 “스웨덴의 행정과 공공정책”(2008, 공저), “지방정부의 사회지원세출정책이 범죄율에 미친 영향분석”(2012), “지방공공서비스 공급을 위한 혼합계약방식의 효율성분석”(2010), “광역자치단체 분할정부구조와 지방재정지출정향”(2008) 등이 있다. 현재 대통령소속 지방분권촉진위원회 제2분과 실무위원, 경상남도 업무평가위원, 한국지방정부학회 상임이사, 한국지역정보화학회 편집위원 등을 맡고 있다.

<E-mail: kwongyeo@kyungnam.ac.kr / 논문접수일: 2012. 07. 11 / 심사개시일: 2012. 07. 18 / 심사완료일: 2012. 08. 21>