울산광역시 남구의 문화도시정책 추진성과의 정책적 함의*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 7～29

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* 이 논문은 2011년 11월 18일 개최된 한국지방정부학회 추계학술대회에서 발표된 논문을 수정 보완한 논문입니다.

: 남구의 문화도시정책 사례분석을 중심으로

Policy Implications of Cultural City Policy Implementation Results of Nam-Gu, Ulsan, a Metropolitan City

: A Case Study on Cultural City Policy of Nam-Gu

김 도 희

최근 각 지방자치단체에서는 도시의 이미지 창출을 통하여 도시민의 욕구충족과 정체성을 확립하고자 하는 측면에 많은 관심을 가지고 있다. 도시의 가치를 높이고 지역주민에 대한 자긍심을 불러일으키며 나아가 경제적으로 활용함으로써 다른 도시들에 비해 비교우위를 점하고자 하는 차원에서 문화도시정책 추진에 많은 노력을 기울이고 있다. 본 연구에서는 이러한 자치단체 중 울산광역시 남구를 연구 대상 지역으로 선정하였다. 남구는 2008년 울산지역에서는 처음으로 도시디자인과를 신설해 일찌감치 도시디자인에 대한 전문성과 효율성을 확보해 나가고 있는 자치단체이다. 또한 문화도시조성을 위한 다양한 정책을 펼쳐나가고 있는 기초자치단체로 문화도시정책이 지역발전에 어떤 영향을 미치는지에 대한 연구 대상 지역으로 적정하다고 생각하여 사례 자치단체로 선정하게 되었다. 본 연구에서는 울산광역시 남구의 문화도시정책이 지역발전에 미치는 영향을 연구하고자 하는 측면에서 이상에서 살펴본 선행연구를 바탕으로 분석변수를 도출하여 사례분석을 시도하였다. 문화도시정책이 성공적으로 추진되었을 때 지역발전에 긍정적인 영향을 미칠 수 있기 때문에 문화도시정책의 성공적인 정책집행과 문화도시발전전략 차원에서 영향을 미치는 요인을 중심으로 분석변수를 선정하였고, 문화도시정책의 추진배경, 추진체계, 추진성과로 크게 나누어서 분석항목별 하위변수를 통해 구체적이면서도 정확한 분석을 시도하고 있다.

주제어 : 문화도시, 도시디자인, 문화도시정책, 지역발전

I. 서  론

오랜 시간에 걸쳐 양적 성장에 치우친 정책 집행의 결과 단기간에 경제 성장을 이룩한 것은 사실이다. 하지만 가시적으로 보여 지는 경제 성장 이면에는 성장단계별 함께 풀어 나가야 했던 질적 성장에 대한 정책집행이 소극적으로 이루어져 왔다. 그 결과 한국 사회는 인구, 경제, 노동, 소비분야에서 놀라운 양적 성장과 발전을 이루었다. 하지만 이러한 외연적 성장은 국민들의 삶의 질 확보로까지는 연결되지 못하였다. 또한 도시는 인간이 인간답게 살아가는 공간으로서 개발되기에는 한계가 있었고, 주택은 그저 잠을 자는 장소로서 만들어진 곳이었으며, 녹지와 개울 그리고 문화시설은 무시될 수밖에 없었다(강형기, 2000:19).

우리나라의 경우 도시화의 영향으로 사회⋅경제적인 변화를 가져오기는 하였지만 너무 양적인 도시 성장을 추구한 나머지 도시 생활의 질적인 측면이 강조되지 못했던 게 사실이다. 하지만 더 이상 질적인 측면의 성장을 뒤로 한 채 가시적인 양적 성장만을 강조해서는 도시경쟁력을 잃게 될 지도 모른다. 그만큼 각 지역의 주민들의 삶의 질이 보장될 수 있는 전반적인 여건을 조성하는 일이 급하다고 하겠다. 각 지역에서는 이러한 지역주민들의 욕구를 충족시키기 위해서 그리고 지역의 경쟁력을 갖추기 위해서 지역발전을 위한 궁극적인 접근은 문화적인 것이어야 한다는 데 관심을 모으고 있으며 지역발전을 위한 혁신체제의 구축을 위한 방안을 문화도시정책을 통한 혁신방안을 심각하게 논의하고 있는 것이 사실이다.

실제 지방자치단체에서는 도시의 이미지 창출을 통하여 도시민의 욕구충족과 정체성을 확립함으로써 도시의 가치를 높이고 지역주민에 대한 자긍심을 불러일으키며 나아가 경제적으로 활용함으로써 다른 도시들에 비해 비교우위를 점하고자 하는 차원에서 많은 노력을 기울이고 있다고 하겠다. 좀 더 구체적으로 말하자면 산업사회를 거쳐 오면서 확립된 산업도시로서의 위상과 도시의 정체성이 도시민의 삶의 질과 문화적 자원으로서의 가치를 가질 수 있는 새로운 도시이미지를 창출하려는 것과 깊은 관련이 있다고 하겠다(김영종⋅이재호, 2010:1019-1020).

울산광역시 남구는 문화도시 구축을 위한 실질적인 노력을 기울인 대표적인 기초자치단체라 하겠다. 남구는 2008년 울산지역에서는 처음으로 도시디자인과를 신설해 일찌감치 도시다자인에 대한 전문성과 효율성을 확보해 나가고 있는 자치단체이다. 또한 문화도시조성을 위한 다양한 정책을 펼쳐나가고 있는 기초자치단체로 문화도시정책이 지역발전에 어떤 영향을 미치는지에 대한 연구 대상 지역으로 적정하다고 생각하여 사례 자치단체로 선정하게 되었다. 울산광역시 남구를 사례로 든 좀 더 구체적인 이유를 언급하면 다음과 같다.

울산광역시 남구의 문화도시정책 추진성과의 정책적 함의

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

남구는 광역자치단체 수준이 아닌 기초자치단체에서 과감하게 행정혁신을 시도하여 행정서비스의 질 향상은 물론 타 자치단체에 대해서는 벤치마킹 사례가 될 만한 성공적인 행정혁신사례를 이미 보여준 자치단체이다. 그만큼 고객지향주의 행정이 강조되기 시작하면서 남구는 지역주민들의 만족도를 높이기 위하여 행정서비스의 질 향상을 위해 이미 많은 정책을 추진한 경험이 있는 자치단체로 문화도시정책 역시 사례분석을 통해 문화도시정책이 성공적으로 추진되기 위해서 어떤 요인들이 중요하게 작용하는지에 대한 분석과 함께 문화도시 정책이 지역발전에 어떤 영향을 미치는 지에 대한 분석이 가능한 기초자치단체이기 때문에 사례분석 대상으로 선정하게 된 것이다. 이러한 분석을 통해 남구의 도시문화정책추진과정에서 우수한 점은 존치시키고 미흡한 점은 보완 개선해 나가면서 보다 효율적인 문화도시 조성 사업에 필요한 논리적 근거를 제시하고자 한다.

이를 위해 본 연구에서는 기존의 문헌자료와 남구의 내부 자료에 대한 문헌분석을 이용하였다. 자료로는 국･내외 논문, 정부기관 내부자료, 인터넷 검색자료, 관계기관의 기초통계자료 등을 사용하였다. 자료화 되어 있지 않은 내용에 대해서는 분야별 관계 공무원과의 심층면접과 사례분석 대상 정책 관련 지역주민들의 심층면접도 시도하였다.

II. 이론적 논의

1. 새로운 패러다임으로서의 문화도시정책의 등장

1962년 경제개발 5개년 계획 추진 이후 오랜 시간에 걸쳐 우리나라는 경제 성장에 치중해 온 것이 사실이고 울산 역시 그 당시 공업단지로 지정되면서 성장 발전해 온 도시이니만큼 문화적인 측면에서의 여건은 상당히 낙후되어 있었던 것도 사실이다. 이러한 현상은 비단 울산만은 아닐 것이다. 지방에 거주하는 국민들이 거의 공통적으로 느끼고 있었던 문제가 바로 그들이 살고 있는 지역의 문화적 낙후성이라는 데 이견이 없는 것만 봐도 알 수 있는 것이다(최협, 2004:109).

정부가 국토의 균형적인 발전을 위해 수도권 집중현상을 막기 위한 여러 가지 정책을 펼쳐 왔음에도 불구하고 완화되기 보다는 오히려 심화되어 왔던 요인을 보더라도 문화적인 요인을 소홀히 할 수 없음을 알 수 있다. 세계도시를 지향하는 울산이 선진도시로 도약하기 위해서는 무엇보다 인재를 키우고 확충하는 문제가 시급한 현안이라는 지적이 여러 차례 있어 왔다. 사람이 모이는 도시는 문화□교육□의료□복지 등 사회적 인프라가 제대로 갖춰져 있을 필요가 있고, 따라서 역시 산업수도를 넘어 세계도시의 반열에 오르기 위해서는 바로 이 같은 사회적 인프라 구축이 무엇보다 선결과제로 지적되고 있다.

문화도시 조성은 문화정책의 흐름에 있어 중요한 변화의 선도시책이었다. 문화정책의 흐름을 말할 때 장르별 지원정책이 60-70년대 문화진흥시책이었다면 80년대는 문화기반시설의 확충으로 특징 지워지며 90년대에는 문화산업의 중점 육성으로 문화정책의 중심이 전이되어갔다고 볼 수 있다. 한편 2000년대에 들어오면서 문화도시 담론이 형성되기 시작하였고 이것은 도시의 문화적 변개라는 새로운 차원의 문화정책 영역의 확장을 가져왔다. 2002년 12월 16대 대통령 선거의 막바지 유세기간에 당시 노무현 후보는 문화도시정책의 일환으로 광주를 문화수도로 만들겠다는 공약을 제시하였다. 대통령 당선 후 공약의 이행과정에서 이것은 아시아문화중심도시 조성정책으로 정립되었으며, 이의 파급영향으로 경주, 전주, 부산, 공주, 부여 등 유수한 도시들이 각자의 역사문화적인 특색을 강조하면서 다양한 형태의 문화도시 조성의 요구가 분출하게 되었다(박광무□이언용, 2008:4-5). 이처럼 지역문화에는 새로운 변화가 일고 있으며 이 변화를 수용하고 나아가 새로운 변화로 연결시키는 지역문화정책 수요가 급증하고 있다.

2. 문화 □ 문화정책 □ 문화도시

문화는 여러 학문 분과의 중요한 주제로 다루어질 정도로 한마디로 정의하기가 어려운 점이 있다. 문화는 인간이 살아가는 삶의 중요한 부분을 차지하는 것은 사실이다. 문화의 발전이 곧 삶의 질 향상을 의미하는 것으로 여겨질 정도로 주민들의 질적인 부분에 대한 욕구가 증대하기 시작하면서 문화발전을 통한 주민복지의 향상을 위해 각 자치단체는 많은 관심과 노력을 기울이고 있는 것이 사실이다. 그렇다면 문화란 무언인가에 대한 구체적인 개념을 살펴보면서 바람직한 문화정책의 방향에 대해 고민해 볼 필요가 있겠다.

윌리엄즈(Raymond Williams)는 문화에 대한 정의를 세 가지 관점에서 논의하고 있다. 첫째 문화란 지적□정신적□심미적인 계발의 일반적 과정으로 보는 개념이다. 이러한 개념의 속성은 인간의 가치, 의식, 규범과 관련된 것이라 할 수 있다. 두 번째로 문화란 한 인간이나 시대 혹은 집단이 지니고 있는 특정한 생활방식이라는 것이다. 이는 인간이 공통적으로 갖게 되는 행동양식으로서 놀이문화나 여가생활과 관련된 것이라 할 수 있다. 마지막으로 문화를 지적인 활동 특히 예술적 활동의 작품과 실천행위로 보는 개념이다. 흔히 문화적 예술 활동과 관련된 개념으로 미술, 음악, 영화, 소설, 무용, 문학 등의 장르가 이 개념에 속한다고 할 수 있다(김호균, 2006:82; 김형수, 2010:160). 한편 타일러(Edward. Tylor)는 문화를 인간생활방식의 총체로 보았으며 이때 생활방식이란 사회구성원들이 후천적 학습을 통해 공통적으로 가지게 되는 행동양식과 사고방식의 총체라고 보았다(정철현, 2004; 김호균, 2006:82). 본 연구에서는 문화에 대한 다양한 정의 중 윌리엄스가 정의한 세 가지 관점 중 두 번째 개념과 타일러가 제시한 개념을 종합하여 문화의 개념을 인간의 사고방식과 생활양식에 영향을 주는 것으로 보고자 한다.

문화도시 조성은 각 지방자치단체가 문화정책 개발을 통하여 얼마만큼 노력하느냐에 달려있다고 할 수 있다. 여기서 문화정책의 의미를 먼저 짚어보기로 하겠다. 문화정책의 개념은 문화와 정책의 의미를 나누어 살펴볼 때 문화를 생활양식으로 개념 정의를 하였고, 이는 물질적 가치에서 정신적 가치를 추구하는 탈근대성의 논의와 연관이 있다고 볼 수 있으며(김형수, 2010:160), 정책이란 정부의 행동방침, 지침, 권위 있는 결정의 산물이라고 할 수 있다. 그렇다면 문화정책이란 사람들의 삶의 질과 관련된 욕구 충족을 위하여, 또는 쾌적한 생활환경에서 문화적인 즐거움을 느끼며 살아갈 수 있도록 하기 위한 구체적인 계획을 가지고 실천해 나가는 것으로서 우리가 사는 국가나 지역사회가 마땅히 있어야 할 문화 이미지, 국민□시민에 의해 습득□공유□전달되는 행동 양식이나 생활양식을 형성해 나가는 것(신병동□백승흠, 2009:237)이라고 할 수 있다.

따라서 문화도시란 “주민의 입장에서 매력적이고 즐거움과 느낌이 있는 도시”로 정의하기도 하고, “풍부한 문화자원과 문화시설 등 문화적 기반이 구비되어 있으며, 문화기구, 문화의 거리, 도시문화벨트가 1개 이상 존재하고 문화예술에 대한 정책지원이 갖추어진 도시”로 정의하기도 한다. 한편, 문화도시를 “문화를 보전하며 발전시켜 나가는 도시”로 보기도 하는데 다양한 학자들에 의해 정의되고 있는 문화도시의 개념을 정리해보면 다음과 같다. 지역민들이 문화자원이라고 인식할 만한 자원을 지방자치단체 수준에서 갖추고 있어야 하고, 이러한 문화자원을 지니고 있는 도시는 적어도 주민들에게 심미적 또는 자부심을 불러일으킬만한 차별화되거나 특성화된 모습이나 내용을 담고 있을 때 문화도시로 부를 수 있다는 것이다(김영종□이재호, 2010:1022).

김세용(2007)은 문화도시의 정의와 관련하여 문화도시의 계획기준과 함께 문화도시를 정의하고 있는데 구체적인 내용은 다음과 같다. 먼저 문화도시의 계획기준으로는 첫째, 아름답고 쾌적한 도시를 인간행태와 도시환경의 조화를 도모하여야 하며, 둘째 주민과의 소통이 원활한 도시가 되기 위해 여가공간과 복지시설을 확보하여야 한다. 셋째, 주민이 함께 만들어가는 도시가 되기 위해여 주민이 창조하고 자긍심으로 느끼며 축제 및 열린 공간을 통하여 지역특성이 부각되는 도시가 되어야 한다. 넷째로 일상문화 중심의 도시가 되어야 한다. 이를 위하여 커뮤니티 기능을 중심으로 한 생활 문화시설의 균형적 확충이 있어야 하며 도시규모에 적합한 문화복합 시설을 구비하며 친숙한 문화도시가 되어야 함을 제시하고 있다. 이러한 문화도시의 계획 기준과 함께 김세용(2007)은 문화도시의 정의를 주민의 입장에서는 삶의 질을 즐기고 관광객의 입장에서는 다시 찾고 싶은 도시로 주민 스스로가 문화 창조와 향유의 주체가 되고 지방정부가 이를 적극 뒷받침하는 거버넌스의 도시를 의미한다고 말하고 있다((박광무□이언용 2008:6).

3. 지역문화발전과 주민생활

지역발전과 문화와는 어떤 상관관계가 있는지, 이는 또 주민생활과 어떤 연관성을 가지는지에 대한 논의부터 하기로 하겠다. 미국, 영국 등을 비롯한 선진국들이 1980년대에 접어들면서 도시의 쇠퇴 및 국가 재정의 한계를 경험하게 되면서 도시의 경쟁력 회복과 지속적인 발전에 대한 연구(노형규, 2011:162)에 몰입하게 되었다. 이러한 움직임이 있으면서 선진국 대부분의 나라에서는 1980년대 중반이후 종래의 제조업 중심지를 문화시설로 이용하고, 도시를 활성화하려는 각 종 시책이 문화산업의 인큐베이션 기능을 육성하면서 문화시설의 집객력을 통한 문화소비의 확대와 고용창출(임상오·전영철, 2009:164)로 이어 나갔다. 문화연구의 대상과 영역이 단순히 예술장르의 한계를 벗어나 사회, 문화, 환경, 경제 등으로 확산되었고, 도시환경을 포함하는 문화예술프로젝트를 통합적인 시각으로 해결하려는 문화 전략적 계획, 문화 통합적계획을 추진하고 있는 실정이다(박은실, 2009:28).

현대 자본주의가 고도로 발전하면서 브랜드의 이미지는 더욱 효과적으로 이익을 창출하는데 도움을 준다고 한다(Zukin, 1995). 이러한 의미에서 지역의 발전을 어떻게 이끌고 나가야 할 것인지에 대한 새로운 방향 제시가 필요해 보인다고 하겠다. 지금까지 낙후된 지방 중소도시의 지속가능한 도시발전 육성정책 차원에서 지방중소도시의 거점도시화, 중소규모의 농촌중심도시인 소도읍 육성사업 등이 추진되기도 하였으나 결국 도시발전을 이끌어내지는 못했다. 다시말해 급속한 산업화 및 경제성장으로 인한 도시 조성에서는 획일적이고 외연적 도시개발이 중요한 패턴(노형규, 2011:162)으로 자리 잡아 왔지만 21세기에는 도시들이 각각 도시가 갖는 개성과 잠재력에 기초한 도시의 문화력이 있어야 함을 강조하고 있다. 영국의 게이츠헤드는 ‘문화가 지역경제에 지속적인 혜택을 가져다준다는 사실’에 주목하고 시민들을 위한 더 나아가 보다 문화적이고 창의적이며 자유로운 고급인력을 유혹하기 위한 도시정책으로서 문화공간에 과감한 투자를 시작한 것이다. 그 결과 게이츠대학이 생기고, 민간부문의 투자가 이루어지고, 새 호텔과 5천 가구의 집들이 새로 지어졌다. 문화시설들이 전체 경제재생 과정을 시작하는 역할을 한 것이다. 따라서 경제발전전략을 위한 가장 핵심이 되어야 할 요소는 바로 문화의 중요성을 알고 이를 지역 주민들의 삶과 욕구, 관심을 반영하는 문화정책이라는 것이다.

문화는 이제 창조산업의 일부가 되었다고 하겠다. 연간 12억 파운드 규모의 관광산업을 가지게 되었고, 호텔은 40%씩 성장하였으며, 연간 570만 명의 방문객이 이 지역을 찾는다고 한다(원도연, 2011:19).

이러한 사실은 Comunian, R.(2011), Jayne, M., Gibson, C., Waitt, G. and Bell, D.(2010), Evans, G. (2009), Flew, T. (2012), Stern, M.J. & S.C. Seifert (2011) 등의 연구를 통해서도 찾아볼 수 있다. 이들 연구에서 공통적으로 언급하고 있는 내용은 도시의 발전을 증대하고 지속적인 발전을 통한 지역주민들의 삶을 보다 풍요롭고 안전하면서 삶의 질에 대한 욕구충족을 원활히 행해 나가기 위해서는 문화적 여유가 넘치는 도시조성이 불가피함을 강조하고 있다. 따라서 울산시 역시 공업도시로서 명성을 높이고 있지만 이러한 공업도시에서 경제적인 풍요만으로는 시민의 욕구에 부딪칠 가능성이 높음(김창경, 2011:433)으로 문화도시로서의 면모를 갖추기 위한 노력을 아끼지 말아야 할 것이다.

이러한 위의 사실에 비추어 볼 때, 최근 문화도시 조성에 각 자치단체가 많은 관심을 가지는 것이 주민들의 질적인 부분에 대한 수요 증대에 따른 정부의 대응이라는 측면도 있겠지만 자치단체의 지역경제를 회생시키는 계기를 마련하는 측면도 배제할 수 없다. 각국 도시들의 예를 살펴보면 쇠퇴하여가는 도시의 기운을 새로운 동력인 문화적 변개를 통하여 되살리고 있음을 알 수 있다. 그 대표적인 예로 스페인의 빌바오와 일본의 구마모토 현을 들 수 있다. 빌바오는 1980년대 철강 산업의 쇠퇴와 함께 도시가 몰락위기에 처하게 되었다. 이에 1991년 바스크 정부는 위기를 타개하기 위하여 문화산업을 채택하고 구겐하임 박물관을 1억 달러를 들여 유치하려 하였다. 하지만 빌바오 시민, 문화예술계, 실직자 등 이해관계집단은 모구 반대하였고, 이들의 설득을 얻기 위해 연구기관에 의뢰해서 구겐하임 유치 시 경제적 기대효과와 고용산출효과에 분석을 부탁해가면서까지 문화도시 이미지를 단계적 지속적으로 추진해 나갔다. 그 결과 빌바오는 구겐하임 개관 이후 연구기관의 예상보다도 더욱 큰 경제적 효과를 낳았고 지속적으로 문화도시 조성의 확산으로 이어졌다(박광무, 2010).

위의 예처럼 문화도시 조성을 통해 쇠퇴도시가 다시 경제 회생을 통해 성장 발전해 가는 모습을 보았듯이 오늘날 많은 나라들이 문화를 실질적으로 중요한 정책의 대상으로 삼고 있고 나아가서 문화를 정부와 국가의 정체성을 확인하고 국민적인 일체감을 형성 발전시키는 중요한 수단으로 삼고 있음이 사실이다. 프랑스는 국가주도적인 문화정책을 추진해 왔으며 대통령이 정상외교를 할 때 반드시 최고의 문화예술인을 대동하고 가서 상대 나라와 협상을 하고 문화국가 이미지를 한껏 드높여왔던 나라이다. 영국 역시 문화가 바로 돈이 되고 이익이 된다는 것을 인식하면서 문화의 산업적 측면을 중시하고 문화를 창조산업의 측면에서 전략적으로 육성 발전시키고자 하는 노력을 기울이고 있다. 영국은 21세기에 들어와서 한국의 문화콘텐츠진흥원의 유럽 지사를 영국에 유치하기 위하여 영국 문화 장관이 한국을 두 번씩이나 방문할 만큼 공을 들여왔다(박광무, 2010:31).

따라서 지방자치단체는 문화도시정책을 통해 주민생활에 미치는 영향 관계를 조명해보면,  도시의 품격을 향상시키며, 개인의 삶을 풍요롭게 함과 동시에 경제적 이익도 함께 추구할 수 있다는 측면에서 지역발전에도 밀접한 관계성을 보이고 있음을 알 수 있다. 문화정책의 차원에서 타 지방자치단체에서 실시되고 있는 사례들을 보면, 문화산업의 단지화, 문화도시, 문화의 거리 조성, 과거 산업시설의 문화공간화, 문화의 집, 박물관, 도서관 건립 등의 사업이 추진되고 있다.

4. 연구의 분석틀

1) 사례선정 배경 및 이유

본 연구에서는 문화□문화정책□문화도시의 상관관계를 이상에서 여러 학자들에 의해 논의된 내용을 바탕으로 살펴보면 다음과 같다. 문화란 인간의 사고방식과 생활양식에 영향을 주는 것으로 문화정책의 추진은 문화가 국가발전의 중요한 한 요소로 인식된다는 측면에서 단순한 전통문화 및 예술분야의 보호 차원이 아니라 ‘주민의 삶의 질 향상,’ ‘문화를 통한 지역발전’을 위한 정부의 권위 있는 결정으로 개념 짓고자 한다. 1990년대 후반부터 지방자치단체들의 문화정책을 위한 역할 증대가 이루어졌는데 이는 각 지방자치단체들은 지역의 발전을 위하여 기존의 경제 전략 외에 문화전략을 추가하기 시작하였던 것이다. 이러한 현상은 점점 더 확대되어 각 자치단체들은 문화도시 조성을 통해 도시의 브랜드 가치를 높이고 이를 통해 지역의 경쟁력을 높이려고 하는 것이다.

이러한 측면에서 본 연구의 문화도시정책 사례연구 대상이 되고 있는 울산광역시 남구 역시 새로운 패러다임으로 부각되고 있는 문화도시 조성에 대한 행정 수요에 대응하기 위한 노력을 울산광역시 내 5개 구□군 중 좀 더 일찍 구체적으로 시도한 기초자치단체라 하겠다. 21세기는 문화경쟁력이 도시경쟁력을 좌우한다는 인식 아래 문화가 경제성장을 견인하고 새로운 가치창출과 선진화를 위한 돌파구가 될 수 있다(이주석□유승훈□임상오, 2009:1)고 보고 문화도시정책 추진에 박차를 가하게 된 것이다. 울산은 문화 인프라가 타 도시에 비해 뒤쳐져 있어 확충대책이 시급한 것으로 지적되어 왔고, 산업성장과정에서 희생시켜 온 시민들의 문화적 갈증을 해서하기 위해서라도 과감하고도 폭넓은 문화 인프라 구축과 효율적인 운영이 절실해 왔던 것이다. 따라서 도시의 품격 제고를 위해서는 문화라는 옷이 절대적으로 필요하다는 점에서 균형 잡힌 문화정책을 통해 양적□질적 성장을 꾀해 나갈 수 있는 노력은 필요한 것이다.

남구의 문화도시정책의 사례분석이 필요한 이유에 대해서는 위에서 충분히 언급하였다. 그렇다면 남구의 문화도시정책 중 사례분석대상이 될 구체적인 정책을 소개하자면 다음과 같다. 첫째 연구대상 사례는 도시디자인 거리 조성사업이고, 둘째는 선암호구공원 조성사업, 마지막으로 여천천 생태하천 조성사업 등이다. 위 세 가지 사례를 선정한 이유는 다음과 같다. 첫째, 남구에서 추진한 문화도시정책 중 가장 남구를 대표할 만한 사례를 중심으로 선장하였다. 둘째, 많은 자치단체들이 문화도시정책에 관심도 많고 앞 다투어 추진하고 있는 것도 사실인데 문화도시정책 추진하는 과정에서 발생하는 갈등, 사업추진배경, 주민생활 및 지역발전에 미치는 영향 등에 있어 정책적 자료로 활용할 만한 가치 도출이 타 자치단체에 시사하는 측면이 많을 것으로 고려되어 선정하게 되었다. 마지막으로는 울산시 남구는 울산광역시내 가장 삶의 질이 높은 기초자치단체로 문화도시조성에 대한 지역주민들의 욕구와 관심이 많은 기초자치단체이기 때문에 울산지역 전체를 대상으로 연구하지는 못했지만 울산은 시민들의 소득은 전국 최고 수준을 자랑하고 있지만 문화적 풍토가 허약하고 문화시설기반은 턱없이 부족해 시민들의 '문화욕구'를 제대로 소화하지 못하고 있는 실정(경상일보, 2011. 7. 25.)을 가장 잘 대변해 줄 수 있는 특징이 있어 울산광역시 남구를 사례연구지로 선정하게 된 것이다.

2) 선행연구 고찰 및 분석요소 도출

문화정책에 관한 연구는 1990년대 중반 이후부터 행정학자, 사회학자, 행정실무가에 의해 시작됐다고 할 수 있다. 기존의 선행연구를 살펴보면 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. i)자치단체의 문화정책의 현황 분석에 초점을 맞춘 연구와 ii) 문화정책집행에 초점을 맞춘 연구, iii) 문화도시발전 전략의 일환으로 문화도시 이미지 창출에 초점을 맞춘 연구 등으로 나누어 볼 수 있다.

먼저 자치단체의 문화정책의 현황분석에 초점을 맞춘 연구로는 이해준(2004)의 충청지역의 문화정책의 현황을 분석한 연구와 최협(2004)의 호남지역의 문화정책의 혁신방안에 대한 연구, 이흥재(2004)의 경인지역 문화정책에 대한 연구, 신병동□백승흠(2009)의 한국과 일본의 문화정책 비교분석, 김형수(2010)의 한국정부의 문화정책에 대한 비교 등의 논문을 들 수 있다. 이상의 논문 모두에서 공통적으로 언급되는 내용으로는 21세기 현 사회에서 문화도시정책의 추진은 각 자치단체가 지금의 상황에서 발전적으로 나아가기 위해서는 불가피한 정책추진임을 주장하고 있다. 다만 각 자치단체가 중점적으로 초점을 맞추어 추진되는 문화정책의 내용에는 다소 차이가 있을지 몰라도 문화정책에 대한 추진의지와 관심은 높다는 사실이다. 하지만 이를 제대로 추진하기 위해서는 담당조직과 구성원의 전문성과 열정이 반드시 뒤따라야 하는데 이러한 부분에 있어서는 다소 차이를 보이고 있다. 그렇다면 문화도시정책의 성공적인 추진의 기본적인 요건이 될 수 있는 남구의 문화도시정책의 추진배경, 담당조직과 조직구성원의 추진의지는 어떠한지에 대한 분석이 필요해 보인다고 하겠다.

문화정책집행에 영향을 미치는 요인 분석에 대한 연구로 김문조(1998)는 문화행정체제의 개편, 정책기구의 안정성과 지속성, 문화예산의 확충, 문화 인프라의 구축, 문화가치관의 변화 등의 요인을 문화정책집행의 영향변수로 제시했다. 주효진 등(2000)은 대구광역시를 대상으로 한 지역문화정책집행에 영향을 미치는 요인으로 문화발전의지, 전문성, 문화관련 조직들 간의 협력정도, 지역문화사업의 경쟁력, 문화 인프라 등을 꼽고 있다. 김호균(2006)은 광주광역시를 대상으로 연구하였는데 지방자치단체가 문화정책을 추진하는 과정에서 효과성을 발현하기 위해서는 지역주민과 지역기업, 지역문화예술인, 타 지방자치단체 그리고 중앙정부와의 네트워킹이 중요한 요소임을 지적해주고 있다. 이른바 행정학의 전통적 관점에서 공급자 중심의 공공부문의 운영시스템은 한계가 있다는 점을 시사해 주고 있다. 즉 외부 환경적 요소들과의 거버넌스 시스템에 의한 정책과정의 운영이 매우 필요함을 언급하고 있다. 문화정책집행에 영향을 미치는 요인에 대한 기존 선행연구 결과의 공통점은 문화정책 전담부서의 존재여부, 집행부서의 전문성과 추진의지, 이해관계자들 간의 네트워킹 등이 성공적인 집행 요인으로 지적하고 있다.

문화도시발전 전략의 일환으로 문화도시 이미지 창출에 영향을 미치는 요인에 관한 연구로 Wollheim(2000)은 역사성과 주변 환경의 조화를 들고 있으며, 라도삼(2006)은 도시미학, 역사성, 전통성, 성장 동력 등에 대한 콘텐츠, 공동체성 등을 들고 있고, 김성국(2007)은 지역여건의 위치와 주변 환경 등을 제시하고 있다. 이 이외에도 최홍준(1997), 조명래(2000), 서준교(2006), 이무용(2010) 등의 연구에서는 문화도시 이미지 창출에 영향을 미치는 요인으로 문화자원으로서의 가치와 주변지역의 여건, 콘텐츠 개발 등을 중요한 항목으로 제시하고 있음을 알 수 있다.

본 연구에서는 울산광역시 남구의 문화도시정책이 지역발전에 미치는 영향을 연구하고자 하는 측면에서 이상에서 살펴본 선행연구를 바탕으로 분석요소를 도출하고자 한다. 문화도시정책이 성공적으로 추진되었을 때 지역발전에 긍정적인 영향을 미칠 수 있기 때문에 문화도시정책의 성공적인 정책집행과 문화도시발전전략 차원에서 영향을 미치는 요인을 중심으로 분석요소를 선정하고자 한다. 문화도시정책의 추진배경, 추진체계, 추진성과로 크게 나누어서 분석항목별 하위요소를 통해 구체적이면서도 정확한 분석을 시도하고자 한다.

<표 1> 남구의 문화도시정책 분석내용

남구 도시문화정책사례		비고
추진배경	정책추진계기	자치단체장의 공약사항 또는 주민요구의 여부
	기관장의 정책추진의 필요성 인식	문화도시정책 추진의 필요성에 대한 인식여부와 추진의지
추진체계	전담부서의 존재여부	목표를 달성하기 위한 담당조직의 구비여부 및 담당기관의 추진의지 및 거버넌스 시스템에 의한 정책과정의 운영 여부
	집행부서의 전문성과 추진의지
	이해관계자들 간의 네트워킹
추진성과	문화도시로서의 이미지 창출에 기여 여부	-
	지역주민들의 반응	-

III. 남구의 문화도시 조성을 위한 문화도시정책 사례분석

1. 도시디자인거리조성사업

1) 추진배경

울산광역시 남구는 지속적으로 살고 싶은 도시 만들기 차원의 일환으로 디자인거리 조성사업을 추진하였다. 디자인 시범거리 조성은 동쪽으로는 삼산 현대백화점 일원, 서쪽으로는 울산대학교 바보 사거리 일원을 디자인 시범 거리 조성 지역으로 선정하였다. 이 일대를 디자인 시범거리로 조성하여 무질서한 도시 가로환경을 예술적 공간으로 변화시켜 지역 상권 활성화는 물론 도시 경관을 한층 업그레이드시켜 누구나 걷고 싶고, 머물고 싶고, 즐기고 싶은 아름다운 거리를 조성하고자 하였다(울산광역시 남구, 2011:345).

남구에서 도시디자인거리조성사업을 추진하게 된 추진계기부터 먼저 구체적으로 살펴보기로 하겠다. 남구는 도시의 급속한 성장으로 무질서하게 형성된 도시공간을 효율적이면서 체계적으로 배치할 필요성과 도시 미관을 고려하여 좀 더 쾌적한 도시환경을 제공함으로써 지역주민들의 삶의 질 욕구충족과 함께 생활의 편리함을 도모하고자 하는 목적으로 추진 된 것이다. 남구는 울산광역시 내 5개 구□군중에서 지역주민평균 소득이 가장 높은 구로 질적인 측면의 행정수요가 가장 많은 지역이다. 하지만 도시디자인 거리 조성사업은 주민들의 강력한 요구로 추진하게 된 것도 아니고 단지 구청장의 공약사항 실천 차원에서 추진된 것도 아니다.

남구청장의 문화도시정책 추진의 필요성에 대한 인식차원의 하나로 추진된 사업이라고 할 수 있다. 남구청장이 도시디자인거리조성사업을 추진하게 된 계기는 고객지향주의 행정이 강조되기 시작하면서 각 지방정부는 지역주민들의 만족도를 높이기 위하여 행정서비스의 질 향상을 위한 많은 부분에 많은 노력을 기울여야 한다는 사실과 기존의 행정체제, 관리방식 등에서 벗어나 새로운 변화를 시도함으로써 지역주민들의 만족도를 높일 뿐만 아니라 민선자치시대의 바람직한 정부상의 한 모습을 보여주고자 하는 의지가 강하게 반영되었다고 할 수 있다.

따라서 기관장의 정책추진의 필요성 인식차원에서는 지역 특성을 살린 편리하고 아름다운 명품도시 공간 창출의 필요성은 모두 공감하면서도 이를 적극적으로 개선해야 한다고 강력한 문제제기를 하고 나서는 혁신주체가 사실상 지금까지 없었기 때문에 문제에 대한 인식만 할 뿐 이를 개선하기 위한 어떤 조치도 단행되지 못했던 것이다. 하지만 남구청장이 도시의 특색 있는 분위기 조성을 통해 지역주민들의 욕구충족 뿐 아니라 남구를 방문한 여행자들에게도 특정한 도시의 이미지를 머리속에 남을 수 있도록 하기위해서는 고풍스러운 로마의 거리, 파리의 상제리제 거리 등 세계적으로 유명한 도시의 거리들이 저마다의 특징을 가지고 있는 것처럼 남구 역시 이러한 거리를 조성해 보면 좋겠다는 생각으로 추진된 사업이라고 하겠다(2011년 10월 18일 오전 10시 18분-10시 45분경 담당 사무관과의 전화면담 자료).

2) 추진체계

추진체계에서는 담당부서의 존재여부, 집행부서의 전문성과 추진의지, 이해관계자들 간의 네트워킹 등에 대한 내용을 중심으로 살펴보고자 한다. 정책이 원활하게 추진되려면 최고결정권자의 문제에 대한 제대로 된 인식과 추진의지도 필요하겠지만 이를 실질적으로 추진할 참모들의 뒷받침이 없어서는 성공적으로 추진되기 어려운 것이 사실이다. 따라서 도시디자인거리조성사업 역시 이를 전담하여 추진해 나갈 전담부서가 있는지, 실질적으로 정책을 집행해야 하는 집행부서 공무원들의 전문성과 추진의지, 정책 관련 이해관계자들과의 관계 등은 성공적인 정책집행에 영향을 미치는 중요한 요인임을 기존의 선행연구를 통해서도 공통적으로 지적되고 있음을 보았기 때문에 주요한 분석변수로 보고 이에 대한 분석을 시도하고자 한다.

먼저 도시디자인거리조성 사업을 전담하여 추진할 부서의 존재여부부터 살펴보면, 남구는 전국에서는 이례적으로 ‘과’단위의 도시디자인 부서를 신설하였다. 광역자치단체의 경우 도시디자인팀이라든가, 경관계 등을 운영하고 있는 자치단체도 있긴 하지만 남구처럼 기초자치단체에서 도시디자인과를 신설한 것은 전국에서 처음이라고 할 수 있다(2011년 10월 18일 오전 10시 18분-10시 45분경 담당 사무관과의 전화면담 자료). 남구는 2008년도에 도시디자인과를 신설하고 그 산하에 도시계획계, 경관계, 광고물계를 두고 있다. 따라서 도시디자인거리조성사업을 추진할 전담부서는 제대로 구성되어 있는 만큼 추진체계상의 기본적인 요건은 갖추고 있음을 알 수 있다.

다음으로 집행부서의 전문성과 추진의지를 살펴보면 도시디자인과에서는 관련 업무의 전문성 확보 차원에서 디자인시범거리 조성사업추진위원회를 구성하여 운영하고 있다. 위원회 운영을 통해 자문을 받기도 하고 중요한 사안에 대해서는 위원회에서 심도 있는 논의를 거쳐서 의결하는 과정을 거쳐 관련 업무에 필요시 되는 전문성을 확보하는 효과를 얻고 있다고 할 수 있다(울산광역시 남구 도시디자인과 내부자료, 2011). 담당공무원의 추진의지는 새롭게 신설된 부서에서 기관장의 적극적인 관심을 받고 있는 사업의 추진이니만큼 담당 공무원들 역시 제대로 추진해 보행정안전부가 전국 250여개 시⋅군⋅구를 대상으로 실시한 ‘2010 옥외광고 업무 및 지역공공디자인 우수 지자체 평가’에서 우수기관으로 선정되기도 했다. 따라서 남구는 공공디자인 부문에 많은 관심을 집중하면서 짧은 시간에 다양한 성과를 거둔 것이다(공업탑 112호).

추진체계의 분석요소 중 마지막 요소로 이해관계자들 간의 네트워킹인데 이에 대한 분석 내용은 다음과 같다. 도시디자인거리 시범조성사업으로 선정된 지역은 삼산동 현대백화점 일원과 울산대학교 앞 바보사거리 일원으로 두 지역 모두 상권이 형성된 지역으로 사업추진계획이 발표되었을 때 주민들의 반응은 엇갈렸다. 디자인거리로 조성됨으로써 더 많은 사람들이 모여들 수 있음으로 인해 상권이 더 활성화될 수 있다는 생각을 하는 사람들이 있는 반면 한편으로는 공사가 진행되는 동안 영업에 방해가 됨으로 인해 당장 가게 매출 감소를 가져올 것이라는 것과 디자인거리 조성이 되면 가게 앞 주차를 어렵게 함으로 인해 가게를 찾는 사람들이 불편함을 느껴 매출이 오히려 감소할 것이라는 것을 우려해 반대하는 사람들도 많았다. 정책을 성공적으로 추진하기 위해서는 저항세력을 어떻게 관리해나갈 것인가 하는 것이 되었다.

남구는 디자인거리조성사업을 둘러싼 이해관계자들 간의 갈등조정과 절차적 민주성 확보차원에서 이해관계자들 간의 네트워킹을 중시하였다. 이러한 차원에서 구성된 것이 사업추진위원회로 다양한 이해 당사자들이 동등한 권한을 가지고 참여하여 사업계획, 사업추진을 통해 얻게 되는 성과 등에 대한 토론□학습을 통해 목표 가치에 대한 사회적 합의를 도출해 나가는 역할을 한다고 할 수 있다. 사업추진위원회의 구성은 다음의 <표 2>와 같다. 사업이 추진되는 현대백화점 일원과 바보사거리 일원의 다양한 이해관계자들을 정책결정과정에 참여토록 하여 사회적 합의를 형성해 나가는 과정이 중요하다. 공식적 행위자뿐만 아니라 언론인, 주민대표, 전문가 등의 비공식적 행위자들까지 포함하는 자율적이고 상호의존적인 토론 및 협상과정은 이해관계자들 간의 갈등을 완화시킬 뿐만 아니라 상호 간의 신뢰형성에도 많은 도움이 된다는 측면에서 성공적인 집행에 영향을 미치는 것은 사실이라고 하겠다.

<표 2> 도시디자인거리 사업추진위원회 구성 현황

구분	계	공무원	구의원	언론인	주민 대표	건물주대표	사업주대표	전문가
								디자인	토목	건축	조경	MP
현대백화점일원	22	4	1	1	3	3	5	1	1	1	1	1
바보사거리일원	19	4	1	1	2	2	4	1	1	1	1	1

자료 : 울산광역시 남구. (2011). 구정백서, p.345.

사업추진위원회 위원들은 사업추진 시점인 2008년 10월부터 사업이 종료되는 2010년 12월에 이르기까지 디자인 시범거리 사업추진 전 과정에 자문을 하는 역할을 수행하였다. 이들은 사업추진 여부를 결정하기 위한 한 과정으로 공공디자인 벤치마킹을 실시하기도 하였다. 2008년 11월 26일-27일 1박 2일 간 17명이 경기도 안양시의 2개소인 평촌 신도시 문화의 거리와 안양 1번가를 벤치마킹 하였으며, 2009년 3월 9일에서 3월 10일에 걸쳐 61명이 포항 중앙로와 대구 동성로와 봉산문화거리, 김해 가야의 거리, 간판시범거리, 창원 토월로 간판시범거리와 부산 광복로 등을 견학하였으며, 2009년 10월 16일에는 43명이 참여하여 인천세계도시축전을 방문하는 등을 통하여 이해관계자들 간의 타협과 양보를 통한 합의를 도출해 내기 위한 노력을 기울였다.

사업추진위원회 출범 이외에도 주민설명회를 개최하여 사업설명과 주민들의 의견수렴을 하였으며, 현대백화점 일원 상가번영회를 발족하여 디자인 시범거리 조성사업 설명 및 협조 당부 등의 노력과 함께 디자인안 주민선호도 조사를 실시하여 이를 계획에 반영하기도 하였다. 이러한 다양한 측면에서 주민들의 의견을 적극 수렴하고자 했던 노력으로 사업추진 당초에 찬반으로 의견이 엇갈리는 현상이 존재하였으나 시간이 흐르면서 협력하는 방향으로 바뀌게 되었고 원활한 사업 추진에 많은 도움이 되었다.

3) 추진성과

남구 디자인거리 조성사업의 추진으로 나타난 성과를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 대외적인 사업효과 측면부터 살펴보면 남구는 도시 경관의 업그레이드를 위한 모범적 시법사업을 추진함으로써 도시디자인의 필요성을 확산시키는 데 큰 기여를 했다고 할 수 있으며, 두 번째로는 국토해양부 주관 살고 싶은 도시 만들기 시범도시 지원 사업에 응모하여 시범도시로 지정되어 국비 15억 원을 확보하는 성과를 얻기도 하였다. 마지막으로 제주 서귀포시, 부산공무원교육원 등 30여개 기관 500여명이 벤치마킹하는 울산의 대표적 명품 거리를 조성함으로써 문화도시이미지 창출에도 기여하였다는 점을 지적 할 수 있을 것이다(울산시 남구 도시디자인과 내부자료, 2011).

또한 디자인거리 조성사업으로 지역주민, 지역발전에 미친 영향을 중심으로 추진성과를 살펴보면, 첫째, 지금까지 교통위주의 도로를 사람 중심의 도로로, 무질서한 거리 간판을 아름다운 명품거리로 변화시킴으로써 주거 환경의 가치를 상승시킨 점과 지역주민들에게 쾌적한 도시공간을 제공함으로써 삶의 질 측면의 주민들의 욕구충족을 시키는 결과를 낳았다는 측면에서 사업추진의 성과를 말할 수 있다. 두 번째로는 지역경제활성화의 측면에서 기여하고 있음을 지적할 수 있다. 남구청이 현대백화점 일원과 바보사거리 일원을 디자인거리로 조성이후 30-40대 소비자 위주의 업종이 모여 있던 남구 삼산동 현대백화점 뒤 상권이 20대 소비자를 대상으로 한 상권으로 변해가고 있다. 중□장년층이 주 소비층이던 상권은 예전에 비해 20대 소비층이 많이 증가하고 있다(울산신문, 2010. 10.26). 야간에는 유모차를 끌고 가족 단위로 산책을 나오는 사람들 또한 많이 늘었음을 알 수 있다.

2. 선암수변공원 조성사업

1) 추진배경

울산 남구 울산석유화학공단 인근에 위치한 선암댐은 자연공원 지정과 댐 보호를 위해 40여년 넘게 철조망에 가로 막혀 일반인들의 출입이 철저히 통제되고 250만m²의 사유지에 대한 재산권도 행사할 수 없었고, 개발도 되지 않아 주변지역이 생활환경이 낙후된 소외지역으로 전락됨으로써 주민의 불만이 고조되어 있었다. 주민들은 여러 차례 생활환경 개선을 요구하였고, 이러한 불만은 2004년 2월 2일 남구의회의원 3명을 대표자로 하여 선암, 야음주민 7,818명의 서명을 받아 선암저수지 주변을 친수공간의 공원과 산책로를 조성해 줄 것을 청원하는 진정서를 남구청장과 울산광역시장에게 제출하였다. 이를 계기로 남구청, 울산광역시 수자원공사 등 관련기관과 협의를 시작하였고, 사업타당성 검토를 거쳐 2005년 12월에 산책로 조성공사에 착수하기에 이르렀다. 하지만 사업비 확보, 사업주체, 사업규모 등이 해결되지 않고, 실질적인 토지 소유자와 개발주체자인 수자원공사와의 협의가 제대로 이루어지지 않아 사업이 추진되지 못하였다(울산시 남구, 녹지공원과 내부자료, 2011).

하지만 친환경적 수변 생태공원으로 조성할 필요성을 인식한 구청장은 2006년 7월 민선 3기 공약사항으로 정식 채택하면서 사업추진이 본격화되기에 이르렀다. 국회의원 등 지역정치인과 시청, 수자원공사와 수차례 합의를 통해 사업주체, 추진방법, 사업규모를 확정하고 사업비를 확보하여 본격적인 사업을 시행하게 된 것이다.

2) 추진체계

먼저, 선암수변공원 조성사업을 추진할 전담부서의 존재여부와 업무담당자의 전문성과 의지 여부를 살펴보면, 남구에는 녹지공원과가 있어 이 부서에서 공원지정 및 관리를 담당하고 있다. 그리고 이미 공원 조성과 공원주변 환경개선사업의 추진 경력이 풍부함을 알 수 있다. 남구는 선암수변 공원 이외에도 이미 조성되어 운영되고 있는 공원이 95개소이고, 조성 중인 공원이 17개소이다. 이용객의 다양한 욕구를 충족시킬 수 있는 새로운 형태의 공원조성이 요구됨에 따라 남구는 2001년부터 친근한 공원 만들기 사업을 시행하여 왔었고, 2006년 말부터는 공원주변 환경개선사업으로 전환하여 도시공원 조성을 위한 노력을 해오고 있는 사실을 미루어 보아 선암수변공원 조성 사업을 추진하기에 담당 부서 공무원들의 전문성은 크게 문제시 되지 않음을 알 수 있다.

선암수변공원조성사업이 성공적으로 추진될 수 있었던 것은 사업추진담당자들의 의지가 가장 중요하게 작용하였다고 볼 수 있다. 댐은 보호구역이라는 고정관념과 공원시설은 개발제한이라는 부정적 고정관념으로 사업추진 자체에 난항을 겪었고, 사업관련기관(울산광역시청, 한국수자원공사, 부산지방국토관리청, 낙동강유역환경경청, 육군7765부대 등)이 많아 이들 각 기관과의 합의를 도출해내는 것이 쉬운 과제는 아니었다. 최종합의 도출을 위해서는 각 기관장의 인식변화가 필요했었고, 남구청장의 적극적인 추진의지와 리더십, 사업의 실질적인 주체적인 리더들의 단합된 의지가 절실했었다. 이런 부분에 대한 노력을 남구는 게을리 하지 않았음을 알 수 있다. 담당부서 관계 공무원과의 정기적인 협의와 합의도출이 필요한 기관장과의 간담회 개최는 물론 1:1 면담 방식으로 사업추진의 필요성을 설명하고, 설득, 협조 당부 등의 노력과 함께 정치권의 끈질긴 협조요청으로 최종합의 도출에 이르게 된 것이다(울산시 남구, 녹지공원과 내부자료, 2011).

남구는 선암수변공원조성사업을 둘러싼 이해관계자들 간의 갈등조정을 위한 노력과 거버넌스 체계 구축을 통해 선암댐 부지 점용 및 공작물 설치 허가 등 협의가 되지 않아 다소 차질이 빚어졌던 부분을 해결하게 된 것을 보면 이해관계자들 간의 네트워킹이 얼마나 중요하며 다양한 계층의 사람들이 모여 상호협력체계를 구축함으로써 벽을 넘어서기 어려워 보이는 갈등도 해결하기에 이름을 알 수 있다. 결국 선암수변공원 조성사업은 주민과 사회지도층, 사업주관청, 민간단체의 상호협력이 성공요인이 되었다고 하겠다. 선사랑회, 해병전우회, 울산생명의 숲 등으로 구성된 민간단체는 환경정화, 방범활동, 장애인 탐방로 시설 설치 등의 적극적인 참여로 성공적인 사업추진에 한 몫을 담당하였다고 하겠다.

3) 추진성과

선암저수지 주변이 40년 넘게 자연과 인간을 경계 지어 온 철조망을 철거하고 ‘아름다운 도시 살고 싶은 남구 건설’과 ‘쾌적한 생활환경 조성’이라는 두 가지 목적 실현 차원에서 추진된 선암수변공원은 선암저수지 주변의 수련한 자연경관을 활용하여 잘 조성함(울산시 남구, 2011:290)으로써 사람이 찾지 않는 소외지역에서 사람들이 찾기 시작한 지역으로 타 지역 비해 낙후된 지역이 아닌 타 지역에 비해 쾌적하고 아름다운 지역으로 거듭나고 있다. 공원 내 주요시설 현황을 살펴보면 지역주민들의 욕구충족과 삶의 질 향상 및 지역발전에 어떤 영향을 미치고 있는지를 좀 더 구체적으로 가늠할 수 있을 것이다(울산광역시 남구, 녹지공원과 내부자료, 2011).

첫째, 선암수변공원에는 유역면적 120만m²의 댐 주변을 따라 길이 4km의 산책로가 조성되어 있다. 1시간 코스의 산책로로 너비는 1.5-2.5m로 폭을 최대한 줄여 야생동물 이동에 지장이 없도록 하였고, 중간에 지압보도와 야생화, 꽃터널, 데크 등을 물과 숲이 잘 어우러지도록 친환경적으로 조성하였다. 둘째, 선암수변공원은 4계절 테마가 있는 생태공원으로 조성하고자 하였다. 물이 차지 않은 수변 1만m²에 계절별 꽂단지(벚꽃-유채-해바라기-연꽃-코스모스-꽃창포-가우라-억새)와 야생화단지, 생태습지원, 장미터널, 피크닉 광장 등을 조성하여 소풍장소와 생태체험장으로 활용토록 하였으며, 연꽃 군락지 또한 2개소를 조성하였다. 셋째, 보행데크, 황토길, 장애인을 위한 탐방로도 설치하고 있다. 시각장애인을 위한 핸드레일, 유도블럭, 음성유도기 등을 설치한 탐방로를 설치하고 있다. 이 이외에도 다양한 레포츠 시설 및 부대시설을 갖추고 있다. 조명타워 설치로 야간경기가 가능한 인조잔디축구장, 단체 협동심과 스릴을 맛 볼 수 있는 서바이벌게임장, 모험시설 8종(마법의 다리, 스턴트맨, 스카이아일랜드 등)이 조성되어 있으며, 야외공연장, 전망대, 전 구간 음악을 들을 수 있는 음향시설이 설치되어 있다.

선암수변공원 조성으로 지역주민들에게 미친 영향은 여러 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 먼저 도시계획과 댐 보호를 목적으로 출입이 통제되고 사유재산권이 제약되어 상대적으로 소외된 울산 석유화학공단 인근 27,000여 세대, 83,000여명 주민의 숙원 사업이 해결됨으로써 철조망에 갇혀 있었던 자연경관을 40년 만에 시민의 품으로 돌려주었다는 데에 선암수변공원 조성사업의 성과는 크다고 하겠다. 도심 인접 지역의 뛰어난 접근성을 살려 친 환경적 생태공원으로 탈바꿈함으로써 시민 삶의 질 향상에 큰 기여를 하고 있다. 선암수변공원을 출발점으로 신선사-울산대공원-체육공원-삼호산-남산-태화강 십리대숲에 이르는 24km의 도심 녹지축을 연결하는 또 하나의 산책로인 솔마루길과 연계함으로써 산행, 산책, 휴식 공간기능을 병행할 수 있어 시민들의 이용률은 지속적으로 증가추세에 있다고 하겠다. 선암수변공원은 전국의 벤치마킹 대상지로 각광을 받고 있을 뿐 아니라 지역주민들에게는 종합레저공간으로 자리매김하고 있다. 시민들의 이용률을 살펴보면, 평일 3-4천명이, 주말에는 5-7천명이 이용하고 있는 실정이다.

3. 여천천 생태하천 복원사업

1) 추진배경

울산의 도심을 흐르는 여천천은 인구 밀집지역인 남구 신시가지 중심을 관류하고 있어 지역주민의 생활과 밀접한 관계를 갖는 하천으로 남구 옥동에 위치한 삼호산에서 발원하여 울산만으로 유입되는 초연장 6.5km의 지방하천이다. 여천천은 과거 산지와 농경지가 대부분으로 유량이 풍부하고 수질이 양호한 하천이었으나, 1970년대부터 시작된 급격한 산업화와 도시화로 자연하천의 본래기능을 상실하게 되었다. 유역 내 주거시설 확대와 도시 확장에 따른 불투수층 증가로 하천유량은 현저히 감소하게 되었다. 또한 인구급증으로 인한 생활오수 증가와 건천화로 하천의 수질오염은 급격히 심화되었고, 각종 오물 및 쓰레기로 인한 악취와 모기 등으로 주거환경을 악화시켜 지역주민에게 철저히 외면당하는 골칫덩어리 썩은 하천, 오염 하천의 상징이 되었다. 여천천은 유역면적이 작고, 하상경사가 완만하며 유역의 50%정도가 도시유역으로 바다와 인접된 하류 일부구간을 제외하고는 생활오수유입으로 인한 Ⅵ급수 이상의 수질을 보였다.

울산 남구에서는 여천천이 썩어가는 것을 이대로 두고 볼 수 없어, 여천천 자연형 생태하천 복원에 대한 관심을 가지게 되었으며, 생태하천 타당성 조사연구를 시작으로 단계별 사업에 착수하게 되었다. 여천천의 치수기능을 원활히 하면서 자연생태학적 복원을 통해 사람과 자연이 공존하는 하천을 조성하여 아름다운 여천천을 주민의 품으로 돌려주고자 하는 노력을 기울이게 된 것이다. 여천천 자연형 생태하천 조성사업은 2004년 민선3기 구청장 공약사항으로 채택되면서 기본계획 및 예산확보 등 본격적인 사업을 추진하게 되었다.

따라서 여천천 생태하천 복원사업의 추진계기는 주민의 여망과 단체장의 의지로 여천천 생태하천 복원에 관심을 가지면서 주민들의 여가공간으로 활용될 수 있는 자연형 생태하천으로의 복원사업으로 추진되었다고 하겠다. 구청장의 사업추진의 필요성에 대한 인식은 구청장이 공약사항으로 채택할 만큼 추진의지에 대해서는 적극성을 보였다고 하겠다.

2) 추진체계

먼저, 여천천 생태하천 복원사업을 추진할 전담부서의 존재여부와 업무담당자의 전문성 확보 여부를 살펴보면, 건설도시국 건설과에서 담당하였으며, 일반행정직렬이 아닌 지방시설직의 담당자가 업무를 전담하였다. 또한 남구 생태하천 조성 추진협의회를 구성하여 관련 사업추진의 전문성을 확보하는데 노력을 기울이기도 하였다. 생태하천 조성 추진협의회는 모두 12명으로, 공무원, 전문가(수자원, 토목, 환경 등), 의회, 시민단체 등으로 구성되어 있다. 추진협의회에서는 생태하천 사업 전반적인 계획에 대한 의견수렴, 공감대 형성, 사업 우선순위 결정, 적용기술 선정 등의 전문가 자문 및 투명성 확보, 생태하천 유지관리 방안 등에 대한 논의 및 자문 역할을 주로 담당함으로써 업무 추진상의 전문성 확보에 많은 도움이 되었다고 하겠다.

여천천 생태하천 조성사업은 사업 추진과정에 많은 어려움이 예상되는 사업으로 성공적으로 추진되기 위해서는 사업추진담당자들의 추진의지가 매우 중요하게 작용할 것으로 보인다. 이에 대한 분석결과는 다음과 같다(울산광역시 남구 건설과 내부자료, 2011).

오랜 시간에 걸쳐 지역주민들에 의해 하천 개선 사업이 요구되어 온 만큼 주민들의 간절한 바램을 사업추진에 반영하게 위해 사업추진관련 지역주민들과의 협의체인 여천천 살리기 시민모임의 의견을 적극 수렴하기도 하였다. 사업추진과정을 살펴보면 오랜 세월 방치되어왔던 하천을 생태하천으로 복원한다는 것이 쉬운 작업만은 아니었지만 사업추진담당자들의 추진의지는 사업 추진 과정을 통해 능히 짐작가능하다고 하겠다. 이러한 측면에서 여천천 생태하천 복원 사업의 추진과정의 설명을 통해 사업추진담당자들의 추진의지를 살펴보기로 하겠다.

여천천 생태하천 조성의 핵심과제는 맑은 물 공급을 위한 하천유지수 확보와 하천 내 유입되는 오수를 차단하는 것이었다. 먼저, 과거 여천천에 바닷물이 유입된 것에 착안하여 태화강 하류 기수지역에서 하천수를 취수하여 하루 8만 톤 규모의 하천유지수를 사용할 수 있게 되었다. 또한, 하천바닥에 퇴적된 오염물질을 준설하고 하상을 정리하였으며, 하천으로 유입되는 오수를 근원적으로 차단하기 위해 수질정화시설을 설치하고 오수관로를 매설하여 유입되는 오수를 전량 차집함으로써 여천천에 맑고 깨끗한 하천유지수가 흐르게 된 것이다. 여천천 생태하천을 조성하면서 사실 많은 우여곡절이 있었다. 먼저 하천공사의 특성상 우천 시에는 공사를 전면 중단할 수밖에 없으며 우천 후 양수작업은 필수적이며 2～3일간은 장비가 진입할 수 없어 공정에 차질을 가져왔다. 공기를 단축하기 위하여 초기 강우 시 장비 작업을 하던 중 하천 수위가 높아져 장비가 하천에 잠기는 해프닝이 발생하기도 하였다. 하지만, 여천천의 험난한 과정 속에서도 하천의 본래기능인 치수기능을 강화하기 위하여 공사를 진행하였다. 당초 저수로의 폭은 5～8m였으나 하천을 정비하면서 11～15m로 폭을 넓혀 통수단면을 확보하였고 유수의 흐름에 지장을 초래할 수 있는 시설물은 가급적 지양함으로써 하천환경 개선과 자연재해 예방에 만전을 기하였다. 이러한 노력 속에 이제 여천천은 새롭게 태어났다. 더 이상 죽음의 하천이 아닌 살아 숨 쉬는 생명의 하천으로 재탄생하게 된 것이다.

이해관계자들 간의 네트워킹에 있어서는 여천천 생태하천 조성사업은 지역주민들의 오랜 시간에 걸쳐 요구해왔던 사업 추진이었던 만큼 지역주민들로 인한 갈등은 존재하지 않았다. 다만 남구는 주민들과 협력하여 생태하천을 만들고자 하는 취지에서 여천천 생태하천 추진협의회가 구성되었고, 여천천 살리기 시민모임 또한 결성되었다. 생태하천 조성방안에 대한 토론회도 개최하였으며, 여천천 생태하천조성공사 주민설명회를 통해 주민들의 의견수렴을 하고자 하는 노력도 게을리 하지 않았음을 알 수 있다(울산시 남구, 구정백서, 2011:280).

3) 추진성과

여천천을 생태하천으로 조성하기 위한 사업이 추진되기 전에는 각종 오물과 쓰레기, 모기와 유해곤충 등으로 사람이 접근하기조차 어려웠고 지역주민들은 악취로 인해 창문을 열기조차 어려웠다. 하지만 사업 추진이후 여천천은 천둥오리가 날아다니며, 잉어, 모치 등 다종의 어류가 서식하고 각종 식물이 자라나는 자연하천으로 복원되어 생명의 하천으로 재탄생하게 되었다. 여천천은 주거 밀집지역 중심을 관류하여 주민생활에 밀접한 관계를 갖는 하천으로써 생태하천 조성을 통해 주민의 삶의 질 향상에 크게 기여하였으며, 도심 속의 새로운 문화 공간 제공으로 주민생활 개선 및 대표적 주민휴식공간으로 발전하게 되었다.

그동안 외면되어왔던 여천천은 남구의 지속적인 노력과 관심으로 생태하천으로 거듭나게 되면서 미래의 꿈인 어린이들에게 소중한 놀이터가 되고, 학생들에겐 자연의 소중함을 배우는 학습장이며, 젊은이들에겐 새로운 문화의 공간으로, 연인들에겐 데이트를 즐길 수 있는 낭만의 공간이 될 것이다. 또한 시민 모두에게는 건전한 여가활동을 즐길 수 있는 휴식공간이 될 것이며, 장기적인 관점에서 여천천은 사람과 자연이 늘 함께하는 건강한 하천으로 미래에 지역주민들에게는 소중한 자산이 될 정도의 가치가 있을 것이다.

여천천의 생태하천 조성사업으로 인해 지역주민들에게 미치는 영향에 대해 좀 더 구체적으로 설명하자면 다음과 같다. 여천천 자연형 하천정화를 위하여 자연석을 쌓아 저수호안을 설치하고, 습지 및 다양한 식생을 통해 자연생태계를 회복하게 되었으며, 자전거도로와 산책로, 징검다리 등을 설치하여 쾌적한 휴식 공간 제공과 주민에게 가까운 친수시설 설치로 생동감 넘치는 하천을 조성하였다. 또한, 주민과 좀 더 가까운 여천천을 위한 수경시설로는 소정교에 주민화합을 위한 광장과 분수를 설치하였고, 도산교에는 국내 최초의 멀티형 벽천 분수를 설치하여 벽천의 시원함과 분수의 역동성에 영상을 가미하여 주민에게 볼거리를 제공하고 있다. 유화교에는 프로그램 분수를 설치하여 산책하는 주민들에게 음악과 분수의 조화로움을 맛볼 수 있게 하는 등 여천천이 감동과 추억의 장소로 변모하여 울산의 새로운 랜드마크가 될 수 있도록 함으로써 지역발전에 미치는 영향은 크다고 하겠다.

IV. 남구의 문화도시정책 추진성과에 관한 사례분석 결과 및 정책적 함의

1. 남구의 문화도시정책 추진성과에 관한 사례분석 결과

기존의 ‘세계 도시’의 시각에서는 도시의 경제적 발전과 국제적인 위상이 도시의 경쟁력을 높인다고 보았다면 ‘창조도시’의 관점에서는 도시 내부의 창조성을 발현하는 것이 도시 발전의 지름길이며, 도시의 경쟁력이라고 본다(김유미, 2009:10). 이때 도시의 활력과 창조성을 매개하는 것은 문화(이철호, 2010:129)인 것이다. 따라서 남구에서 실시한 문화도시정책은 지속적인 도시발전을 유도하고 도시경쟁력을 키워나가는 측면에서 의미 있는 정책의 추진이었다고 하겠다. 이러한 의미에서 남구의 문화도시정책이 시사하는 바가 클 것으로 여겨 남구에서 실시한 문화도시정책 중 대표적인 사례로 손꼽히는 도시디자인거리조성사업, 선암수변공원 조성사업, 여천천 생태하천 복원사업 등의 세 가지 정책사례를 살펴보았다. 이 세 사례의 공통점은 남구의 문화도시정책으로 추진된 성공적인 사례라는 점과 사업 추진 이후 지역발전에 긍정적인 영향을 끼친 사례라는 점이다. 여기서 우리는 반드시 짚고 넘어가야할 사실이 존재함을 알 수 있다. 남구의 문화도시정책이 성공적으로 추진될 수 있도록 한 요인은 무엇인지에 대한 내용이 궁금하지 않을 수 없다.

<표 3>에서 보여주듯이 남구에서 추진된 도시문화정책은 세 사례 모두에서 발견되듯이 사업추진 초기단계에서부터 절차적 민주성을 확보하기 위한 노력을 성실히 수행하였음을 알 수 있다. 지역주민, 사업추진관련 전문가, 시민단체 대표 등 다양한 계층의 참여와 함께 자치단체장의 적극적인 추진의지가 있었기 때문에 정책 집행이 원활하게 이루어질 수 있었던 것이다. 사실 사업추진단계에서 단체장의 역할은 절대적인데 정작 단체장이 사업의 필요성을 제대로 인식하지 못하고 사업 그 자체에 의문을 제기하고 방관적인 생각을 가지고 있다면 사업은 시작하기도 전에 계획단계에서부터 어려움에 부딪히게 된다. 단체장의 문제인지능력과 상황 판단력을 바탕으로 한 단체장의 적극적인 추진의지는 상당한 추진 점화력을 지닌다고 하겠다. 따라서 정책의 성공적인 추진을 위해서는 자치단체장의 관심과 추진력이 무엇보다 중요하다는 사실은 여러 연구 결과를 통해서도 증명되고 있다.

또한 정책추진은 단체장의 추진의지를 바탕으로 한 노력이 있다고 하더라도 단체장 혼자의 힘으로 추진할 수 없기 때문에 단체장의 의지를 실행시켜 줄 수 있는 집행주체들이 형성되어야 한다. 이러한 정책집행주체는 곧 공무원인 것이다. 지방정부에 있어서 행정활동의 주체 세력인 공무원은 행정의 목표를 설정하고, 그 목표의 실현을 위해 자원을 동원·집행하는 사람으로서 중요한 위치를 점하고 있다. 정부부문의 개혁과정에서 개혁의 효과성을 담보하는 가장 중요한 주체가 공무원이라 할 수 있다. 정부혁신의 실패사례를 보면 조직구성원인 공무원 행태나 능력의 변화를 수반하지 못한 채 혁신을 추진하였던 경우가 많다(박기관, 2005:41; 김도희a, 2008:18). 따라서 정책집행의 주체가 되는 담당공무원이 사업관련 전문성을 갖추고 있으면서 목표를 성공적으로 달성해 내고자 하는 적극적인 추진의지가 필요하다고 하겠다. 이러한 측면에서 본 연구의 사례분석 대상이 되었던 문화도시정책사례에서는 사업추진담당공무원들의 전문성 확보와 추진의지에 있어 적극적이었음을 들 수 있다. 사업추진 담당자들의 전문성을 보완하기 위해 사업 추진 관련 전문가들을 사업추진협의회 위원으로 위촉함으로써 사업 추진 내내 전문가의 자문을 쉽게 구할 수 있는 체제를 구성함으로써 담당공무원들의 미흡한 점을 전문가들의 자문으로 보완하는 등의 전문성 확보에 많은 노력을 기울여 왔다는 것이 세 사례의 공통점이라 하겠다. 사업을 제대로 추진해보겠다는 강력한 추진의지가 있었기에 전문성 확보를 위한 노력도 게을리 하지 않았으며 지역주민들의 의견수렴에도 적극적일 수 있었던 것이다.

마지막으로 우리가 주지해야 할 또 하나의 사안은 정책집행에 실패한 사례를 보면 강력한 집행기관의 추진 의지는 있으나 이를 뒷받침할 지지세력 기반이 미흡함으로 인해 결국 정책집행이 순조롭게 이루어지지 못하고 실패한 정책으로 남게 되는 경우를 보게 된다. 정책 집행주체와 관련한 사안도 중요하지만 정책집행으로 인해 얻게 될 성과에 대한 공감대가 형성되지 못한다면 정책의 지지집단을 형성하기 어렵다. 정책집행을 통해 달성하고자 하는 목표와 그로 인해 얻고자 하는 성과가 무엇인지에 대해 명확하지 않으면 다수의 사람들이 정책의 추진으로 행정낭비를 초래할 수도 있고 사업이 추진되는 과정과 그 이후 단계에서 어떤 피해를 유발시킬 수 있다는 불안감에 막연하게 반대하고 나올 가능성이 크기 때문에 이에 대해 우선적으로 명확하게 인식시킬 필요가 있다. 본 연구의 분석대상이 된 세 사례의 경우 이해관계자들 간의 네트워킹을 중시여기고 이들의 의견을 적극적으로 수렴하고자하는 절차적 민주성 확보의 노력이 성실히 수행되었기 때문에 도시디자인거리조성사업의 경우 사업추진 과정 중 일시적이긴 했지만 영업에 다소 방해가 되는 부분이 존재함으로 인해 가게 매출이 감소되는 측면도 존재할 수 있었지만 이러한 갈등의 소지를 최소화시키면서 문화도시정책을 성공적으로 추진할 수 있었던 것이다.

<표 3> 남구의 문화도시정책 사례 분석결과

남구 도시문화정책사례		도시디자인거리 조성사업	선암수변공원 조성사업	여천천 생태하천 복원사업
추진 배경	정책추진계기	자치단체장의 추진의지	주민들의 요구 + 자치단체장의 공약사항	주민들의 여망+자치단체장의 추진의지
	기관장의 정책추진의 필요성 인식	강함	강함	강함
추진 체계	전담부서의 존재여부	존재	존재	존재
	집행부서의 전문성	확보	확보	확보
	추진의지	강함	강함	강함
	이해관계자들 간의 네트워킹	추진협의체구성 (거버넌스체계구축)	추진협의체구성 (거버넌스체계구축)	추진협의체 및 여천천살리기시민모임 (거버넌스체꼐구축)
추진 성과	문화도시로서의 이미지 창출에 기여 여부	긍정적 영향	긍정적 영향	긍정적 영향
	지역주민들의 반응	사업추진 당초 영업 방해 등을 우려했던 이해관계자들의 합의도출 이후 사업추진에 찬성	사업추진에 찬성	사업추진에 찬성

2. 남구의 문화도시정책 추진성과의 정책적 함의

1) 새로운 패러다임 전개에 따른 지방정부의 적절한 대응

지방자치제 실시이후 주민들의 삶의 환경에 대한 책임과 주도적인 역할이 과거의 중앙정부에서 지방정부로 옮겨오게 됨에 따라 지방정부의 자율적인 정책결정역량에 대한 기대가 더욱 높아졌다고 하겠다. 최근 시민들의 관심은 문화, 복지, 환경 등 이른바 ‘삶의 질’향상을 위한 행정 운영에 관심이 집중되고 있는 만큼 울산시뿐만 아니라 각 지방정부는 지역주민들의 요구와 기대를 충족시키기 위해서 질적 발전에 많은 관심을 기울이고 있는 것이 사실이다(이태종외, 2005:211; 김도희b, 2008:154). 남구는 지역적 특성상 울산광역시 내 5개 구□군 중 중□상류층의 사람들이 가장 많이 집결되어 있는 지역이므로 문화도시정책에 대한 수요는 타 구□군에 비해 높다고 할 수 있다. 이러한 측면에서 남구에서 실시한 문화도시정책은 새로운 패러다임 전개에 따른 행정수요의 변화에 적절한 대응이었다고 하겠다. 다시 말해 도시디자인거리조성사업, 선암수변공원 조성사업, 여천천 생태하천 조성사업 등의 추진은 오랜 시간 경제성장 중심의 행정에서 희생시켜 온 지역 주민들의 문화적 갈증을 해소하고 문화도시로서의 품격을 높이기 위한 시의적절한 행정 조치였다고 하겠다.

본 연구에서 사례분석 대상이 된 도시디자인거리조성사업, 선암수변공원 조성사업, 여천천 생태하천 조성사업의 추진을 분석시각을 달리하여 정책적 의미를 언급하자면 지속가능한 도시발전을 위해서는 어느 한쪽으로 치우치는 발전보다는 전체를 아우르면서 균형과 조화를 꾀해나가는 성장 발전이 무엇보다 필요하다. 즉 지속가능성의 개념 속에는 환경문제도 중요하게 자리 잡고 있는 것이다. 그렇다고 환경적 지속가능성만을 의미하는 것이 아니고 경제적 및 사회적 지속가능성을 함께 포괄하는 것이다(강명구, 1998:10-11; 윤경준, 2003:170). 이런 측면에서 선암수변공원 조성사업과 여천천 생태하천 조성사업은 문화 활동에 기초한 도시발전을 중시하되 환경 문제를 더불어 해결하고 있다는 측면에서 그 의미가 더 크다고 하겠다.

2) 거버넌스적 행정업무추진방식을 통한 지속적인 발전의 토대 마련

개발위주의 도시화가 개인과 가족의 공간을 권력과 자본의 공간에 종속시켰다면, 거버넌스형 도시디자인은 주민참여를 통해 공동체를 재활성화하고 도시의 정체성과 사회결속을 결속시키므로 도시는 네트워킹과 커뮤니케이션의 중심이 되어야 한다(이철호, 2010:134-136). 이런 측면에서 볼 때, 남구의 문화도시정책은 추진과정에서부터 다양한 계층의 참여를 바탕으로 하였다는 점에서 도시발전의 새로운 패러다임에서 제시하는 도시의 바람직한 발전상을 보여주었다는 점에서 정책적 의미를 찾아볼 수 있다.

지방자치제 실시 이후 지속적으로 강조해 온 부분이 진정한 주민참여의 장 마련과 이를 통한 정부 신뢰 제고일 것이다. 사실 지방정부와 주민간의 신뢰가 바탕이 되지 않고서는 성공적인 정책추진을 기대하기가 어려울 것이다. 그런 점에서 남구의 문화도시정책 분석결과에서 나타난 공통점으로는 지역주민이 주체가 되어 행정과 긴밀한 이해와 협조 속에 정책을 추진해나가고자 하였다는 점이다. 사업추진과정에서 형성된 거버넌스 체계 즉 인적 네트워크를 적극 활용하였고, 이를 바탕으로 정책을 추진하였던 것이 성공적인 정책 추진에 큰 밑거름이 되었다는 사실이다.

도시디자인거리조성사업의 경우 디자인시범거리조성 사업추진위원회를 구성하여 디자인거리 조성에 대한 전반적인 의견수렴도 하고 공감대를 형성하기 위한 노력을 기울였다. 이 위원회 구성은 다양한 계층의 참여자로 구성되어 있다. 즉 사업관련 전문가로 디자인, 토목, 건축, 조경 등의 전문가와 사업□건물주, 의회, 공무원 등으로 구성하여 위원회를 운영하였다(울산광역시 남구 도시디자인과 추가자료, 2011. 10.28). 선암수변공원의 경우 남구청과 사업관계기관(시청, 수자원공사, 7765부대) 담당자들과의 협조체제 구축, 민간단체(선사랑회, 해병전우회, 울산생명의 숲)와 국회의원, 시□구의원 등 지역정치인과 사회지도층, 지역주민들과의 상호협력체제를 구축하여 행정업무를 추진해 나가는 방식을 채택하였다. 사실 이러한 거버넌스적 행정체제를 구축하지 않았다면 성공적으로 정책집행이 추진되기는 어려웠을 것이다. 여천천 생태하천 사업 역시 남구 생태하천 추진 협의회를 구성하여 생태하천 사업 전반적인 계획에 대한 의견수렴을 하였으며, 사업의 우선순위를 결정하는 일에서부터 적용 기술 선정 등의 전문가 자문 및 투명성 확보를 위한 노력도 기울였다. 이러한 역할을 하는 위원회는 사업추진 관련 전문가와 시민단체, 의회, 공무원 등의 12명으로 구성되어 운영되었다(울산광역시 남구 건설과 추가자료, 2011. 10.28).

남구의 문화도시정책 추진 사례를 살펴보면서 알 수 있듯이 이제 더 이상 성공적인 정책 추진을 위해서는 전통적 관료제 혹은 행정주도적인 구도에서와 같은 방식으로는 한계가 있고 지역과 시민단체와 모든 이해관계집단과의 대화와 협상과 참여의 과정을 통해 네트워크 거버넌스를 구축하여 정책을 추진해 나가고자 할 때 갈등은 해소되고 원활한 사업추진이 가능함을 알 수 있었다. 또한 협력적 관계구축을 통한 정책 추진은 정책성과 및 수혜자 만족도 등을 높일 수 있다는 사실 또한 알게 되었다.

3) 문화적인 경쟁력 기반 구축과 브랜드 가치 제고

도시브랜드의 성공적인 구축은 도시의 이미지를 상승시킬 뿐만 아니라 경제적 가치를 극대화시키는 효과가 있다. 이탈리아의 볼로냐와 스페인의 바로셀로나를 보더라도 예술적인 활동의 활성화와 함께 이러한 창조성을 산업으로 발전시킨 창조산업군의 발전이 도시경제의 엔진 역할을 담당하고 있는 점(김유미, 2009:10)을 알 수 있다. 또한 문화를 통한 도시재생에 성공한 도시들이 많다. 문화 활동이 환경, 사회, 경제 분야의 활동과 통합되어 진행된다. ‘버밍험 르네상스, 요코하마 창조도시, 바로셀로나 문화계획’ 등의 사례에서 알 수 있듯이 문화와 산업의 경계가 불분명하고 다양한 도시기능이 융합되고 결합된 창조도시 모델로 반전되었다(박은실, 2008, 5). 2011년 5월에 열린 ‘창조도시 울산’포럼에서 이철호 교수는 “도시경쟁력지수를 활용해 분석한 결과 울산의 종합매력도는 51개 도시 중 34위이며, 전국 7대 특별□광역시 가운데 최하위”라고 밝힌 적이 있다. 또한 울산은 ‘산업수도’라는 상징성과 발전성이 장점이지만 도시에 대한 시민의 애정과 문화 인프라는 취약하다는 지적 또한 하였다(경상일보, 2011. 5.12).

앞에서 지적한 바와 같이 21세기 사회에서 도시가 경쟁력을 가지고 미래지향적으로 나아가기 위해서는 문화도시정책의 추진은 불가피함을 알 수 있다. 각 지방자치단체들이 문화도시를 지향함은 창조적인 가치를 실현하고 이를 통하여 품격 높은 삶의 추구를 가능하게 함과 동시에 이를 정보화 기술과 미디어의 발전 및 첨단 과학 기술의 영역과 더불어 새로운 부가가치의 창출로 이어지게 하는 의미를 포함하고 있다. 따라서 문화정책의 추구는 곧 산업정책이 되고 경제정책이 되는 시대에 진입하고 있음을 의미한다(박광무, 2010:34)고 하겠다. 울산의 경우 최근 울산시민들의 정주의식이 많이 높아졌음을 알 수 있다. 그 이유로는 울산의 가장 큰 고민이면서 지역주민들의 관심사였던 환경문제가 개선되기 시작하여 지금은 생태도시로 거듭나면서 부터라고 해도 과언은 아닐 것이다. 하지만 여전히 숙제로 남아 있는 부분은 바로 문화적인 여건이 많이 부족하다는 사실이다. 이러한 문제를 제대로 인지하고 문화도시정책을 통한 도시 브랜드 가치를 높이기 위한 노력에 박차를 가하고 있는 남구의 전략은 지역 주민들이 지속적으로 머물러 살고 싶게 하는 효과를 가져 오고 있다는 측면에서 주지해야 할 사안이라고 하겠다.

디자인거리 조성이후 주변 상권 활성화는 물론 야간에는 연인, 가족 단위의 휴식 공간으로도 이용되고 있으며, 여천천 생태하천 조성사업의 경우 사업추진 이전에는 인근 지역주민들이 악취로 인해 많은 불편함을 호소하였는데 당장 그 문제부터 해결됨과 동시에 여천천 주변을 문화적인 공간으로 조성하기 위한 계획도 단계별로 추진되고 있어 주민들의 만족도는 상당히 높다고 하겠다. 또한 선암수변공원은 평일 3-4천명이, 주말에는 5-7천명이 이용할 정도로 많은 사람들이 찾고 있어 주민들의 휴식 공간, 건강관리 공간, 문화 공간 등의 다양한 측면에서 주민들의 욕구를 충족시켜 주고 있다. 최근 지역주민들의 행정수요가 삶의 질을 중시하는 것으로 변화한 것을 전제로, 남구가 이러한 남구민들의 행정수요에 적절한 대응책을 구비한다는 차원에서 추진해 온 정책이 바로 문화도시정책인 것이다. ‘삶의 질 행정’이란 지방정부가 지역주민들의 인간다운 생활의 영위, 지속가능한 도시발전을 위해 필요한 관리영역이라고 하겠다. 이러한 점에서 삶의 질 관련 영역은 매우 포괄적이기는 하지만, 결국 지방정부가 주체가 되어 효율적인 행정으로 개선시켜 나감으로써 지역주민들의 편의를 도모하고 새로운 가치관 형성으로 제기되는 행정수요에 적절히 대응해 나감으로써 좀 더 인간답게, 쾌적하고 건강하게 살아갈 수 있도록 하는 행정활동(김도희, 2008:156)을 남구가 문화도시정책을 통해 풀어냈다는 데 많은 의미를 부여할 수 있을 것이다. 이러한 자세야말로 도시의 경쟁력과 발전의 밑거름이 된다고 하겠다.

V. 결 론

이상에서 남구의 문화도시정책의 사례분석결과 및 문화도시정책이 지역발전에 미치는 영향으로는 어떤 것이 있는 지를 중심으로 살펴보았다. 문화도시정책을 통해 지역주민들의 행정수요에도 적절히 대응하면서 도시의 경쟁력과 브랜드의 가치 제고에도 효과가 있음을 우리는 남구의 문화도시정책 사례인 디자인거리조성사업, 여천천 생태하천 조성사업, 선암수변공원 조성사업의 세 사례분석을 통해 충분히 이해하고 공감하는 계기가 될 수 있었다. 하지만 한 가지 주지해야 할 사실은 남구의 도시문화정책이 성공적으로 추진되어 긍정적인 추진성과를 보기까지의 정책추진과정상의 해당 정부의 노력이다. 타 자치단체와 경쟁하듯이 유행처럼 그 분위기에 휩쓸려 추진하는 정책은 아무리 현재 많은 사람들의 관심을 주목받고 있는 정책이라 하더라도 성공하기 어려운 것이다.

남구의 문화도시정책 사례분석을 통해 세 사례가 모두 성공적으로 추진되고 지역발전에 긍정적인 영향을 줄 수 있었던 공통된 이유를 찾아볼 수 있었다. 그 이유는 바로 타 자치단체와 차별화되면서 그 지역의 특색과 지역주민들의 요구를 충분히 반영한 정책의 수립이 먼저 이루어져야 할 것이며, 추진과정에서 역시 거버넌스체계 구축을 통해 지속적으로 주민과의 소통, 사업관련 전문가들의 자문을 통한 전문성과 기술성의 확보, 자치단체장의 강력한 추진의지와 이를 보조하고 지원□실천해 나갈 수 있는 담당조직의 구성과 구성원들의 열정적인 추진의지 등이 함께 병행되어 사업이 추진되지 않는다면 아무리 정책목표가 명확하고 종은 의도를 담고 있다고 하더라도 추진성과를 도출해내기가 힘들며 성공적인 추진이 어렵다는 사실을 다시 한번 공감하는 계기가 되었다.

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김도희(金度希): 부산대학교 대학원에서 “도시비선호시설입지갈등의 갈등유발요인에 관한 연구”논문으로 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 현재 울산대학교 정책대학원에서 강의하고 있다. 주요 관심분야는 갈등관리, 지방행정, 복지행정, 여성행정 등이다. 주요논문으로는 지방정부 복지행정서비스 효율적 공급을 위한 거버넌스적 접근방식의 정책적 함의(사회과학연구, 2010), 여성의 경제활동참여 실태분석에 따른 문제점과 개선방안(한국지방자치연구, 2010), 여성의 일-가정 양립 실태상의 문제점과 개선과제: 울산광역시 일-가정 관련 조직의 문화적 접근을 중심으로(2012) 등이 있다.

<E-mail: dhkim5090@ulsan.ac.kr / 논문접수일: 2012. 04. 09 / 심사개시일: 2012. 04. 21 / 심사완료일: 2012. 05. 17>