지방정부의 경쟁력 강화를 위한 사회적 자본 확충 전략*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 69～89

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* 본 논문은 2012년 한국지방정부학회 추계학술대회에서 발표한 내용을 수정ㆍ보완한 것임.

: 부산광역시 해운대구를 중심으로

A Study on the Strategy for the Social Capital Expansion to Increase Local Government’s Competitiveness

: Focused on the Haeundae-Gu, Busan

이 희 태

본 연구는 사회적 자본의 형성과 유지가 지역발전과 지방정부 경쟁력 제고에 있어 중요한 요인이라는 인식하에 해운대구를 중심으로 사회적 자본 현황을 분석하고 이를 기초로 사회적 자본 확충 전략을 모색하였다.

해운대구의 사회적 자본을 신뢰, 규범, 네트워크, 참여를 중심으로 분석한 결과 신뢰의 경우 사법기관 법집행에 대한 신뢰도는 부산지역 1위로 높게 나타났으나 나머지 항목은 중간 정도로 나타났고, 규범의 경우 불법주정차 단속율(4위)을 제외한 범죄발생건수, 지방세 징수율은 중간 수준으로 나타났다. 네트워크의 경우는 비영리민간단체 등록 수는 8위로 나타났으나 도움 요청 주체 중 친인척ㆍ이웃주민 비율은 최하위(16위)로 나타났고, 참여의 경우 환경보전 실천운동과 자원봉사 참여율은 중간 수준으로 나타났으나 에너지 절약 실천과 투표 참여율은 하위 수준으로 나타났다. 전체적으로 해운대구의 사회적 자본은 미흡한 것으로 나타났다.

해운대구의 사회적 자본 확충을 위한 전략으로, 사회적 자본 형성과 유지를 전문적, 체계적으로 담당할 수 있는 사회자본센터의 설치, 종합적 청렴도 제고를 위한 다양한 제도적 장치 마련, 규범 수준 제고를 위한 시민의식 제고 및 범죄예방을 위한 종합적이고 체계적 노력, 다양한 비영리민간단체의 육성과 주민 유대 강화를 위한 다양한 네트워크 형성, 주민의 자발적 참여를 위한 환경 조성 및 제도적 장치 마련, 체계적이고 적극적인 시민교육 실시, 거버넌스 구축과 주민센터 중심의 근린지역사회 단위의 다양한 조직 육성 등의 방안을 제시하였다.

주제어 : 사회적 자본, 지방정부 경쟁력, 신뢰, 규범, 네트워크, 참여

I. 서  론

우리 사회에는 다양한 갈등들이 점점 증가하고 있으며 이러한 갈등은 국가적으로나 지역적으로 많은 부정적인 영향을 미치고 있다. 우리 사회에서 발생하고 있는 갈등은 당사자 간 신뢰와 소통, 네트워크의 부족과 관련이 많다는 점에서 이와 관련이 있는 사회적 자본에 대한 관심과 중요성이 강조되고 있다. 이와 같이 사회적 자본에 대한 관심이 높아지게 된 주요한 배경은 현대사회가 갖고 있는 다양성과 분절성, 그리고 복잡성에 대한 대안을 모색하기 위해 협동을 촉진하고 사회적 효율성을 증대시키는 기능을 수행하는 사회적 자본에 주목하기 시작하였기 때문이다(김우락ㆍ구자훈, 2011: 107). 그 결과 사회적 자본은 경제성장과 정치발전은 물론이고 사회문제해결을 위한 중요한 수단이라는 인식이 확산되고 있다(김일태, 1999: 7). 그러나 우리나라의 사회적 자본 수준은 OECD 29개국 중 하위권인 22위로 나타났다. OECD 평균수준을 나타낸 네트워크를 제외한 신뢰와 사회규범, 사회구조 분야의 점수는 OECD 평균에 비해 낮게 나타났으며, 특히 가장 취약한 분야로 나타난 사회규범 분야의 경우는 OECD 평균보다 1.13점 낮게 나타났다(삼성경제연구소, 2009: 10-11). 이와 같이 낮은 수준의 사회적 자본은 국가 및 지역발전에 부정적인 영향을 미친다는 점에서 이를 개선하기 위한 보다 적극적인 노력이 필요하다.

특히, 20세기 말 세계무역기구(WTO)의 출범과 더불어 급격하게 진행된 글로벌 시대의 세계는 점점 시간적ㆍ공간적으로 좁혀지면서 국가사이의 경쟁보다는 지역 또는 도시 사이의 경쟁이 더욱더 치열해져 가고 있고, 경쟁력을 높이기 위한 방안을 모색하지 않으면 안 되는 상황에 직면해 있다(권태형ㆍ박종화, 2010: 100). 또한 지방행정도 과거와는 달리 복잡화, 다양화, 전문화 현상이 심화되고 있고, 무엇보다 지방자치시대에서 지역의 문제를 중앙정부의 지원 없이 지방정부 스스로 노력을 통해 해결해야 하는 현상들이 증가하고 있다. 따라서 지방정부의 경쟁력을 높이기 위해서는 지방정부 스스로 문제해결 능력을 높이는 것이 중요한 과제이며, 지방정부의 문제해결 능력은 결국 주민들의 적극적인 참여와 협력에 의해 많은 영향을 받게 된다. 주민들의 참여와 협력을 이끌어 내기 위해서는 사회적 자본을 형성하고 유지하는 것이 무엇보다 중요하다. 이러한 측면에서 최근 대전광역시는 시정의 핵심목표에 사회적 자본 확충을 추가로 설정하고, 조례제정, 사회적 자본 전문연구센터 설립을 추진하고 있고(연합뉴스, 2012. .08. 12), 부산광역시 해운대구에서도 사회적 자본 형성 및 유지를 위한 활동을 전문적, 체계적으로 전개하기 위해 전담조직 구성을 준비하는 등 우리나라 지방정부들도 사회적 자본에 대한 관심이 높아지고 있다.

지방정부의 경쟁력 강화를 위한 사회적 자본 확충 전략

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

지방정부가 사회적 자본의 형성 및 유지를 체계적으로 전개하기 위해서는 해당 지역의 사회적 자본의 현황에 대한 종합적 분석과 이를 기초로 한 사회적 자본 확충 방안 마련이 중요하다. 이러한 맥락에서 본 연구에서는 부산광역시 해운대구를 중심으로 사회적 자본의 현황을 분석하고 이를 기초로 지방정부 경쟁력 강화를 위한 사회적 자본 확충 전략을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 사회적 자본과 지방정부 경쟁력에 관한 이론적 고찰

1. 사회적 자본

1) 사회적 자본의 의의

사회적 자본에 대한 정의는 학자에 따라 매우 다양하다. 즉, 사회적 자본은 공동의 목적을 가진 구성원 또는 집단 간 사회적 협력을 촉진할 수 있는 관계자원(김성연ㆍ이영환ㆍ박윤재, 2010), 상호이익 증진을 위한 조정과 협력을 촉진하고 사회적 효율을 증진시키는 사회적 네트워크, 규범, 신뢰와 같은 사회적 조직의 특성(Putnam, 1993), 인간, 조직, 지역사회가 사회적 네트워크에서의 위치를 통해 활용할 수 있는 자원(Lin, 2000), 구성원들이 의사결정을 가능하게 하는 수단인 자원을 획득하게 하는 일련의 규범, 신뢰, 네트워크, 협력(하성규ㆍ박기덕, 2011), 인간의 본성의 하나인 신뢰성, 사람과 사람 사이의 네트워크, 그리고 사회의 공식적ㆍ비공식적 규범을 원천으로 하여 발생하는 시민정신 및 화합적 사교정신과 같은 무형의 정신자산(최기조, 2009) 등 다양하게 정의되고 있다. 결국 사회적 자본은 정체성을 지닌 어떤 사회를 형성하는 과정에서 생산력을 증대시킬 수 있는 공식적인 제도뿐만 아니라 이를 유지시켜 주는 규범과 비공식 기능까지를 포함하며, 상호신뢰를 바탕으로 주민복지를 증진시키거나 삶의 질을 제고시켜줄 수 있는 광범위한 사회적 관계로 정의할 수 있다(윤두섭ㆍ오승은, 2007: 168).

<표 1> 사회적 자본의 구성요소

연구자	사회적 자본 구성요인
Potes(1998)	- 신뢰, 네트워크, 규범
Coleman(1990)	- 의무, 기대, 신뢰, 규범, 제재, 네트워크
Putnam(2000)	- 네트워크, 규범, 신뢰, 참여
박종주(2005)	- 사회참여, 신뢰, 규범(상호부조), 지역연결망
임승빈ㆍ이승종(2005)	- 규범, 신뢰, 네트워크, 공식적ㆍ비공식적 가치관, 자발적 협력, 참여, 공동체 활동의 축적
윤두섭ㆍ오승은(2007)	- 신뢰, 연계망, 제도 및 규범
삼성경제연구소(2009)	- 신뢰, 사회규범, 네트워크, 사회구조
Macke & Dilly(2010)	- 신뢰, 규범, 사회적 관계 체인
김성연ㆍ이영환ㆍ박윤재(2010)	- 방법적 요소: 신뢰, 규범, 네트워크 - 실천적 요소: 참여, 협상, 중재/조정
서울시정개발연구원(2010)	- 신뢰, 규범, 네트워크, 참여, 사회구조
Zhang et al. (2011)	- 신뢰, 규범, 네트워크
김우락ㆍ구자훈(2011)	- 신뢰, 참여, 네트워크
하성규ㆍ박기덕(2011)	- 신뢰, 네트워크, 규범
홍성모(2011)	- 규범, 신뢰, 네트워크
김성태(2012)	- 네트워크, 신뢰, 참여, 규범

한편 사회적 자본이 구체적으로 무엇인가에 대해서도 <표 1>에 나타난 바와 같이 학자들 에 따라 매우 다양하게 논의되고 있다. 사회적 자본에 관한 가장 대표적 학자인 Putnam(2000)은 신뢰, 규범, 네트워크, 참여를 가장 중요시하고 있다. 김성연ㆍ이영환ㆍ박윤재(2010)는 사회적 자본의 8개 구성항목의 중요도를 평가한 결과, 신뢰가 가장 중요한 요인으로 나타났고, 그 다음으로 공공부문, 참여, 중재/조정, 협상, 네트워크, 규범, 민간부문 순으로 나타났다. 공공부문의 우선순위가 높게 나타난 것은 사회적 자본 형성과 유지 및 확충을 위해서는 공공부문의 적극적인 역할이 중요하다는 것을 의미한다. 또한 사회적 자본을 구조적 측면과 문화적 측면으로 구분하기도 하는데, 구조적 측면은 사회적 네트워크와 연계를 강조하는데 비해, 문화적 측면은 신뢰, 혹은 규범과 가치를 강조하고 있다(이동현, 2008: 44). 그러나 일반적으로 지적되고 있는 사회적 자본의 구성요소는 신뢰, 규범, 네트워크, 참여이다.

이들은 주택재개발사업 갈등관리를 위한 사회적 자본의 구성항목을 크게 방법적 요소(신뢰, 규범, 네크워크), 실천적 요소( 참여, 협상, 중재/조정), 주체별 요소(공공부문, 민간부문)으로 나누어 그 중요도를 분석하였다.

신뢰란 행위자가 위험에도 불구하고 다른 행위자가 자신의 기대 혹은 이해에 맞도록 행동할 것이라는 주관적 기대이다. 한 사회가 가족 구성원이 아닌 타인을 신뢰할 수 있는 능력을 갖는다면, 그 사회에서는 경제적 번영에 원동력이 되는 사회적 자본이 자연발생적으로 형성된다고 볼 수 있다(이인자, 2011: 20-22). 개인의 신뢰가 사회적 자본으로 전환되어 작동하기 위해서는 다음과 같은 전제가 필요하다(엄창욱ㆍ박상우, 2011: 142). 첫째, 공동체의 도덕적 의무감이 존재해야 한다. 타인이 자신에게 무엇인가를 베풀었을 경우, 공동체에 내재하는 도덕적 규범은 자신이 그 보상을 회피함으로 인해 입을 예상피해 때문에 회피하지 못하게 하며 따라서 타인은 등가적 보답을 예상할 수 있도록 강제하는 규범이다. 둘째, 공동체간 공간을 통해 유사한 사회적 맥락을 공유하며 유사한 유전정보를 공유함으로써 집단친화성이 존재해야 한다. 이 경우 공동체는 특정상황에 대한 공동체적 이해관계가 유사하여 특정의 의사결정이 용이해지며, 그로 인해 공동체의 효율성이 증가하게 된다. 셋째, 동일한 사회적 맥락에 뿌리내리는 착근성을 전제로 한다. 착근성의 정도에 따라 공동체는 구성원에게 차별적인 집단이익을 공급하며, 착근성이 약한 집단 외부에 대해서는 이를 배제하는 속성을 보인다. 따라서 착근성은 관계적 자원을 배타적으로 내부화하고 집단 친화성을 강화한다. 신뢰가 확립되면 필요한 정보의 공유와 확산이 쉽게 이루어져 정보 교환의 비용도 감소시킬 수 있으며 이를 바탕으로 대인간의 의사소통도 원활하게 된다(이웅혁, 2006: 444).

규범이란 사회에서 정상적으로 생각되는 행동을 하는 방법을 의미하는 것으로 관계에 내재된 속성이라기보다는 공유된 비전이나 가치와 마찬가지로 사회적 관계에서 적절하게 행동할 수 있는 방법에 가깝다고 할 수 있다(이동현, 2008: 45). 규범에는 공식적 규범과 비공식적 규범이 있는데, 공식적 규범이란 정치제도, 법, 인권과 재산권의 보장, 행정제도, 조직과 회사의 규정 등을 말한다. 비공식적 규범이란 도덕, 윤리, 관습, 문화적 전통 등을 말한다(최기조, 2010: 2527). Coleman에 따르면 규범은 공동의 목표를 향하여 협력행동을 하도록 하기도 하고, 범죄적 행동에 대한 제약이나 공동체에 반하는 낭비적 행동에 대한 억제 등을 통해 일탈행동을 규제하는 역할을 함으로써 사회에 기여하게 된다(임우석, 2009: 32-33). 따라서 규범은 사회적 자본의 형성에 있어서 생산적인 요소라고 할 수 있으며, 공동체에서 합의된 규칙이나 질서는 공동체 내에서 구성원들에게 효율적인 통제가 가능하고 상대방으로부터 피해를 예방하는 자구책인 동시에 피해를 입은 공동체의 구성원은 반대급부에 대한 확신도 줄 수 있는 것이다(박선희, 2009: 33).

네트워크란 독립된 활동주체이면서도 상호 밀접한 관계를 유지하면서 정보와 지식을 교류하고 필요할 때 서로 도움을 주는 조직형태를 말한다. 사회적 자본에 관한 연구에서는 네트워크를 개인 행위자가 다른 사람들과 갖는 연결로 간주하고 있기도 한다(서혜숙, 2007: 40). 네트워크는 독립적인 활동주체가 자발성에 의해서 참여하고 상호작용을 하므로 기본적으로 호혜와 신뢰, 협조정신 등을 기반으로 하는 사회적 자본이 없으면 작동할 수 없다(최기조, 2008: 260). 상호작용은 사람들로 하여금 네트워크를 형성하고 공동체를 유지하며 사회구조를 구성하게 해준다. 사람들의 지속적이고 반복적인 관계는 특정 네트워크를 구성하게 되고 사회적 자본이 주는 이익은 바로 이 네트워크로부터 비롯되며, 그 속에 내재되어 있다고 볼 수 있다. 따라서 네트워크가 존재하지 않으면 사회적 자본은 발생하지 않는다. 결국 네트워크는 사회적 자본의 핵심적 구성요소의 하나로서 사회적 자본의 가장 기본적인 원천이라 할 수 있다(임우석, 2009: 30; Lin, 2001). 사회적 자본 이론가들은 일반적으로 지역사회 활동에 대한 주민들의 참여가 사회적 자본의 지표인 동시에 사회자본 형성에 중요한 수단이라고 주장한다. 사회자본은 기본적으로 개인의 수준에서 출발하지만 사회적 또는 집합적 수준으로 발전한다. 이러한 점에서 개인의 자발적 참여는 사회적 참여의 출발이며, 이러한 지역사회 활동에 대한 참여는 사회자본 형성에 있어서 중요한 역할을 한다(서혜숙, 2007: 38). 참여는 인적 및 재정적 자원의 부족에 따른 불리함을 극복할 수 있도록 할 뿐만 아니라 정보채널과 다양한 사회적 지원에의 접근가능성을 높여준다(Palmer & Perkins, 2011: 90). 주민들의 다양한 지역사회 활동에의 참여는 수평적 네트워크 속에서 지속적인 상호작용을 통해 공적 생활에 대한 가치와 규범을 공유하도록 하는데 기여할 수 있다(Andrews & Brewer, 2010: 578). 따라서 시민들의 자발적인 참여가 높은 지역에서는 지역사회 문제에 대한 주요한 의사결정과정에 주민들의 의견이 적극적으로 반영되고, 지역 문제에 대한 주민들의 관심이 높고 지역의 문제를 함께 해결하려는 노력을 많이 하게 된다. 행정에 대한 주민의 관심과 감시가 높기 때문에 부패와 같은 부정적인 현상은 줄어드는 반면에 책임행정, 효율행정 실현을 위한 노력은 증가하게 된다.

이와 같은 사회적 자본의 구성요소들은 각각 독립적으로 존재하는 것이 아니라 상호관련성을 가지고 있다. 사회적 자본이 관계 속에서 파생된다는 점에서 볼 때 네트워크는 사회적 자본의 1차적 구성 요소라 할 수 있다. 그리고 신뢰는 네트워크 내 결속을 다질 수 있는 기제가 된다. 네트워크 내 구성원들이 신뢰하지 않는다면 네트워크 내 결속은 이완되거나 균열이 발생하게 된다. 그리고 네트워크 내 구성원들에게는 공유할 수 있는 표현이나, 의미, 해석체계 등이 필요한데 이것이 바로 규범이다(김정원, 2007: 32). 결국 사회적 자본은 사회내 인간의 활동을 통해 축적되는 것이고, 개인과 사회의 공식ㆍ비공식적 모든 활동과 가치관에 영향을 주며, 이것은 사회의 규범, 신뢰, 네트워크를 형성하고, 사회의 발전과 퇴보에 영향을 주며, 사회의 변화에 따라 변화되고, 축적할 수 있는 것이다(박희봉ㆍ김명환, 2001: 222).

2) 사회적 자본의 특징

사회적 자본의 주요 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 사회적 자본은 개인들이나 조직들 간에 존재하기 때문에 어느 한 개인이나 조직이 배타적으로 소유권을 확보할 수가 없다. 즉, 사회적 자본은 사회적 네트워크 구조 하에서 산출된 결과물이기 때문에 특정 개인이나 조직의 전유물일 수 없다. 이러한 특징 때문에 다른 자본이나 자원과 달리 사회적 자본이 유용한 자원임에도 불구하고, 쉽게 이전시키거나 교환하기 어렵다(이동현, 2008: 45).

둘째, 사회적 자본은 경제자본과 비교할 때 다음과 같은 특징을 지니고 있다. 사회적 자본은 경제자본에 비하여 형성과정이 불투명하고 불확실한 특징을 지니고 있다. 즉 사회자본의 거래는 구체화되지 않은 의무, 불확실한 시간적 경계, 호혜성의 기대 등과 같은 조건이 작용하기 때문에 불분명한 것이 일반적이다(서혜숙, 2007: 30). 일반적으로 경제자본의 교환은 시간적으로 볼 때 동시적으로 이루어지는 반면에 사회적 자본의 교환은 이러한 동시성을 전제로 하지 않는다. 경제자본이 교환되는 시장에서의 경제적 교환과 사회적 자본이 교환되는 비정부/비영리 영역에서의 사회적 교환에 적용되는 개인의 동기가 서로 다르기 때문이다(김성태, 2012: 20). 또한 사회적 자본을 매개로 한 사회적 교환관계는 다른 경제적 거래처럼 동등한 가치를 지닌 등가물의 교환이 아니다. 일반적으로 시장에서의 거래는 받은 것만큼 주는 상황을 전제로 한다. 그러나 사회적 자본을 매개로 한 거래는 준 것만큼 줄어들고 받은 것만큼 늘어나는 것이 아니라 오히려 사용하면 할수록 축적되고 증가하는 독특한 특성을 지니고 있다(임우석, 2009: 20).

셋째, 사회적 자본의 주요한 특징 중 하나는 다른 자본형태와 비교하여 그 기원이 사회적이라는데 있다. 즉, 금융자본이 금융시장으로부터 기원하고 있고, 인적 자본이 기술과 재능교육 및 훈련과 관련하여 논의되어 오고 있으며, 물리적 자본이 서비스를 생산하기 위해 만들어진 물질적 재화의 수용과정에서 대두되는 것과는 달리 사회적 자본은 사회적 관계로부터 기원하는 것이다. 이러한 사회적 관계는 참여를 통해 형성되고 신뢰와 이타주의에 의해 유지된다(소진광, 2004: 82). 따라서 사회적 자본은 사유재인 여타 경제적 자본과는 달리 개인이나 특정한 주체가 배타적으로 활용하기 어려운 특징을 갖고 있다. 사회적 자본은 개인이 자신의 네트워크를 통해 얻을 수 있는 사유재이지만, 다른 한편으로는 모든 주체가 포함된 전체 네트워크의 구조적 특징에 좌우되는 특성이 있다. 즉, 아무리 개인적 네트워크가 풍부해도 자신이 속해 있는 네트워크가 취약하면 사회적 자본은 빈약할 수밖에 없다(이동원ㆍ정갑영 외, 2009: 32).

넷째, 사회적 자본은 자연발생적인 것이지만, 그렇다고 해서 역사적으로나 구조적으로 결정된 것이 아니라 현재 진행형이면서 동시에 사회구조의 변화나 정책변화에 의해 조정될 수 있는 자원이다(엄창욱ㆍ박상우, 2011: 141). 또한 사회적 자본은 소유주체가 지속적으로 유지하기 위한 노력이 필요한 자본이다. 물적 자본은 일단 획득하면 특별한 노력을 기울이지 않아도 그것을 지속적으로 보유할 수 있으나 사회적 자본은 일단 획득했다고 하더라도 앞으로도 변함없이 계속 머물러 있으리라는 보장이 없다. 따라서 사회적 자본을 유지하기 위해서는 구성원들 간의 지속적 관계를 만들고 유지하려는 장기적 노력이 필요하다(이인자, 2011: 29).

3) 사회적 자본의 기능

일반적으로 사회적 자본은 사회적 네트워크, 신뢰를 형성하는데 기여하고, 지역의 다양한 서비스와 자발적 활동에의 참여를 유도할 뿐만 아니라 구성원들이 규범을 준수하도록 하는 등의 다양한 기능을 한다. 따라서 사회적 자본의 기능은 관점 및 주제에 따라 다양하게 논의할 수 있다. 첫째, 사회적 자본은 전통적인 자본의 대체 및 보완 기능을 한다(오영석, 2006: 93-94). 전통적인 자본의 대체기능으로 이는 어떤 목적을 달성하기 위해 방법론을 달리 할 때 나타난다. 자본 축적 기반이 약한 개발도상국이나 저개발국가에서 정부정책의 효과를 제고시키기 위해 제도 역량을 확충한다든지 신뢰사회를 구축하여 사회적 자본을 축적함으로써 삶의 질을 개선하는 것 등이다. 또한 전통적인 자본과 결합하여 생산성이나 만족도를 높일 수 있는 보완 기능을 갖고 있다. 다른 형태의 자본과 마찬가지로 사회적 자본은 다른 자원의 대체물이나 보충물이 될 수 있다.

둘째, 사회적 자본은 정부의 성과 향상에 기여한다(Knack, 2002; Andrews, 2011). 사회적 자본은 강한 지역사회를 형성하게 하고, 때로는 다른 행동의 부산물이기도 하며, 정보와 신뢰, 그리고 개인 간의 협력을 증가시키기 때문에 특정한 국가, 사회, 지역사회, 조직과 집단의 효과성을 증진시키는 것이다(박희봉, 2002a: 2). 또한 사회적 자본은 규범, 혹은 효과적인 사회적 제세력으로 작용하기 때문에 사회적 자본이 풍부한 사회에서 정부는 각종 규제 및 제도를 고안하고 유지하는 데 필요한 비용과 노력을 절감할 수 있기 때문에 정부의 효율을 높일 수 있고, 시민조직이 발달한 사회일수록 정치 참여도는 높게 마련이고, 그러한 사회적 감시망 속에서 공직자들의 부정의 소지는 줄어들게 된다(주성수, 1999: 31).

셋째, 사회적 자본은 지역발전에 기여한다(Iravani, 2010). 사회적 자본이 많으면 많을수록 비슷한 규범, 가치, 목적을 공유하는 사람의 수는 늘어난다. 높은 연결망을 갖는 사회적 네트워크에서의 강한 사회적 규범과 믿음은 규칙과 관습에 순응하도록 하고 공식적인 통제의 필요성을 감소시킨다(박혜원, 2006: 30). 또한 신뢰에 기초한 상호호혜 및 협동의 가능성도 커진다. 신뢰, 협동, 참여, 화합, 배려, 호혜와 같은 시민사회 가치규범들이 충만한 곳에서 연대의 범위와 깊이가 증대되고 교환행위가 효율화되며 구성원들의 자발적 참여가 확대되는 것은 당연하다(김욱진, 2008: 36). 따라서 사회적 자본이 축적된 사회에서는 시민사회의 자발적 참여와 노력을 통해 지역발전과 공공재의 생산에 기여하게 된다. 이에 반해 사회적 자본이 결여된 사회에서 개인은 개별화되고 분리되고 원자화되어 시민공동체와 시민사회는 형성되기 어렵다(최종덕, 2007: 152). 사회적 자본은 지역사회 특성에 맞는 다양한 기회를 창출하고 지역사회 자원배분의 최적화를 가능케 하며 경제정의, 사회정의 및 환경정의를 실현하여 궁극적으로는 주민들의 삶의 질을 향상시키고, 미래세대를 위한 지속가능한 발전을 유도한다. 따라서 사회적 자본은 지방자치와 지역발전을 매개하는 변수이자 삶의 질 향상, 지속가능한 발전 등 인류가 당면한 지역발전과제를 해결해 줄 수 있는 수단이다(소진광, 2004: 87).

넷째, 사회적 자본은 삶의 만족에 긍정적인 영향을 미친다. 박희봉ㆍ이희창(2005)의 연구결과에 따르면 개인의 경제적 배경, 사회적 배경, 사회적 자본 중 삶의 만족에 가장 영향력이 높은 것은 사회적 자본으로 나타났다. 특히 개인의 사회ㆍ경제적 요인도 삶의 만족에 영향을 미치기는 하지만 사회자본 요인과 결합할 때 더욱 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 사회적 자본이 삶의 만족에 영향을 미치는 중요한 요인이라는 점은 사람들 간의 교류빈도 및 밀도가 높고, 상호간의 신뢰가 높아지면 삶의 만족이 높아진다는 것으로, 삶의 만족을 높이기 위해서는 네트워크나 신뢰수준을 높일 필요가 있다는 것을 의미한다.

다섯째, 사회적 자본은 사회의 다양한 갈등을 해결하는데 기여한다. 즉, 사회적 자본의 축적은 이익집단 간의 첨예한 대립과 투쟁, 그리고, 집단이기주의를 극복하게 하고, 국민들이 공동의 이익을 위해 자발적으로 협조하는 사회통합을 이루는 데 빠져서는 안 될 핵심요소로 이해되고 있다. 사회적 자본은 갈등당사자 간의 의사소통, 상호존중 및 신뢰, 상호의존을 증대시키기 때문에 갈등의 조정뿐만 아니라 발생한 갈등이 격화되지 않도록 하는 역할을 수행한다(장용석ㆍ정장훈ㆍ조문석, 2009: 47).

여섯째, 사회적 자본은 구성원들 사이에 정보가 원활하게 소통되도록 하는 기능을 한다. 구성원들이 각각 가지고 있는 다양한 정보들을 공유할 경우에는 그와 같은 정보들을 개별적으로 수집하는데 드는 비용을 크게 줄일 수 있다. 구성원들 사이에 정보공유가 중요한 구성 요소인 사회적 자본이 잘 갖추어진 사회에서는 그만큼 효율적이라고 할 수 있다(이상일, 2007: 99).

2. 사회적 자본과 지방정부의 경쟁력

넓은 의의에서의 지방정부의 경쟁력은 한 지방정부가 처한 자연적ㆍ인위적 환경 속에서 축적한 사회문화적ㆍ경제적ㆍ물리적 기반과 이러한 기반 위에서 지방정부 활동의 주체인 주민, 기업, 지방정부가 미래의 가치를 창조해 낼 수 있는 역량의 총체라고 할 수 있다(강승호, 2007: 3). 협의의 개념으로는 지방의 내부효율과 외연능력이 타 지방보다 우월한 상태를 의미한다(최유진ㆍ홍준현, 2007: 69). 결국 지방정부의 경쟁력이란 어떤 한 지방정부가 가지고 있는 생산과 삶의 질에 관계된 총체적인 역량으로 여타 지방정부에 대한 상대적 우위정도라고 볼 수 있다(김정호, 2008).

복합적인 속성을 지닌 무형의 자산으로서 사회적 자본은 지방정부의 경쟁력에 많은 영향을 미치고 있다. 지방정부의 기초가 되고 있는 지역사회의 공동체는 기본적으로 사회적 관계로 맺어져 있기 때문에 사회적 관계에서 발생하는 모든 문제는 직접적 또는 간접적으로 사회적 자본과 관련이 되어 있다. 그 결과 지방정부 내에서 이루어지는 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 관계에서 사회적 자본은 윤활유 역할을 하면서 거래비용을 감소시키거나 갈등을 최소화 시키면서 공동체를 유지시키고 발전시켜 나가는데 중요한 역할을 한다(권태형ㆍ박종화, 2010: 101).

일반적으로 사회적 자본은 경제적ㆍ사회적 성과 향상, 범죄율 저하, 정부의 생산성 향상 등에 긍정적인 영향을 미치게 됨으로써 지방정부의 경쟁력 제고에 기여하는 것으로 인식되고 있다(Paranagamage, et. al., 2010: 231). 또한 사회자본이 사회적 하부구조로서 시민사회의 건전성을 결정하고, 지역사회의 개인과 집단 및 조직 간의 협동적이며 집단적인 관계에 있어서 문제해결을 위한 집단행동을 장려기 때문에 사회적 자본은 지역사회 및 조직의 문제해결을 위한 능력을 제고시키는 것과 직접적인 관계가 있다(박희봉, 2002b: 222). 선행연구 결과에 따르면 사회적 자본은 경제성장과 지역발전 및 지방정부 역량에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다(Putnam, 1993; Beugelsdijk & Schaik, 2005; 윤두섭ㆍ오승은, 2007; Whiteley, 2011). 미국의 358개 도시지역을 대상으로 한 최기조(2008)의 연구결과에 따르면, 사회적 자본이 높은 지역의 일인당 소득수준은 대체적으로 높고 사회적 자본이 낮은 지역의 일인당 소득수준은 대체적으로 낮게 나타났다. 또한 이희창ㆍ박희봉(2005)의 연구결과에서도 사회적 자본은 경제, 교육, 환경 등을 포함하는 지역의 물리적 환경개선이나 지방정부의 대응성과 효과성을 포함하는 지역의 정치ㆍ행정적 성과에 긍정적인 영향을 치는 것으로 나타났다. 또한 세계은행 수석연구원 Stephen Knack과 Philip Keefer의 연구결과에 따르면 사회적 신뢰도가 10% 상승할 때, 경제성장률은 0.8% 증가한 것으로 나타났다(하성규ㆍ박기덕, 2011: 133). 그리고 Putnam(2000)의 연구결과에 따르면 사회적 자본은 공공서비스의 성과, 학생들의 학업성취도, 범죄발생율 등에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

오늘날과 같은 상황의 복잡성과 급격한 변화는 지방발전에 있어 주민들의 적극적인 참여와 협력과 조정을 더욱 필요로 하고 있다. 무엇보다 복잡하고 다양한 도시문제의 해결을 위해서는 정부나 공공기관의 노력도 필요하지만 자발적인 개인과 시민사회의 노력이 중요하다. 따라서 지역사회 발전을 위해서는 사회적 자본의 존재가 반드시 요구된다(이희창ㆍ박희봉, 2005: 1184). 특히 지방정부의 자치단체장이나 의원들의 경우는 선출직이기 때문에 지역사회 문제를 임기 내에 처리하려는 경향을 나타낼 가능성이 크다. 따라서 보다 지속적인 문제해결을 위해서는 그 지역사회에 거주하는 개인과 시민단체의 노력이 필요하고 이런 차원에서 이들에 의한 사회적 자본 형성 노력이 도시문제 해결에 매우 중요하게 작동할 수밖에 없을 것이다(임경수, 2011: 23).

Ⅲ. 해운대구의 사회적 자본 현황 분석

1. 측정지표 및 사회적 자본 현황

사회적 자본의 측정 지표는 학자에 따라 상이하다. 송경재(2006)는 신뢰는 법ㆍ제도 및 서비스 신뢰도, 준법ㆍ공직자 신뢰도를, 호혜성과 규범은 자원봉사, 지역 공중질서 수준을, 네트워크는 세대 내 계층이동 가능성과 다음 세대 계층이동 가능성을 지표로 사용하였다. 홍영란 외(2007)는 신뢰는 정부기관 및 공직자에 대한 신뢰정도와 국가정책에 대한 수용도를, 참여는 투표참여율, 연간 자원봉사활동 참여 횟수를, 네트워크 및 파트너십은 지역사회 활동 참여 정도와 지역사회주민행사 참여정도를 지표로 사용하였다. 권태형ㆍ박종화(2010)는 신뢰는 대출규모를, 규범은 법규위반율을, 네트워크는 민간단체수를, 참여는 투표율을 지표로 사용하였다. 그리고 서울시정개발연구원(2010)에서는 신뢰는 주요 기관에 대한 신뢰정도를, 규범은 준법수준, 공공질서 수준, 부패인식지수(청렴지수), 자원봉사율 등을, 네트워크는 민간단체 등록 수와 참여단체 유형을, 참여는 지역커뮤니티 참여율, 투표 참여율, 단체 참여율, 전자정부 참여율을 지표로 사용하였다.

본 연구에서는 해운대구의 사회적 자본 현황을 신뢰, 규범, 네트워크, 참여를 중심으로 분석하고자 하며, 이에 대한 측정지표는 선행연구를 기초로 다음과 같이 선정하였다. 신뢰는 정부기관 신뢰도(안전사고ㆍ재해시 도움요청 주체에 대한 신뢰도, 사법기관의 법 집행에 대한 신뢰도)와 청렴지수를 지표로 이용하였고, 규범은 시민들의 준법 수준(인구 1,000명 당 범죄발생 건수, 지방세 징수율, 불법주정차 단속율)을 지표로 이용하였으며, 규범은 비영리 민간단체 등록 수와 안전사고ㆍ재해시 도움요청 주체 중 친인척ㆍ이웃 주민 비율을 통해 측정하였고, 참여는 환경보전실천운동(분리수거, 일회용품사용 안하기, 음식물쓰레기 줄이기) 참여도, 에너지 절약 실천도, 자원봉사 참여도(등록율, 참여율), 투표율을 지표로 이용하여 평가하였다. 그리고 분석의 기초 자료는 부산광역시 통계연보, 국민권익위원회 청렴도 측정 자료, 부산시와 해운대구의 관련 통계 자료 등을 이용하였으며, 이러한 자료를 기초로 해운대구의 사회적 자본 현황을 분석한 결과는 <표 2>와 같이 나타났다.

<표 2> 해운대구의 사회적 자본 현황

순위: 부산 지역16개 구(군) 중 순위임/도움요청주체: 경찰, 소방, 군, 행정기관(시,구,군,읍ㆍ면ㆍ동), 친인척ㆍ이웃주민, 기타/비영리 민간단체 수: 부산광역시에 등록된 단체 수임.

구성요소	지 표		해운대구	부산평균	자료출처 및 기준
신뢰	정부 기관 신뢰도	안전사고,재해도움요청주체 안전사고나 재해시 도움요청 주체에는 친인척ㆍ이웃주민(5.0%)과 기타(0.8%)가 포함되어 있으나 양자를 합해도 6% 미만으로 미흡하기 때문에 정부기관에 대한 신뢰도를 파악하는데 무리가 없을 것으로 판단된다.	65.2% (7위)	64.1%	부산광역시(2011), 부산통계연보(제50회)
		사법기관 법집행	15.2% (1위)	11.3%
	청렴지수 ('11년도) /10점만점	종 합	8.37 (11위)	8.38	국민권익위원회, 2011년도 공공기관 청렴도 2차 측정 결과 자료
		외 부	8.78 (3위)	8.61
		내 부	8.19 (8위)	8.13
규범	준법수준	범죄발생건수: 1,000명 당)	39.25건 (6위)	35.47건	부산광역시(2011), 부산통계연보(제50회)
		지방세 징수율	91.4% (9위)	93.3%	행정안전부, 2011지방세연감 (http://www.wetax.go.kr/ebook/2011/altsr/book.html, 2011년도 지방세 징수실적)
		불법주정차 단속율	67.0% (4위)	74.0%	-부산광역시, 2010년 구ㆍ군별 불법 주정차 단속 실적 자료(단속율=단속실적/차량등록대수)
네트워크	비영리 민간단체 등록 수(부산시)		36개 (6.0%:8위)	37개 (총593개)	부산광역시 비영리민간단체 관련 자료
	도움요청 주체 중 친인척ㆍ이웃 주민 비율		5.0% (16위)	7.7%	부산광역시(2011), 부산통계연보(제50회)
참여	환경보전 실천운동	분리수거	84.5% (2위)	81.2%	부산광역시, 2011부산의 사회지표
		일회용품사용 안하기	46.9% (13위)	49.4%
		음식쓰레기 줄이기	68.8% (7위)	68.0%
	에너지절약 실천('09년)		53.1% (12위)	55.7%	부산광역시, 2011부산의 사회지표
	자원봉사 (2011년)	등록율	17.3% (4위)	16.0%	2012년 지자체 합동평가 자원봉사활성화 실적 자료
		참여율	23.0% (9위)	24.7%
	투표	2010년 지방선거	47.6% (15위)	49.5%	중앙선거관리위원회 선거통계시스템 (http: //infor.nec.go.kr: 제5회 지방선거 투표율 분석 통계자료
		2012년 총선	51.7% (14위)	54.6%	중앙선거관리위원회 선거통계시스템 (http: //infor.nec.go.kr/electioninfo/ electioninfo_report.action?electionld)

2. 구성 요소별 현황 분석

1) 신뢰

해운대구의 신뢰수준을 정부기관 신뢰도와 청렴지수를 기준으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 정부기관 신뢰도 수준은 <표 2>에 나타난 바와 같이 부산지역에서는 상대적으로 높은 것으로 나타났으나 절대적 기준으로 보면 취약하다는 것을 알 수 있다. 이를 세부적으로 살펴보면, 안전사고ㆍ재해시 도움요청 주체에 대한 신뢰도의 경우 해운대 구민의 65.2%가 신뢰한다(매우 신뢰 21.5%, 약간 신뢰 43.7%)는 반응을 나타낸 반면에 불신한다는 반응은 3.7%(매우 불신 0.8%, 약간 불신 2.9%)에 불과한 것으로 나타났고, 31.2%는 보통이라는 반응을 나타냈다. 해운대구의 안전사고ㆍ재해시 도움요청 주체에 대한 신뢰도는 부산지역 16개 구(군) 중 7위로 평균 수준에 해당한다. 사법기관 법집행에 대한 신뢰도는 15.2%로 부산지역 기초자치단체 중에서 1위로 나타났으나 신뢰도 수준은 매우 낮다. 사법기관 법집행의 공정성에 대한 신뢰도를 구체적으로 살펴보면, 해운대구민의 15.2%(매우 공정, 4.4%, 공정한 편 10.8%)가 공정하다는 반응을 나타낸 반면에 31.5%(불공정한 편 25.0%, 매우 불공정 6.5%)는 불공정하다는 반응을 나타냈고, 그저 그렇다는 반응은 53.2%로 대부분의 해운대 구민들은 사법기관이 공정하게 법을 집행하고 있다고 인식하지 않고 있음을 알 수 있다. 이러한 현상은 부산시민들의 경우도 크게 차이가 나지 않는다. 즉, 부산시민의 11.3%만이 사법기관의 법집행이 공정하다는 반응을 나타낸 반면에 33.9%는 불공정하다(불공정한 편 27.7%, 매우 불공정 6.2%)는 반응을 나타냈고, 그저 그렇다는 54.8%로 나타났다(부산광역시, 2011). 이와 같이 사법기관의 법집행에 대한 불신이 높은 것은 우리사회에서 유전무죄 무전유죄라는 표현이 보편적으로 사용되는 것에서 알 수 있듯이 권력자와 재력가들에 대한 일련의 법집행과정의 불공정성 문제와 관련이 있을 것으로 판단된다. 그러나 사법기관의 법집행의 공정성에 대한 시민들의 신뢰도는 정부기관의 신뢰성에 많은 영향을 미치는 요인이라는 점에서 보다 공정한 법집행을 위한 노력이 요구된다.

청렴지수를 살펴보면, 종합청렴도는 10점 만점 기준으로 8.37(보통)로 전년도 미흡에서 1단계 상승하였으나 부산지역 16개 자치구ㆍ군 중 11위로 미흡한 것으로 나타났다. 1위는 동래구로 8.58로 해운대구보다 0.21점이 높은 것으로 나타났으며, 전국 자치구 평균은 8.36으로 해운대구와 비슷하다. 해운대구의 외부청렴도는 8.78(우수)로 전년도 8.53(미흡)에서 개선된 것으로 나타났으나 부산지역 16개 구(군) 중 3위로 높은 수준을 나타냈다. 그러나 내부청렴도는 8.19로 전년도 7.56(미흡)보다 개선되기는 하였으나 부산지역 8위로 낮게 나타났고 이러한 점이 해운대구의 종합청렴도에 부정적인 영향을 미치고 있다는 점에서 보다 적극적인 개선노력이 필요함을 알 수 있다.

2) 규범

해운대구의 규범 현황을 인구 1,000명 당 범죄발생건수, 지방세 징수율, 불법주정차 단속율을 기준으로 살펴보면 다음과 같다. 2010년 기준으로 해운대구 인구 1천명 당 범죄발생 건수는 39.25건(총 16,802건 발생)으로 부산시 범죄발생 건수(35.47건, 총127,220건)와 비교할 때 높은 수준으로 나타났다. 그리고 총 범죄발생 건수는 부산지역에서 부산진구(총 17,723건, 1,000명 당 44.64건) 다음으로 높은 것이다. 해운대구의 지방세 징수율은 91.4%(2011년도 기준)로 부산지역 16개 구(군) 중 9위로 낮게 나타났는데 이는 부산지역 평균 징수율 93.3%보다 1.9%나 낮은 것이다. 2010년도 기준으로 해운대구에 등록된 차량수는 총 134,114대이고, 불법 주정차로 단속된 차량은 89,866대로 단속율은 67.0%로 나타났다. 이는 부산지역 평균 단속율 74.0%보다 7.0%나 낮은 것으로 16개 구(군)중 불법 주정차율이 4번째로 낮은 것으로 세계적 관광지로서 외부차량이 많이 통행한다는 지역적 특성을 고려할 경우 불법 주정차 비율은 낮은 편이다.

이상과 같이 해운대구의 규범 현황은 불법주정차 단속율을 제외한 1,000명 당 범죄발생 건수, 지방세 징수율은 취약하다는 것을 알 수 있다. 외부차량의 이동이 많음에도 해운대구의 불법주정차 단속율이 낮다는 것은 해운대구의 경우 주차장 확보율이 121.7%(2011. 12. 31. 기준)로 부산지역 16개 구(군) 중에서 가장 높다는 사실과 체계적이고 적극적인 주정차 단속ㆍ관리가 이루어지고 있으며 무엇보다 주민들의 기초질서 의식 등이 복합적으로 반영된 결과로 판단된다. 그러나 범죄발생율이 부산지역 평균보다 높은 것은 주민의 안전 저해라는 측면뿐만 아니라 지역에 대한 이미지, 그리고 결속과 신뢰를 저해하는 요인으로 작용한다는 점에서 바람직하지 못하다. 특히 국민의 가장 기본적인 의무인 지방세 징수율이 부산지역 평균보다 낮다는 것은 해운대구의 재정건전성에 부정적인 영향을 미치는 것은 물론이고 공정한 과세행정 실현을 위해서도 바람직하지 못하다.

3) 네트워크

비영리민간단체는 다양한 사회구성원들의 참여와 상호작용, 조정과 협력, 공동체사회 형성 등에 있어 중요한 기능을 담당한다는 점에서 네트워크 측정의 주요한 지표로 이용되고 있다. 부산광역시에 등록되어 있는 해운대구의 비영리민간단체는 총 36개로, 이는 부산지역 총 등록단체 593개의 6.0%(8위)로 평균수준에 해당한다. 주민과의 유대는 사회적 자본 형성에 있어 매우 중요한 요소이다. 특히 자신이 위기에 처했을 때 가까운 이웃에게 도움을 청할 수 있는 사람이 많다는 것은 그 만큼 믿음과 유대가 강하다는 것을 의미한다. 이와 관련 하여 해운대구민들이 안전사고나 재해시 도움을 요청하는 주체에 대한 반응을 살펴보면, 64.1%가 소방서에 도움을 요청한다는 반응을 나타냈고, 그 다음으로 경찰 및 치안센터 25.9%, 친인척ㆍ이웃주민 5.0%, 기타 0.8%, 시, 구ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동 0.7%, 군부대 0.3% 순으로 나타났다. 친인척ㆍ이웃주민에게 도움을 요청한다는 비율(5.0%)은 16개 구(군) 중에서 최하위로 나타났다. 이러한 비율은 해운대구와 비슷한 지역적 특성을 지닌 부산진구(9.4%), 동래구(8.4%), 금정구(7.7%), 남구(7.0%) 등과 비교해도 상당히 낮다.

4) 참여

해운대구의 참여 현황을 최근 시민참여의 주요한 주제로 부각하고 있는 환경보전과 에너지 절약 실천 참여도, 자원봉사 참여도, 투표율을 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 환경보전 실천운동 참가도(2008년 기준)를 쓰레기 분리수거, 일회용품 사용 안하기, 음식물 쓰레기 줄이기를 중심으로 살펴보면, 쓰레기 분리수거 실천 운동 참여율은 84.5%(2위)로 부산지역 평균 81.2%보다 높게 나타났고, 음식쓰레기 줄이기 참여율의 경우도 88.8%(7위)로 부산지역 평균 참여율과 비슷한 것으로 나타났으나 일회용품 사용 안하기의 참여율은 46.9%(13위)로 부산지역 평균 49.4%보다 낮은 것으로 나타났는데 이는 부산지역 16개 구(군) 중 13위로 매우 미흡하다. 에너지 절약 실천도(2009년도)는 53.1%(12위)로 부산지역 평균 55.7%보다 낮게 나타났고, 자원봉사 등록율은 17.3%(4위)로 부산지역 평균보다 높게 나타났으나 자원봉사 참여율은 23.0%(9위)로 부산지역 평균 참여율 24.7%보다 낮게 나타났다. 그리고 해운대구의 투표율은 2010년 지방선거의 경우 47.6%(15위)로 부산지역 평균 투표율 49.5%보다 낮게 나타났으며, 2012년 총선 투표율 역시 51.7%(14위)로 부산지역 평균 투표율 54.6%에 미치지 못한 것으로 나타났다.

이상과 같이 환경보전실천운동, 에너지절약 실천, 자원봉사, 투표율을 통해 살펴본 해운대구의 참여도는 쓰레기 분리수거와 자원봉사 등록율을 제외한 나머지 분야는 미흡하다는 것을 알 수 있다. 참여는 사회문제 및 공적 문제 해결을 위해 주민들이 자발적으로 참여하는 것으로 지역발전에 있어 매우 중요한 요인이다. 특히, 시민의 참여의식 뿐만 아니라 책임의식의 중요한 지표라고 할 수 있는 에너지 절약 실천, 투표율이 부산지역에서 거의 최하위 수준으로 나타난 것은 국제적 명성을 얻고 있는 해운대구의 위상을 고려한다면 더욱 심각한 수준이라는 것을 의미할 뿐만 아니라 주민들의 사회적 책임의식과 실천력 제고를 위한 보다 적극적이고 체계적인 노력이 필요함을 의미한 것이다.

Ⅳ. 사회적 자본 확충 전략

해운대구가 지속적인 발전을 이루고 국제적인 경쟁력을 확보하기 위해서는 사회적 자본 형성과 유지를 위해 보다 체계적이고 적극적인 노력을 기울여야 한다. 본 연구에서는 해운대구의 경쟁력 강화를 위한 사회적 자본 확충 방안을 다음과 같이 제안하고자 한다.

첫째, 사회적 자본 형성과 유지를 위한 체계적이고 전문적인 기능을 담당할 전담기구의 설치가 필요하다. 사회적 자본은 특정한 영역에만 존재하는 것이 아니라 시민생활의 모든 영역에서 존재하는 것이기 때문에 이를 효과적으로 형성하고 유지하기 위해서는 전문적이고 체계적인 관리가 무엇보다 중요하다. 이를 위한 하나의 방안으로 자원봉사센터와 세계시민사회센터를 통합하여 해운대구 사회자본센터를 설치하는 것이 바람직하다. 즉, 학습과 자치와 봉사 연계, 시민의식 제고 등을 위해 설치된 세계시민사회센터와 자원봉사센터의 주요 기능은 사회적 자본 형성 및 유지와 직결되어 있고, 특히 자원봉사센터의 경우 오랜 경험과 노하우가 축적되어 있어 사회적 자본 형성과 유지에 적합한 조직이라는 점에서 두 기구를 통합하여 해운대구의 사회적 자본 형성 및 유지를 위한 중심 기구로 육성할 필요가 있다. 사회자본센터는 해운대구 지역에 존재하는 모든 사회적 자본을 발굴, 육성, 지원하고, 다양한 사회적 자본 간 협력과 조정, 시민과 정부, 경제 등 다양한 제세력 간 네트워크 및 파트너십 구축, 교육, 정보제공 등과 같이 사회적 자본 형성 기능을 효과적으로 수행할 수 있도록 하여야 한다. 또한 사회자본센터는 주민들의 공동체 의식 강화에 기여할 수 있는 기부금 모집과 배분의 기능을 담당하는 지역사회재단으로서의 기능을 병행하도록 하는 것이 바람직하다. 특히 기부금을 모집, 관리하면서 지역사회를 위한 사업을 위해 자금을 지원하고 동시에 아이디어 뱅크의 역할도 수행하며, 지역사회에 밀착된 혁신적 사업을 발굴, 지원하는 기능을 담당하는 지역사회재단은 미국, 영국 등 선진국들에서 매우 활성화되어 있으며, 아시아 지역에서는 일본, 필리핀 등이 최근 도입한 바 있다(연세대학교 산학협력단, 2011: 88). 사회자본센터의 조직 형태는 운영의 자율성과 신뢰성을 확보하기 위해 비영리민간단체로 하고, 해운대구에서는 재정적ㆍ행정적 지원을 하는 것이 바람직하다.

둘째, 신뢰성 제고를 위해서는 종합청렴도 지수를 제고하는 것이 무엇보다 시급하다. 지방정부의 청렴도는 지방정부의 신뢰도에 영향을 미치게 되며, 신뢰도 하락은 지방정부에 대한 총체적 불신을 초래하게 되고 이는 지방자치에도 부정적인 영향을 주게 되기 때문이다(정광호ㆍ이달곤ㆍ하혜수, 2011: 185). 공직사회의 청렴도를 제고하기 위해서는 부패 행위에 대한 적극적인 단속과 강력한 처벌, 부패를 유발하는 각종 법/제도 개선, 공직사회의 자율적 규제, 사회적 노력 등이 종합적으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 부패와 관련된 공직자에게는 강력한 처벌과 더불어 일정 수준 이상의 처벌을 받은 부패 관련자에게는 평생 공직 취임의 기회를 제한하고, 적극적인 내부고발제 운영 및 내부고발자에 대한 철저한 보호, 부패 발생 부서원 연대 책임제 실시, 부패방지를 위한 거버넌스 구축, 부패 관련자의 신상 공개, 부패 친화적인 사회문화적 환경 개선, 적극적인 행정 공개, 비현실적 규정 개정, 행정실명제 확립, 공직윤리확립 등의 노력이 필요하다(이희태, 2012: 62-66).

셋째, 규범적 측면에서는 범죄발생률을 줄이고, 지방세 징수율을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 해운대구의 경우는 세계적 관광지로서 외부인들의 방문이 많고, 유흥업소가 밀집되어 있다는 점에서 범죄발생의 가능성이 상대적으로 높다. 그러나 범죄발생률이 높다는 것은 지역 주민의 안전과 지역 이미지를 저해할 뿐만 아니라 주민들 간 결속, 그리고 정부에 대한 신뢰도에도 부정적인 영향을 미치고 궁극적으로는 지방정부의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용하게 된다. 또한 지방세 징수율이 평균보다 1.9%나 낮게 나타난 것은 주민들의 국민으로서의 기본적 의무감과 책임감이 약하다는 것을 의미할 뿐만 아니라 지방재정의 건전성과 공정과세 행정실현에도 부정적인 영향을 미친다는 점에서 바람직하지 못하다. 따라서 해운대구의 규범 수준을 높이기 위해서는 주민들의 준법의식을 높이고 시민으로서의 책임감을 다할 수 있도록 시민 교육을 강화하고 시민들의 자발적인 참여와 협력을 통한 범죄예방과 지방세 징수율 제고를 위한 보다 적극적이고 체계적인 노력이 요구된다. 특히, 범죄예방사업은 경찰의 고유한 활동이기는 하지만 경찰활동만으로 범죄를 예방하는데 한계가 있기 때문에 빈집, 범죄 발생에 유리한 환경을 정비하는 등 행정기관의 노력과 더불어 시민들의 자발적 참여 등 다양한 관계당사자 간의 유기적인 협력적 노력이 필요하다.

넷째, 네트워크 강화를 위해서는 다양한 유형의 비영리민간단체를 적극 육성하고, 주민상호 간 유대를 강화하여야 한다. 비영리민간단체는 정부나 기업에 비하여 보다 자율적이고 수평적이며 민주적인 조직구조를 가지고 각종 사회문제를 해결하기 위하여 상호연대ㆍ협력하는 문화가 발달해 있고, 민주적 공동체를 형성하여 자발적으로 공익을 추구하는 활동 속에서 강한 정당성을 확보하고 있기 때문에 높은 사회적 신뢰가 형성되어 있다. 따라서 사회적 자본은 비영리민간단체의 활동에 의해 보다 잘 생성ㆍ발달할 수 있다(박상필 외. 2002: 167). 일반적으로 네트워크가 활성화된 사회에서는 구성원이 단체활동을 통해 서로 협력하는 방법을 배우고 구성원 간 소통과 정보공유가 활성화되어 사회화합이 증진된다. 사회구조는 이질적이고 인간관계가 수직적인 사회구조일수록 네트워크 형성이 어렵고 기존의 네트워크가 신뢰와 협력을 증진하기 어렵다(진관훈, 2011: 81). Putnam에 따르면 수평적 네트워크인 시민적 결사체가 신뢰와 협력을 도출하는데 절대적인 영향을 미치는 반면에 연계조직과 같은 위계적 조직은 강한 개인적 유대 때문에 집단 간의 유대가 결여되어 신뢰와 협력이 증진되지 못한 것으로 나타났다(김승현, 2008: 72). 또한 주민 간 유대강화를 위해서는 무엇보다 개방된 시민사회의 육성을 위한 적극적인 노력이 요구된다. 시민들이 자발적으로 모이고 참여하는 단체나 시민모임은 이를 통해서 이웃과 친근해지고 참여를 통하여 사회정신을 배우며 사회적 활동에 관심을 갖는다는 점에서 사회적 자본의 형성과 축적에 매우 중요하다(최기조, 2009: 208). 이를 위해서는 다양한 근린조직 지원 및 육성과 더불어 최근 활성화되고 있는 온라인 커뮤니티 활성화를 위한 투자와 노력이 필요하다. 인터넷의 발달로 형성된 사이버 공동체는 개방적이고 민주적인 특성을 가지며 구성원의 다양한 시각과 주장을 허용하고 집단적인 행동을 가능할 수 있게 하며 특히 인터넷을 통해 사람들이 쉽고 편리하게 모이고 함께 하는 경향을 나타낸다. 따라서 인터넷을 활용한 다양한 커뮤니티의 형성은 사람들 간의 의사소통에 새롭고 편리한 방법을 제공하여 사회적 참여를 높여주고 자신이 소속되어 있는 공동체에 높은 관여를 할 수 있게 된다는 것은 곧 사회적 자본 형성에 긍정적인 기여라고 할 수 있다(김혜순ㆍ정혜숙, 2004: 192).

다섯째, 사회적 자본의 축적은 주민의 자발성을 전제하고 있다는 점에서 주민들의 자발적인 참여를 위한 적극적인 노력과 제도적 장치의 마련이 필요하다. 주민들의 자발적 참여는 해당 지방정부와 지역 내의 주민조직 및 자발적 비영리단체들과의 상호작용을 할 수 있는 중요한 계기를 제공한다. 무엇보다 주민참여는 지방정부 정책과정에서 주민들의 자기결정력을 높이면서 정책에 대한 수용도를 향상시키고 정책실패를 최소화시켜 결국은 지방정부 역량을 강화시킬 수 있다(임승빈ㆍ이승종, 2005: 9-10). 주민들의 자발적 참여를 위해서는 주요 정책 추진과정에 시민들의 의견을 적극 반영하려는 노력과 더불어 동원형 참여가 아닌 실질적인 참여가 보장되어야 할 뿐만 아니라 주민들의 사회적 책임의식 제고, 적극적인 홍보 등을 통해 주요 정책 추진과 투표 등에 적극적으로 참여할 수 있도록 하여야 한다. 주민들의 자발적 참여를 위한 방안 중 자원봉사 참여율을 제고하기 위한 다양한 프로그램 개발과 유인체계 마련은 무엇보다 중요하다.

사회적 자본으로서의 자원봉사는 시민이 참여하고 관계를 맺으며, 사회적 신뢰의 터전을 형성하는 보다 넓은 의미를 갖고 있다. 즉, 자원봉사자는 사람들 간의 신뢰, 유대, 네트워크를 만들어내며 시민사회를 건설하는데 기여한다. 일반적으로 자원봉사자는 비자원봉사자에 비해, 타인이나 정부에 대해 더 높은 신뢰감을 갖고 있다(주성수, 2000: 49). 그리고 자원봉사는 지역공동체와 연계될 때 보다 활성화된다. 따라서 시민의 자원봉사 활동이 지역의 공동체를 형성하게 하고, 지역의 공공시설들이 참여의 장으로서 거듭날 때 사회적 자본 축적을 위한 토대가 형성된다(서울시정개발연구원, 2010: 155). 실제로 많은 선행연구 결과에 따르면 자원봉사활동은 사회적 자본 형성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다(김상민, 2005; 최종덕, 2007; 권영숙ㆍ이영민, 2011; 김영옥ㆍ권해수, 2011; Lin, & Erickson, 2011). 특히 권영숙ㆍ이영민(2011)의 연구결과에 따르면, 자원봉사활동에 대한 관심과 태도는 신뢰를 형성하는데 가장 관련성이 높은 변인으로 밝혀졌고, 자원봉사활동에 대한 태도가 적극적일수록 네트워크 구축에 긍정적인 관련성을 형성하는 것으로 나타났으며, 자원봉사활동에 대한 관심과 태도가 적극적일수록 사회적 규범 형성에 긍정적으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 자원봉사활동을 통해 사회적 자본의 핵심이라 할 수 있는 사회적 관계가 형성되며, 구성원 간 신뢰와 상호간의 관계 형성이 촉진되며, 상호관계의 원만한 지속은 궁극적으로는 개인과 사회의 신뢰 증진과 사회적 규범 형성으로 연결되기 때문이다(김상미, 2005). 따라서 사회적 자본 확충을 위해서는 무엇보다 시민들의 자발적, 적극적 참여가 이루어질 수 있도록 다양한 프로그램 개발과 적극적이고 체계적인 노력이 필요하다.

여섯째, 사회적 자본은 신뢰와 시민적 규범을 강조하는 시민교육을 통해 형성되거나 더욱 강화될 수 있다(최종덕, 2007: 138)는 점에서 다양하고 체계적인 시민교육이 이루어져야 한다. 시민사회에 필요한 사회적 자본이란 기술적 전문가에 의한 사회공학적 연구나 정책이 아닌, 실천을 통해 조금씩, 하나씩 배워가고 쌓여가는 것이다. 즉, 학습과정을 통해 사회적 자본이 창출되는 것이다(구혜정, 2006: 84). 시민교육을 받은 사람들은 시민사회를 더 잘 이해하고, 구성원 간에 신뢰하고 상호협력하며, 시민생활에 더 적극적으로 참여할 것이기 때문이다. 사회적 자본은 그 사회의 역사, 전통, 문화에 의해 구성원들의 자발적 활동으로 형성되기도 하지만 시민들의 참여를 유도하는 사회적 가치들을 만들어가는 공공조직과 제도들에 의해서 구체화되기도 한다. 특히, 교육을 통한 사회적 자본의 형성은 직접적이고, 계획적이며, 의도적이란 점에서 그 영향이 크다(최종덕, 2007: 143). 무엇보다 사회적 자본 확충을 위해서는 평생교육을 강화하여야 한다. 주민센터, 지역 내 다양한 교육 주체들 간 협력체계구축을 통해 체계적이고 적극적인 평생교육을 통해 시민의식을 제고하는 것이 중요하다. 인적자본은 개인의 지속적인 평생 학습 참여를 통해서 개발되며, 이러한 인적 자본에 대한 투자는 전적으로 개인의 합리적 선택으로 결정되어지는 것이 아니라 사회적 관계망의 영향을 받게 된다. 따라서 사회적 자본의 관점에서 볼 때, 사회적 자본은 그 자체가 교육의 결과이기도 하지만, 동시에 다른 평생교육의 촉진을 위한 원인되기도 한다(이경아, 2008: 119). 체계적이고 적극적인 평생교육과 더불어 학습동아리 활동을 활성화하는 것도 중요한 과제 중 하나이다. 이경아(2008)의 연구결과에 따르면, 평생교육에 참여하는 학습자 중에서 학습동아리 활동을 하고 있는 집단과 그렇지 않은 집단 간에 사회적 자본 형성에 있어 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 즉, 학습동아리에 참여하고 있는 집단이 참여하고 있지 않은 집단에 비해 사적신뢰, 공적신뢰, 네트워크의 3개 하위 요인 및 사회적 자본 형성 점수가 높은 것으로 나타났다. 또한 참여하고 있는 학습동아리 개수가 많을수록 사회적 자본 형성이 증가하였으며, 참여 기간이 증가할수록 신뢰도도 증가한 것으로 나타났다.

일곱째, 사회적 자본의 형성과 유지를 효과적으로 하기 위해서는 거버넌스 구축이 필요하다. 거너넌스는 국가 및 사회를 형성하고 있는 행위자간의 상호작용 과정으로서 다양한 형태의 파트너십과 관련되고, 행위자들의 자율성에 의한 상호협동을 의미하는 것이다(김성태, 2012: 62). 따라서 거버넌스가 잘 구축된 지역에서는 사회적 자본의 형성도 용이하다. Kalmarzi 외(2011)의 연구결과에 따르면, 거버넌스가 사회적 자본 형성에 핵심 요소로 밝혀졌다. 즉, 이들의 연구결과에 따르면 사회적 자본 형성에 중요한 영향을 미치는 요소는 신뢰, 거버넌스, 자유였고, 이들 요소 중에서 거버넌스가 사회적 자본에 미치는 효과가 가장 큰 것으로 나타났다.

끝으로 사회적 자본은 구성원들 간의 상호작용이 용이하고 공동체적 의식이 상대적으로 높은 근린지역사회 단위에서 용이하게 형성될 수 있다는 점에서 근린지역사회 단위의 다양한 조직을 적극적으로 육성할 필요가 있다. 이를 위해서는 근린단위의 거점일 뿐만 아니라 주민들 간 상호교류와 협력을 이끌어 내기 용이한 기구인 주민센터를 적극 활용할 필요가 있다. 현재 지역사회에서 주민센터는 지역의 공동체적 삶과 관련된 모든 문제를 지역주민들이 모여 논의하는 사회교육기능을 수행함으로써 건전한 공동체 시민의식을 함양하는 기반이 되고 있다. 따라서 주민센터가 지역공동체 형성과 사회적 자본 형성의 터전이 되기 위해서는 현재 특정 대상계층으로 편중되어 있는 프로그램을 다양한 계층이 참여할 수 있도록 특성화ㆍ차별화해야 하며 지역주민의 유대를 확대할 수 있는 프로그램의 개발, 지역에 대한 관심을 유도하는 지역정보의 제공 등 협력적 지역사회 거버넌스 기반을 조성해 가야 할 것이다(박종주, 2005: 23).

Ⅴ. 결  론

본 연구는 사회적 자본의 형성과 유지가 지역발전과 지방정부 경쟁력 제고에 있어 중요한 요인이라는 인식하에 해운대구를 중심으로 사회적 자본 현황을 분석하고 이를 기초로 사회적 자본 확충 전략을 모색하였다.

해운대구의 사회적 자본을 신뢰, 규범, 네트워크, 참여를 중심으로 분석한 결과 신뢰의 경우 사법기관 법집행에 대한 신뢰도는 부산지역 16개 구ㆍ군 중 1위로 나타났으나 안전사고 및 재해 도움 요청 주체에 대한 신뢰도, 청렴도는 중간 정도로 나타났고, 규범의 경우 불법주정차 단속율(4위)를 제외한 범죄발생건수, 지방세 징수율은 중간 수준으로 나타났다. 네트워크의 경우는 비영리민간단체 등록 수는 8위로 나타났으나 도움 요청 주체 중 친인척ㆍ이웃주민 비율은 최하위(16위)로 나타났고, 참여의 경우 환경보전 실천운동과 자원봉사 참여율은 중간 수준으로 나타났으나 에너지 절약 실천과 투표 참여율은 하위 수준으로 나타났다. 전체적으로 해운대구의 사회적 자본은 미흡한 것으로 나타났다.

해운대구의 사회적 자본 확충을 위한 전략으로, 사회적 자본 형성과 유지를 전문적, 체계적으로 담당할 수 있는 사회자본센터의 설치, 종합적 청렴도 제고를 위한 다양한 제도적 장치 마련, 규범 수준 제고를 위한 시민의식 제고 및 범죄예방을 위한 종합적이고 체계적 노력, 다양한 비영리민간단체의 육성과 주민 유대 강화를 위한 다양한 네트워크 형성, 주민의 자발적 참여를 위한 환경 조성 및 제도적 장치 마련, 체계적이고 적극적인 시민교육 실시, 거버넌스 구축과 주민센터 중심의 근린지역사회 단위의 다양한 조직 육성 등의 방안을 제시하였다. 무엇보다 해운대구의 경쟁력 제고를 위해서는 사회적 자본 형성을 위한 지방정부의 적극적인 노력이 필요하다. 왜냐하면 사회적 자본은 지역발전에 기여하지만 공공재적인 성격이 있으므로 사회적 자본의 확충을 위해서는 정부의 적극적인 노력이 필요하기 때문이다. 개인이 스스로 사회에 참여하고 단체에 가입하여 활동하고 사회적 관계를 형성함으로써 사회적 자본이 형성되겠지만 지방정부의 노력이 없이는 사회적 자본의 양이 바람직한 수준보다 훨씬 적게 형성된다(최기조, 2009: 205).

오늘날 지방행정은 과거와는 달리 복잡화, 다양화, 전문화 현상이 심화되고 있고, 무엇보다 지방자치가 정착되기 시작하면서부터 지역의 문제를 중앙정부의 지원 없이 지방정부 스스로 노력을 통해 해결해야 하는 현상들이 증가하고 있다. 따라서 지방정부의 경쟁력을 높이기 위해서는 지방정부 스스로 문제해결 능력을 높이는 것이 중요한 과제이며, 지방정부의 문제해결 능력은 결국 주민들의 적극적인 참여와 협력에 의해 많은 영향을 받게 된다. 주민들의 참여와 협력을 이끌어 내기 위해서는 사회적 자본을 형성하고 유지하는 것이 중요하다. 특히, 지역사회의 사회적, 경제적 여건이 열악한 경우에도 지역 주민들이 서로 신뢰하고 지역문제해결과 지역발전을 위해 서로 협력하고 공동 노력을 한다면 그러한 불리한 환경을 충분히 극복할 수 있다는 점에서 지역의 경쟁력 강화를 위해서는 사회적 자본의 확충을 위한 보다 적극적이고 체계적인 노력이 요구된다.

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이희태(李熙泰): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 준공공문조직의 공공서비스 성과 영향요인 분석. 1998), 현재 신라대학교 보건행정학부 교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 인사행정, 복지행정, 보건행정 등이며, 주요 논문으로는 지방행정혁신에 대한 공무원의 수용성 분석(2006), 사회복지관의 TQM 도입 효과 분석(2008), 공무원 성과급제도의 동기부여 효과 분석(2010), 공공부문 자원봉사자의 봉사활동 만족도 영향요인 분석(2011), 지방정부의 청렴도 향상방안: 부산광역시를 중심으로(2012) 등이 있다. 한국지방정부학회 부회장, 한국행정학회 운영이사 등을 맡고 있다.

<E-mail: heetae@silla.ac.kr / 논문접수일: 2012. 08. 27 / 심사개시일: 2012. 09. 11 / 심사완료일: 2012. 10. 05>