재정준칙 PAYGO 도입 방안에 대한 시론적 고찰*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 91～109

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* 본 논문은 한국지방재정학회 세미나(2012.8.23)에서 발표된 논문을 대폭 수정․발전시킨 것이다. 세미나에서 유익한 의견을 주신 전상경(동아대) 교수님, 익명의 심사위원님, 자료 구득에 도움을 준 제주도청 안혜영 주무관님께 감사드립니다.

: 제주특별자치도를 중심으로

An Essay on The Introduction of Fiscal Rules to Local Government

: The Case of Jeju Special Self-governing Province

민    기

재정적자와 채무의 확대로 인하여 각 국가와 지방정부는 재정위기를 극복하기 위한 방안으로 재정준칙을 도입하고 있다. 본 연구는 우리나라 지방자치단체의 재정건전성 강화를 위하여 지방정부 예산절차에 PAYGO 준칙 도입 방안을 제시하는데 목적이 있다. PAYGO 준칙은 미국 연방정부가 재정적자를 감축하기 위해 도입한 재정준칙이다. 국가차원에서 재정준칙 도입을 위한 연구들이 시작단계에 있으나 지방정부 차원에서는 아직 재정준칙에 대한 노력이 이루어지지 않고 있다. 지방자치단체의 PAYGO 준칙이란 조례의 제․개정으로 법정지출 증가 또는 세입 감소가 발생할 경우에는 반드시 이에 상응하는 세입증가나 다른 법정지출 감소 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화하여 지방채무 증가에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 것을 말한다.

본 연구에서는 지방재정의 위기가 가장 심각한 지방정부 중 하나인 제주도를 사례로 선정하였다. 제주도가 제정한 조례를 중심으로 5년 단위의 재정소요점검표를 작성하였다. 그리고 비용추계의 주체가 누가 되어야 하는지, 비용추계는 어느 단계에서 논의되어야 하는지에 대해서 살펴보았다. 이와 함께 PAYGO 준칙을 강제할 수 있는 방안으로 지방자치단체장의 재의요구권을 활용할 것을 제안하였다. 지방자치단체의 재정건전성을 유지하기 위하여 본 연구에서는 의무적 지출과 공공성이 약한 보조금 지급 조례 등에 대해서 우선적으로 PAYGO 준칙을 실행할 것을 제시하였다.

주제어 : 재정준칙, PAYGO 준칙, 재정건전화

I. 연구배경 및 목적

미국의 캘리포니아주 등 일부 주정부와 캘리포니아주의 지방정부인 산호세(San Jose) 등의 재정위기와 파산 신청, 그리스 등 일부 유럽국가와 그 산하 지방정부의 재정위기 소식이 계속되고 있다. 1970년 중반 발생했던 미국 뉴욕주 뉴욕시의 재정위기, 1994년 파산신청을 했던 캘리포니아주 오렌지 카운티의 재정파산과 2007년 실질적 재정파산에 이른 일본 홋카이도현 유바리시의 재정위기는 더 이상 특별한 사례가 아니다. 일찍 재정위기에 직면했던 이들의 경우는 최근 재정위기에 직면한 지방정부들에 비해서 그나마 다행이라고 볼 수 있다. 당시의 재정위기는 국지적이었기 때문에 상위정부(주정부 또는 중앙정부)로부터 재정적 도움을 받아 그 위기를 벗어날 해결책을 마련할 수 있었다.

뉴욕시, 오렌지 카운티, 유바리시의 재정위기는 전상경(2011)의 ‘현대지방재정론’(pp 464~508)에 비교적 상세히 설명되어 있다.

우리나라의 지방정부도 예외는 아니다. 2010년 경기도 성남시의 지불유예선언은 그 배경에 대한 논란이 있었지만 지방자치단체의 재정 건전성에 많은 시사점을 불러일으킨 재정사건(fiscal incident)이었다. 성남시의 지불유예선언이후 행정안전부는 ‘지방재정 건전성 강화방안’을 수립하고 2011년 지방재정법 개정을 통해 ‘재정위기단체의 지정’(제55조의2)과 ‘재정위기단체 의무 등’(제55조의 3)을 신설하여 재정규율(fiscal discipline)을 강화하였다.

논란은 두 가지로 견해로 나누어졌다. 하나의 견해는 기초자치단체 중 최고의 재정자립도(2010년 기준, 67.4%)를 보이고 있는 성남시가 지불유예선언을 한 것은 ‘현 단체장의 정치적 쇼’라는 것이다(매일경제, 2010.7.13). 행정안전부도 “성남시 세수가 5월말 기준으로 작년 동기보다 19% 늘었고 지방채 규모는 다른 지자체의 10분의 1 수준에 그쳐 재정 여력이 충분하다”며 법적인 근거도 없는 지불유예선언은 “과도한 측면이 있다”는 발표를 하였다(연합뉴스, 2010.7.13). ‘지불유예선언에 대한 또 다른 견해는 “방만한 지방재정 운영 때문에 결국 터질 것이 터진 것이다”(한국일보, 2010.7.12)였다.

지방재정법 제55조의2(재정위기단체의 지정) ① 행정안전부장관은 제55조제1항 및 제2항에 따른 재정분석 및 재정진단 결과 등을 토대로 재정위험 수준이 심각하다고 판단되는 지방자치단체를 재정위기단체로 지정할 수 있다. ② 재정위기단체의 지정을 위한 기준 및 절차 등은 대통령령으로 정한다.

행정안전부장관은 지방재정법 시행령(제65조의2)에 따라 다음 사항 중 어느 하나에 해당하는 지방자치단체를 재정위기단체로 지정할 수 있다. 해당 사항은 ‘통합재정수지 적자비율이 30%를 초과하는 경우’ ‘예산대비 채무비율이 40%를 초과하는 경우’ ‘일반재원 대비 채무상환비율이 17%를 초과하는 경우’ ‘분기별 지방세 누적 징수액이 음의 값인 경우’ ‘해당연도 분기별 금고의 총 잔액이 최근 3년 해당 분기별 평균 금고 총 잔액의 100분의 10 미만의 경우’ ‘지방공사의 부채가 순자산의 6배를 초과하는 경우’들이다.

통합수지적자비율=(세입-지출 및 순융자)/통합재정규모

재정준칙 PAYGO 도입 방안에 대한 시론적 고찰

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

현재까지 지방재정법의 이 같은 규정에 해당하는 자치단체는 나타나지 않고 있지만, 2012년 예산대비 채무비율이 37.7%인 대구광역시, 36.4%인 인천광역시, 32.7%인 부산광역시가 재정위기 ‘주의’ 수준을 넘어 ‘위기’ 수준에 근접하고 있다. 그래서 행정안전부에서는 이들 자치단체들에 대한 재정위기관리를 강화하고 있다. 이처럼 행정안전부가 채무관리를 강화하고 있는 배경에는 2008년 19조5천억원이었던 지방채가 2009년 25조6천억원, 2010년 29조원으로 높은 증가를 보이고 있으며, 동시에 유럽발 경제위기가 세계로 확산되어 우리에게 영향을 미칠 수도 있다는 우려 때문인 것으로 해석된다. 행정안전부가 지방자치단체의 재정수지와 채무관리 등의 목표 수치를 지방재정법에 직접 규정한 것은 지방자치단체의 재정준칙(fiscal rules)을 강화하는데 목적을 두고 있다.

행정안전부의 채무비율 산정에는 임대형민간투자사업(BTL) 등 채무는 포함되지 않는다.

행정안전부는 3개 광역자치단체 이외에 경기도 용인시와 강원도 태백시의 태백관광개발공사에 대한 재정위기관리도 모니터링 중에 있다(행정안전부, 2012년 지방재정위기관리위원회 제1차 회의개최 보도자료 2012.6.29).

국외에서 시행된 재정준칙의 대표 사례로는 아프리카 14개국 단일통화지역인 CFA franc(프랑화) 지역에서 채택하고 있는 차입제한준칙, EMU(Economic and Monetary Union) 가입국들로 하여금 재정적자 및 국가채무 규모를 각각 GDP 대비 3% 및 60% 이내로 유지토록 한 ‘1997년 안정과 성장을 위한 협약(Stability and Growth Pact),’ 영국정부가 1997년 7월부터 채택하고 있는 ‘황금준칙(Golden Rule) 및 지속가능한 투자 준칙(Sustainable Investment Rule)’과 미국의 ‘균형예산과 긴급적자통제법(Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985),’ ‘예산집행법(Budget Enforcement Act of 1990)’ 등이 있다(박형수, 2007).

우리나라에서도 미국의 PAYGO(Pay As You Go) 준칙 국내 도입 가능성을 연구하기 위해 한국법제연구원(2010)에서 미국 예산절차에서 있어서 PAYGO를 소개한 바 있다. 그리고 국회예산정책처(2010)에서도 PAYGO 준칙 운용에 있어서 가장 중요한 요소 중 하나로 고려되는 재정소요점검제도 도입방안을 연구한 바 있다. 그러나 지금까지의 국내의 연구는 외국의 재정준칙을 소개하는데 머물러 있으며, 재정의 장기 지속가능성을 위하여 우리나라도 재정준칙 도입이 필요하다는 규범론적 방향 제시에 머물러 있는 실정이다.

이에 본 연구는 기존의 제도 소개 중심의 연구를 내용적으로 더 발전시키고, 국가재정 중심의 논의에서 머무르고 있는 연구의 범위를 지방자치단체로 확대해 보는 차원에서 시작되었다. 그러므로 본 연구의 목적은 지방자치단체의 재정건전성 강화를 위하여 지방정부 예산절차에 PAYGO 준칙 도입 방안을 제시하는데 있다. 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 제2장에서는 재정준칙 도입 관련 이론 고찰과 재정준칙 선행 사례인 미국 PAYGO 준칙 및 선행 연구를 분석하였으며, 제3장에서는 제주특별자치도의 PAYGO 준칙 도입 필요성을 검토하고 도입 방안을 제시하였다. 그리고 제4장 결론에서는 지방자치단체 재정준칙 도입시 유의점과 본 연구의 한계 및 향후 과제 등에 대해 논의하고자 한다.

미국 일부 주정부(Virginia, Colorado, Massachusetts 등)에서 PAYGO와 유사한 제도를 도입하여 운영하고 있다. 그렇지만 주정부에서 운영 중인 재정준칙은 연방정부의 PAYGO와는 달리 그 정도가 매우 제한적이고 선언적이다. 주정부의 재정준칙은 세입과 세출에 대한 다년간 전망(Multi-year Projections)을 의무화하고 경상재정수지 균형 준칙(Current Services Budgeting) 중심으로 운영되고 있다. 단, 몇개의 주(State)에서는 연방정부의 PAYGO 제도를 일부 분야에서 도입하고 있다. 예를 들면, Virginia 주에서는 법률에 의해 ‘교정분야 세출예산(Corrections Spending)’이 증액될 경우, 증액되는 예산을 어디에서 충당할 것인지를 세출위원회에서 밝히도록 의무화하고 있다. 최근 Colorado 주와 Louisiana 주 등에서도 연방정부와 같은 PAYGO 제도를 도입하려는 정책적 노력이 시도되고 있으나, 연방정부의 PAYGO 준칙 수준의 제도적 정비를 갖추지 못하고 있다(Center on Budget and Policy Priorities, 2011).

II. 재정준칙 도입 관련 이론 고찰

1. 재정준칙의 이론적 배경

재정준칙이란 ‘재정수지, 재정지출, 채무 등의 총량적인 재정지표에 대하여 구체적 목표수치(numerical targets)를 설정하고, 그 재정운용목표를 법제화(legally provided)한 재정운용정책’을 의미한다(IMF, 1988). 재정준칙은 각국의 재정상황에 따라 사전적으로 예산승인 전에 적용되는 경우도 있고 예산집행 한 결과에 따라 적용되기도 한다. 예를 들면, 미국의 PAYGO 준칙은 예산승인 전, 또는 재정소요를 유발하는 법률 제정시 재정규율을 강하게 적용하고 있다. 이와 달리 우리나라는 지방재정법의 규정에 따라 예산집행 후 결과로 나타나는 재정수지와 채무관리 등을 통해 재정준칙을 시행하고 있다. 이와 같은 재정준칙은 재정에 대한 의회나 행정부의 재량권을 제약하는 속성을 포함하고 있다. 이처럼 재정정책에 대한 규율을 강화하고 있는 배경에는 선출직 공무원(정치인)과 관료를 자기이익의 극대화를 추구하는 합리적 경제인이라고 보는 공공선택론적 시각에서 비롯되었다(Broyles 외, 2009).

Broyles 외(2009)는 공공선택이론(Public Choice Theory)에서 재정준칙 도입의 정당성을 찾고 있다. 공공선택론자들은 관료를 주민의 효용극대화를 추구하는 선량한 관리자이기보다는 예산극대화를 추구하는 주체(Leviathan)로 보고 있다(Brennan and Buchanan, 2000). 공공선택론자들이 보는 관료는 독점적 지위를 활용하여 중위 투표자(Median Voter)들의 선호보다 더 높은 수준의 세금을 주민에게 부과하고 자신들의 효용을 극대화하는데 지출을 증대하는 경향이 있다. 공공선택론자들은 관료가 선량한 관리자로서의 의무를 다할 수 있도록 하기 위해서는 그들의 개인적 속성을 변화시키기 보다는 제도를 통해 그들의 이기적 속성이 발현될 수 없도록 하는 것이 중요하다고 보았다(유민봉, 2012). 따라서 재정준칙이라는 제도가 정치인과 관료 사회 속에 내재된 지출 극대화 속성을 억제할 수 있는 효과적인 정책수단이 될 수 있다고 공공선택론자들은 주장한다.

김세진(2011)은 보다 구체적인 관점에서 재정준칙의 도입 필요성을 다음과 같이 정리하고 있다. 첫째, 재정준칙은 경제단위(국가, 지방)의 거시경제적인 안정성을 확보하기 위한 것이다. 거시경제의 안정성을 확보하기 위해서는 재정수지균형을 강제하는 준칙을 통하여 강력한 재정규율이 필요하다는 것이다. 둘째, 고령화 사회에 들어서면서 세입감소나 정체가 발생함과 동시에 복지비 지출 등이 급격히 증가하여 정부는 재정적자에 직면하게 될 것이다. 이 같은 요인에 의해서 발생하는 재정적자를 통제할 수 있는 강력한 재정규율이 필요하다는 것이다. 재정적자는 원금상환과 이자부담을 증대시켜 정부의 재정운영의 탄력성을 위축시키고 그 결과 해당 국가나 지방정부는 재정위기에 직면할 가능성이 높아진다. 이러한 필요에 의해서 만들어진 재정준칙이 실행되기 위해서는 총량적 재정목표가 설정되어야 하고 이를 강제할 수 있는 법적 토대와 위반할 경우에 조치할 수 있는 제재수단이 있어야 한다(박형수, 2007).

이상과 같은 재정준칙의 종류는 정부의 재정목표에 따라 적자준칙, 지출준칙, 채무준칙과 차입준칙으로 구분된다(IMF, 1998). 적자준칙(deficit rules)은 경상수입과 경상지출의 수지 균형(경상지출을 위한 차입금지), 정부 총수입과 총지출의 수지 균형 등의 의무를 부과하고 있으며, 지출준칙(expenditure 또는 spending rules)은 정부지출 증가율에 직접 제한을 두거나 세입측면에 자동안정화 장치를 이용하여 경기대응적 정책기조 유지를 의무하기도 한다. 채무준칙(debt rules)은 정부 부채 총량을 제한하고, 차입준칙(borrowing rules)은 국내자본 또는 중앙은행으로부터의 정부차입을 금지하는 규정을 담고 있다. 우리나라의 경우에도 국가재정법과 지방재정법에서 재정수지준칙, 채무준칙 등은 직접 규정하고 있다. 다음에서는 재정준칙 중 재정수지를 규율하는 가장 강력한 수단인 PAYGO 준칙 사례에 대해서 살펴보고자 한다.

2. 선행사례 및 선행 연구 고찰

1) 선행사례: 미국 PAYGO 준칙

(1) 미국의 재정준칙 도입배경

PAYGO 준칙은 ‘법정지출 증가 또는 세입감소를 내용으로 새로운 입법을 할 때는 반드시 이에 대응되는 세입증가나 다른 법정지출 감소 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화함으로써 재정수지에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 수입지출균형’을 의미한다. 미국 연방정부가 법정지출 증가 또는 세입 감소를 내용으로 하는 입법을 할 때는 반드시 이에 상응하는 세입증가나 다른 법정지출 감소 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화하는 PAYGO 준칙을 도입한 배경은 과도하게 증가하는 연방정부의 재정적자를 통제하는데 있었다(Rubin, 2000).

미국 연방정부의 재정적자는 1970년 이후 1997년까지 계속되었다. 특히 레이건(Ronald Reagan) 대통령 재임시 대규모 감세법안 등으로 인해 재정적자의 폭이 커지기 시작했는데, 1983년부터 1992년까지 매년 평균 2,060억달러의 재정적자가 발생하였다(OMB, 2012). 미국 연방정부는 1960년부터 1974년까지 15년 중 13년 동안 적자를 기록하여 재정적자가 일상화되었다. 이 기간 동안의 재정적자 비율은 GDP대비 평균 1%미만이었으나, 1975년 이후 1993년까지는 재정적자 비율이 GDP 대비 평균 3%를 초과하여 재정적자가 정치 쟁점화되었다. 이러한 재정적자 감축을 위해 의회는 행정부의 세출통제권을 강화하고자 ｢의회 예산 및 지출통제법(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)｣을 제정하여 예산개혁조치를 시행한다.

그러나 ｢의회 예산 및 지출통제법｣이 제정된 이후 예산편성 및 심의를 둘러싼 입법부와 행정부 간의 마찰로 인해 재정적자는 1975년 532억달러, 1980년 738억달러, 1982년 1,280억달러에 이르더니 드디어 1983년에는 2,079억달러를 넘게 되어 연간 2천억 달러의 예산적자를 기록하게 되었다. 이 같은 적자의 증가는 레이건 대통령 당시 소득세와 투자세율을 낮춘 Economic and Recovery Tax Act of 1981, Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982, Tax Reform Act of 1986 등에 의해서 발생되었다. 이와 함께 사회보장적 지출의 높은 증가, 국방비의 증가, 경제 성장률의 과대 추정 등도 적자를 급속히 증가하게 하였다(김도승, 2010).

여기서 ‘마찰’은 ｢의회 예산 및 지출통제법｣ 제정이후 과거보다 예산에 관한 권한이 커진 입법부와 행정부 간의 세출정책을 둘러싼 갈등의 확대를 말한다(Schick, 2007).

Office of Management and Budget. Fiscal Year 2013 Historical Table. (2012); 재정적자는 예산상의 적자(on-budget)와 사회보장(social security), 의료보장(medicare) 기금 등의 예산외(off-budget) 적자 모두 계상된 것이다.

입법부의 예산위원회 설치와 같은 새로운 예산과정에도 불구하고 적자가 증가하자 이 문제를 해결하려는 새로운 활동이 일어났다. 대통령에게 강한 예산거부권을 부여하여 의회의 예산확대를 예방하자는 주장, 균형예산의 의무를 헌법에 규정하여 행정부와 입법부의 예산에 대한 재량을 없애야 한다는 제안도 제기되었다. 동시에 일각에서는 의회의 예산과정을 개혁하여 적자가 발생하지 않도록 제도적 개혁을 해야 한다는 주장도 나왔다(Rubin, 2000). 이 같은 주장들을 반영하여 의회는 PAYGO 준칙 관련 법률을 제정하였다.

(2) 미국의 PAYGO 준칙 관련 주요 법제

① 1985년 균형예산과 긴급적자통제법

｢1985년 균형예산과 긴급적자통제법｣(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985)은 당시 공화당 상원의원인 Phil Gramm(Texas주 출신), Warren Rudman(New Hampshire주 출신), 그리고 민주당 상원의원인 Ernest Hollings(South Carolina주 출신)에 의해서 발의되어 제정되었다. 일명, GRH법이라고 하는 이 법은 예산균형을 맞추기 위해서 1991년까지 적자감축 목표치를 설정하였다. 만약 목표 적자 설정치를 100억달러 이상 초과하고 대통령과 의회 간에 이를 감축하기 위한 합의가 이루어지지 않을 경우, 자동적으로 세출을 삭감하는 강제삭감(Sequestration)이 발생하도록 규정하고 있었다. 이 법은 적자 목표치 초과분의 50%는 국내 재량사업예산에서, 나머지 50%는 국방예산에서 자동적으로 강제삭감되도록 의무화하였다. 단, 사회보장, 의료보험, 각종 저소득층 관련 사업 및 채무에 따른 이자지급은 강제삭감 대상에서 제외되었다.

그렇지만 1986년 연방 대법원은 이 법이 부여한 의회의 강제삭감(sequestration process) 권한은 의회에게 예산권한을 너무 과도하게 부여하여 권력분립의 정신을 훼손한 것이라며 위헌을 결정하였다. ｢1985년 균형예산과 긴급적자통제법｣이 위헌으로 결정 나자 1987년 Gramm-Rudman-Hollings는 ｢1987년 균형 예산과 긴급적자통제 재확인법(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act of 1987)｣을 발의하였다. 이 법에서는 1985년 법에서 위헌 문제가 되었던 초과지출의 강제삭감 권한을 의회소속 회계감사원장(the Comptroller General)으로부터 행정부의 대통령실 관리예산처(OMB)로 이전하도록 하여 위헌 문제를 해결하였다. 그러나 이 법 역시 1990년 저축대부은행(Savings and Loan Crisis) 부실사태로 인한 금융구조조정 비용 등으로 적자 목표치를 1,200억달러나 초과하게 되어 유명무실하게 되자, 1990년 예산집행법(The Budget Enforcement Act of 1990)에 의해 대체되었다.

http://bancroft.berkeley.edu/ROHO/projects/debt/1987grammrudmanhollings.html

② 1990년 예산집행법

｢1990 예산집행법｣(The Budget Enforcement Act of 1990)은 고정적자목표를 설정했던 ｢1987년 균형 예산과 긴급적자통제 재확인법｣과 달리 변동 재정적자 목표제를 도입하였다. 이 법은 연방정부의 세출을 재량적 지출(discretionary spending)과 의무적 지출(mandatory spending)로 이분하였다. 재량적 지출은 매년 분야별 지출 상한제를 설정하고, 의무적 지출은 재정적자에 미치는 영향을 중립화시키는 세출․세입 연계 적자 중립화(deficit neutral) 또는 적자 감소(deficit reducing) 장치인 PAYGO 준칙을 도입하였다.

재량적 지출은 매년 세출법안(Annual Appropriation Bill)에 의해 예산 승인을 받아야 하는 통상적인 지출이며, 인건비, 이전지출, 교부금, 재화 및 서비스 공급에 필요한 대부분 지출이 여기에 포함된다. 재량적 지출은 국방비와 비국방비로 나눈 후, 비국방비는 다시 국제관계비와 국내지출로 구분된다. ｢1990 예산집행법｣은 재량적 지출에 대하여 향후 5년간 분야별로 지출 상한을 정하고, 이를 초과할 경우 해당 분야의 지출을 일률적으로 삭감하도록 하였다.

재량적 지출의 12개 세출법안은 다음과 같다: 농업, 무역․사법․치안 및 과학, 국방, 에너지 및 물, 금융서비스, 국토 안보, 내무 및 환경, 노동․보건 및 교육, 입법부문, 군사적 건설 및 참전용사 문제, 주정부 및 외교운영, 교통․주택 공급 및 도시 개발

의무적 지출은 법령에 의하여 직접 지출규모가 결정되므로 직접지출(direct spending)이라고도 하는데 매년 정기적인 세출법안에 의해 확정되는 재량지출과 달리 법의 규정에 따른 지출을 말한다. 의무적 지출의 대부분은 사회보장혜택, 국민건강보험과 같은 복지 후생프로그램, 학자금 대여 등으로 구성되어 있으며, 이러한 프로그램은 법률에 의해 수혜자격이 부여(entitle)되기 때문에 ‘보장(Entitlement)’이라고도 불린다.

의무적 지출은 지출 근거 및 요건이 근거법령에 의하여 구체적으로 규정되어 있기 때문에 예산 편성권자의 재량여지가 없는 지출이다. 의무적 지출의 이러한 성격으로 인해서 매년 세출위원회의 지출 승인과 관계없이 수권법률(Authorizing Legislation)에 의하여 자동적으로 예산이 결정된다. 이 같은 점을 고려하여 ｢1990 예산집행법｣은 ‘법정지출 증가 또는 세입 감소를 내용으로 하는 입법을 할 때는 반드시 이에 상응하는 세입증가나 다른 법정지출 감소 또는 신규 재원조달 방안이 동시에 입법화’되도록 하는 PAYGO 준칙을 규정한 것이다. <표 1>은 지출상한을 정한 재량지출과 법령에 의하여 직접 지출규모가 결정되는 의무지출을 구분한 것이다(임명현, 2007).

법률주의를 채택하고 있는 미국 예산은 우리나라의 예산의결주의와는 달리 의회가 예산권한(budget authority)을 가지고 연방기관에 지출권한을 부여하는 입법을 한다. 재량지출의 경우는 지출승인위원회(Appropriation Committee)의 지출승인법으로, 의무지출은 수권위원회(Authorizing Committee)의 수권법률을 통하여 예산규모가 결정된다.

<표 1> 미국 ｢예산집행법｣의 재량지출과 의무지출의 구분

구분	재량지출(Discretionary Spending)	의무지출(Mandatory Spending)
지출의무 발생요인	□ 매년 예산편성에 의해 지출의 의무가 발생(예산이 지출의 직접근거)	□ 법률에 의해 예산편성의무 발생, 법률이 개정되지 않은 한 지속적으로 지출 발생(법령이 지출의 직접근거)
지출규모 결정요인	□ 승인된 예산의 범위 내에서 지출규모가 결정됨	□ 법령이 정한 기준과 사회 경제적 요인이 결합하여 지출규모가 결정됨
수입과 지출의 관계	□ 수입의 한도 내에서 지출규모 조정. 부족할 경우 예비비나 추경예산을 사용할 수는 없음	□ 예산이 부족할 경우 예비비나 추경을 편성하여 반드시 지출하여야 함
예산수혜자에게 미치는 영향	□ 예산수혜자에게 급부청구권이 발생하지 않음. 예산이 부족하더라도 지출의무가 발생하지 않음	□ 예산수혜자에게 급부청구권이 발생함

* 자료: 임명현(2007: 54-55의 재구성)

｢1990 예산집행법｣은 이전의 GRH법의 비현실적인 적자목표치 달성에 주력하다 실패했던 경험을 고려하여 재정적자 목표치를 경제상황에 따라 변경될 수 있도록 설정함으로써 재량적 지출과 의무적 지출의 증가 억제에 성공하여 재정적자 감축에 크게 기여하였다. 90년대 초반 약 5년 동안 평균 2,065억 달러의 재정적자가 ‘95년부터 대폭 감소하기 시작해 1998년에는 1969년 이후 최초의 재정흑자를 기록하게 된다. 재정적자는 1992년 국내총생산 GDP의 4.7%까지 기록하였으나, 1998년과 2000년에는 각각 GDP의 0.8%와 2.4%의 흑자를 기록했다. 그러나 한시법이었던 ｢1990 예산집행법｣이 두 차례 연장되어 2002년까지 시행․폐기된 후, 2001년 George W. Bush 행정부의 출범과 함께 시작된 경기침체, 대규모 감세 정책, 9□11 테러이후 국방비의 지출 증가로 인해 2002년부터 재정적자가 다시 시작되었다.

③ 2010년 PAYGO 법

PAYGO 준칙의 시효가 만료된 2002년 이후 재정적자는 또 다시 급격히 증가하기 시작하였다. 2003년 3,776억달러의 적자가 2009년에는 1조4,127억달러(GDP 대비 10.1%), 2011년 1조2,996억달러(GDP 대비 8.7%)로 증가하였다. 이 기간 중 재정적자를 증가시킨 주요 요인은 재정을 통한 경기부양, 이라크․아프카니스탄 전쟁, 자연재해, 금융위기 극복 등이었다. 오바마(Barack Hussein Obama) 대통령은 PAYGO와 같은 강력한 준칙 없이는 재정적자를 억제할 수 없다고 판단하고 대통령이 중심이 되어 2009년 6월 하원에 PAYGO를 영구법으로 하는 법안을 제출하였다. 이후 의회의 수정과정을 거친 ｢2010년 PAYGO 법｣(The Statutory Pay-As-You-Go Act of 2010) 은 2010년 2월 12일 대통령의 서명으로 입법화 되었다.

미국 연방정부의 채무(federal debt)는 2011년 말 현재 국가 GDP의 67.7%에 달하는 10조1,282억달러(약1경2천조원)에 이른다(미국 관리예산처).

｢2010년 PAYGO 법｣은 1990년 예산집행법의 2대 원칙인 ‘지출상한선제’와 ‘PAYGO준칙’ 중 PAYGO 준칙만을 규정하고 있다. 재량지출에 대해서는 별도의 준칙을 마련하지 않고 예산결의안에 분야별․부분별 그리고 총액 상한을 설정하는 방식으로 예산편성과 심의가 이루어진다. PAYGO 준칙의 적용대상은 직접지출이나 수입 감소에 영향을 주는 입법행위가 그 대상이다.

지출상한제는 재량지출에 대한 상한선(spending cap)을 마련하고, 지출이 상한을 초과하는 경우 당해 지출항목 내에서 강제삭감(Sequestration)하는 것이고 PAYGO 원칙은 의무적 지출 증가시에 상응조치를 마련하고 지출결과가 상쇄되지 않은 경우(적자가 증가한 경우)에는 초과분 지출 취소를 말한다.

④ PAYGO 준칙 적용 대상 예외 및 주요 요인

PAYGO 준칙은 이 법을 적용하는데 있어서 다음 네 가지 예외를 규정하고 있다. 첫째, 사회보장기금과 우체국 기금은 예산 외(off-budget) 사업이기 때문에 적용대상에서 제외된다. 그 이유는 PAYGO는 예산상(on-budget) 세출과 세입 만을 대상으로 하기 때문이다. 둘째, 예산 상 사업이라 할지라도 긴급입법은 적용대상이 아니다. 셋째, 채무에 대한 이자지급도 적용대상이 아니다. 넷째, 의료보호사업 담당의사의 보수, 재산․상속세, 대체 최저제한세(Alternative Minimum Tax), 2001년에서 2003년 사이에 입법화된 감세조치들도 이 법의 적용 대상에서 제외된다.

PAYGO 준칙을 실행하는데 있어서 가장 중요한 요인은 세입이나 세출에 영향을 주는 비용을 추계하는 일과 PAYGO 준칙을 위반하였을 때 제재하는 방안이다. PAYGO 준칙을 규정하고 있는 법은 세입이나 세출에 영향을 주는 입법이 있을 경우 의회예산처(CBO)에서 비용을 추계하도록 일차적 의무를 부과하고 있다. 이 추계에 의하여 대통령실 소속의 관리예산처(OMB)는 두 종류(5년과 10년 점검표)의 PAYGO 점검표(PAYGO Scorecards)를 관리한다.

그리고 관리예산처는 PAYGO 보고서를 의회의 예산심의가 종료된 후 14일 이내에 작성하여야 한다. 의회에서 승인된 예산이 PAYGO 준칙을 지키지 못하여 재정수지에 부정적 영향을 야기할 경우, 그 제재 방안으로 대통령은 재정적자에 영향을 준만큼의 직접지출을 감소시키는 명령을 내리는 강제삭감(Sequestration) 조치를 취할 수 있다. 강제삭감명령이 개시되면 직접지출 중 강제삭감 대상 사업들에 대해서는 일률적으로 동일한 비율만큼의 지출삭감이 단행된다(Bradford and Scogin, 2008). 이 같은 강제삭감절차는 1985년 균형예산과 긴급적자통제법에서 도입된 것이었으나 실제적으로 적용된 사례는 없었다. 그럼에도 불구하고 강제삭감절차는 의회로 하여금 PAYGO 준칙을 반드시 준수 하는데 의미 있는 역할을 한 것으로 평가된다(CRS, 2012).

⑤ PAYGO 준칙이 우리나라 예산 구조에 주는 시사점

미국의 PAYGO 준칙에서 우리가 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같다.

첫째, 우리나라 예산분류 구조에서 의무지출과 재량지출에 대한 구분이 필요하다. 세출예산 중 법령에 의해서 예산편성의무가 발생하는 의무지출에 대한 분석이 우선적으로 이루어져야 신규 지출 발생 또는 세입 감소 등이 파악될 수 있다.

둘째, 입법에 의한 재정소요가 발생되는 경우 이에 대한 비용추계를 의무화하는 제도적 정비와 함께 비용 추계를 할 수 있는 의회의 정책역량이 필요하다. 재정소요요인이 포함된 법안은 반드시 상임위원회 또는 예산결산특별위원회 등에서 승인 받을 수 있는 제도적 정비가 갖추어져야 PAYGO 준칙 도입이 가능해진다.

셋째, PAYGO 준칙을 위반할 경우 이를 제재할 수 있는 방안 등이 논의되어야 한다. 의회에서 승인된 예산을 대통령이 거부할 수 있는 미국과 달리, 예산의결주의를 채택하고 있는 우리나라의 경우 대통령 또는 자치단체의 장이 의회에서 의결된 예산을 거부할 수 있는 권한이 거의 없다. 이 같은 구조로 인하여 PAYGO 준칙을 강제할 수 있는 방안이 강구되지 않을 경우 현행 법령에서 규정하고 있는 선언적 수준의 재정건전성 원칙을 벗어나지 못할 것이다.

2) 선행 연구 고찰

우리나라에서도 재정건전성 강화를 위하여 재정준칙 도입의 필요성이 제기되었다. 박형수(2007)는 IMF에서 규정한 재정준칙에 대한 개념과 OECD 회원국의 재정준칙을 소개하면서 한국의 재정준칙 도입 필요성을 제기하였다. 우리나라의 재정을 중장기적으로 전망해 보면 재정상황이 심각해질 가능성이 있는 만큼 스웨덴, 호주, 뉴질랜드 등과 같이 총량적 재정목표를 설정하는 재정준칙의 도입을 통해 재정규율을 강화하는 등의 노력을 해야 한다는 의견을 제시하였다.

이성규(2010)는 영국의 재정준칙인 황금준칙(golden rule)과 지속가능한 투자준칙(sustainable investment rule)을 소개하였다. 영국은 공공부문의 투자활성화를 위해 정부는 투자목적으로만 차입할 수 있으며(황금준칙), 또 차입의 최고한도를 정하여 공공부채를 적정수준에서 유지(지속가능한 투자준칙)하도록 법적 의무를 부과하고 있다. 이성규는 세출규모의 증가를 명목 GDP 성장률 이내에서 제한하거나(세출규율), 재정적자규모를 GDP의 일정비율 이내로 제한하거나(재정적자규율), 국가채무를 GDP의 일정비율 이내로 제한(부채규율)하는 방식을 제안하였다.

김도승(2010)년 한국법제연구원(2010)의 ‘미국 재정법상 PAYGO 준칙에 관한 연구’ 보고서의 내용을 바탕으로 PAYGO 준칙의 국내 도입 가능성을 탐색하였다. 국내 도입시 국내예산의 의무지출과 재량지출에 대한 구분의 필요성, 법안추계비용 기반 확보, 예산심의시 국회운영방안 등에 대한 제도운영에 대한 대안 마련의 필요성 등을 제기하였다. 김세진(2011)도 경제통화동맹가입국(EMU)의 총량적 재정목표규제를 통한 재정준칙과 이 규율이 회원국들의 중□장기적 재정건전화에 도움을 주고 있다는 분석을 제시하였다. 그는 2008년 세계경제위기로 인한 급격한 재정악화와 인구 고령화에 따른 복지지출 등 의무적 지출 증가에 직면하고 있는 우리나라도 빠른 시일 내에 재정준칙의 도입이 필요함을 역설하였다.

지금까지 국내에서 발표된 재정준칙에 관한 연구는 외국 사례의 소개와 국가재정 차원에서 재정준칙 도입의 필요성을 제시하는 수준에 머물러 있다. 본 연구는 선행연구와 달리 연구의 대상이 지방재정이며 연구의 범위도 도입의 필요성뿐만 아니라 도입할 경우 구체적으로 고려해야 하는 요인들에 대한 방안을 제안하고 있다.

3. 연구 분석의 틀

본 연구는 <그림 1>의 연구 분석의 틀과 같이 지금까지 살펴본 재정준칙의 이론적 배경과 미국 PAYGO 준칙 사례 분석을 대상으로 PAYGO 준칙에서 나타난 주요 요인과 시사점을 도출하고자 한다. 이 같은 요인과 시사점을 중심으로 제주특별자치도의 재정준칙 도입 타탕성을 제주도의 재정현황분석을 통해 살펴보고자 한다. 제주도를 PAYGO 도입의 사례지역으로 선정한 것은 광역자치단체 중 인구와 재정규모가 적은 반면, 지방채무의 비율이 높기 때문이다. 제주도에 PAYGO 준칙 도입 타당성을 살펴본 후, PAYGO 준칙을 제주도 예산과정에 적용할 경우 미리 고려해야할 요인들을 분석하여 PAYGO 운용 방안을 제시하고자 한다.

<그림 1> 연구 분석의 틀

사례연구	□	도입 필요성		도입 방안
□ 분석대상: 미국 PAYGO 준칙 □ PAYGO 준칙 주요 요인 도출 □ 시사점 분석		제주특별자치도 재정현황분석	□	□ PAYGO 준칙 적용 □ 적용대상 조례선정 □ 주요 요인 분석

지금까지 살펴본 재정준칙의 이론적 배경과 미국의 PAYGO 준칙 사례에 이어 다음 장에서는 지방자치단체에 PAYGO 준칙 도입의 타당성을 살펴보기 위해 제주특별자치도의 재정건전성 현황을 살펴 본 후, PAYGO 준칙 적용시 고려해야 할 주요 요인에 대해 논의하고자 한다.

III. 제주특별자치도의 PAYGO 준칙 도입 방안

1. 제주특별자치도의 재정 현황과 PAYGO 준칙 도입 필요성

2010년 말 현재 지방채 발행액과 민간투자사업(BTL) 중 제주도가 확정적으로 부담해야 할 채무는 15,929억원(지방채 1조630억원, 임대형민간투자사업비 지방비 상환액 5,299억원)에 달하였다. 이 채무액은 <표 2>에서와 같이 2010년 결산액 27,272억원 대비 58.4%로 자치단체 중 전국 최고이며, 행정안전부 채무산정 기준인 지방채 1조630억원만을 대상으로 산정할 경우에도 결산액 대비 39.0%로 전국 최고에 해당된다. 채무 상환액도 2010년 786억원으로 2010년 결산 예산 대비 2.88%에 달하며, 이후 채무 상환 금액은 2011년 845억원, 2012년 870억원, 2013년 954억원, 2014년 972억원으로 매년 증가하고 있다(제주도b, 2011).

이와 동시에 일반회계 세입예산 중 인력운영비, 중앙지원사업에 대한 지방비 대응(matching) 자금, 사회복지사업비, 각종 보조금 등 법정필수경비를 제외한 가용재원도 매년 감소하고 있다. 2009년 4,000억원을 초과하던 가용재원은 2010년 3,330억원, 2011년 2,720억원으로 감소하는 추세여서 제주도의 재정압박은 점점 심화되고 있다. 이 같은 제주도의 재정압박은 국내외 재정위기의 원인처럼 경기침체로 인한 지방세 수입 감소, 공무원 인건비 등과 같은 경직성 경비의 증가, 사회복지비용, 공공관리시설 운영․유지 비용, 각종 민간이전 비용의 증가 등과 같은 지출 증가, 세입과 세출의 차액을 보전하기 위해 조달한 채무의 누적 등이 그 원인으로 나타났다(제주도b, 2011).

<표 2> 결산 대비 지방채무 현황

구분		2009년	2010년
□ 결산 대비 채무 비율(=□/□)		48.5%	58.4%
□ 일반․특별회계 총계 결산		30,500억원	27,272억원
□ 지방채무합계	합계	14,805억원	15,929억원
	지방채(이자포함)	9,869억원	10,630억원
	BTL 지방비부담	4,936억원	5,299억원

* 자료: 제주도b(2011: 45의 재구성)

제주도의 지방채무 증가의 원인은 지방세 수입의 감소와 세출의 증가가 가중되었기 때문이다. 지방세 세입 감소 요인 중 하나는 지방세 불균일 과세제도이다. 제주도는 ｢지방세특례제한법｣(제4조) 및 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(제73조) 등의 근거에 의해 과세면제, 불균일 과세 또는 일부 과세를 도조례(｢제주특별자치도세 감면조례｣)에 규정하고 있다. 이 규정에 근거하여 제주도는 지방세에 대해 비과세, 면제, 영세율, 세액감면, 세액 공제 또는 세액의 전부 또는 일부 감면을 적용하고 있다. <표 3>에서와 같이 2010년 말 기준 제주도는 1,620억 원의 제주특별자치도세를 비과세 또는 감면하였다. 2009년 제주도의 비과세․감면은 1,158억원으로 제주특별자치도세 부과액 4,444억원, 징수액 4,146억원 대비 각각 26.0%와 27.3%로 전국 1위 수준이다. 이러한 지방세 비과세․감면은 제주도의 세입 감소로 이어져 지방채 증가를 초래하고 있다(제주도a, 2011).

<표 3> 연도별 비과세․감면 현황

(단위: 억원)

연도별	합계	지방세법			조세특례 제한법	감면조례
		소계	비과세	감면
2006	1,206	651	278	373	323	232
2007	1,256	626	312	314	415	215
2008	1,987	723	404	319	1,149	115
2009	1,558	644	330	314	836	78
2010	1,620	652	284	368	749	219

* 자료: 제주도a(2011: 257)

지방세 비과세․감면과 함께 제주도 지방채 증가를 초래하는 요인 중 하나는 각종 조례에 근거를 둔 재정소요 요인의 증가에 있다. 2012년 8월 현재 ‘대학생 학자금 지원’ ‘농어촌 지역 학교 초․중․고생 교통비 지원’ ‘복지회관 설치 및 운영’ 등 약 120여 건의 조례가 재정 지원을 “할 수 있다” “해야 한다” 또는 “한다”고 규정하고 있다. 이러한 조례 규정 등의 영향으로 제주도는 민간보조금(민간경상보조, 민간행사보조, 민간자본보조)이 일반회계 예산의 22.41%를 차지하여 전국 평균 12.47% 보다 약 10% 이상 높은 전국 최고 비율을 기록하였다(제주도a, 2011). 이러한 조례 제․개정은 세출의 경직성을 심화해 가용재원의 감소와 지방채 증가를 초래하였다.

여기서 언급하는 민간보조금은 국고보조금에서 나오는 민간보조금이 아닌 제주도 자치법규인 조례의 규정에 의해서 지급의무가 발생되는 것을 말한다.

제주도는 지방자치단체의 지방채 발행을 엄격히 통제하는 행정안전부의 원칙에도 불구하고, ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(제77조)에 의해 행정안전부 장관의 승인 없이 도지사가 도의회의 의결을 거쳐 외채 발행 및 지방채 발행 한도액의 범위를 초과하는 지방채를 발행할 수 있도록 하였다. 그 결과 2009년에는 지방채 발행 한도액에 1,266억원 보다 1,221억원을 초과한 총2,487억원의 지방채를 발행하였다. 특별자치도의 특례가 재정건전성을 악화시키는 요인이 되어, 그 결과 지방채무가 예산의 58.4%에 달하자, 제주도의 재정 건전성을 위해서 PAYGO 준칙을 도입하자는 의견이 제시되었다(민기, 2010).

이 같은 재정 건전화를 달성하기 위한 PAYGO 준칙 도입에 있어서 최소한 다음 두 가지 원칙이 준수되어야 한다. 하나는 지방세 수입에 영향을 주는 감면 또는 면제 조례를 최소화하거나 이러한 조례가 제정될 경우 동 조례에 의해서 감소되는 지방세 수입만큼을 어디에서 대체할 것인가를 조례 제□개정 단계에서 밝혀야 한다. 또 다른 하나는 지방세 지출을 구조적으로 증가시키는 조례가 제□개정될 경우 동 조례에 의해서 증가되는 세출을 충당할 수 있는 재원을 어디에서 조달할 것인가를 입법과정에서 밝힐 수 있도록 제도화하는 것이다.

이러한 내용을 중심으로 지방정부의 PAYGO 준칙을 정의하면 다음과 같다. “지방자치단체의 PAYGO 준칙이란 조례의 제․개정으로 법정지출 증가 또는 세입 감소가 발생할 경우에는 반드시 이에 상응하는 세입증가나 다른 법정지출 감소 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화하여 지방채무 증가에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 것”을 말한다. 다음에서는 이와 같은 PAYGO 준칙을 적용하는 방안에 대해 선정된 사례를 중심으로 논의하고자 한다.

2. 제주특별자치도의 PAYGO 준칙 도입 방안

1) 재정소요점검표(Scorekeeping) 작성

PAYGO 준칙의 첫 번째 단계는 재정소요점검이다. 재정소요점검은 새롭게 입법되는 조례가 재정에 미치는 영향을 점검하는 행위이다. 미국 연방의회 예산과정에서는 상임위원회의 법안 심사 결과 또는 세출위원회 세출법안 심사 결과가 예산결의안에서 미리 정해진 재원배분 한도를 초과하는지의 여부를 점검하기 위하여 이 제도를 활용하고 있다.

미국 연방의회에서 심사되는 법과 예산에 따라 발생하는 재정소요는 다음 두 가지 요인에 의해서 발생된다. 하나는 이미 존재하는 법률에 의한 재정소요이고 다른 하나는 새롭게 입법된 법률(안)에 의하여 발생하는 재정소요이다. 이미 제정된 법과 제도에 따라 발생하는 재정소요를 전망하는 것을 기준선전망(baseline)이라고 한다. 반면에 새롭게 입법되는 개별적인 법률(안)에 따른 지출 전망을 법안비용추계라고 한다.

제주도의 PAYGO 준칙 도입을 위하여 본 연구에서는 최근 제정된 ｢제주특별자치도 농어촌 지역학교 초․중․고생 교통비 지원 조례｣(이하, ‘교통비 지원조례’라 한다)를 대상으로 재정소요점검표를 작성한다. 재정소요점검은 제주도 의회에 제출된 조례 제․개정(안)으로 인해 세입이 감소되거나 세출의 증가를 초래하는 재정수반요인이 있는지를 점검한다. 그리고 재정수반요인이 있는 경우에는 동 조례의 제․개정으로부터 향후 5년의 비용추계를 하여야 한다. ‘교통비 지원조례’는 농어촌 지역에 주소를 둔 농어업인의 자녀 중 농어촌 지역 학교를 다니는 초․중․고등학생 중 대중교통 또는 통학차량을 이용하여 통학하는 학생들에게 실제 소요되는 교통비를 지원한다(제3조 제1항 및 제2항)고 규정하고 있어 조례가 재정수반요인을 포함하고 있다. 또 같은 조례 제4조는 제주특별자치도지사는 “예산의 범위 내에서 지원한다”고 강행 규정화하고 있다.

5년 동안의 비용추계를 하면 <표 4>에서와 같이 연평균 26억원의 비용이 소요되어 5년 간 총 130억원 정도의 예산 투입이 필요된다. 이 같은 소요비용을 산출할 때 가장 중요한 것은 지원대상인원에 대한 정확한 분석이다. 지원대상인원을 파악하기 위해 본 사례에서는 제주특별자치도 교육청 통계자료를 활용하였다. 기타 수혜대상의 통학(수업) 일수, 향후 5년간의 버스요금 변동여부 등 예산소요 요인을 파악하여 연도별 비용 추계를 한다. 재정소요점검을 위한 <표 4>의 비용추계서를 향후 조례 제정과정에 공통적으로 적용하기 위해서는 다음과 같은 요인이 고려되어야 한다.

<표 4> 제주특별자치도 농어촌 지역학교 초․중․고생 교통비 지원 조례(안) 비용추계서

I. 비용추계서 요약

1. 재정수반요인

제3조(지원대상 및 범위) ① 교통비 지원은 제주자치도내 농어촌 지역에 주소를 두고 거주하는 농어업인의 자녀 중 농어촌 지역 학교를 다니는 초․중․고등학생들을 대상으로 한다.

② 제1항의 대상자 중 대중교통 또는 통학차량을 이용하여 통학하는 학생들에게 실제 소요되는 교통비를 지원한다. 단, 무료 통학차량을 이용하는 학생은 지원대상에서 제외한다.

제4조(예산지원) ① 제주특별자치도지사는 이 조례에 따라 소요되는 비용을 예산의 범위 내에서 지원한다.

2. 비용추계기간: 5년

3. 비용추계 산식: 지원대상 전체학생수×80%(대상예상인원)×750원(1회)×2회×200일

4. 비용추계결과: 5년간 13,041백만원 (단위: 백만원)

구분	2012	2013	2014	2015	2016	합계
지출소계(a)	2,712	2,637	2,564	2,564	2,564	13,041
수입소계(b)	0	0	0	0	0	0
총소요 비용(a-b)	2,712	2,637	2,564	2,564	2,564	13,041

II. 비용추계 상세 내역

1. 교통비 산출내역: 지원대상 전체학생수×80%(대상예상인원)×750원(1회)×2회×200일

구분	2011	2012	2013	2014	2015	2016	증감율
중학교(22개)	4,806명	4,645	4,489	4,339	4,339	4,339	△3.35
고등학교(17개)	7,155명	7,023	6,500	6,347	6,347	6,347	△2.35

* 자료: 교육청 통계자료. ‘12~’14년 증감율 적용, 이후는 동일값 적용

① 수업일수: 연평균 200일 기준(친환경농정과 자료)

② 버스요금: 공영버스 카드 요금(750원). 향후 5년간 요금동결예정(교통항공과 자료)

③ 지원대상 학생수: 대상학교 학생수 80%(친환경농정과 자료)

④ 통학일수: 200일(친환경농정과 자료)

2. 연도별 비용추계

연도	지원액 합계(학생수)	중학교 지원액	고등학교 지원액
2012	2,712백만원(9,042명)	1,115백만원(3,716명)	1,598백만원(5,326명)
2013	2,637백만원(8,791명)	1,077백만원(3,591명)	1,560백만원(5,200명)
2014	2,564백만원(8,548명)	1,041백만원(3,471명)	1,523백만원(5,077명)
2015	2,564백만원(8,548명)	1,041백만원(3,471명)	1,523백만원(5,077명)
2016	2,564백만원(8,548명)	1,041백만원(3,471명)	1,523백만원(5,077명)

2) PAYGO 준칙 비용추계시 고려 요인

(1) 비용추계의 주체 및 심의시기

PAYGO 재정소요점검시 우선적으로 고려해야 할 요인은 누가 비용추계를 해야 하는가이다. 미국의 경우, 재정소요점검을 담당하고 있는 기관은 의회예산처(CBO)의 예산분석실(Budget Analysis Division) 내 재정소요점검팀(Scorekeeping Unit)이다. 우리나라 국회의 경우 국회예산정책처 등을 활용하여 재정소요를 점검할 수 있을 것이다. 그러나 상대적으로 의회지원 인력이 적은 지방의회의 경우 전문적인 재정소요점검을 하는 데에는 많은 한계에 직면할 수 있다. 일차적으로 조례 발의의 주체가 재정소요점검을 조례발의시 첨부하도록 해야 한다.

미국 CBO의 예산분석실 주임무는 □ 지출관련법안에 대한 비용추계 □ 기준선전망 □ 대통령예산안분석 □ 재정소요점검 등이며, 2010년 현재 총83명으로 구성되어 있다(국회예산정책처, 2010).

조례 발의의 주체는 지방자치법(제66조) 규정에 의해 지방자치단체의 장이나 의원이다. 이에 따라 집행기관의 장이 발의한 경우에는 소관부서, 의원이 발의한 경우에는 의회 전문위원과 정책자문위원의 도움을 받아 조례를 발의한 대표의원이 재정소요점검표를 일차적으로 제출하여야 한다. 그렇지만 조례 제․개정 발의 주체를 떠나 조례가 제․개정된 이후 실질적으로 정책을 집행할 집행기관(도의 해당부서)이 비용추계의 주체가 되어야 할 것이다. 보다 정확한 비용추계를 위해서는 시도발전연구원의 전문 인력을 활용하는 방안도 고려할 수 있다.

｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제45조에 의해 제주도의회는 정책자문위원을 상임위원회별 3명씩 둘 수 있다. 2012년 7월 현재 17명의 정책자문위원이 있다.

비용추계 주체가 확정되면 그 다음으로 고려해야할 요인은 조례입법과정 중 언제 재정소요요인을 중점적으로 심의해야 하는가이다. 조례 제정안이 제출되면 재정소요요인이 포함된 조례안도, 재정소요요인이 포함되지 않은 조례안과 동일하게 소관 상임위원회에서 심의하고 본회의에서 조례를 의결한다. 이 같은 방안과 달리 재정소요요인이 포함된 조례안에 대해서는 향후 관련 법령의 개정을 통해 소관 상임위원회의 1차 심사 시 예산결산특별위원회의 의견을 첨부하도록 하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 이와 같은 새로운 제도의 도입으로 인해 의회의 의정활동이 크게 늘어날 가능성이 있기 때문에 정책자문위원 및 전문인력 보강이 고려되어야 할 것이다.

(2) 재정소요대장 활용

비용추계에서 발생한 재정소요액(비용발생액)에 대한 PAYGO 준칙을 어떻게 적용할 것인가 하는 문제 또한 고려해야 할 대상이다. <표 4>의 비용추계에 의하면 농어촌 지역학교 초․중․고생 교통비 지원에 연간 평균 26억원, 향후 5년 간 13,036백만원의 재원이 소요된다. 신규로 재정이 소요되는 조례안은 개별적으로 대체 세입원을 제시하도록 해야 할 것인지, 아니면 새로운 재정소요요인이 포함된 모든 조례안을 모아 ‘재정소요대장’(PAYGO Ledger)을 만들어 총 소요액에 대한 대체 세입원을 제시하여야 하는지에 대한 문제를 결정하여야 한다.

예를 들어 전자의 방안으로 결정할 경우, “‘농어촌 지역학교 초․중․고생 교통비 지원’에 소요되는 연 평균 26억원의 재원은 ‘제주특별자치도개발공사’(일명, 삼다수)의 이익에서 발생되어 제주도 일반회계로 전입되는 수입금 증가분으로 충당한다“는 조건으로 조례를 제정할 수도 있다. 이렇게 될 경우 특정한 재원(삼다수 이익금)이 특정한 명목(교통비 지원)으로 배정(earmarked)되는 결과가 초래되어 예산통일의 원칙에 위배될 수 있다. 이 같은 문제를 해결하기 위하여 재정소요가 예상되는 조례안을 모두 모은 '재정소요대장‘을 활용할 수 있다.

재정소요요인이 포함된 조례안이 소관 상임위 심사를 거친 뒤, 본회의 의결 전 ’예산결산특별위원회‘에서 세입의 범위 안에서 우선순위를 정한다. 이후 우선순위에 대한 합의가 이루어지면 해당 조례안이 본회의에 회부되어 최종 심사 또는 심의과정을 거치도록 한다.

(3) 강제삭감 제도의 도입 여부

PAYGO 준칙의 준수를 강제하는 장치(Sequestration)가 없는 우리나라에서는 PAYGO 원칙을 강제하는데 한계가 있을 수 있다. 이 같은 한계를 극복하기 위해서 지방자치법 제122조 ‘건전재정의 운영원칙’에 근거하여 ‘(가칭) 제주특별자치도 재정준칙조례’(이하, ‘재정준칙조례’라고 한다)를 제정하여 PAYGO 준칙 적용의 법적 토대를 마련한다. 제정된 '재정준칙조례'에 근거하여 다음 두 가지 방안을 활용하여 도지사가 PAYGO 준칙을 실행할 수 있다.

그 하나는 조례 제정과정에서 재정소요점검이 적절하게 준수되지 않을 경우에는 지방자치법 제26조 제3항에 따라 도지사가 조례안에 ‘재정준칙조례’ 위반의 의견을 붙여 도의회로 환부(還付)하고 재의(再議)를 요구하는 것이다. 또 다른 하나는 예산과정에서 PAYGO 원칙을 적법하게 준수하지 않은 항목의 예산이 의결된 경우 '재의요구권‘을 활용하는 방안이다. 이 경우에는 지방자치법 제108조 제1항에 의거하여 ‘지방의회의 의결이 예산상 집행할 수 없는 경비를 포함한 것’으로 간주하여 도지사가 예산의 재의를 도의회에 요구하는 것이다. 이 제도는 중앙정부의 예산제도에는 없는 지방자치단체 만이 가지고 있는 ‘예산의결의 재의요구권’이다.

국가예산은 국회의 심의 의결로 확정되기 때문에 대통령의 서명 또는 공포의 의무가 없다. 국가예산과 달리  지방자치단체의 예산은 의회의 의결로 확정되어 자치단체장에게 이송되나 이송된 예산 내용 중 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있는 경우에 자치단체장은 예산을 고시하지 아니하고 재의요구할 수 있다(지방자치법 제108조).

다음 결론 부분에서는 PAYGO 준칙 도입시 유의할 점, 준칙 적용 예외 분야와 이 연구의 한계점과 향후 과제 등을 다루고자 한다.

IV. 결 론

재정건건성 강화를 위해 많은 국가와 지방정부들이 재정준칙을 도입하고 있다. 이 같은 재정준칙은 그 나라의 재정상황 등에 따라 사전적으로 예산승인의 단계 또는 사후적으로 예산집행, 결산 후 나온 결과에 대해서 적용하기도 한다. 우리나라의 행정안전부가 지방재정법 개정을 통해 지방자치단체의 재정관리를 강화하고 있는 준칙은 사실상 재정진단의 결과를 기준으로 하고 있기 때문에 사후적 재정규율이라고 볼 수 있다. 중앙정부의 사후적 재정관리를 통해서는 지방자치단체의 재정위기를 선제적으로 예방하고, 재정건전성을 강화하는 데에는 많은 한계가 있다. 본 연구는 이 같은 한계를 극복하기 위하여 지방자치단체에 PAYGO 준칙 도입방안을 제시하는 것이다.

지방자치단체의 PAYGO 준칙 도입에 있어 다음과 같은 점을 유의하여야 한다. 첫째, 재량지출과 의무지출에 대한 PAYGO 준칙 적용 문제이다. 미국과 달리 우리나라는 예산편성과 심의과정에서 재량지출과 의무지출을 구분하지 않고 있다. 이 같은 문제점을 해결하기 위하여 PAYGO 준칙을 우리가 도입한다면 의무지출에 대해서만 우선적으로 PAYGO 준칙을 적용하고, 재량지출은 현재와 같이 의회가 예산심의를 통해 통제하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

둘째, PAYGO 준칙 도입을 반대하는 일각에서는 재정준칙이 사회복지예산 감축을 목표로 하는 것이 아닌가에 대한 우려를 나타내고 있다. 미국 PAYGO 준칙에서도 제시된 것과 같이 순수 사회복지비, 긴급재정상황 등과 같은 예산은 PAYGO 준칙을 적용하지 않고 있다. 이러한 점을 감안하여 우리나라 지방정부에서도 순수사회복지, 긴급재정상황 소요비용, 지방채무 상환비용, 국고보조금 지방대응 의무사업비 등은 PAYGO 준칙 적용 예외로 정할 수 있을 것이다.  이 같은 적용 예외 분야를 제외하고 국가와 지방정부가 중복 지원하는 수당지급조례, 공공성이 약한 보조금 지급조례 등에 PAYGO 준칙이 우선적으로 적용되어야 할 것이다.

예, ‘제주특별자치도 참전유공자 지원조례’ 는 이미 국가가 ‘참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률’로 유공수당 등을 지급하고 있으나 제주도를 비롯한 각 지방자치단체가 추가로 명예수당과 장제비 등을 지급하고 있다.

각종 사회단체 보조금 지급조례 등이 해당된다.

셋째, 재정소요요인을 포함하고 있는 이미 제정된 조례에 대한 문제이다. 지금까지 논의한 PAYGO 준칙은 새롭게 제․개정된 조례안을 대상으로 하기 때문에 기존의 조례는 PAYGO 준칙 적용의 예외가 될 수 있다. PAYGO 준칙 적용의 목적이 재정건전화에 있기 때문에 재정소요를 유발하는 기존의 조례에 대해서도 전체 점검을 실시하여야 한다. 기존의 조례를 재검토하여 원칙적으로 재정소요를 유발하는 조례에 대해서는 일몰규정으로 전환하고, 그렇게 전환할 수 없는 조례의 재정소요에 대해서는 예산과정 중 의회가 예산심의를 강화하는 방안이다. 그리고 PAYGO 준칙은 재정소요를 유발하는 새로운 입법에 대해서 우선적으로 적용하는 것이 효율적이다.

본 연구는 지방자치단체의 재정 건전성 향상을 위한 재정준칙을 도입하는데 있어서 PAYGO 준칙을 통해 얻을 수 있는 정책적 함의를 찾기 위한 노력의 일환으로 시작되었다. 그러나 본 연구는 시론적(試論的) 수준에 머물러 있기 때문에 실제 적용을 하는데 있어서 상당한 한계와 극복해야할 과제를 포함하고 있다. 가장 우선적으로 제기되는 한계점은 사례대상의 경제단위 또는 재정단위의 문제이다.

본 연구는 각 국의 많은 재정준칙 사례 중에서 재정적자를 감축하는데 가장 효과적인 결과를 창출한 미국 연방정부의 PAYGO 준칙을 사례로 선정하여 우리나라의 지방자치단체에 도입하는 방안을 제시하였다. 그러나 PAYGO 준칙을 도입하고 있는 미국의 재정단위는 연방정부인데 비하여, 도입 대상 사례 지역은 지방정부라는데 있어서 발생하는 차이이다. 미국 주정부의 PAYGO 준칙 사례를 제주도에 적용하고자 하였으나 현재 미국 주정부의 재정준칙은 연방정부의 재정준칙보다 수준과 강도가 매우 낮은 것으로 나타났다. 그렇지만 2012년 11월 6일 주민투표가 예정된 캘리포니아 주의 주민발안 31(Proposition 31)은 연방정부의 PAYGO 준칙에 유사한 내용을 포함하고 있다. 향후 연구에서는 이 같은 주정부 또는 지방정부의 재정준칙 동향을 분석하여 우리의 지방정부 재정 건전성을 강화하는 방안들이 제시되었으면 한다.

각주 7에서 주정부의 재정준칙에 대한 개괄적인 설명이 제시되었다.

이번 11월 6일 주민투표에 부쳐질 캘리포니아 주민발안 31호는 ‘재정위기시 주지사에게 세출을 감소할 수 있도록 전권을 주고, 주의회 의원의 세출 증대나 세금 감면 행위를 주지사가 제한할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그리고 25백만달러 이상의 세출 순증가를 발생하는 법안에 대해서는 연방정부와 같은 PAYGO 준칙을 적용하도록 강제하고 있다’(California Budget Project, What Would Proposition 31 Mean for California? 2012.9)

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민 기(閔 基): University of Kentucky에서 행정학 박사학위(논문명: Does Foreign Government Policy Matter?: The Case of U. S. Direct Investment Abroad in Manufacturing, 2000)를 받았으며, 국회사무처와 국무총리실 근무를 거쳐 현재 제주대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재정, 지방자치, 지역정책 등이다. 주요 논문으로는 ‘지방자치단체의 자치재정권과 조세경쟁’ ‘임대형 민간투자사업(BTL)에 대한 지방자치단체의 재정관리방안' 등이 있다.

<E-mail: minkee@jejunu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 09. 04 / 심사개시일: 2012. 09. 11 / 심사완료일: 2012. 11. 14>