해양수산행정의 통합가능성과 한계

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 191～214

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: 역사와 프레임 분석

The Promises and Pitfalls of the Integrated Maritime and Fisheries Administration

: An Analysis on the History and Frame

김 창 수

본 연구는 역사의 규칙성을 전제로 해양수산행정의 미래를 예측하고, 국회회의록과 언론자료 그리고 인터뷰를 통해서 해양수산행정의 통합가능성에 대한 다양한 이해관계자들의 프레임을 추정하고 예측하였다. 첫째, 우리나라 해양수산행정 조직구조가 어떻게 변화해왔는지에 대한 역사를 분석한 결과, 과거 통합구조와 분산구조의 시계추 현상이 2013년에도 나타날 가능성이 높은 것으로 예측할 수 있었다. 즉 2008년 2월에 이루어진 분산구조가 2013년 2월에 정부교체와 함께 통합구조로 시계추 운동을 할 것으로 예측되었다. 둘째, 농림수산식품부가 수산을 지키려는 경로의존성을 보일 것이며, 이명박 정부에서 국토해양부를 중심으로 새롭게 형성된 이해관계구조가 지속성을 보일 경우 이는 바다를 대상으로 한 통합부처의 탄생에 제약요인으로 작용할 수 있음이 확인되었다. 셋째, 프레임 분석결과 일반국민과 이용자단체 그리고 전문가들이 해양수산행정 통합부처의 필요성을 역설하고 있지만, 정치인들이 이를 수용하고 최종 결정하는 것이 조직구조 선택에 결정적인 영향을 미침을 고려할 때 2012년 12월 19일 대통령선거가 구조변화에 중요한 변수로 작용할 것으로 예측되었다. 현재 여야 주요 대선후보들의 공약을 분석한 결과, 대부분 부산을 의식하여 해양수산부 부활을 핵심공약으로 내세우고 있기 때문에 해양수산행정의 통합 가능성이 높은 것으로 예측되었다.

주제어 : 해양수산행정, 통합가능성, 경로의존성, 프레임 분석

I. 서  론

이명박 정부 들어 대부분의 언론이 ‘국토부’라든지 ‘농식품부’라고 축약하여 프레이밍하면서 ‘해양’과 ‘수산’은 뒷전에 몰리거나 사라지고 없다. 전문가들은 해양수산관련 예산이 2008년 당시와 비교할 때 17% 이상 삭감되는 등 세계적인 추세와 상반되는 방향으로 나아가고 있다고 비판한다. 국토해양부 2011년 예산개요를 보면, 국토해양부 전체 예산에서 해양부문 예산은 7.7%를 차지하며, 이는 전년대비 2천억 원 이상 삭감된 액수이다. 국회 농림수산위원회 예산검토보고서를 보면, 농림수산식품부의 2010년 전체예산 중에서 수산․어촌 부분 예산은 7.8%를 차지하며 전년도 대비 3백억 원 이상 줄었다. 이러한 이명박 정부의 말기에 해양행정과 수산행정의 통합 가능성을 논의하는 것은 어떤 의미가 있을까? 정부조직은 하나의 생명체이기 때문에 특정 정권에서 탄생 후 성장하고 성숙하며 일정한 조건이 주어지면 사멸하는 생명주기를 가진다. 해양수산부는 1955년 이승만 정권 때에 통합부처로 탄생한 후에 1961년 박정희 정권 때에 사멸하게 된다. 그러다가 1996년 김영삼 정부 때에 부활한 후에 2008년 이명박 정부에서 다시 분화되면서 폐지된다.

2012년 4월 11일 국회의원선거를 치르는 동안은 물론 12월 19일 대통령선거를 앞두고 유력후보자들은 한결같은 목소리로 해양수산부의 부활을 외치고 있다. 특이한 점은 4년 전 국회의원 선거에서는 해양수산부의 폐지를 주장했던 부산지역 국회의원들이 이제는 한 목소리로 부활을 주장했다는 것이다. 표층에서 나타나는 정치인들의 프레임은 그렇게 신뢰할 만한 것이 못됨을 방증하는 것이다. 반면 현재 부산을 중심으로 형성된 ‘해양수산부 부활 국민운동본부’(해국본)와 전국조직인 ‘신해양수산부처추진 범국민운동전국연합’(신해련) 같은 시민단체와 이용자단체는 일관된 프레임으로 해양수산행정 통합의 타당성을 지지하고 있다. 대부분의 경우 정치인들은 표층 프레임과 심층 프레임이 서로 다를 수 있기 때문에 진정성 있는 목소리를 경청해야 하고, 비판적으로 공약을 검증하는 자세가 요구된다.

해양수산행정의 통합가능성과 한계

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

여하튼 국토해양부와 농림수산식품부로 분화된 해양수산행정 역시 나름대로의 타당성이 있기 때문에 이명박 정부에서 분화하였고, 여전히 이를 지지하는 논리 역시 견고하다. 해양수산행정의 통합이 명백한 진리일 수는 없기 때문이다. 환경부의 기상업무와 해상국립공원관리업무라든지 지식경제부의 조선업무 등은 통폐합에 따른 거래비용을 새롭게 지불할 가능성도 안고 있다.

따라서 본 연구에서는 해양수산행정의 역사와 구조의 상호작용 그리고 프레임과 구조의 상호작용을 살펴보면서 해양수산행정의 통합 가능성과 한계를 분석해보고자 한다. 특히 제17대(2004-2008) 국회회의록과 신문자료를 활용하여 프레임의 차이를 분석함으로써 해양수산부 부활을 주장하는 ‘해상중심’ 프레임과 해양수산부 부활에 무관심하거나 반대하는 ‘육상중심’ 프레임의 전쟁에서 어떤 프레임이 승리하게 되어 구조변화에 영향을 미칠 것인지 예측해보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 역사와 프레임 분석

1) 역사적 신제도주의와 경로의존성

역사적 접근방법(historical approach)은 각종 정치․행정제도의 진정한 성격과 그 제도가 형성되어 온 특수한 방법을 인식하는 유일한 수단을 제공해 준다. 역사적 접근방법을 통한 연구는 흔히 현대의 정치․행정적 사건들을 자세하게 묘사해 준다. 그 결과 이들 연구는 일종의 사례연구가 된다. 역사적 접근방법의 기본 전제는 과거와 현재의 사건들이 무수한 방식으로 상호 연결되어 있으며, 어떠한 시기든 인간의 존재는 결코 유리되어 있는 것이 아니라 불가피하게 과거와 연결되어 있다는 것이다. 이러한 역사적 접근방법은 어떤 사건․기관․제도․정책 등의 기원과 발전과정을 파악하고 설명하는 데 많이 사용된다. 인간 행태에 초점을 두는 미시적 연구가 아니고 사회제도나 혹은 이러한 제도의 개혁과 관련한 정책연구에서는 역사적 접근방법이 유용한 시사점을 제시해 줄 수 있을 것이다(이종수․윤영진, 2005: 156). 본 연구에서는 역사적 접근의 토대 위에서 필요한 경우 역사적 신제도주의의 해석을 가미하고자 한다. 역사적 신제도주의(historical institutionalism)는 행태주의, 다원주의, 합리적 선택이론에 대해 비판적인 입장에 선다. 무엇보다 개인의 행위를 제약하는 공식적․비공식적 제도의 영향력을 강조한다(하태수, 2002). 다원주의와 행태주의와는 달리 개인선호를 합산하는 것이 불가능하고, 행위가 개인의 진정한 선호를 반영한다고 볼 수 없다는 것이다. 그리고 경로의존성이라는 개념으로 역사적 발전과정의 복잡성과 비효율성을 강조한다(하연섭, 1999: 9-16).

역사적 신제도주의에서는 제도의 지속성을 강조하는 동시에 제도의 변화와 발전을 설명하는 데 경로의존(path dependence)과 의도하지 않았던 결과를 중시한다(Hall & Taylor, 1996: 938). 경로의존은 어떤 결정적인 중대국면에서 우발성에 의해 어떤 경로가 선택되고, 일단 선택된 다음에는 자기강화기제와 반응기제에 의해 경로가 유지되는 것이다(Pierson, 2000). 현재(t) 시점에서의 기능적 요구에 부응하기 위해 어떤 특정한 제도가 형성되었다 할지라도 이렇게 형성된 제도는 애당초 제도가 성립될 수 있었던 사회적 환경이 변화하고, 이에 따라 전혀 새로운 기능적 요구가 제기된다고 할지라도 그 자체가 지속되는 경향을 지닌다. 그리하여 t 시점에서 형성된 제도는 미래(t+1) 시점에서의 선택과 변화 방향을 제약하게 되는 것이다. 전혀 다른 환경변화에 대처하기 위한 목적으로 형성된 제도가 미래의 시점에서도 지속적으로 정책선택의 여지를 제한한다는 것이다(Krasner, 1988: 67-82). 따라서 제도의 모습은 t 시점에서는 종속변수이지만 t+1 시점에서는 독립변수 역할을 수행한다(하연섭, 1999: 25). 그래서 제도주의자들은 오늘의 정책은 오늘의 문제에 대한 대응이 아니라 어제 이루어진 정책의 유산에 대한 대응이라고 주장한다(하연섭, 2002: 299). 이명박 정부에서 형성된 새로운 정부부처와 정책들은 해양수산행정의 통합의 한계로 작용할 수도 있음을 이해할 수 있는 부분이다.

2) 프레임 분석

프레임이란 상호작용 상황에 대한 다소 포괄적인 해석의 틀이며(Goffman, 1974: 21; 이준응, 2000: 85), 사회적 행위자들이 간주관적 의미를 창조하기 위해 사용하는 일종의 설득장치이다(주경일 등, 2004: 56-57). 그리고 프레임은 의미전달의 텍스트 상에서 현실의 어떤 측면은 강조하고, 다른 요소들은 무시하는 것이다(Entman, 1993: 51-58). 즉, 특정 측면을 선택하여 문제를 정의하고, 원인을 진단하며 평가를 내린 뒤, 그 문제에 대한 처방과 해결 가능성을 제안하는 것이 프레임이다. 심리학에서 프레임은 세상을 바라보는 마음의 창을 의미한다. 어떤 문제를 바라보는 관점, 세상을 관조하는 사고방식, 세상에 대한 비유 그리고 사람들에 대한 고정관념 등이 모두 여기에 속한다(최인철, 2008).

나아가 특정 이슈에 대해 동일한 감정과 신념과 욕심을 가진 집단은 연합을 형성하면서 그렇지 않은 집단과 충돌하고 분쟁을 일으킬 가능성이 매우 높아진다. 그것은 프레임이 틀지어주는 사실만을 바라보게 되면서 개인이나 집단은 제한적 사고에 빠지기 때문이다. 정부정책에 대한 신념, 인식 그리고 개발과 보전의 문제처럼 가치관이 근원적으로 다른 프레임들이 서로 대립할 가능성은 아주 높다(Hajer, 2003: 90-91; Schön & Rein, 1994: 23-36). 정부의 개발정책에 대해 찬성하는 집단과 반대하는 집단은 서로 다른 프레임을 형성하고 충돌하면서 정책오차를 증폭시킨다. 그리고 개발과 보전에 대한 언론의 태도가 긍정적이냐 부정적이냐에 따라 시민들의 프레임은 많은 영향을 받게 된다(한균태․송기인, 2005; 원만해․채백, 2007).

프레임의 유형은 먼저 표층 프레임(surface frame)과 심층 프레임(deep frame)으로 나누어 볼 수 있다. 전자는 단기적인 슬로건에 의존하는 프레임이다. 미국에서 이라크 전쟁을 찬성하는 집단의 슬로건은 ‘테러와의 전쟁’이라고 한다. 그러나 반대하는 집단은 전쟁이 아니라 ‘점령’이라는 슬로건을 사용하면서 프레임을 다시 짤 것을 요구한다. 한편 심층 프레임은 도덕적 세계관과 철학을 바탕으로 대중들의 마음속에 자리하는 장기적인 프레임을 의미한다. 표층 프레임의 뿌리 역할을 하는 것이다. 그런데 어떤 슬로건이 대중들에게 외면을 받는다면 표층 프레임이 심층 프레임과 깊이 연결되지 못했기 때문이다(Lakoff, 2006: 25-48). 그러므로 시민사회에서 진정 원하는 것이 무엇인지 간파하고 이를 바탕으로 표층 프레임과 심층 프레임을 연결해야만 프레임 전쟁에서 승리할 수 있다. 정치권에서는 해양수산부 부활에 대한 시민사회의 심층 프레임을 읽어내지 못하면 프레임 전쟁에서 승리하기 어렵다.

그리고 프레임은 관여하는 참여자의 수에 따라 개인 프레임과 집단 프레임으로 나누어 볼 수도 있다. 개인 프레임이란 개인이 상호작용 상황에서 현상을 인식하고 해석하는 틀이다. 만약 개인이 프레임이 틀지어주는 사실만을 바라보게 되면 제한적 사고에 빠지게 된다. 개발주의 이념의 틀로 세상을 보면 자연은 개발과 개척의 대상일 뿐이며, 자연을 보전하는 데 에너지를 투입하는 것은 낭비로 인식된다. 개인들 간의 프레임 차이도 극복이 쉽지 않지만, 집단들 간의 프레임 차이는 다수의 이해관계자가 관여하기 때문에 극복되기보다는 조정과정을 거쳐서 변형되는 것이 일반적이다(장지호, 2004: 175-196). 집단 프레임은 동일한 프레임을 가진 개인들이 집단 수준에서 동질적인 지향과 가치관을 가질 경우에 형성된다. 동질적인 프레임 내용을 공유하는 집단들은 해당 이슈에 대해서 협력관계에 놓이게 되는 반면, 이질적인 집단과는 대립관계에 놓이게 된다. 이질적인 집단이 대립적인 상황에 놓이면서 각자 프레임에 유리한 사실만을 고집하게 되면 분쟁을 심화시킨다(Schön and Rein, 1994: 4-5; Klintman and Boström, 2004: 615). 대립하는 집단 프레임은 서로 세력을 확장하려고 하고, 자신들의 프레임을 강화하려고 하기 때문에 하나의 집단 프레임이 도태될 때까지 충돌이 지속되는 경우가 많다.

한편 프레임이 변화하는 과정에 주목하는 프레이밍(framing)이란 사건이나 이슈의 특정 측면들을 선택적으로 부각시키고, 특정한 해석을 할 뿐만 아니라 해결책을 증진시키기 위해 이러한 측면들을 서로 연결시키는 것이다(Entman, 2004: 5). 따라서 자기 프레임만 고집하게 될 때 필연적으로 갈등에 직면하게 된다. 소통은 자신의 프레임의 한계를 인정할 때 시작된다.

학자마다 개념정의에서 조금씩 차이를 보이는데, Kaufman & Smith(1999: 65-68)는 프레임을 직접적인 상호작용 결과를 고려하지 않는 일방적인 인지작용(unilateral move)으로 정의한다. 그리고 프레이밍은 자신은 물론 협상과 연관된 상대방의 편익까지도 고려하면서 의도적으로 프레임을 정교하게 조작하는 행위라고 정의한다. 프레임의 재구성(reframing)은 구체적인 대립 상황에서 상대방의 프레임을 변화시키려는 의도적인 노력을 의미한다. 본 연구에서는 해양수산관련 이용자단체와 전문가들이 중심이 되어 어떻게 최고정책결정자의 프레임을 변화시키려고 하는지 그 다양한 전략적 선택들을 확인하게 될 것이다.

프레이밍 과정에 대해서 다수의 학자들이 다양한 관점에서 논의하였다(Benford and Snow, 2000; 강민아․장지호, 2007; 이준응, 2000; Klintman and Boström, 2004). 비교적 쉽게 집단 프레임의 변화와 진화과정을 재구성하여 소개하면 다음과 같다(김창수, 2008). ⑴ 프레임 명료화(frame articulation) 단계에서는 양 집단 프레임 간에 분쟁이 발생한 원인에 집중하면서 책임자 규명에 나선다. 이를 통해 동질적인 집단 프레임이 확인되고 이질적인 집단 프레임이 구별되는 것이다. ⑵ 양 집단은 각자의 프레임이 명료화된 이후에는 선택적 주목과 상반된 해석을 통해 각자의 프레임을 견고하게 강화(amplification)하는 단계에 이르게 된다. ⑶ 양 집단은 정책분쟁이 심화되면서 각자의 프레임 확대(frame extension)에 초점을 맞춘다. 이를 위해서 사태의 심각성과 시급성을 강조하는 동기유발 프레이밍을 통하여 연합형성과 세력 확장을 꾀한다. ⑷ 프레임 변형(frame transformation)을 통해 기존의 의미나 해석을 변화시킴으로써 새로운 의미를 창출하고 부여하게 된다. 이와 같이 형성된 프레임들은 단선적이거나 불변하는 고정적인 것이 아니라 ‘반격적 프레이밍’과 같이 이미 제시된 프레임에 대한 도전의 과정을 통해 도태되거나 진화한다. 양 프레임은 처방과 반격을 통해 변화하고 재구성(reframing)된다. 상대방이 제시한 해결책이나 그러한 해결책의 근거에 대해 반박하는 담론활동을 통해 프레임의 변형과 재구성이 이루어지는 것이다. 본 연구에서는 해양수산부 부활에 대한 찬성집단과 반대집단의 프레이밍과정을 통해 어떤 프레임이 확장에 성공할 수 있을 것인지 예측해보고자 한다.

2. 선행연구의 검토

해양수산조직구조와 정책선택에 관한 연구는 많지 않다. 최원일(1997)은 해양수산부를 신설하게 된 국내․외적 원인과 신생조직으로서 해양수산부가 생존의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 활용한 상징들에 관해 분석하였다. 무엇보다 그는 해양수산부가 조직생존을 위해 조직목표의 변화, 사업의 확대, 조직 내 기구의 명칭변경 및 기구의 통폐합 등의 상징들을 적극적으로 활용하였음을 밝히고 있다. 오재열(1997)은 해양수산부 신설 이후 해양수산부 내부로 통합된 조직들 간의, 그리고 조직내부에서의 갈등요인과 조직 간 상호보완성 제고 및 갈등해소방안을 연구하였다. 정세욱(1998)은 미국 등 주요국의 해양수산행정조직들을 비교하면서 해양수산부의 신설과 기능보강을 긍정적으로 평가하고 있다. 이종필(1999)은 우리나라 해양수산행정기구의 시기별 변화원인을 국가중심요인과 사회중심요인으로 나누어 설명하고 있다. 그는 국가의 통치이념, 해양수산행정기구의 목표와 능력 등이 국가중심요인이라고 한다. 그리고 해양수산관련 사건, 해양수산 관련단체의 조직화, 언론의 태도, 해양수산관련 국제 협력관계 등은 사회중심요인이라고 한다.

강윤호(2003)는 통합해양행정 기구로서 해양수산부 조직의 탄생 및 개편의 과정과 결과를 합리적 선택이론의 관점에서 분석하였다. 특히 그는 대통령, 여야 국회의원, 각 부처의 관료집단, 이익집단의 합리적인 선택행위에 의한 조직통합과 개편의 결과가 해양수산부와 산업자원부 등 타 부처와의 관계에서 자원배분의 비효율성을 가져오고, 부처 내에서도 항만국과 해운물류국 등의 업무연계의 비효율성을 가져왔다고 지적하고 있다. 해양수산부가 대규모적 통합 해양행정 기구로 단기간에 탄생하고 이후 자주 축소 개편되어 온 이유는, 조직의 탄생과 개편이 효율성 등 기술적 기준에 기초하기보다는 정치인(대통령과 국회의원), 관료, 이익집단 등 사익추구적인 참여자들 간의 정치적 타협을 통해 이루어졌기 때문인 것으로 분석했다. 해양수산부의 조직이 주로 정치논리에 따른 탄생 및 개편 과정을 거친 결과, 현재 그것의 조직 구조는 분절적이고 비일관적이며 비효율적인 측면을 많이 내포하고 있는 것으로 분석했다. 그의 분석결과를 통해서, 해양수산부가 이와 같은 조직 구조상의 비효율성을 제거하고, 설립 당시 의도했던 해양행정 목표를 충실히 구현하는 데 도움을 줄 수 있는 시사점을 발견할 수 있었다. 김창수(2003)의 연구는 1996년 8월 8일 통합해양행정기구인 해양수산부가 출범한 이후 해양행정과 수산행정의 통합효과의 의미를 이해하고 해석하기 위해 연구되었다. 그는 이를 통해 왜 우리 정부는 너무 쉽게 신설조직의 존폐를 결정하는가에 대한 하나의 해석을 제시했다. 그리고 통합사실 자체도 통합효과를 이해하는 중요한 원인변수이지만, 통합의 성숙시간이라는 시간개념을 원인변수로 고려하지 않으면 통합효과를 축소하거나 왜곡시킬 수 있음을 확인하면서 해양수산행정의 효과를 객관적으로 평가해줄 것을 주문하고 있다. 그리고 김창수(2008)는 1948년 정부수립 이후 우리나라 해양수산정책 60년사를 역사, 시간 그리고 구조의 관점에서 해부하고 있다. 본 연구는 역사와 프레임 분석을 통해 해양수산행정 통합과 분산구조를 분석하고 예측해보고자 한다.

3. 분석틀

첫째, 본 연구는 먼저 우리나라 해양수산행정 조직구조가 어떻게 변화해왔는지를 분석해보고자 한다. 과거 통합구조와 분산구조의 시계추 현상이 2013년에도 나타날지 예측해보고자 한다. 둘째, 해양수산행정의 통합과 분산의 역사는 조직구조의 선택에 영향을 미칠 것이다. 통합과 분산의 시계추 현상이 역사적으로 반복되는 규칙성을 보일 경우에는 일정한 주기를 반복하면서 조직통합과 분산이 나타날 가능성을 예측할 수 있을 것이다. 통합과 분산의 구조는 나름대로의 경로의존성(path dependence)을 가지기 때문에 합리적인 구조개편을 제약할 가능도 있을 것이다. 셋째, 프레임 충돌(frame disputes)의 결과는 조직구조의 선택에 영향을 미칠 것이다. 가령 최고정책결정자의 ‘육상중심’의 프레임이 ‘해상중심’ 프레임을 압도할 경우 ‘육상중심’의 조직편제를 선택할 가능성이 높을 것이다. 연안지역주민과 이용자단체는 물론 전문가들이 연대를 통해 프레임 확장이 이루어지면 정치권이 이를 수용하여 프레임 변형과 재구성을 가져올 가능성이 높을 것이다. 이처럼 프레임의 변화가 통합과 분산의 조직구조 선택에 영향을 미치는 현상이 반복될 경우 역사 형성에 기여하면서 예측가능성을 증대시킬 것이다.

물론 조직구조는 담당 공무원과 이해관계자의 프레임에 영향을 미칠 것이다. 특히 표층 프레임은 담당부처의 비전과 미션에 맞게 재구성되면서 심층 프레임과 괴리를 보일 것이다. 바뀐 조직구조는 조직구성원들과 외부의 관계부처는 물론 이해관계자들의 연계 구조를 바꾸면서 역사형성에 영향을 미칠 것이다. 그러나 <그림 1>에서 점선으로 표현된 구조변화가 역사와 프레임에 미치는 간접적인 영향은 본격적인 분석대상에서 제외하고자 한다. 뿐만 아니라 본 연구는 조직구조의 변동을 가져오는 다양한 요인들을 종합적으로 고려하지 못하는 한계를 지니고 있다.

<그림 1> 분석틀

Ⅲ. 해양수산행정 구조의 변화

1. 개요

본 연구에서는 1955년 2월 17일 통합 해양행정기구인 해무청 신설, 1961년 해무청의 폐지와 분산체제의 성립, 그리고 1996년 해양수산부의 탄생과 변화과정을 통한 정책변화를 분석하였다. 김영삼 정부 때인 1996년 8월 8일 해양수산부가 발족되는데, 이에 따라 그간 해운항만청, 수산청, 건설교통부, 내무부 등 10개 부처 3개 청에서 분산 수행되던 해양관련 업무를 일원화하여 21세기를 대비하는 강력한 통합 해양행정 추진체제를 구축하였다. 그리고 김대중 정부에서 두 차례의 조직개편작업을 거치면서 해양수산부의 기구 및 정원은 대폭 축소된다. 2003년 노무현 정부에 들어서면서 해양수산부는 성숙기의 부처로 자리매김하게 되고 가시적인 통합효과를 보이기 시작한다. 그러나 실용정부를 표방하는 이명박 정부에서는 다시 폐지되어 분립되는 운명을 맞게 된다(김창수, 2008: 163-172).

이처럼 해양수산행정구조는 <그림 2>에 나타난 바와 같이 분산과 통합의 시계추 현상을 반복하며 변화해온 것으로 나타났다. 사회변화에 따라 관련 기능이 필요가 없어지거나 새로운 기능이 요구될 때 조직이 폐지되거나 새로운 조직구조로 탄생하게 된다. 각 부처는 고유의 기능을 수행하기 위하여 나름대로의 구조를 형성하고 상황변화에 맞추어 점진적으로 진화하기 때문에 기능중심의 부처 통폐합만이 효율적인 것은 아니다. 이러한 맥락에서 보면, 해운항만기능과 수산기능이 해양수산부라는 통합조직 신설을 통해 물리적 결합단계에서 화학적 융합단계로 이행하는 과정에서 다시 분립하게 되어 농림수산식품부와 국토해양부, 그리고 소속기관들은 상당한 거래비용을 지불하고 있다. 이러한 가운데 이명박 정부에서 폐지된 해양수산부가 다음 정부에서 다시 통합부처로 부활할 가능성에 대해서 다양한 분석과 예측이 나오고 있다.

<그림 2> 해양수산행정 구조변화의 시계추 현상

2. 해양수산행정 조직구조의 변화 역사

1) 일본의 불법조업과 평화선 침범에 따른 해무청의 탄생

1945년 8월 15일 광복과 1948년 7월 17일 헌법제정과 함께 정부조직법이 제정․공포된다. 이 시기에 일본어선이 우리나라 연안 해역에서 불법조업을 계속하자 정부는 일본어선의 불법조업을 규제하는 어로제한수역을 미국 제5함대사령관의 명의로 일본정부에 통보함으로써 우리 해역의 군사상 통제뿐만 아니라 일본의 어업자원 남획에 제동을 걸었다. 그럼에도 불구하고 일본어선의 불법조업은 계속 되었으며 특히 한국동란 시에 그 정도가 극심해지게 되었다. 그러던 중 1951년 9월 8일 샌프란시스코에서 미국의 대일본 평화조약이 조인되어 어로제한수역이 철폐될 단계에 이르자 우리 정부는 우리 해양의 천연자원개발과 어업자원을 보존하기 위해 1952년 1월 18일 ‘인접해양의 주권에 대한 대통령 선언’을 내외에 선포하고 이 주권선을 ‘평화선’으로 불렀다(기획예산처, 1999: 8-11).

이런 가운데 일본이 공해자유의 원칙을 주장하였으나 우리 정부는 국제규범을 들어 일본 측의 주장을 거절하였다(이종필, 1999: 109). 그럼에도 일본어선의 계속적인 평화선 침범과 불법조업이 계속되자 정부에서는 1953년 해양경비의 필요성을 절감하여 그해 12월 23일 부산에서 해양경찰대 발대식을 가졌다. 이처럼 1953년 내무부 치안국 산하의 해양경찰대의 창설도 국제관계에서 파생된 측면이 강한 것이다. 물론 일본과의 국제관계에서의 문제가 창설 당시의 이승만 대통령의 강력한 의지와 합쳐져서 해양경찰대의 창설이 이루어졌다. 이러한 맥락에서 1955년 2월 17일 이승만 정권은 해상질서를 유지할 수 있는 강력한 해양기구의 필요성 때문에 통합해양수산기구인 해무청을 신설하게 되는 것이다.

2) 한․일 외교협상을 위한 희생양으로서 해무청의 폐지와 해양수산행정의 분산

1961년 10월 2일 해무청이 해체되어 소관기능들은 내무부, 상공부, 농림부, 건설부, 교통부 등으로 이관된다. 이때 해무청에서는 이승만 대통령 평화선의 합법성, 주변국들로부터의 해양수호 및 해양산업지원을 통한 해양부국 등을 주장했다. 그러나 이러한 해양주권 주장이 한․일 외교협상에 걸림돌이 되고, 육군 중심의 5․16 군사쿠데타 세력과 갈등이 발생함에 따라 해무청이 폐지된다(기획예산처, 1999: 8). 1965년 10월 19일에는 대통령 예산교서에서 어업근대화를 위해 ‘수산청’을 설치하도록 지시하면서 1966년 2월 28일에 수산청이 신설된다. 1976년 3월 13일에는 ‘항만청’이 신설되어 각각 수산과 해운항만 기능을 수행하는 분산 체제가 정립되었다. 제2차 경제개발 5개년 계획 기간 중에 세계은행(IBRD)은 차관제공 용의를 밝히고 항만건설의 효율적 추진을 위한 전제조건으로서 제3의 기관으로서 포트 오소리티(Port Authority)의 신설을 권고한 것이 항만청 신설의 배경이 된다. 1977년 12월에는 항만청을 업무에 맞게 해운항만청으로 개칭한다.

<그림 3> 해양수산행정조직 변천도

3) 국제적·국내적 통합여건의 성숙에 따른 해양수산부의 설립

첫째, 국제적으로 1994년 11월 UN해양법 협약 발효에 따라 연안국의 해양관할권이 200해리 배타적 경제수역으로 확대되면서 21세기는 해양경쟁의 세기가 되고, 해양개발력이 국가생존을 결정짓는 중요요인이 될 것으로 예상하였다. 둘째, 대내적으로 분산행정체제로는 종합적인 해양수산정책의 수립이 매우 어려웠고, 인력과 조직․예산 등의 중복과 행정의 비능률성이 야기된 것이 해양행정의 통합요구를 촉진하였다. 이러한 국내외적 배경과 분산행정체제의 문제점 때문에 <그림 3>에 나타난 바와 같이 김영삼 정부 때인 1996년 8월 8일 당시 13개 부처․청에서 분산 수행되던 해양관련 업무를 일원화하여 강력한 통합 해양행정체계를 구축하였다. 그리고 김대중 정부에서 두 차례의 조직개편작업을 거치면서 해양수산부의 기구 및 정원은 대폭 축소된다. 2003년 노무현 정부에 들어서면서 해양수산부는 성숙기의 부처로 자리매김하게 되고 가시적인 통합효과를 보이기 시작한다.

3. 해양수산행정 조직구조의 변화 가능성

1) 대상별 조직편제의 가능성

2008년 2월 ‘이명박 대통령직인수위원회’는 해양수산부의 폐지를 최종 결정하게 된다. 2012년 4월 면담한 조직진단 전문가에 의하면, 해양수산부가 부활하면 부처 간 갈등해결 및 해양행정 특성에 적합한 ‘대상별 정부부처 체계’로 발전이 가능하다. 가령 바다환경관리와 관련하여 농림수산식품부가 양식장, 구획어장, 어항, 근해어장 관리 및 연근해 침적폐기물 수거 업무를 담당하는데, 국토해양부는 항만(무역항), EEZ 해양환경관리 및 조업 중 인양쓰레기 수거 업무를 담당한다. 그러므로 국토해양부와 농림수산식품부에 분산된 해양수산관련 조직과 기능을 통합할 경우 정부기능의 효율성 제고가 기대된다. 무엇보다 독자적 법령제정권을 바탕으로 기관전문성을 발휘하고, 해양수산 업무를 포괄할 수 있으며, 독립부처로서 해양수산정책과 관련한 대내적·대외적 정책조정능력을 발휘할 것으로 기대된다.

2) 해양수산 기능의 분리와 비효율

전문가들은 신해양시대에 부처가 쪼개진 뒤 행정력이 낭비되고 있으며, 해양·수산조직 분리 후 업무 다툼은 물론 정책 효율성과 전문성이 실종되었다고 평가한다(김태경, 2012b). 첫째, 해양과 수산이 분리되면서 예견된 일은 ‘바다’라는 공간을 함께 사용하면서 나타나는 중복이었다. ‘해양생명’과 ‘수산생명’, 이 두 가지 용어를 두고 양 부처가 팽팽하게 대립하고 있다. 수산생명자원을 보존하고 이용하는 것과 관련해서는 이미 지난해 관련 법률이 국회를 통과해 2012년부터 시행되고 있다. 원래 농·수·축·임산생명자원에 대한 관리를 전담하고 있던 농림수산식품부가 수산 업무를 함께 다루면서 기존 법률에 수산을 추가하는 개정을 추진해온 결과다. 그러나 2008년 이후 국토해양부 역시 3년간 이름만 다를 뿐 같은 내용의 ｢해양생명자원관리법(안)｣을 해양수산부 분리 이후 추진해왔는데, 지난해 농림수산식품부의 개정안 통과로 수산생명(해양생명) 부문은 농림수산식품부가 도맡는 것으로 정리되는 것처럼 보였다. 그럼에도 국토해양부는 여전히 ｢해양생명자원관리법(안)｣의 입법을 추진하고 있다. 국토해양부가 내세우는 근거는 농림수산식품부의 개정안이 ‘수산생명’을 대상으로 하는 것이지만, 국토해양부가 추진하는 해당 법률의 대상은 ‘해양생명’이라는 것이다. 국토해양부 역시 의원입법으로 법률 제정을 추진 중인데, 현재 이 법안은 국회 법제사법위원회에 올라가 있다.

농림수산식품부가 해조류 바이오매스 활용 및 R&D 업무를 담당하고, 국토해양부는 해양생물(미세조류) 바이오매스 및 해양환경 R&D 업무를 추진한다.

둘째, 2012년 7월 출범한 한국해양과학기술원(해양과기원)의 직제 준비는 국토해양부가 전담했다. 그러나 해양과기원 출범이 논의될 초창기에 수산대학이 있는 부경대학교가 해양과기원 참여에서 제외돼 논란이 되기도 했는데, 이 역시 농림수산식품부가 설립 과정에 뛰어들지 못했기 때문이라는 지적이 많다. 국토해양부 관계자에 의하면, 해양과기원 출범을 확대 해석하면 해양수산 행정부처 통합의 전 단계라도 볼 수도 있다. 해양환경과 해양자원뿐만 아니라 수산영역까지 연구․교육해 산업화하는 해양과기원에서 ‘수산’의 역할이 필수불가결하기 때문이다.

셋째, 농림수산식품부가 수산 업무를 맡으면서 초기에 벌어진 논란은 ‘수산 홀대’였다. 특히 최근 몇 년간 국립수산과학원장, 한국수산자원관리공단 이사장 등 수산의 전문성을 요구하는 자리를 농업 분야에서 오래 근무한 인사들이 차지했다. 기왕 농림수산식품부에 수산이 속하게 됐으니 농업과 수산의 화학적 융합을 위해서는 불가피한 것이었다는 의견도 있다. 그러나 수산 분야 종사자들이 가장 우려하는 것은 ‘수산만의 특수성과 전문성이 있는데, 수산을 겪어보지 않은 기관장들이 이를 제대로 이해하겠는가?’라는 점이다. 자칫 중요한 사항을 결정할 시점에 농업의 시각에서 수산 업무를 처리하거나, 수산에 대해 깊고 멀리 볼 수 있는 식견이 부족해 수산 전문가가 맡았더라면 더 큰 효과를 발휘했을 것이라는 아쉬움이 있는 것이다. 농림수산식품부의 출범 후 현장 어민들은 노후화된 어선 교체를 주장하고 있음에도 어업정책이 감척사업 위주의 소극적인 대응에 그친 것도 수산에 대한 부처 차원의 이해도가 떨어졌기 때문이라는 지적도 제기된다. 국제적으로 어획량이 줄면서 자원보존 및 어획량 결정과 관련된 국제회의에 참석해 우리의 목소리를 높여야 할 필요성도 높아지고 있다. 과거보다 더 많아진 국제회의가 사실상 연중 열리고 있어 이를 담당하는 ‘원양협력관실 국제기구과’의 직원들은 잦은 해외출장으로 업무가 마비될 지경이다. 이와 함께 얼마 전 ‘수산물품질검사원’과 ‘수산인력개발원’이 농업 조직으로 흡수 통합된 것도 같은 맥락에서 우려되는 점이다.

3) 해양수산 기능 중복구조의 문제점

해양수산 기능의 이원화된 중복구조 때문에 바다환경의 관리기능의 중첩, 생명자원관련 기능의 중첩뿐만 아니라 해양생태계 관련기능의 중첩도 나타난다. 첫째, 해양오염사고 피해 대책과 관련하여 농림수산식품부가 수산업 피해 대책 수립 및 장기적 어장 복원 업무를 담당한다. 국토해양부는 피해 조사 및 청구 소관 및 단기적 피해보상에 집중한다(김창수, 2009). 둘째, 해양생태계 이상 대응과 관련하여 농림수산식품부가 해파리 대량발생 피해대책 및 적조발생 모니터링 및 피해대책을 수립한다. 국토해양부는 해파리 등 유해생물 지정관리 및 육상기인 오염원을 포함한 적조발생 원인 관리업무를 담당한다. 셋째, 연안의 개발 및 관리업무와 관련하여 농림수산식품부가 ｢수산업법｣에 의한 연안바닷가(갯벌)의 마을어업권 관리, 공유수면의 관리(바다골재채취, 항만개발 등) 및 어항의 정리․개발 업무를 담당한다. 국토해양부는 ｢습지보전법｣에 의한 연안습지(갯벌) 관리, 해양관광 개발 및 마리나 항만의 개발 업무를 담당한다. 넷째, 해양자원개발과 공유수면의 관리와 관련하여 농림수산식품부가 수산자원관리, 바다골재채취와 해양투기에 의한 수산피해 대책 및 어업인과 해사채취업체의 갈등 조정 업무를 담당한다. 국토해양부는 공유수면 매립, 바다골재채취, 해양 투기 등 허가권을 보유하고 있다.

이처럼 현재 해양과 수산관련 조직구조의 중복과 낭비가 심한 상태이다. 물론 해양수산부의 탄생으로 인해 여타 경제부처와 환경부처와의 갈등이 다시 불거질 수도 있다. 따라서 100년 앞을 내다보는 기획으로 통합 해양수산조직을 만들어 바다영토를 지키려는 정신을 담을 필요가 있다. 본 연구에서는 폐지된 지 5년이 되는 2013년 2월에 다시 역사의 흐름에 따라 해양수산부가 부활할 가능성이 있는 것인지 아니면 역사적 경로의존성이나 ‘육상중심’의 프레임 강세로 여전히 분산체제가 지속될 것인지에 대해서 분석하고 예측해보고자 한다.

Ⅳ. 해양수산행정의 통합가능성과 한계

1. 해양수산행정의 역사와 경로의존성

1) 통합과 분산의 반복 역사

1948년 정부수립을 통해 해양수산정책이 결정되고 집행되기 시작한 이후 65년 역사에서 해양수산행정구조는 통합과 분산이라는 양축을 놓고 일종의 시계추 현상(the swing of the pendulum)이 나타난 것으로 평가된다. 정부수립 당시 해양행정기능은 각 부처별로 분산 장리되고 있었다. 즉, 해운기능은 교통부 해운국에서 수행하고, 수산 기능은 상공부 수산국에서 수행하고 있었다. 그러다가 1955년 2월 17일에는 해운․수산 기능을 통합한 해무청을 신설하여 수산, 해운, 항만, 조선 및 해양경찰업무를 담당하였다. 이는 1952년 1월 18일 이승만 대통령의 평화선 선포에도 불구하고 일본어선의 평화선 침범에 따라 해상질서를 유지할 수 있는 강력한 해상기구의 설립이 필요했기 때문이었다.

1961년 당시 해무청은 이승만 대통령 평화선의 합법성, 주변국들로부터의 해양수호 및 해양산업지원을 통한 해양부국 등을 주장했다. 그러나 이러한 해양주권 주장이 한․일 외교협상에 걸림돌이 되고, 육군 중심의 5․16 군사쿠데타 세력과 갈등이 발생함에 따라 1961년 10월 2일 해무청이 해체되어 소관기능들은 내무부, 상공부, 농림부, 건설부, 교통부 등으로 이관된다. 1966년 2월 28일에 수산청이 신설되고, 1976년 3월 13일에는 항만청 신설되어 각각 수산과 해운항만 기능을 수행하는 분산 체제가 정립되었다.

1994년 11월 UN해양법 협약이 발효되면서 21세기는 해양경쟁의 세기가 될 전망이었으며, 해양 개발력이 국가생존을 결정짓는 중요 요인이 될 것으로 예상되었다. 이러한 분위기는 국내의 전문가들을 결집시키고 여론을 환기시키면서 김영삼 정부 때인 1996년 8월 8일 드디어 해양수산부가 발족된다. 이에 따라 그간 해운항만청, 수산청, 건설교통부, 내무부 등 10개 부처 3개 청에서 분산 수행되던 해양관련 업무를 일원화하여 21세기를 대비하는 강력한 통합 해양행정 추진체제를 구축하였다. 그리고 김대중 정부에서 두 차례의 조직개편작업을 거치면서 해양수산부의 기구 및 정원은 대폭 축소된다. 2003년 참여정부에 들어서면서 해양수산부는 성숙기의 부처로 자리매김하게 되고 가시적인 통합효과를 보이기 시작한다.

국제해양질서 변화 및 외국 해양수산정책 동향에 대한 환경적응력 강화가 요구된다. 바다는 인류에 남겨진 마지막 개척의 장이자 무한한 자원의 보고로서, 세계 각국은 바다에 대한 지속가능한 개발을 위한 종합적인 해양수산정책을 개발하고 있다. 1994년 UN해양법 협약의 발효로 연안국의 배타적 해양관할권이 12해리에서 200해리로 확대되었다. 현재 122개국이 배타적 경제수역(EEZ)을 선포하였고, 150개 연안국 전체가 EEZ을 선포할 경우 해양의 36%, 어업생산량의 90%, 해저석유부존양의 90%가 연안국에 귀속될 예정이다. 따라서 이러한 국제해양질서 변화와 선진해양국의 기술보호주의, WTO 체제 하의 해양산업 경쟁력 심화 등 외국 해양수산정책 동향을 파악하고 환경적응력을 강화하기 위해서는 해양수산정책 총괄부처인 해양수산부의 부활이 요구된다는 논리적 귀결에 이르게 된다.

그런데 ‘이명박 대통령직인수위원회’는 2008년 1월 5일 농림부와 해양수산부를 통합하여 농수산해양부로 개편하는 방안을 대통령 당선자에게 보고하였다. 그러나 1월 16일 확정 발표된 개편안은 사실상 해양수산부를 폐지하여 어업과 수산정책기능은 신설되는 농림수산식품부에 통합하고, 해양․항만․해운물류정책기능을 신설되는 국토해양부로 통합하면서 해양수산부는 12년의 생명을 다한다. 이때 전문가들은 이명박 정부에서 해양수산정책이 후퇴할 것을 예견하였다.

해운항만을 포함하는 해양수산 분야는 실로 방대하고 이질적인 영역으로 구성되어 있습니다. 그러면서도 대외적으로 인지도가 낮고 언론에 노출되어 있지 않아서 국민들이 바다에 대한 가치관을 형성하기도 쉽지 않습니다. 그리고 해양수산 분야에 대한 연구 역시 일천한 불모지입니다. 특히 1996년 통합 이전에는 집행기구로서 농림부와 건교부 소속으로 집행기능만을 담당했기 때문에 우선순위에 밀려 거시적이고 장기적인 정책을 펼칠 수가 없었습니다. 그러다가 1996년 통합 이후 정책다운 정책이 발표되기 시작하고, 2003년 참여정부에 들어서면서 권력의 핵심에 해양수산부 관계자가 참여하면서 일대 전환기를 맞게 됩니다. 예를 들면, 동북아 물류 중심기지 건설을 위한 프로젝트를 해수부가 주도하고 산자부와 건교부를 끌고 갔습니다. 이명박 정부에서는 이러한 정책기조가 약화될 것입니다(해양수산개발원 관계자 면담, 2008. 1. 31).

여하튼 1980년대 말 이후 각계각층에서 해양수산부의 필요성에 대한 다양한 논의가 있었고, 1996년 4월의 15대 총선에서 국민회의가 해양부 신설을 공약할 정도로 정치권의 논의도 활발하였다. 이는 1996년 해양수산부 부활의 동력이 되었다. 2012년 4월 11일 19대 총선에서도 여야 국회의원들이 한 목소리로 해양수산부의 부활을 외쳤고, 2012년 11월 6일 전국 수산인 전진대회에서 박근혜, 문재인, 안철수 대통령후보 모두 해양수산부의 부활을 약속했기 때문에 5년 만에 해양수산행정의 통합 가능성은 높은 것으로 예측할 수 있다.

정부조직개편 관련 중요 변수로 ‘대상고객집단의 정치적 힘’을 고려할 수 있다. 이명박 정부 인수위 당시 대상별 정부부처 중 농림부와 노동부의 고객집단인 농민들과 노동자들의 정치적 힘이 과학기술부와 해양수산부의 과학기술인과 해양수산인의 힘보다 상대적으로 더 강해서 이명박 정부의 조직개편안에서 빠졌다는 전문가들의 주장이 그것이다.

2) 경로의존성과 통합의 한계

해양수산행정의 현주소를 진단하면, 국토해양부의 비전과 목표는 건설과 교통물류 기능 중심이기 때문에 바다를 대상으로 하는 해양과 수산정책을 제대로 포괄하고 있지 못한 것으로 분석된다. 농림수산식품부의 비전과 목표 역시 ‘일류 농수산식품을 위한 돈 버는 농어업, 살맛나는 농어촌’을 표방하고 있지만 바다의 미래가치에 대한 인식이 빈약한 것으로 분석된다. 2012년 4월 면담한 전임 해양수산부 관계자에 의하면, 해양수산부 부활의 방향은 ‘해양은 미래이며 철학과 가치관이 내재된 것’이어야 하는데, 이는 마치 해양수산부를 부활시켜 해양수산 업무를 총괄하게 하는 것은 여성부를 두어 기관형성(institution building)을 유도했던 것과 같은 우리나라의 특수성에 기초한다. 이명박 정부에서 5년 동안 형성된 이해관계는 견고해져서 정권교체 이후에도 경로의존성을 강하게 내재할 가능성을 부인하기 어렵다.

해양행정은 국가이익과 국민 공공복리 증진을 위해 해양을 중심으로 발생하는 다양한 문제를 해결하고자 하는 국가적 노력이다. 해양과 직·간접적으로 관련되는 각종 산업 활동의 육성을 통해 국가의 해양력(sea power)을 극대화시켜 나가야 한다(최성두, 2004). 이처럼 바다는 중요한 미래 자원의 보고이기 때문에 총괄부처가 있는 것이 타당하다. 앞으로 바다에서 광물자원, 에너지, 식량 등 많은 것을 얻을 수 있는 시대가 됐기 때문에 3면이 바다로 둘러싸인 환경을 우리가 최대한 잘 활용해야 한다는 것이 최근 정치권의 공유된 인식인 것으로 판단된다. 해양수산 분야는 ‘장기적 투자’가 요구되는 부문이기 때문에 해양수산정책 총괄부처인 해양수산부의 신설이 타당하다. 그런데 2012년 4월 면담한 해양경찰청 관계자에 의하면, 우리나라는 ‘해상지향 마인드’가 부족하고, 대부분 ‘육상지향 마인드’가 강한 ‘유교문화’의 지배로 인해 바다를 천시하고, 위험한 대상으로 인식하는 것이 아직도 만연된 사고체계이다. 따라서 육상 위주의 정책이 나오고 바다고객들을 위한 서비스와 정책이 취약해지며, 가능성이 큰 사업들이 사장된 것이라고 한다. 중요한 점은 이러한 ‘육상지향의 마인드’가 조직구조의 편성에 반영되고, 이것이 경로의존성을 가질 경우 바다중심의 통합부처의 부활이 요원해질 수도 있다는 것이다.

전문가들은 다음 정권에서는 해양수산부 부활이 거의 확실할 것으로 예측하고 있다. 이때 이명박 정부 들어 덩치가 커진 부처인 국토양부·교육과학기술부·지식경제부 등이 축소될 것이라고 진단한다(황수정, 2012). 국토해양부는 과거 건설부, 교통부를 합쳐 건설교통부로 몸집을 키운 뒤 이명박 정부가 출범하면서 해양기능까지 삼켜 ‘공룡 부처’가 됐다. 하지만 제19대 대통령선거 유력후보들이 모두 해양수산부의 부활을 부르짖고 있어 새 정권이 들어서면 해양 분야는 떨어져 나갈 것이 거의 확실시된다. 국토해양부의 건설․교통․해양 3개 축 가운데 하나의 축이 분리되는 셈이다. 환경부로서는 국토해양부의 해양환경 업무와 수량관리기능을 가져와야 한다고 벼르고 있다. 그러나 국토해양부의 경로의존성은 해양수산부의 부활에 걸림돌이 될 것은 명확하다. 국토해양부는 조직 융화를 위해 3개의 축을 중심으로 여러 차례 ‘회전문 인사’를 실시해 어느 정도 유기적 통합을 이루어냈다는 판단도 작용하고 있다. 그래도 조직개편이 본격화되면 국토․건설라인 역시 겉으론 현 조직의 수성을 내세우지만 목숨을 걸고 해양기능을 지키려는 의지는 부족한 것으로 평가받고 있다.

농림수산식품부도 수산 업무를 지키려는 강력한 의지를 갖고 있다. 2011년 조직개편에서는 수산인력개발원을 농업연수원과 합쳐 ‘농수산식품연수원’으로 만들었다. 수산인력교육은 연수원 산하 ‘수산인력개발센터’에서 맡는 체제가 구축됐다. 특히 관계자들은 수산계의 수장 역할을 하는 농림수산식품부의 수산정책실장이 과거 농림부 출신으로 임명되면서 강렬하게 비판하였다. 이런 가운데 환경부는 3개 부처와 ‘전쟁’을 선언하면서, 새로운 정부의 조직개편에 대비해 산림과 물 산업, 에너지 부문을 환경부 고유 업무로 끌어들이기 위한 작업을 하고 있다. 대대적인 조직개편의 경우 국토해양부 산하 해양경찰청과 환경부 산하 산림청의 소관부처 이관을 놓고도 전쟁이 예고되고 있다. 복잡한 조직의 이해관계가 내재된 가운데 각 조직의 경로의존성 때문에 해양수산부의 부활은 일정한 한계를 지닐 수밖에 없을 것으로 보인다.

2. 프레임의 변화와 조직구조의 선택

1) 관련 공무원의 이중적 프레임의 한계

한마디로 관련 공무원의 경우 표층과 심층 프레임의 불일치(discrepancy)로 인한 이중성이 강하게 나타났다. 연구자가 2002년 6개월간 해양수산부 본부와 소속기관의 구성원들과 면담한 결과에 의하면, 해운항만 부문과 수산부문, 그리고 해양경찰 부문이 아직 물리적 결합단계에 머물고 있었지만 대부분은 자신들이 화학적 융합단계에 이르렀다고 여길 정도로 통합효과를 강하게 느끼고 있었다. 물론 공무원들은 그들의 심층 프레임이라고 할 수 있는 영혼을 숨기고 있다가 최고정책결정자와 장차관의 표층 프레임이 그들의 그것과 부합할 때 영혼을 드러내고 일하는 것으로 나타났다. 따라서 현실적으로 정치적 중립성을 지켜야하는 경력직 공무원의 심층 프레임이 조직구조의 선택에 미치는 영향력은 매우 미미한 것으로 평가된다.

부산시의회 김영욱(도시개발해양위원회) 의원은 2012년 2월 3일~27일 부산에 거주하는 만 20세 이상의 남녀 400명을 대상으로 한 ‘해양수산부 부활에 관한 시민설문조사’에서 부산시민 80% 이상이 해양수산부 부활에 대한 부산시의 대응이 ‘소극적’이거나 ‘그저 그렇다’고 생각하는 것으로 조사됐다고 밝혔다. 그리고 그는 지난 2008년 2월 해양수산부가 폐지되면서 러시아, 일본, 중국 등이 동북아 해양 패권을 잡기 위해 분투하고 있다면서, 해양산업정책이 표류하고 있다는 지적이 많은 만큼 부산시도 해양수산부 부활과 부산 이전에 보다 적극적으로 나서야 한다고 주장했다(유정환, 2012). 2012년 11월 12일 면담한 부산광역시 해양농수산국 해양정책과 담당자는 공무원의 입장에서 해양수산부 부활을 위한 적극적인 운동은 할 수 없지만, 관련 시민단체의 행사지원이나 정당에 대한 정책건의 등을 통해 간접적인 지지표명을 하고 있다고 했다. 그러므로 12월 19일 대통령선거를 앞두고 부산시의 공식적인 입장 표명이나 적극적인 대응은 쉽지 않을 것으로 예견된다. 공공기관의 입장에서 심층프레임과 관계없이 표층 프레임을 명확하게 드러내기는 어려울 수도 있다는 것이다.

2) 일반국민의 집단행동 프레임의 한계

2002년 10월 연안지역(마산, 진해, 여수, 인천, 동해, 부산)과 내륙지역(서울, 대전, 대구, 광주) 주민 292명을 대상으로 설문조사한 결과 그들의 프레임을 다음과 같이 정리할 수 있었다(김영평, 2002). 첫째, 해양수산 행정조직을 해양수산부로 통합한 것이 잘한 일인지를 묻는 질문에 국민의 약 55%가 긍정적으로 응답한 반면, 약 8%만이 부정적으로 응답하였다. 둘째, 해양수산부는 건설교통부, 산업자원부, 농림부 등 타 부처들과 역할이 중복되므로 불필요한 조직인가를 묻는 질문에 대해 국민의 약 10%가 불필요하다고 응답하였고, 약 68%가 필요하다고 응답하여 해양수산부를 필요한 조직으로 인지하고 있었다. 셋째, 해양수산부의 해양수산 행정기능에 대한 만족도는 보통인 것으로 평가하였고, 해양수산부의 해양행정기능에 만족스럽지 못한 부분은 일반국민의 경우 문제에 대한 신속한 대처 능력 부족을 가장 많이 지적하였다.

2008년 2월 해양수산부 폐지 이후 부산시민들의 프레임은 해양수산부 부활에 대해 강력하게 주목하는 것으로 나타났다. 부산시의회 김영욱 의원이 2012년 2월 ‘해양수산부 부활에 관한 시민설문조사’를 수행하였는데, 부산시민들은 해양수산부 부활에 대해서 87%가 찬성하는 것으로 나타났다. 해양수산부의 이전 필요성에 대해서는 93.0%가 지방의 해양 도시로 이전해야 한다고 응답했고, 최적 입지에 대해서는 부산이라는 응답이 99.2%로 절대적인 지지를 받았다(유정환, 2012). 그러나 부산시민들 조차 해양수산부의 부활과 부산이전을 그렇게 절실한 문제로 인식하고 있지는 않았다. 즉, 부산일보와 부산분권혁신운동본부가 19대 국회 개원을 맞아 부산시민 500명을 대상으로 실시한 공동 여론조사 결과에 따르면, 19대 국회가 해결해야 할 가장 시급한 부산지역 현안을 묻는 질문(복수응답)에 대해 ‘지역 내 일자리 창출’이라고 응답한 비율이 61.9%로 가장 높았다. 다음으로 서민 복지 강화(35.8%), 신공항 추진(24.7%), 중소 상공인 보호(19.2%), 지방분권 실현(17.4%), 해양수산부 부활(17.4%), 지역 내 원전 안전성 확보(16.1%) 등으로 나타났다. 부산 시민들이 19대 부산 국회의원들에 대해 정치적 이슈인 ‘신공항 추진’ 및 ‘해양수산부 부활’보다는 일자리·복지 등 민생현안에 더 큰 기대를 갖고 있는 것으로 풀이된다(부산일보, 2012. 6. 4). 부산시민들도 해양수산부 부활이라는 집단적인 이슈에 대해 모래알처럼 흩어져 결집하지 못하고 무임승차 경향을 보이는 ‘집단행동의 딜레마’(collective action dilemma)가 나타나고 있는 것이다(Olson, 1965). 따라서 정책선도자로서 해양수산 이용자단체의 역할에 주목하지 않을 수 없는 것이다.

3) 이용자단체의 프레임 확대의 한계

2002년 10월에 이루어진, 113개 이용자단체 147명 대상 설문조사 결과를 바탕으로 그들의 프레임을 해석해보았다(김영평, 2002). 첫째, 해양수산 행정조직을 해양수산부로 통합한 것이 잘한 일인지를 묻는 질문에 대해 약 73%가 긍정적으로 응답하였고, 약 14%만이 부정적으로 응답하였다. 둘째, 해양수산부는 타 부처들과 역할이 중복되므로 불필요한 조직인가를 묻는 질문에 대해 약 13%가 불필요한 것으로, 약 81%가 필요한 것으로 응답하였다. 셋째, 해양수산부의 해양행정기능에 만족스럽지 못한 부분은 해양수산부 공무원들의 전문성 및 능력 부족이라고 지적하였다.

이용자단체의 경우 이해관계의 강도가 높아 인지속도도 빠르고 강한 것은 쉽게 이해할 수 있다. 한국선주협회를 비롯한 이용자단체는 김대중 정부의 조직개편 때에는 물론 2008년 ‘이명박 대통령직인수위원회’의 조직개편안에 대해서도 역시 강하고 빠르게 인식하고 있었다. 따라서 해양수산부를 뒤흔들기보다 해양주권을 수호하고 해양강국의 건설을 위해서 지속적으로 역량을 강화할 수 있는 시스템과 환경을 만들어주는 것이 중요한 것으로 평가되었다. 그러나 이용자단체의 심층 프레임 역시 역사적으로 조직구조의 선택에 크게 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 물론 1996년 김영삼 정부시기에 해양수산관련 이용자단체와 바다를 끼고 있는 지역주민들 그리고 관계 학자와 전문가 그룹의 심층 프레임이 해양수산부 부활을 지지할 때는 통합부처의 신설이 가능했다. 그러나 ‘이명박 대통령직인수위원회’의 경우 바다를 끼고 있는 지역주민들과 이용자단체들의 의견을 무겁게 경청하지는 않은 것으로 나타났다. 이용자단체가 부각시키는 사태의 심각성과 시급성을 통한 연합형성이 연안지역은 물론 전국적 확장을 통해 프레임 확대가 이루어지지 않으면, 정치권에서는 프레임 변형을 시도하지 않는 것으로 나타났다.

이런 가운데 1996년 해수부 설립 당시에도, 2008년 폐지될 때에도 부산은 진원지였고, 이제 부활 논의도 부산이 진원지이기 때문에 해양수산인들이 결집하여, 목소리를 크게 내야 한다고 주장한다(국제신문, 2012. 3. 14). 해양강국을 표방하면서 해양수산 전문 국회의원 하나 없기 때문에 2012년 6월부터 전 국민적 공감대 형성을 통한 해양수산관련 정책공약 채택을 위해 부산뿐만 아니라 평택, 당진, 여수 등지에서 궐기대회를 열어 정치권을 강력하게 압박하고 있다. 그리고 해양수산 관련 단체와 종사자 300만 명을 대상으로 하여 전국 18개 해안도시에서 서명운동을 펼치면서 프레임 확장(frame extension)을 시도하고 있다. 2012년 10월 초에는 박근혜, 문재인, 안철수 등 주요 대선 후보들에게 해양수산부 부활에 대한 의견을 묻는 공문을 발송하여 회신을 받기도하고 면담도 요청하면서, 바다를 도외시하는 대통령을 뽑지 않을 것이라고 압박했다. 결국 2012년 10월 6일 전국 수산인 전진대회에서 유력 대선후보 3명 모두에게서 해양수산부 부활 약속을 얻어내면서 프레임 변형과 재구성에 성공하게 된다.

그럼에도 불구하고 프레임 확장의 측면에서 아쉬운 것은 해양수산부 부활 논제가 지방도시 차원의 현안이라는 잘못된 시각 때문에 연합형성이 어렵다는 점이다. 2012년 11월 8일 면담한 시민사회 관계자는 해양수산부 부활이 국가의 미래와 연결된다는 국민적 이해와 합의가 중요하며, 전국적으로 해양수산 연구자와 전문가들의 네트워킹의 중요성을 강조하였다. 해양수산부 청사 유치 역시 부산의 욕심을 적나라하게 드러내놓는 것은 자제해야 한다는 점을 강조했다. 나아가 해양수산부의 탄생과 폐지 당시 미래 비전 등에 대한 로드맵을 갖지 못하고 정치적 이슈 차원에서 다루어졌다는 점을 반성해야 한다고 했다.

2012년 3월 23일 서울에서 (사)바다살리기국민운동본부, (사)한국수산업경영인중앙연합회 등 26개 해양수산단체들이 공동대표로 참여하는 ‘신해양수산부처추진 범국민운동전국연합’(신해련)을 결성하여 12월 초까지 300만 명을 목표로 서명운동을 벌이면서 프레임 확대를 하고 있는 것은 고무적이다.

4) 해양수산 전문가들의 동기유발 프레이밍과 연합형성의 한계

해양수산전문가들은 신해양시대에 해양수산부가 제대로 부활해야 할 것을 사태의 ‘심각성과 시급성’을 강조하며 연합형성과 세력 확장을 시도하고 있지만, 최고정책결정자의 프레임 변형을 가져올 정도에는 이르지 못하고 있는 것으로 나타났다. 첫째, 전문가들은 먼저 부활하는 해양수산부가 포괄해야 할 업무범위를 최대한 펼칠 것을 요구한다. 4년 전 해양수산부로는 안 되며 해양 전반 포괄하는 ‘힘 있는’ 부처가 되어야 한다고 주장한다(국제신문, 2012. 3. 14). 2012년 11월 면담한 해양수산 전문가는 2008년 이명박 정부에서 해양수산부가 폐지된 것은 ‘힘없는’ 부처였기 때문이라고 해석했다. 즉, 해양산업, 조선, 해양관광, 해양바이오, 해양플랜트, 극지 탐사와 해양자원 개발, 기후환경까지 포괄적으로 담당하는 해양 전담부처가 되어야 하며, 범지구 해양영토에 대한 국가의지를 담아야한다고 한다(유재명, 2012). 지금은 ‘해양·수산의 위기’며, 사람이 빠져나가고 정책도 후퇴했으며, 이는 결국 ‘부산의 위기’라고 진단하면서, 해양수산부 시절 수산은 해운·항만과 함께 세 꼭짓점 중 하나였는데, 현 농림수산식품부에서는 농업 중심이이 때문에 벼, 고추, 사과 등 품목 중 하나로 수산이 있을 뿐이고, 국립수산과학원 등 수산 전문기관의 수장도 농업직이 다 차지한 사실을 적시한다. 2012년 3월 면담한 전임 해양수산부장관은 부활할 해양수산부의 조직과 업무범위에 대해 치밀하게 연구할 것을 주문했다.

둘째, 전문가들은 해양수산관련 부처의 대외협상력과 국정관리능력이 얼마나 중요하고 시급한지 강조한다. 전문가들은 해수부가 해체된 뒤 정책 부재 때문에 2011년에 중소 선사 3~4곳이 도산했다고 한다. 한·중 FTA체결로 완전 경쟁체제가 되면 과거 한·일 간 해운업체의 경우처럼 중소 선사 중 중국 업체만 살아남을 수도 있다는 것이다. 수산이든, 해운항만이든 통합부처가 없다면 한·중 FTA 논의 과정에서 협상력이 떨어질 수밖에 없어 염려스럽다고 한다. 통합부처는 특히 수산 부문에서 중요한데, 이는 한국과 중국이 같은 바다에서 같은 조업을 하고 있고, 저렴한 노동력과 높은 생산력을 지닌 중국은 거대한 장벽이라는 것이다. 어장의 공동 관리, 자원의 합리적 이용 및 보전, 해양영토 관리 및 수호 등 복합적인 문제가 발생하기 때문에 부처마다 각기 입장을 조율한 통합부처가 필요하며, 그 핵심은 해양수산부의 부활이라고 할 수 있다.

셋째, 전문가들은 해양영토를 수호하는 것은 국가의 책무이며, 이는 해양수산부의 부활을 통해서만 가능하다고 틀 짓는다(유재명, 2012). 현재 일본은 1조 엔 이상을 해양 부문에 집중 투자하고 있다. 중국 역시 해양강국으로 도약하기 위해 국가 차원에서 나서고 있다. 그런데 우리는 오히려 4년이나 더 후진했다. 동북아 3국의 해양 파워는 경제수역, 영해, 해양자원 등과 직결된다. 바다는 육상과 달리 주권이 미치는 해역과 그 관할권이 국제협약에 의한 외국의 동의가 있어야 하며 생산기반이 개인의 통제가 불가능한 공공재 또는 공유재의 성격이 강하여 국가 중심으로 관리해야 하는 특성이 있기 때문이다.

넷째, 전문가들은 미래 성장 동력의 소통창구와 지원세력으로서 해양수산 통합부처의 필요성이 얼마나 심각한지 주목한다(김태경, 2012a). 국적선사들의 협의체인 한국선주협회만 해도 과거 해양수산부 시절이라면 장관과 잦은 만남을 하면서 선사들의 현안을 논의했겠지만, 국토해양부로 해양 업무가 넘겨진 이후에는 만남의 횟수가 대폭 줄어들었다. 현 정권 초기에는 4대강 사업이, 그 이후에는 주택 문제가 이슈가 되면서 해양이 설 자리는 비좁아질 수밖에 없었다. 모든 업무를 장관이 일일이 살펴볼 수 없기 때문에 상대적으로 중량감이 적은 해양 업무는 뒤로 밀려난 것이다. 국토해양부의 전직 고위 간부는 과거 해양수산부 시절이었으면 장관이 진두지휘하면서 부산항 하역료 덤핑 문제의 해결 방안을 모색했겠지만, 국토해양부로 바뀐 뒤에는 물류항만실장이 해수부 장관이 하던 결재를 도맡았다고 한다. 그리고 그는 실장이 바뀌면 정책의 연속성도 끊어져 해법이 제대로 도출되지 못하고 있다고 지적했다. 2012년 11월 면담한 전임 해양수산부 관계자는 농림식품수산부의 경우 부처가 통합되면서 생겨난 제2차관 자리에서도 수산전문가가 밀려나는 수모를 겪었다고 통탄했다. 해양플랜트산업을 차세대 신성장동력이라고 얘기하지만 국토해양부에서 이를 담당하는 부서는 ‘선원정책과’이기 때문에 한계를 지닌다. 국토해양부 역시 최근 ‘4년간의 성과와 반성’에서 해양에너지·자원개발 등 다양한 해양 분야 성장  동력을 발굴하지 못한 것을 인정했다. 한 해양과학자는 해양과학은 핵과 우주 다음으로 큰 규모의 과학인데, 해양수산부에서 국토해양부로 업무가 넘어오면서 미래를 내다보는 이 분야의 중요성을 인식하지 못했다면서, 당장 눈앞에 보이는 주택, 부동산 등과 관련한 정책에 급급하다 보니 해양을 다룰 역량이 부족했다고 질타했다. 그리고 농업 프레임이 지배하는 상황에서 해양수산 소통창구로서 통합부처의 필요성이 절실하다. 해양수산부 분리 후 수산 부문의 경우 노후화된 어선, 빠른 속도로 진행되는 어업인 고령화 등의 문제를 해결하기 위해 ‘수출’과 ‘기업’을 주제로 하는 차세대 성장 동력을 마련하고 있으나, 여전히 예산에서는 수산이 농업에 밀려나는 실정이다. 수협중앙회는 최근 정치권에 전달한 건의서에서 해양수산 담당 업무의 통합을 촉구했는데, 해양환경 분야를 담당하는 부처가 국토해양부로 넘어가 있고 농림수산식품부에서 수산을 맡고 있어 어업민원 발생 때 양 부처에 따로 문의를 해야 하는 등 수산업 현장 관리에서 유기적인 정책을 수행할 수 없다고 주장했다. 즉, 바다를 이용한다는 점에서 수산은 해양과 불가분의 관계임에도 행정부처가 분리되어 있어 업무 추진에 어려움이 많다는 비판이 지속되고 있다.

5) 정치인의 표층 프레임과 심층 프레임의 불일치와 한계

첫째, 정치인의 표층 프레임은 선거를 앞두고 있거나 최고 정책결정자의 성향에 따라 쉽게 바뀌는 경향을 지니고 있다. 2008년 ‘이명박 대통령직인수위원회’에서 해양수산부 폐지 프레임이 작동하자 부산지역 5명의 국회의원들은 쉽게 프레임에 동조하였다. 그런데 2012년 4월 총선 정국에서는 한결같은 목소리로 해양수산부 부활 프레임에 동조하였다. 연구자가 당시 안상수의원이 대표 발의한 ｢정부조직법개정(안)｣에 대해서 제17대 국회(2004-2008) 제270회 제3차 행정자치위원회(2008. 1. 25)를 시작으로 제271회 제5차 법제사법위원회(2008. 2. 21)를 거쳐 제271회 국회임시회 제8차(2008. 2. 22) 본회의에 이르는 회의록을 심층 분석한 결과(http://likms.assembly.go.kr/

record/index.html), 국회의원들은 바다에 대한 심층적인 이해보다는 그때그때의 득표의 향방에 따라 표층 프레임을 바꾸는 것으로 드러났다. 당시 ‘이명박 대통령직인수위원회’ 정부혁신 T/F 팀장을 맡고 있던 박재완 의원은 2008년 1월 25일 국회 행정자치위원회 전체회의에서 ‘우리나라는 3면이 바다이지만, 4면이 바다로 둘러싸인 영국이나 일본도 해양수산부를 두고 있지 않다’고 말했다. 그는 당시 한 달 이상 국회와 인수위를 넘나들면서 해양수산부 폐지 논리를 전파하고 다녔다. 당시 부산 서구가 지역구인 한나라당 유기준의원은 2008년 1월 25일 열렸던 국회 행정자치위원회 전체회의에서 박재완 의원의 궤변에 맞대응을 하지 않았다. 언론인으로서 정옥재(2012a)는 이런 상황에서 당시 민주당 손학규 대표와 노무현 대통령은 해양수산부 폐지를 막으려 했지만 부산 의원들의 침묵에 동력을 잃었다고 평가했다. 이에 대해 부산이 지역구인 유기준 의원과 김정훈 의원은 ‘폐지에 찬성했지만 법안이 당론으로 채택되고 새 정부가 출범하는데 반대만은 할 수 없었다’고 말했다는 것이다. 정옥재(2012b)는 당시 부산지역 해양수산 업계와 학계, 시민사회단체를 중심으로 해양수산부 폐지 반대 목소리가 들불처럼 일었지만, 부산 정치권이 소극적으로 반대하거나 정부 방침에 적극 동조하면서 결국 해수부가 폐지되었다면서 아쉬움을 나타냈다. 그리고 그는 당시 현역의원이었던 부산 19대 총선 출마자 5명(정의화·서병수·유기준·김정훈·김희정)은 4년 전 해양수산부 폐지법안 통과 때 찬성표를 던졌었다고 극렬하게 비판했다. 무엇보다 그는 4년이 지난 지금 ‘해양수산부 폐지 5인방’이 ‘해양수산부를 부활시켜야 한다’고 공약하는 이중성을 꼬집었다.

둘째, 대통령제를 취하는 우리나라의 경우 국정최고 정책결정자의 심층 프레임이 결정적으로 중요함이 드러났다. 1955년 이승만 대통령의 해무청의 설립과 1996년 8월 김영삼 대통령의 해양수산부 부활 때에는 바다영토에 대한 명확한 입장이 있는 ‘해상중심’ 프레임이 작동하고 있었다. 이명박 대통령의 ‘육상중심’의 프레임은 4대강 사업의 추진체인 국토해양부와 농림수산식품부 등 국토와 농림의 뒤편에 해양과 수산을 틀지어 바다에 대한 가치가 내재되어있지 않았던 것을 알 수 있다. 가령 노무현 정부 12대 국정과제 중에서 ‘동북아 경제중심 국가건설, 미래를 열어가는 농․어촌’이 포함되었지만, 이명박 정부의 100대 국정과제 중에서 해양․바다와 관련된 용어는 찾아보기 어렵다.

셋째, 역사적으로 1996년 김영삼 정부 때에 해양수산관련 이용자단체와 바다를 끼고 있는 지역주민들 그리고 관계 학자와 전문가 그룹의 심층 프레임이 해양수산부 부활을 강력하게 지지할 때는 통합부처의 신설이 가능했다. 2012년 4월 11일 총선 정국 때의 이러한 프레임이 12월 19일 대선정국까지 이어질 경우 정치인들이 심층 프레임에 부합하는 표층 프레임으로 옷을 갈아입게 되어 해양수산부의 부활이 가능할 것으로 예측할 수 있다. 경험적으로는 최고정책결정자의 프레임과 결단이 조직구조의 선택에 결정적으로 중요함을 알 수 있었다. 최근 19대 국회에서 부산 출신으로서 당시 선진통일당 비례대표였던 김영주 의원이 2012년 6월 22일 해양수산부 부활을 핵심으로 하는 ｢정부조직법 일부개정법률(안)｣을 대표 발의했고(국제신문, 2012. 6. 22), 9월 17일 국회 행정안전위원회에 상정되어 있는 상태이다. 이러한 상황에서 11월 6일 전국 수산인 전진대회를 기점으로 3명의 유력대선후보들이 모두 해양수산부 부활을 약속했으며, 야권단일화 논의 등으로 대선정국이 뜨거워지면서 구체적인 업무범위와 청사위치까지 공약으로 내세우고 있다.

6) 프레임 전쟁의 결과 예측

해양수산 통합부처의 찬성 프레임과 반대 프레임의 전쟁에서 어떤 프레임이 승리할 수 있을까? 연구자가 2012년 1월 이후 면담한 전문가들은 한결같은 목소리로 해양수산부 부활 프레임 주도자들이 ‘부산’이라는 지역적 편협성을 뛰어넘어 국가이익의 관점에서 접근할 것을 주문하였다. 그래야 연합형성을 통한 프레임의 확대를 통해 프레임 전쟁에서 승리할 것이라는 지적이었다. 다행인 것은 부산을 중심으로 형성된 ‘해양수산부 부활 국민운동본부’(해국본)뿐만 아니라 해양수산에 대해 무심한 서울에서 2012년 3월 23일, 26개 해양수산단체들이 공동대표로 참여하는 ‘신해양수산부처추진 범국민운동전국연합’(신해련)을 결성하여 연합형성을 시도한 점은 높이 평가할 만하다.

2012년 10월 7일 부산 MBC 시사포커스에서 ｢대선정국: 해양수산부 다시 만들자｣라는 프로그램을 통해 정치인, 전문가, 이용자단체 등이 해양수산부를 어떻게 부활시킬지에 대해 심층적인 논의를 하였다.

한편 <그림 4>를 통해 농림수산식품부의 관계공무원들(B)처럼 심층에서는 해양수산행정 통합 부처를 반대하지만 이러한 심층 프레임을 숨길 것이며, 해양과 수산 관련 업무를 담당하면서 소외감에 빠진 해양과 수산 전력이 있는 관계공무원들(A)은 해양수산부 부활을 찬성하지만 표층으로 내세우기는 어려운 실정이다. 바다를 끼고 사는 일반국민은 해양수산부 부활을 지지하지만 모래알처럼 흩어져 ‘집단행동의 딜레마’에 빠진 상태이기 때문에 우선순위에 두지 않을 것이며, 이용자단체와 전문가들은 심층과 표층 프레임 모두 해양수산부 부활을 지지하지만 연합형성을 통한 프레임 확장에 성공하지 못하면, 정치인을 압박하여 프레임의 변형을 가져오기 어려울 것을 알 수 있다.

<그림 4> 표층 프레임과 심층 프레임 분석

정치인들은 표층과 심층 프레임이 불일치한 가운데, 정치적 압력에 따른 최고정책결정자의 프레임과 선택이 조직구조를 결정할 것으로 예측할 수 있다. 김영주 의원이 대표발의하고 14명의 국회의원이 서명한 해양수산부 부활법안이 현재 국회 행정안전위원회에 상정되어 있는 가운데, 2012년 9월 이후 대통령선거에서 안철수 후보가 가세하면서 판세가 불확실하기는 했지만, 유력대선후보 3명이 모두 11월 6일 전국 수산인 전진대회에서 해양수산부 부활을 공약하였기 때문에 차기정부에서 해양수산부의 부활 가능성이 높은 것으로 예측된다.

Ⅳ. 결 론

본 연구에서는 먼저 역사적 관점에서 우리나라 해양수산행정 조직구조가 어떻게 변화해왔는지를 분석해보았다. 과거 통합구조와 분산구조의 시계추 현상이 2013년에도 나타날 가능성이 높은 것으로 예측할 수 있었다. 즉 2008년 2월에 이루어진 분산구조가 2013년 2월에 정부교체와 함께 통합구조로 시계추 운동을 할 것으로 예측되었다. 그러나 농림수산식품부가 수산을 지키려는 경로의존성을 보일 것이며, 이명박 정부에서 국토해양부를 중심으로 새롭게 형성된 이해관계구조가 지속성을 보일 경우 바다를 대상으로 한 통합부처 탄생에 제약요인으로 작용할 수 있음이 확인되었다.

그리고 프레임 분석을 통해 해양수산부 부활 가능성을 예측해보았다. 일반국민과 이용자단체 그리고 전문가들이 해양수산행정 통합부처의 필요성을 역설하고 있지만, 정치인들이 이를 수용하고 최종 결정하는 것이 조직구조 선택에 결정적인 영향을 미침을 고려할 때 2012년 12월 19일 대통령선거가 구조변화에 중요한 변수로 작용할 것으로 예측되었다. 최고정책결정자의 ‘육상중심’ 프레임이 ‘해상중심’ 프레임을 압도할 경우 ‘육상중심’의 조직편제를 선택할 가능성이 높을 것이기 때문이다. 그러나 현재 여야 주요 대선후보자들의 공약을 분석한 결과, 대부분 부산의 표심을 의식하여 해양수산부 부활을 핵심공약으로 내세우고 있기 때문에 통합 가능성이 높은 것으로 예측된다.

본 연구는 2002년 연안지역과 내륙지역의 292명의 시민들과 113개 해양수산 이용자단체의 구성원 147명을 대상으로 조사한 이후 10년이 지난 상태에서 역사의 규칙성과 경로의존성을 전제로 미래를 예측하고, 체계적인 설문조사 없이 국회회의록과 언론자료 그리고 인터뷰를 통해서만 다양한 이해관계자들의 프레임을 추정하고 예측하였기 때문에 주관성의 한계를 인정하지 않을 수 없다. 뿐만 아니라 미시적인 관점에서 프레이밍 프로세스를 충실하게 분석하지 못한 한계도 인정할 수밖에 없다. 따라서 체계적인 조사와 분석을 통해 해양수산부 부활 프레임을 분석하고 좀 더 치밀한 예측을 해낼 후속연구가 요구된다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 관료제와 시민사회, 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발간된 저서로는 ｢정부규제의 구조와 논리｣(2012)가 있고, 최근 발표된 논문으로는 “협력적 수산자원관리의 성공조건: 진해만 대구자원관리 사례의 분석(2011)”, “정책분쟁의 제도적 담론 분석: 심의를 통한 사회적 합의 가능성(2012)”, “도시마을 창조전략: 부산광역시 감천문화마을 재생사례를 중심으로(2012)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 10. 04 / 심사개시일: 2012. 10. 15 / 심사완료일: 2012. 11. 12>