남강물 부산공급 갈등관리를 위한 협력적 거버넌스 탐색*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 273～290

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* 본 논문은 경상대학교발전기금재단의 연구비로 작성되었습니다.

** 제1저자

A Search for a Collaborative Governance as Management Agency of Regional Conflicts on Nam River Water as Busan Drinking Water source between Gyengnam and Busan

유 낙 근**

이 원 섭

낙동강 상류 유역의 급속한 산업화로 인하여 부산시의 식수원이 심각하게 오염되고 있다, 부산시는 이의 해결방안으로서 서부경남지역의 남강물을 부산시의 식수원으로 구상하고 있다. 그러나 부산시에 남강물을 공급할 경우 남강주변의 서부경남지역주민들의 재산권 제한 및 명시적 묵시적 피해가 지대할 것임이 예견된다. 이런 것을 예견하면서 지난 근대화 기간 동안 철저하게 소외되어 왔던 서부경남 주민들은 남강물의 부산공급으로 인하여 또 다른 피해를 당할 것이라는 피해의식으로 남강물 부산공급을 격렬하게 반대하면서 지역갈등이 표출되고 있다. 본 연구는 이런 지역 간 갈등을 관리하여 상생을 도모할 수 있는 방안으로 협력적 거버넌스를 모색하였다. 갈등의 발발과 전개, 대립된 주장, 절차적 갈등의 성격을 살펴봄으로써 갈등원인과 대응과정을 분석하고, 협력적 거버넌스가 가능할 수 있도록 담론을 통한 갈등관리 방안도출, 광역적 상생방안의 도출, 신뢰의 구축, 법적 제도적 장치 구축 등의 방안을 제시하였다.

주제어 : 남강물 부산공급, 지역갈등, 협력적 거버넌스

I. 서  론

1. 연구의 필요성 및 목적

남강댐 물 또는 남강물의 부산공급에 대한 논쟁이 경남도와 부산시 간에 격렬히 진행되고 있다. 남강댐물은 남강댐에서 취수하는 물이고, 남강물은 남강에서 흘러간 물을 말하지만 여기서는 모두 남강물이라고 말하기로 한다. 남강물 부산공급문제는 동남권 공항 유치문제와 더불어 경남도와 부산시 간에 나타나고 있는 지역갈등의 상징적 문제라 할 수 있다. 이 남강물 부산공급문제는 부산시의 절박한 식수원 해결방식이라는 현실적 성격 외에도 지역 간 갈등원인, 공유재 공동 이용, 가용자원 한계, 환경 문제 등 다양한 주제로서 살펴볼 수 있는 좋은 사례일 수 있다.

남강물 부산공급문제의 근본원인은 낙동강 상류 유역의 급속한 산업화로 인한 낙동강의 식수원 기능 상실에서 시작되었다. 부산시는 식수 및 생활용수 등 하루 사용량 110만 톤 가운데 94%를 낙동강에 의존하고 있다. 만약 낙동강이 맹독성 물질로 오염된다면 부산시민이 마실 물이 없게 된다. 예컨대 대구광역시 달성군 구지면 일원에 대구 사이언스 파크가 조성될 경우 총 인은 26.5%로 급증되고, 생물학적 산소요구량(BOD)은 3.2%, 총 질소는 6.8% 증가하며, 납과 6가 크롬은 건강보호기준 한계인 0.05ppm까지 악화(부산일보.2011.3.8.)되어 부산시 식수원은 매우 심각한 위기에 처하게 된다. 비록 부산시에서 수질 정제기술의 고도화, 해수담수화 사업, 식수와 생활용수의 분리공급 등으로 현재 및 미래의 식수문제에 대응하고 있기는 하지만, 지금처럼 식수 주 원수원인 낙동강이 가속적으로 오염되고 있는 한, 부산시의 식수원 불안은 상존할 수밖에 없다. 이런 위기감으로 허남식 부산시장은 ‘남강의 맑은 물을 나눠먹자’고 공개 제안(국제신문 2011.7.4.일자)하기도 하였다. 그의 제안처럼 서부경남에 위치하여 있는 남강물을 부산시와 나누어 먹으면 부산시의 식수원 문제는 비교적 수월하게 해소될 것으로 보여 지지만, 현실 여건은 그렇게 간단하지 않다. 남강물을 부산시와 나누어 먹자는 바로 이것이 지역 간 갈등을 조장하고 있기 때문이다. 남강물 부산공급 갈등의 쟁점은 크게 세부분으로 대별할 수 있다.

첫째, 남강물의 수량에 관한 논쟁이다. 이 경우 남강물 수질은 양호한 것으로 전제한다. 남강물 수량의 쟁점은 크게 현재 남강물의 수량인식, 홍수기 과잉 수량 시 대응방안, 갈수기 수량부족 시 대처문제로 요약된다. 국토해양부와 부산시는 현재의 남강물 수량은 부산시에 식수를 충분하게 공급하고도 남는다는 주장인 반면 서부경남주민들, 환경단체, 경남개발연구원은 현재 수량으로서는 서부경남지역주민들이 사용하기에도 부족한 실정이라는 주장이다. 또한 홍수기일 때 서부경남주민들이 당하는 직접적인 피해와 갈수기 시 나타날 수 있는 부산시 물 공급 여부의 지역갈등을 어떻게 대처하여야 하는 것이 핵심이다.

남강물 부산공급 갈등관리를 위한 협력적 거버넌스 탐색

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

둘째, 지역피해 및 재산권행사제한 문제이다. 현재로서는 남강댐 수위상승 중단결정으로 이에 따른 서부경남주민의 피해의식과 불안감은 다소 소강된 모습이다. 하지만 어떤 방식으로든 남강물을 부산으로 공급할 경우에는 재산권 행사 및 개발행위의 제한, 환경파괴, 생태계교란 등의 문제가 발발할 수 있기에 이 문제는 언제든 지역갈등의 요인으로 부각될 수 있다.

셋째, 서부경남주민들의 불신의 문제이다. 남강물 부산공급을 결정하는 순간 서부경남지역주민은 각종의 불이익을 당할 수밖에 없다는 인식이다. 특히 가뭄 등으로 물 부족 현상이 발생하였을 경우에 중앙정부 정치권, 국토해양부와 부산시가 연합하여 인구수가 많은 부산지역에 우선적으로 남강물을 공급할 것인 반면, 인구수와 정치적 영향력이 미약한 서부경남 주민들은 오히려 남강물을 이용하지 못하는 역설적 상황이 초래될 수 있다는 피해의식과 불신이다.

본 연구는 남강물 부산공급에 관련된 이러한 갈등에 초점을 두고, 이를 해소하여 바람직한 상생관계를 모색하려는 의도로 수행되었다. 부산시의 주장처럼 비록 남강물의 수량이 충분하다고 하더라도 서부경남주민들의 피해의식과 불신이 지금처럼 팽배하여 있고, 남강물 부산공급에 대한 지역주민들의 공감대가 형성되지 않는 한, 지역주민들의 완강한 저항으로 남강물 부산공급은 거의 불가능할 것이기 때문이다. 비록 중앙정부와 연합한 부산시가 남강물을 강제적으로 공급한다고 하여도 그 후유증은 매우 커질 것이기 때문이다. 하여 남강물 공급을 원활하게 하기 위해서는 서부경남지역주민들의 피해의식 및 불신해소, 공감대 형성이 절대적으로 필요하다 하겠다. 또한 남강물을 부산에 공급할 경우 이후의 운영관리에 있어서도 서부경남지역주민들의 절대적인 참여가 필요하고, 이를 확실하게 보장하여 줘야 한다고 본다. 본 연구는 이러한 기능을 수행하는 한 방안으로 지역 간 협력적 거버넌스 방식을 구상하였고, 이런 관점에서 연구를 수행 하였다.

2. 연구범위 및 방법

본 연구의 내용적 범위는 지역갈등문제와 이에 대응하는 협력적 거버넌스의 탐색이다. 본 연구의 공간적 범위는 남강물 공급에 관련된 경상남도와 부산시의 영역이다. 특히 서부경남지역의 주민반응에 중점을 둔다. 시간적 범위로는 남강댐물 공급논의가 본격적으로 시작된 2009년 3월 이후부터 현재까지이다.

연구방법은 면접조사, 현지조사, 문헌조사, 현안자료 검토이다. 면접조사는 남강물 공급에 관련된 찬성 및 반대 주장을 펼치는 개인 및 단체를 대상으로 실시하였다. 면접대상자는 사천포럼 회원, 서부경남지역 환경단체, 부산시 광역상수도 사업본부장 및 담당자, K-water 경남지역본부장 및 담당자, 경상남도 도지사, 경상남도 맑은 물 관리과 담당자, 사천시, 남해군, 하동군 상수도 담당자 등이다. 면담자들과의 약속에 따라 면담내용은 구체적으로 기술·분석하지 않고, 본문 속에 내용으로 풀이하여 넣었다. 현지조사는 남강댐 및 하류지역, 부산 낙동강 취수원 등을 살펴보았고, 문헌조사는 공유재 활용, 거버넌스 등에 관한 학술논문을 참조하였다. 현안 자료로서 남강물 공급관련 찬성 및 반대 활동과정에서 나타난 각종 배포 자료들을 참조하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

갈등이론 및 거버넌스 이론을 남강물 부산공급 갈등문제에 적용할 수 있다.

1. 갈등이론

1) 갈등의 성격

남강물 부산공급의 갈등은 상호의존적 성격(허철행·이희태·문유석·허용훈, 2012)에서 나타난다. 또한 행동주체간의 대립적 내지 적대적 교호작용의 특성(오석홍, 1994:593)도 내포하고 있다. 갈등이 상충되는 목적추구로 인한 승패의 상황(win-lose situation), 제한된 자원의 획득과 이용에 관한 경쟁(competition over means or resource utilization), 지위부조화(status incongruency) 지각의 차이(perceptual difference) 등에서 야기된다면, 남강물 부산공급 갈등은 남강물이라는 “제한된 공유자원의 획득과 이용에 관한 경쟁”에서 발현되는 성격이라 할 수 있다. 남강물 부산공급 갈등이 처음 시작된 것은 국토해양부의 수자원장기종합계획과 수도정비계획을 근거로 한 ‘남강댐 재개발사업 및 부산·경남권 광역상수도 사업’에서 부터이다. 그리고 이 사업은 정부주도로 진행되었으며 그럴 수밖에 없는 사정이 있다. 왜냐면 김대중 정부 때까지 중앙정부는 영산강 하류에 있는 목포, 금강 하류에 있는 군산, 한강 하류에 있는 인천에는 광역상수원을 확보하여 주었지만, 유일하게 낙동강 하류에 있는 부산에는 안정된 식수원을 마련해주지 못하였다는 책임에서 중앙정부가 자유로울 수 없기 때문이다. 그리고 부산시에서 활용할 수 있는 안정된 상수원들은 대부분 서부경남에 위치하여 있으며, 서부경남지역은 그동안 중앙정부중심의 근대화 추진 과정에서 철저하게 소외되어온 지역인데, 또 지금 남강물을 부산에 공급할 경우에 개발제한 및 재산권 행사 역시 극도로 제한 받을 것임이 분명한 바, 바로 이것이 남강물 부산공급 갈등을 일으키고 있는 근본적 배경이라 할 수 있다.

2) 공유재 공동 사용 갈등

하딘(1968)의 공유재의 비극은 공유재에 대한 국가규제의 정당성을 제공하는 이론적 토대이다. 그리고 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(법률 제10892호, 2011.7.21.)에 의하면 남강댐물과 남강물은 본질적으로 국가의 규제와 통제를 받아야 하는 공물(公物)이다. 공물로서의 이런 속성은 비록 남강물이 서부경남에 위치하여 있다고 하더라도 그 이용 및 기타 결정에 있어서 서부경남주민들의 이해관계에 상관없이 중앙정부 단독으로 얼마든지 할 수 있다는 것을 의미한다. 이는 남강물 이용을 위한 보조댐 건설, 취수장 및 정수장 건설, 관거 건설, 관리기구 및 운영비의 조성 등의 사업결정과 집행에 있어서도 국토해양부나 부산시는 경상남도나 서부경남주민들을 배제시킨 채 얼마든지 추진하여 나갈 수도 있다는 것을 뜻한다. 서부경남주민들은 남강물 부산시 공급에 따른 재산권 제한, 잠재적 피해, 환경문제 등과 더불어 바로 이런 제도적 특성에서 오는 위기의식과 중앙정부에 대한 불신 때문에 남강물 부산공급 자체를 격렬하게 반대하고 있다.

2. 거버넌스를 통한 갈등관리

갈등관리(conflict management)란 갈등을 예방하고 악화를 방지하며 나아가 해결 하고자 하는 모든 활동을 지칭한다. 갈등관리는 갈등의 배경과 원인에 대한 접근으로부터 시작되는 것이 바람직하다고 본다. 갈등의 배경과 원인에 따라 관리방식이 다를 수 있기 때문이다. 특히 공공부문내지 사회공동체에서 발생하는 갈등에 대한 관리방식으로 다음과 같은 것들이 제시되고 있다. 거버넌스 방식(신윤창, 2010; 정용덕, 2010; 양기용 2007; 강윤호, 2006; 김호기, 2007), 지역관리체계방식(허철행·이희태·문유석·허용훈, 2012), 정부 간 관계에서의 갈등관리와 협력적 거버넌스 방식(임순미, 2006), 갈등관리 기구를 통한 방식(정국환·김희연·정인숙·양동복·박진, 2008), 협상과 리더십 발휘방식(황기연·나태준, 2005), 갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 구축방식(주재복·한부영, 2006), 지역사회 협력거버넌스 구축 방식(김용민, 2010:133-161), 지역개발정책수단으로서 협력적 지역거버넌스 방식(박형준·이인원, 2008: 7-35) 등 다양한 방식들이 제시되고 있다.

이 중 남강물 부산공급 갈등관리에 참조할만한 방식들은 다음과 같은 것들이다. 동남권 신공항사례에서 나타난 갈등의 특징이다. 지방정부간 갈등의 특징으로 다양성, 필연성, 갈등해결의 난해성, 집단성, 광역행정의 필요성, 상호의존성을 들고, 지방정부간 갈등의 주요 원인으로 자치단체장의 특성, 지방정부의 자율성 강화, 지역이기주의, 상호 의존성 및 경쟁성, 입지선정 요인, 정책지향의 차이 및 목표의 비양립성, 갈등조정기구의 미흡, 불합리한 정책결정과정, 국책사업의 정치적 요인과 중앙정부적 요인을 지적하며, 지역갈등조정위원회를 통한 갈등관리방식을 제시(허철행·이희태·문유석·허용훈, 2012)하고 있다. 임순미는(2006)은 중앙과 지방간의 협력관계유형에 따른 갈등을 해소하는 방안으로 ‘협력적 거버넌스’를 들고, 협력적 거버넌스의 구축방안으로 참여, 상호의존적 동반자 관계, 상호작용적 네트워크 구축, 상호신뢰할 수 있는 게임규칙, 자율적 문제해결을 제시하고 있다. 또 방통융합정책과정의 행위주체자인 정부·시장(사업자)·시민단체 간의 갈등을 사례로 들면서 갈등관리기구를 통한 방식을 제시(정국환·김희연·정인숙·양동복·박진, 2008)하고 있다. 이들은 소송과 같은 법적인 방법보다는 대안적 문제해결 방식으로서 협상, 알선, 조정, 중재, 신뢰 증진 등으로써 갈등을 해결하여야 한다고 주장한다. 주재복·한부영(2006)은 갈등을 유형별로 나누어 이에 대응하는 협력적 거버넌스 구축방안을 제시하고 있다. 문제의 성격과 문제의 범위에 따라서 갈등을 네 가지로 유형화 하여 분석하고 있다. 문제의 성격으로 환경보존과 지역개발로 구분하여 접근하고, 문제의 범위로는 지방자치단체 내의 문제와 지방자치단체 간의 문제로 구분하여 분석하고 있다. 여기에서 협력적 로컬 거버넌스는 정부개입을 배제한 이해관계당사자들의 자발적 참여, 지역주민들의 이해를 보장해줄 수 있는 공정한 유인기제, 정부와 주민간의 상호신뢰를 바탕으로 형성되어야 한다고 주장한다.

요컨대 갈등관리를 위한 협력적 거버넌스의 핵심은 참여자 상호간의 신뢰문제라고 본다. 협력적 거버넌스는 어느 일방적 선언만으로 형성되지 않는다. 이러한 방식은 오히려 갈등과 저항만 초래할 따름이다. 지역갈들을 위한 협력적 거버넌스를 위해서 무엇보다 지역주체들 간의 공감대와 신뢰가 구축되어야 한다. 남강물 부산공급의 갈등관리를 위해서는 첫째, 협력적 거버넌스 형태의 갈등관리기구를 설립하는 것이 필요하고, 둘째, 불신해소와 신뢰를 구축할 수 있는 제도적 장치가 필요하며, 셋째, 주민들의 자발적인 참여가 보장되어야 한다.

3. 선행연구 검토

남강물 부산공급에 관련된 갈등문제와 이를 관리하여 바람직한 공공서비스를 생산 공급할 수 있도록 하는 협력적 거버넌스에 관한 연구물을 찾기가 어렵다. 다만 유사한 연구물로서 다음 몇 가지가 있다.

첫째 남강댐 물의 분쟁을 다룬 연구물로는 □포스트 4대강 사업과 낙동강 상수원의 딜레마□(김창수, 2011)가 있다. 그는 제도적 프레임 분석 틀로써 이 문제에 접근하고 있다. 그는 남강댐 물을 “재산권과 이용권이 명확하게 설정되지 않는 공유자원의 성격”으로 보고, “부산은 낙동강 하류에서 안전한 식수를 확보하지 못하여 생존권의 위협”을 느끼고 있으며, 서부경남은 “남강댐의 안전성 위협과 홍수위험으로 인한 피해의식이 강하여 합의형성이 매우 어려운 내부 상황적 조건을 형성”하고 있다는 전제에서 출발한다. 그는 이러한 전제를 제도적 프레임으로 분석하였으며, “정부에서 제안하는 다양한 수준의 게임의 규칙 중에서 정책계획이 일방적으로 실행되면서 남강댐을 둘러싼 물 분쟁을 해소하기보다는 오히려 분쟁을 격화시키는 기제로 작동하여 합의형성을 더욱 어렵게 만들고 있다”고 보고 있다. 합의형성 실패 및 다양한 형태의 조정도 실패한 상태에서 규제제도와 지원제도를 포함한 제도개혁을 통한 합의형성만이 남아 있는 것으로 보고 있다. 수계관리기금배분 규칙 개정을 통한 실질적인 형평성의 확보방안, 협력규칙 형성과 집행의 상호감시 등의 협력방안을 제시한다. 지역 간 정부 간 상호 불신이 깊은 상태에서 치수와 이수안전성을 포함한 과학적 합리성에 대해서도 서로 불신하며 합의하지 못하고 있다고 본다. 따라서 공정하게 구성되고 합의된 공동조사단의 조정결과를 당사자들이 반드시 수용하는 협약을 맺도록 유도하는 것이 합의형성을 위한 중요한 대안이라고 제안하고 있다.

프레임이라는 개념은 본래 정치 커뮤니케이션 분야의 전문용어 (jargon)였지만 이제는 쓰임새가 많아지고 넓어져 일상용어에 가까워졌다{이준웅, 2000. 20)9), 국내에서 대중화된 것으로 죠지 레이코프의 □코끼리는 생각하지 마□, □프레임 전쟁□이 있다. 프레임은 관점의 의미보다 관점대립의 의미로 더 많이 쓰인다.

둘째, 남강댐 물 및 남강물의 법적 성격을 간접적으로 유추 할 수 있는 연구물로는 □수자원의 법적 성격에 관한 고찰□(강일신,2012), □댐사용권과 댐의 저수에 관한 법적 고찰□(정우상, 2012), □공유재이용을 둘러 싼 정부 간 갈등의 조정과 협력 분석□(홍성만·주경일·주재복, 2003) 등이 있다. 댐 물의 법적 성격은 공공재 또는 공유재의 성격을 지니고 있기에 중앙정부, 지방자치단체, 시민단체의 조정과 협의를 통하여 현안문제를 해결하여 나가야 한다는 견해를 제시하고 있다. 기타 연구물로서는 영월(동강)댐 건설을 둘러싼 중앙부처간 정책갈등과 조정기제를 규명한 연구(주재복·홍성만, 2001), 영월(동강)댐 건설을 둘러싼 정부와 비정부조직간의 경쟁과정을 규명한 연구(홍성만, 2002), 장곡취수장 사례를 중심으로 지방자치단체 간 갈등을 분석한 연구(서휘석, 1995), 수자원 이용에 따른 지역 간 갈등의 구조와 문제를 사회학적 관점에서 세 개의 댐 사례를 통해서 파악한 연구(융근섭·송정기，1997), 낙동강 유역을 중심으로 광역수계의 수자원 관리를 위한 지방정부간 협력방안(이시경, 2001), 용담댐 사례를 중심으로 공유 수자원을 둘러싼 지방정부간 갈등조정에 관한 연구(류지원,2001), 부산시와 대구시의 분쟁을 중심으로 하천 상 · 하류지역간 물 분쟁 해결모형을 제시한 연구(박기묵, 1997), 대구위천공단조성과 부산 낙동강 수질개선 문제를 중심으로 지방정부간의 갈등과 협상에 관한 사례를 분석한 연구(김인철 · 최진식，1999), 광역상수원 보호구역지정에 따른 자치단체 간 갈등분석을 통해 협력유도 방안의 연구(정회성외, 1996) 등이 수자원에 관한 다양한 접근법과 대안을 제시하고 있다.

셋째, 지역 간 갈등과 그 해소방안을 다룬 연구물이다. 지역공동체의 지방 거버넌스 모형(배응환, 2002)은 1990년대 초반의 안면도 핵폐기물처분장건설사례에서 도출된 지방 거버넌스 모형에 대비하여，1990년대 후반 이후에 나타난 선두리 사구의 지방 거버넌스모형의 변화를 비교분석한 것이다. 안면도사례는 주로 할당정책과 환경보존정책 사이의 갈등을, 신두리 사례는 개발정책과 환경보존 정책사이의 상충문제를 다룬 것이다.

넷째, 지역 간 협력체계를 구축하여 공동문제를 해결하고 추구하는 목적을 달성하는 대안을 제시한 연구이다. 로컬 거버넌스의 형성과 제도화 가능성에 대한 탐색적 연구(하민철, 2008)는 문제해결기제로서 거버넌스의 가능성을 강조하고, 이의 제도화를 주장하면서 연구사례로서 청주국제공항의 활성화를 들고 있다. 적자에 허덕이면 어려움에 겪고 있는 충청북도 청주에 위치한 청주국제공항의 활성화를 위해 대전시와 충청남도가 매우 적극적으로 움직여 새로운 문제해결기제로서 로컬 거버넌스 구조가 자연스럽게 발현된 사례를 들고 있다. 거버넌스를 통하여 지식과 영감들을 결집시키고, 이를 기반으로 문제를 더 낫게 해결하려는 것이다. 또 협력적 차원의 거버넌스를 다룬 연구물(김흥회, 2008)도 있다. 이 연구는 부안 방폐장 유치 과정을 협동적 거버넌스 모형으로 분석하였다. 협력적 요인으로 상황요인, 문제의 인지, 거버넌스 구조, 협동 리더십, 신뢰의 문화, 효과를 선정하여 이를 중심으로 분석하였다. 요인 간의 인과 관계 확인, 협동 촉진요인과 장애 요인도 확인한 논문이다.

물론 지역 간 갈등문제를 조정하면서 공동의 목적을 추구하는 협력적 로컬 거버넌스가 모든 문제를 완전하게 해결하여 줄 수 있는 것은 아니다. 다만 기존의 중앙집권적 제도적 관점으로써 문제를 해결하려는 방식에서 벗어나 참여와 협력, 신뢰의 바탕위에 지역 간 갈등문제를 해결하여 나가는 것이 규범적으로나 현실적으로 바람직하다고 본다.

Ⅲ. 연구의 틀

남강물 부산공급 갈등문제를 다루기 위하여 첫째, 갈등원인과 갈등대응과정을 분석하고, 둘째, 갈등을 해소하여 상생하기위한 협력적 거버넌스 방안을 모색하였다. 갈등원인과 갈등대응과정에서는 갈등의 발발, 갈등의 전개, 대립된 주장, 절차적 갈등의 성격을 분석하고, 협력적 거버넌스 방안을 규범적 차원에서 담론을 통한 갈등관리 방안도출, 광역적 상생방안의 도출, 신뢰의 구축, 법적 제도적 장치 등을 모색하였다.

갈등원인과 대응과정 분석	갈등의 발발 갈등의 전개 대립된 주장 절차적 갈등의 성격
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협력적 거버넌스 방안모색	담론을 통한 갈등관리 방안도출 광역적 상생방안의 도출 신뢰의 구축 법적 제도적 장치

Ⅳ. 갈등분석과 협력적 거버넌스 탐색

1. 갈등원인과 대응과정 분석

1) 갈등의 발발

(1) 갈등의 배경

남강물 부산공급 갈등은 여러 상황이 복잡하게 뒤엉켜 촉발된 문제이다. 남강물 부산공급문제 갈등은 낙동강의 수질저하 위기의식에서 시작된다. 첫째, 부산시는 식수원의 94%를 낙동강에 의존하고 있다. 전국 광역시 중 유일하게 안정된 식수원을 확보하지 못하고 있다. 둘째, 낙동강상류에 조성되는 광범위한 공업단지가 부산시 식수원을 심각하게 위협하고 있다. 셋째, 부산시는 낙동강 상류지역의 공단확장 및 오염원 누출을 통제할 능력이 없다. 넷째, 부산시는 상수원 확보를 위한 노력을 다각도로 하고 있으나 절대적으로 수량이 부족하며, 따라서 대체식수원으로서 경상남도지역의 댐 및 남강물을 식수원으로 활용하는 방안을 모색하지 않으면 안 될 처지에 있다. 다섯째, 현행 법제도하에서 비배제성의 공유자원인 수자원활용을 이해당사자의 참여 없이 중앙정치 힘의 논리로 결정하여 버릴 수 있다. 여섯째, 부산시는 낙동강 상류원의 오염물질 규제노력을 포기하고, 남강물 및 경남지역의 물을 활용하려는 데에 더 집중노력하고 있는 실정이다. 일곱째, 국토해양부는 부산시의 식수원 확보를 위하여 남강댐 및 합천댐 물 활용 시도, 문정댐 건설시도, 산청지역 보완댐 건설시도, 남강물 이용 등 다양한 구상을 하고 있다. 여덟째, 국토해양부와 부산시의 남강물 이용을 위한 시도에서 잠재적 피해당자인 서부경남주민들은 처음부터 소외되었다. 중앙정부와 부산시의 의도대로 진행될 수 있는 개연성이 높은 반면 정치 아젠다 설정에서 상대적 약자의 처지에 있는 서부경남주민들의 입장은 철저히 무시당할 우려도 크다. 아홉째, 서부경남주민들의 피해의식이 심각하다. 서부경남주민들은 남강댐보강 후 세 차례의 물난리 피해(2002년, 2003년, 2006년)를 경험하였고 이후 남강댐물에 관해서는 스트레스에 가까운 과민반응을 보이고 있다. 홍수 및 갈수기 일 때 발생할 수 있는 피해에 대한 서부경남주민들의 과민한 피해의식은 타 지역 주민들의 상상을 뛰어 넘는다.

1991년 구미 페놀 오염사고, 1992년 비산염색공단 폐수 유출 사고, 1994년 디클로로메탄 오염사고, 2009년 다이옥산 고농도 검출 등 부산과 동부 경남의 식수원을 위협하는 사고가 끊이지 않고 있다.

해수담수화 사업, 자체수자원 확보, 식수 및 생활 공업용수의 구별 등의 노력을 지속적으로 하고 있다.

(2) 갈등의 촉발

낙동강 식수원 위기는 1991년 낙동강 페놀오염 사고로부터 제기되었다. 이때부터 경남 중동부 및 부산시의 먹는 물 문제가 사회적 문제로 급부상하였다. 곧 부산시는 낙동강 페놀오염사건의 후속대책으로 합천댐의 광역상수도화를 추진하였다. 하지만 이 계획은 합천군과 거창군 주민들의 격렬한 반대로 1996년에 유보되었다. 반면 낙동강 상류지역인 대구 경북의 공단화는 급속하게 진행되었고, 이에 비례하여 낙동강은 부산시의 식수원으로서의 기능을 급속하게 상실하여 나갔다.

이런 상황 속에서 2004년 건설교통부(현 국토해양부)에서는 광역상수도 사업을 수도정비기본계획에 다시 반영하여 이 계획을 구상하였다. 합천댐에서 하루 50만톤, 남강댐에서 하루 50만톤, 합하여 하루 100만톤의 식수원을 개발하여 공급한다는 계획이었다. 2006년에는 ｢부산·경남권 광역상수도사업 시행방안 기본조사｣ 용역을 완료하여 발표하였다. 이어 2008년 12월에 국토해양부에서 부산·경남권 물 문제 해소방안을 발표하였다.

지역주민들의 여론이 뒤숭숭한 가운데 국토해양부가 느닷없이 진주 남강댐 물을 부산에 공급하겠다(2009. 3. 24)는 계획을 발표하여 버렸다. 바로 이 발표가 “남강댐 물 부산 공급 문제”의 갈등을 격렬하게 촉발시킨 결정적인 방아쇠였다. 이후에도 국토해양부와 한국수자원공사는  ‘경남 부산권 광역상수도 사업취도시설과 강변 여과수 개발 타당성조사 용역’을 입찰공고를 게제하면서 문제를 더욱 격렬하게 만들었다(2009.12.4.).

이후 2009년 12월에 한국개발원(KDI)은 예비타당성 조사를 실시하였는데, 이 조사에서 비용편익분석(B/C)이 0.954로 나타나 충분한 사업성이 있는 것으로 보았다. 또 한국개발원은 종합평가(AHP)가 0.5 이상일 때 사업의 타당성이 있는 것으로 가정하고 조사를 실시한 결과 종합평가가 0.527이상으로 나타나 타당성이 충분히 있는 것으로 결론 지었다. 이어 한국수자원공사에서도 2010년 1월에 타당성 조사용역에 착수하였다. 이런 조사와 동시에 국토해양부는 2010년 1월에 1단계와 2단계의 광역상수도 추진안을 발표하였다.

(3) 지역주민의 정치권력에 대한 피해의식

국토해양부와 부산시는 남강물 부산공급의 아젠다 헤게모니를 장악하여 이 문제를 주도적으로 끌어 온 반면, 경상남도나 서부경남주민들은 헤게모니장악에서 철저하게 배제되었다는 피해의식이다. 나아가 우리나라 정치·행정 권력의 헤게모니를 장악한 TK지역에 조성되는 대규모 산업단지화의 여파로 결국 정치적 영향력이 상대적으로 취약한 서부경남 주민들이 직접적인 피해를 당하고 있다는 인식이 팽배하여 있다.

<그림 1> 서부경남지역주민들의 우리나라 정치권력구조에 대한 피해의식

최근 서부경남주민들의 적극적인 반대에 부딪히면서 국토해양부 및 K-Water는 남강물 부산시공급의 적극적 입장에서 다소 관망적 자세를 보이고 있다. 하지만 낙동강 수질여건이 더욱 악화되면 결국 헤게모니를 장악하고 있는 국토해양부와 부산시가 연합하여 이 문제를 강제적으로 처리하여 나갈 것이라는 위기의식이 서부경남 주민들 사이에는 매우 심각하게 팽배하여 있다.

2) 갈등의 전개

(1) 서부경남지역주민들의 반발과 저항

국토해양부의 남강댐 물 부산계획 발표이후 서부경남지역주민들은 격렬한 반대와 저항집회를 개최 하였다. 최초로 사천시민단체의 사천포럼이 2009년 2월3일 사천시청 브리핑 룸에서 ‘남강댐 물 부산공급 절대불가 및 사천시민의 생존권 사수를 위한 성명서’를 발표했다. 다음날 사천대책위와 사천시는 남강댐 용수공급에 따른 사천시의 입장을 표명했다. 2월 6일 사천시는 청와대, 한국수자원공사, 국토해양부에 사업재검토 건의문을 발송했다. 2월 9일 사업재검토요청 공문을 국토해양부, 수자원공사, 한국개발연구원에 발송했다. 2월 11일 사천시는 국토해양부로부터 예정대로 추진하겠다는 공문을 접수했다. 2월 11일 사천시 범시민대책위 출범을 위한 준비위원회를 개최(박종순 대표 선임)했다. 2월 26일에는 사천시 반대투쟁위원회 사천시청 앞에서 지역주민 약1천명이 모여 남강댐 물 부산공급반대 절대반대 성명서 낭독 및 결의문 채택을 위한 집회를 가졌다. 이후 3월 13일 서부경남 5개시군(진주·사천·남해·하동·산청) 공동대책위가 구성되어 출범하였다. 3월 19일 서부경남대책위 5개 시·군 약 3천 여명이 진주시 진양호 물관리관 앞 광장에 모여 ‘남강댐 운영수위 상승 결사반대’ 집회를 가졌다. 이 반대 집회 이후 남강댐 수위상승 문제는 일단락되었으나, 남강물 공급문제는 여전히 상존하며, 2011년 11월에 사천시에서 학술용역을 발주 하였다. 사천시 대책위는 지금까지 지속적인 활동을 하고 있다.

(2) 서부경남대책위 활동

서부경남대책위는 진주, 사천, 남해, 하동, 산청, 함양의 대표자로 구성되었다. 초기의 대책위 참여자는 시민. 사회단체 대표와 농민회. 환경단체 등에서 활동하는 사람들로 구성되었다. 차츰 대책위의 활동반경이 커지면서 농민단체, 환경단체를 중심으로 한 민노당과 성당의 신부 등 강성적인 투쟁을 위한 노선으로 전개되었다. 현재는 농민단체, 환경단체, 민노당 등 대부분 강성적인 노선의 인물들로 완전히 탈바꿈하였다. 서부경남대책위는 그동안 수십차례의 기자회견을 통해 남강댐 물 부산공급은 절대불가라고 천명하고 어떠한 형태의 대화와 타협도 거부하고 있다. 정부는 1999년부터 2015년까지 10조원에 달하는 예산을 투입해 ‘낙동강 물 관리종합대책’을 수립하여 시행하고 있고, 댐 상류 수변구역 지정 등 수질개선사업 소요 재원 일부를 최종수요자에게 물이용 부담금 톤당 150원을 부과하면서까지 수질개선에 총력을 집중했다고 주장하고 있으나, 대책위는 국토부의 남강댐 용수공급 확대 계획자체가 낙동강의 취수원을 남강댐으로 변경하려는 의도이고, 유역 수질개선사업은 말뿐이며,실제로는 정부가 낙동강 수질개선사업을 포기하는 처사라고 격렬하게 비난했다.

(3) 반대여론의 확산

민주적 절차를 무시한 하향적 시도로 인하여 다양한 의혹들이 부풀려지면서 다양한 반대단체들이 촉발·양상 되고 있으며, 더더욱 강력한 반대세력으로 확산되고 있는 실정이다. 반대여론이 형성된 후 다양한 단체들은 나름대로의 입장에서 타당한 반대 근거를 창출하면서 복수의 주체들을 복제하여 나가고, 이것이 남강물 부산 공급을 더욱 어렵게 만들고 있다. 즉 남강물 부산공급에 동조하는 기층민인 지역주민들의 우호적 정서가 조성되지 않는 상태에서 국토해양부, 수자원공사, 부산시의 일방적·하향적 밀어부치기식 시도를 함으로써 지역주민들 사이에 오히려 남강물 부산공급 반대정서에 대한 공감대가 더욱 확산되고 있는 실정이다.

처음부터 지역주민들의 공감대를 형성하는 전략적 접근을 하였더라면 반대 단체나 여론이 조성되지 않았을지도 모르지만, 시작부터 서부경남지역주민들을 배제시킨 접근방법을 택하였으니 오히려 문제를 더욱 어렵게 만들어 버린 것이다.

처음에는 경상남도 차원에서는 긍정적 분위기도 있었지만, 차츰 남강댐 주변의 자치단체에서도 반발기류가 조성되었으며, 급기야 다양한 환경단체, 피해주민단체, 농민단체, 상공인 단체, 지역주민 단체 등이 사천, 산청, 남해, 하동, 함양, 진주, 남원 등에서 나타나 반대여론을 더욱 확산시키고 있는 실정이다.

3) 대립된 주장

남강물 부산공급 갈등의 핵심인 대립적 주장은 다음과 같다.

(1) 남강물 부산공급 찬성주장

첫째, 부산시는 우리나라에서는 유일하게 강 하류의 표류수를 식수원으로 하는 지역으로 낙동강 하류는 우리나라 어느 곳보다 유해물질을 많이 포함하고 있는 강이다. 부산시는 오염된 낙동강의 최 하류 표류수에서 94%의 식수원을 취수하고 있다.

둘째, 오염된 식수원은 시민들의 건강과 생명에 심각한 위협을 주고 있기에 식수원을 바꾸어야 한다.

셋째, 남강물 부산공급 사업은 충분한 타당성 갖고 있다. 한국개발연구원에 의뢰하여 1년간 실시한 ｢남강댐재개발사업 및 부산ㆍ경남권 광역상수도 사업｣의 예비타당성 조사에서 ‘타당성이 있는 것’으로 발표하고 있다.

이 보고서는 2009년 10월 31일에 완료되었지만 공식적으로 발표되지는 않았다.

넷째, 남강댐 및 남강물의 수량은 매우 풍부하다. 지리산과 덕유산에서 생성되는 물은 너무나 풍부하여 남강댐 하류로 방류하는 수량이 연간 8억5천만 톤으로 하루 평균 233만톤을 방류하고 있다. 이 수량은 부산시에서 식수 등 생활용수로 필요로 하는 110만톤을 상회하고도 남는 수량이다.

다섯째, 서부경남 주민들의 남강물 부산공급의 반대는 오로지 서부경남 주민들의 이기심 때문이다. 물리적 수량, 기술적 건설가능성, 경제적 타당성이 분명함에도 불구하고 서부경남 주민들은 명분 없이 남강댐 물 부산공급을 반대하고 있다. 따라서 서부경남 주민들의 인식을 전환시키면 남강물 부산공급은 충분히 가능하다.

여섯째, 문정댐의 건설이다. 국토해양부는 홍수피해 예방과 용수 공급을 위해 영양댐, 영주댐, 문정홍수조절댐 건설사업을 추진하고 있다. 현재 기획재정부(KDI)에서 간이예비타당성조사가 시행중(‘11.12～)이다. 남강 상류인 함양군에 문정댐 건설을 동시에 추진하는 것은 부산과 경남이 상생(부산일보, 2009. 3. 25)할 수 있다는 인식으로 경상남도와 함양군에서도 이를 중앙정부에 건의하였다(부산일보, 2009. 6. 11).

2012년 9월 6일 발표. http://www.mltm.go.kr/USR/NEWS/m_72/dtl.jsp?id=95070894

(2) 남강물 부산공급 반대주장

남강물 부산공급을 격렬하게 반대하는 서부경남주민들의 입장은 남강물 부산공급이 서부경남지역을 멸살시키려는 음모라고 보는 피해의식이다. 이런 인식의 주장은 다음과 같다.

첫째, 부산시의 지극한 이기주의이다. 부산은 맑은 물을 공급함으로써 부산시의 도시 품격을 높여 나가는 반면 서부 경남은 오히려 각종의 개발규제로 인하여 낙후상태로 내리 치닫는다. 맑은 물을 부산으로 공급할 경우 부산은 우리나라 제2의 도시라는 브랜드와 더불어 각종의 산업, 경관, 주거 등이 월등하게 좋아져서 품격이 높아지고, 주거여건의 부가가치도 말할 수 없을 정도로 상승하는 반면 부산시에 물을 공급하여야만 하는 서부 경남지역은 부산시의 변화발전에 기하급수적으로 반비례하여 낙후의 일로(一路)를 걷게 될 수밖에 없다. 즉 부산시의 부가가치 상승효과를 위하여 서부경남지역을 희생시킨다는 관점이다.

둘째, 민주주의 원리에 어긋나는 힘의 논리이다. 국토해양부와 수자원공사는 남강댐 상류에서 농사 및 생계를 유지하고 있는 주민들과 사전 협의나 신중한 배려도 없이 댐 운영수위 상승 방안 및 부산시 물 공급을 성급하게 추진하려 하였다고 비판한다.

셋째, 일방적인 보상인식과 방식에 관한 비판이다. 국토해양부와 수자원 공사는 보상만 해주면 아무런 문제가 발생하지 않을 것이라는 무책임한 태도에 농·어민들이 분개하고 있다.

넷째, 한국개발연구원의 ｢남강댐재개발사업 및 부산·경남 광역상수도사업｣ 예비타당성조사 용역에서도 비용-편익분석의 경제성이 없는 것으로 나타났음에도 국토해양부가 다시 타당성 조사용역을 시도하는 것은 무원칙한 것이라고 비난하였다.

다섯째, 사천만 주변 지역의 안전성과 피해규모 산정문제이다. 정확한 산정없이 중앙정부의 일방적인 계산방식을 밀어 붙이고 있다.

여섯째, 남강댐, 문정댐, 남강 등에서 식수원을 확보할 경우 필연적으로 이들 지역은 상수원보호구역으로 묶여져 재산권의 제한을 받게 되어 생업의 위협을 받는다. 부산시의 맑은 식수원이 확보되어 도시의 질적 수준이 향상되는 이면에는 소외지역의 낙후현상은 더욱 가속화 되는 것이다. 특히 문정댐이 건설되면 상류지역인 남원시의 경우 상수원 보호구역 지정으로 지역 발전은 사라지고, 생태계 훼손 등 환경파괴의 피해를 입을 수 있다며 반대하고 있다(부산일보, 2009. 3. 25). 또 지리산을 중심으로 형성되어 있는 산청·하동·함양·구례·남원의 환경운동단체인  지리산생명연대도 역시 지리산 댐 건설 반대운동을 펼 것이라고 하였다.

4) 절차적 갈등의 성격

남강물 부산갈등은 부산시의 당위론과 서부경남지역주민들의 불가론의 대립이다. 이러한 대립의 근원적 문제는 남강물 공급에 따른 안정성과 경제성 외에 절차적 방식에 관련된 문제로도 볼 수 있다. 즉 남강물 부산공급이 민주적 절차가 생략된 하향적 추진이라는 점이다. 피해 당사자라고 할 수 있는 서부경남지역주민들은 아무 준비도 없는 상태에서 중앙정부와 수자원 공사의 일방적 발표에 예상되는 피해를 두려워하며 맞대응하고 있는 처지이다. 서부경남주민들은 강력한 정치세력인 부산시, 수자원공사, 국토해양부가 연합하여 정치적 위상도, 지역세도, 인지도도 미미한 서부경남지역을 융단폭격식으로 강압하여 항복하는 모양새로 물 문제를 해결하려 한다고 보고 있다. 서부경남주민들의 이런 피해의식이 저항을 더욱 부채질하며, 물 문제를 더욱 어렵게 만들고 있다. 남강물 부산 공급 문제에 지리공간적 위상에서 유무형의 가시적인 물리적인 피해 및 유무형의 재산상 불이익을 당할 수밖에 없는 서부경남 주민들의 피해의식이 지대함에도 불구하고 남강물 부산공급 추진에 있어서 서부경남 주민들이 처음부터 철저하게 배제 되었다는 점이 이후의 문제를 더욱 곤란하게 만들고 있는 형편이다. 즉 민주적 절차의 결여, 경제적 불이익, 예측되는 물리적 피해 등의 현실적 여건들이 겹쳐지면서 지역소외내지 지역멸살이라는 극단적인 피해의식을 발생하게 되었고, 이것이 현실적으로 격렬한 반대로 나타나고 있다.

중앙정부, 수자원공사, 부산시는 서부경남지역주민들을 극복하여야 할 공략대상으로 설정하여 다양한 전술적 시도를 한 것으로 곡해 되고 있고, 이 문제의 근본적 주체가 서부경남주민들이 아니었다는 주민소외의식의 확산이 이 문제를 더욱 어렵게 만들고 있다. 만약 처음부터 부산물 공급이 심각하다는 지역적 공감대가 서부경남 주민들 사이에 형성되고, 중앙정부나 부산시에서 이 문제를 상향적 방식으로 추진하였다면 이 문제의 해결방향은 또 다른 양상으로 전개되었을 것으로 보여 진다.

2. 협력적 거버넌스 방안 모색

1) 담론을 통한 갈등관리 방안도출

남강물 부산공급에 따른 갈등의 핵심에 대하여 솔직하고 허심탄회한 담론을 통한 접근이 필요하다. 즉 남강물 부산 공급문제를 원만하게 해결하기 위하여 지금까지의 추진과정에서 나타난 관점들을 근본적으로 재고하여야 할 필요가 있다. 지금까지 드러난 기본 관점은 대략 세부분으로 정리할 수 있다. 첫째, 추진주체의 헤게모니, 둘째, 경제적 관점, 셋째, 형제애의 호소이다. 하지만 이런 세 가지 측면 모두 이 문제를 풀어나가지 못하고 오히려 서부경남지역주민들의 반발심과 저항감만 촉발하여 문제를 꼬이게 만들었다.

첫째 추진주체의 헤게모니 관점이다. 헤게모니의 관점에 의하면 부산시, 수자원공사, 국토해양부가 일방적으로 이 문제를 걱정하고 논의하고 결정하여 추진하여 왔던 것을 알 수 있다. 이 과정에서 경남 특히 서부경남주민들은 철저히 배제된 상태로 이 문제는 추진되었다. 서부경남주민들은 이 문제를 더불어 논의할 참여주체가 아니라, 처음부터 배제된 철저한 공략대상으로서의 위상만 갖고 있었다. 지역의 물리적 재산상의 피해가 예견되는 정책문제에 있어서 정책의 대상이 되는 집단을 처음부터 배제하는 것은 독재적 개발방식에서나 선호되는 방식이지 민주적 절차를 중히 여기는 풍토에서는 바람직하지 않은 방식이다. 하여 당연히 이 문제에 있어서 격렬한 비판과 저항이 유발되는 구조였다. 따라서 헤게모니 주체의 관점을 바꾸는 것이 중요하다. 어디까지나 서부경남지역주민들이 이 문제의 주체가 되어야함을 인식하여야 한다. 그리고 서부경남주민들에게 실용적 헤게모니를 넘겨주어야 한다. 물론 남강물 부산공급이 서부경남의 재산상 제약과 물리적 피해를 보상하고도 남을 만큼의 정책적 혜택을 제공하는 전제 속에서 헤게모니 전환이 있어야 한다. 이익 없는 헤게모니 전환은 남강물 부산공급문제가 아예 논의조차 되지 못하게 하고 근본적으로 불가능한 것으로 만들어 버릴 가능성이 높기 때문이다. 마찬가지로 이익도 없고 헤게모니도 부여되지 않는 상태에서 이 문제를 부산시, 수자원공사, 국토해양부가 일방적 밀어붙이기를 강행한다면 많은 반발과 저항을 불러 오고, 사업진행과정에서도 순탄치 않을 저항이 지속적으로 일어 날 것이다.

둘째, 비용편익분석을 중심으로 한 경제분석 방법이다. 물론 남강댐 수위상승에 국한된 비용편식분석이기는 하지만 이런 분석방법은 남강물 부산 공급문제를 해결하는 데 전혀 도움이 되지 않는 치졸한 방식이다. 대체 비용에 들어가는 항목으로, 남강댐 수위상승의 건설비, 수로 배관건설비, 어업보상비(이 부분을 넣기도 하고 빼기도 함), 재산권 제한 보상비, 기타 실수요 보상비를 계산하여 부산시 수돗물 공급에서 발생하는 수익금으로 비용과 편익을 계산하여 경제성이 있다는 판단이다. 이러한 관점을 이 사업하나만을 국한하여 계산하는 아주 미시적인 방식으로 남강물 부산공급에서 야기되는 거시적 영향력을 애써 감추는 꼼수이다. 도시 브랜드 가치상승에 미치는 신선한 공기와 맑은 식수의 비중은 단순한 수치로 평가하기 어려운 절대적 가치를 가지고 있다. 역설적 가정으로 부산시의 제2도시로서의 위상, 풍부한 바다경관, 해풍과 산풍의 교차에서 오는 신선한 공기, 세계에서도 볼 수 없는 고기능의 아름답고 멋진 주택과 사무실에 사람이 먹을 수 없는 먹어서는 안 되는 폐수에 가까운 식수가 공급된다고 가정한다면 부산시의 브랜드 가치는 어떻게 되겠는가. 또 천연에 가까운 맑은 지리산물이 공급된다면 부산시의 브랜드 가치는 어떻게 상승될 것인가. 이런 차원에서 비용편익분석을 접근해 들어가야 한다. 동시에 낙동강물을 먹을 수 없는 지경으로 만든 대구경북지역의 낙동강 하류에서 식수원을 사용하는 주민들에 대한 원죄의식도 줄어들 것이며 산업의 역동력은 더욱 커질 것이다. 따라서 남강물 부산 공급의 편익분석은 단순히 건설비 대비 물 사용액의 차원으로 접근하여서는 안 된다고 본다. 남강물 부산 공급의 편익은 부산시의 브랜드 가치 상승과 대구경북지역의 산업수익과 연계시켜 접근하여야 하고, 그 편익의 상당부분을 서부경남주민들의 삶의 여건개선에 직접적 도움이 될 수 있도록 제도적 장치를 마련하여야 한다.

셋째, 형제애의 정서적 호소는 물질적 현실적 이익이나 혜택이 체감되어야 그것의 진정성이 전달된다. 아무런 현실적 수혜내용이 없이 일방적으로 형제애를 강요한다고 하여서 서부경남주민들이 선뜻 호응하지는 않을 것이다. 이러한 형제애를 구현시키는 방안은 다양하다. 먼저 부산정치권 인사들이 동원되어 서부경남발전을 위한 다양한 정책들을 자발적으로 입안하고, 서부경남에서 발의되는 다양한 정책안들을 적극적으로 호응하여 입법화내지 가시적 정책들이 가능하게 하며, 서부경남지역의 농수산물을 비롯한 다양한 공산품들을 부산이나 대구 등지에서 직접 구매토록 하는 것은 물론 해외진출의 기회도 힘을 보태어 열어주어는 정성을 보여야 한다. 이러한 가시적 모습 속에서 저절로 형제애의 정서가 일어나서 남강물 부산공급에 대한 공감대가 형성되는 것이지 언론을 장식한 호소문하나로서 형제애가 유발되는 것은 아니다.

남강물 부산공급의 갈등관리는 참여주체의 헤게모니, 남강물 공급의 파급효과에서 나타나는 편익, 피부에 와 닿는 현실적 형제애를 전제로 한 차원에서 논의되어야 한다.

2) 광역적 상생방안의 도출

그동안 산업화과정에서 철저하게 소외되어 왔던 서부경남지역주민들의 삶의 실태를 철저히 인식하면서 상대적으로 더욱 발전된 부산시와 대구·경북지역에서 이 문제를 더욱 적극적으로 검토하도록 하는 밑그림이 필요하다. 남강물 부산공급문제의 직접적인 원인제공자라고 할 수 있는 대구·경북지역도 결코 이 문제에서 자유로울 수 없기 때문이다. 남강물이 부산시에 공급된다면 대구·경북지역의 산업활성화에도 어느 정도 가속적인 탄력성이 붙을 것이기 때문이다. 따라서 남강물 부산 공급문제는 서부경남지역주민과 부산시만의 문제가 아니라 서부경남지역주민, 부산시, 대구·경북지역공단이 서로 얽혀있는 광역적 공동체의 문제이다. 하기에 상생방향 역시 서부경남지역과 부산시와의 관계에서만 따져 볼 것이 아니라 광역적 차원에서 손익관계를 면밀하게 따져보아야 한다. 즉 서부경남지역주민들의 예측되는 피해와 재산적 제약을 보상하는 주체로서 부산시뿐만 아니라 대구·경북지역공단도 포함되어야 한다. 그리고 이를 보장해주고 감시·감독하여주는 책임있는 기관으로 국토해양부, 부산시, 대구시, 경상북도, 그리고 경상남도가 적극적 역할을 하여야 한다. 이러한 광역적 차원에서의 상생방안을 모색하지 않는 한 남강물 부산공급문제의 진전은 매우 극심한 난항을 겪을 것이다. 만약 정부가 강제적으로 개입하여 이 문제를 획일적으로 해결하려 한다면 문제를 더 악화시킬 수도 있다(Ostrom, 1990: 58-102).

3) 거버넌스 도출과 신뢰의 구축

상생정신에 입각한 협력적 거버넌스 구축이 필요하다. 이 협력적 거버넌스 구축에 있어서 단순한 선언이나 합의만으로는 의미가 없다. 제대로 된 협력적 거버넌스를 구축하기 위해서는 구체적인 협약이 당사자 간에 마련되어야 하고, 그 협약안에 실천적 내용이 명시되어야 하며, 이런 것들이 프로그램으로 기능할 수 있도록 하여야 한다. 그리고 상호간 공감대 형성과 신뢰가 확고하게 구축되어야 한다. 남강물 부산공급을 위한 협력적 거버넌스 도출과 신뢰의 구축에 필요한 내용들은 다음과 같다.

첫째, 협력적 거버넌스 구축에 있어서 운영관리를 주체로 서부경남주민들을 세워야 한다. 이 주체의 활동을 보장하기 위하여 국토해양부, 부산시, 대구시, 경상북도, 그리고 경상남도가 참여한다. 하지만 발생할 수 있는 극단적 상황에서 최종 의사결정권은 서부경남주민들이 갖도록 하여야 한다.

둘째, 구호로서의 형제애에 머물지 않고 참된 형제애를 구현하기위해서는 다양한 실천으로써 상호신뢰를 조성하여야 한다. 상수도 Net Work 구축, 농수산물 직거래 장터 개설, 정수 처리 된 고품질 수돗물 상호공유, 국제수산물도매시장 활용 등의 실생활 및 실질소득증진에 기여하는 방안들을 탐색하여 구현하는 방법이 가장 먼저 일 것이고, 그 다음으로 기타 다양한 소득 보전책을 서부경남주민들에게 제공하는 것이며, 부산 및 대구지역에서 개최되는 여러 국내·외의 문화 축제 행사에 서부경남주민들을 공식적으로 참여하는 방안들이다. 기타 서부경남학생들을 위한 교육여건 개선, 서울 부산 등 기숙사 활용, 유학 보조 등의 지원책을 강구할 수 있을 것이다. 또한 민간간의 우호적 교류활동을 적극적으로 지원하는 방안을 실천할 수 있다.

셋째, 정치권에 기대하는 활동이다. 우리나라의 정치적 위상에서 부산, 대구, 경북의 정치권 입지가 상대적으로 활발한 만큼 서부경남 지역의 발전을 위한 각 종 정책이나 법안 확보에 적극적인 태도로 임하여서 실질적인 정책이나 제도가 이뤄지도록 하여야 한다.

이러한 조처 등을 통하여 상호간 신뢰가 굳건하게 구축될 때 남강물 부산공급을 위한 협력적 거버넌스 구축도 가시적으로 나타날 것이다.

4) 법적·제도적 장치

남강물 부선공급을 위한 협력적 거버넌스가 구축되어 실제적으로 남강물을 부산에서 공급하게 된다면 이에 관한 다양한 이행사항을 법적·제도적 장치로써 확고하게 구현될 수 있도록 하여야 한다. 이러한 법적·제도적 장치로서 다음과 같은 점들을 고려할 수 있다.

첫째, 사천만 하동 남해 고성지역 어민들의 어업권에 대하여 연금형식 등의 영구적 보상책을 마련하여야 한다. 한강처럼 지방목적세인 “수세” 제도를 도입하여 시행하는 것도 하나의 방편이 될 수 있다.

둘째, 낙동강 수량·수질, 유역 내 발전을 종합적으로 관리할 수 있는 ‘낙동강 수계관리 위원회’의 기능을 재정립하도록 한다. ‘낙동강 수계법’에 의한 수계관리 위원회는 하천수질 중심의 협의체로 각 지역 간 물 분쟁, 상·하류지역 간 수질보전 갈등 등을 조정할 수 있는 기능을 하지 못하고 있다. 또한 환경부와 광역지자체 중심의 위원회 구성으로 인하여 민간참여는 민간단체의 수질보전활동에 국한되고 있다. 이의 명칭 및 기능을 재검토하여 남강물 이용을 가능하게 할 수 있고, 이를 효율적으로 운영할 수 있도록 하는 기능으로 재정립하여야 한다.

셋째, 남강댐 및 남강물 지역의 민·관·산·학이 참여하는 ‘남강물 협의체’를 구성하여 활동토록 한다. 이 협의체는 협력적 거버넌스 일수도 있고, 전문성을 고려하여 협력적 거버넌스 안에 둘 수도 있다. 어떻든 이 협의체는 협력적 거버넌스와 별개의 조직으로 분리하여 운영하여서는 안 된다. 만약 그럴 경우 오히려 분쟁과 갈등의 여지가 있을 수 있으니 처음부터 이 협의체는 협력적 거버넌스와 공동보조체로서의 성격으로 구성 운영 되도록 하여야 한다. 남강을 중심으로 위치한 지역 동질성을 바탕으로 지역발전, 지역 간 갈등해결, 환경에 관련된 논의와 실천의 장으로 활용할 수 있다. 남강주변지역의 발전을 위한 민간단체 활동의 우수사례 발굴 및 지원 홍보, 지방자치단체의 우수시책 발굴지원, 기업체의 기술력 전시·홍보, 기타 각종 포럼과 회의를 주기적으로 개최하여 이 지역의 환경보전과 지역발전을 동시에 추구하도록 한다.

넷째, 남강물 공급을 위한 수원지역주민들에 대한 재정지원을 마련하여야 한다. 현행 거주민 기준의 주민지원사업비 배분방식에서 댐용수 취수량을 기준으로 한 ‘낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률’. ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’에 의한 주민지원 사업비 증액을 위한 법을 개정하도록 한다.

넷째, 상수원으로 이용되는 댐의 수원보전기금을 조성하도록 한다. 예컨대 일본 후쿠오카시는 수돗물 1㎥ 당 1엔의 기금을 조성하여 수원지역 녹화사업, 시민단체 협력 사업 등에 활용한다.

다섯째, 남강물을 부산으로 공급할 시에도 현재 남강댐물을 사용하고 있는 경남 7개 시군(사천, 통영, 거제, 진주, 고성, 하동, 남해)의 용수는 전혀 차질 없이 공급되도록 제도적 장치를 처음부터 하여야 한다. 물 부족 시는 언제든지 부산시의 남강물 취수를 양보하고 조정하도록 한다. 서부경남지역 주민들이 전혀 걱정하지 않도록 협약 체결로서 보장책을 마련한다. 경상남도에 자체 수계관리위원회 등을 구성하여 만약 물이 부족할 경우에는 즉시 취수중단 결정을 수 있도록 한다. 나아가 경상남도의 다른 시군에서 남강물을 공급해주도록 하는 추가공급 요청 지역이 있을 시 이들 지역에 물을 먼저 공급하고 난 이후에 남는 물을 부산시에 공급할 수 있도록 완벽한 이행사항을 협약서로 체결한다.

Ⅳ. 결 론

남강물 부산공급문제는 대구·경북지역의 공업화 진전으로 낙동강이 심각하게 오염되면서 촉발되었다. 낙동강 하류를 식수원으로 하고 있는 부산시와 동부경남지역의 경우 당장 먹을 물 확보에 정책의 우선순위를 두지 않으면 안 될 절박한 시점에 와 있다. 물론 부산시의 경우 첨단기술을 활용한 수처리 시스템의 도입과 처리능력 향상, 해수의 담수화 사업, 낙동강 하류가 아닌 부산시내 기존 수자원의 효율적인 관리 등을 통하여 부산시의 식수문제에 대응하고 있지만 부산시 식수원의 절대부분을 차지하는 낙동강의 오염으로 인하여 불안감을 완전히 해소하기는 어려운 실정이다. 우리나라 제2의 도시가 썩은 물을 마신다는 오명을 갖게 될지도 모르는 절박한 상황이다.

이런 상황을 탈피하기 위하여 부산시에서는 경상남도의 물을 활용하려고 다양한 시도를 하고 있지만 상황이 부산시에서 의도하는 것처럼 원만하게 전개되는 것은 아니다.

먼저 그러한 시도(試圖)에서 지나치게 중앙집권적, 지역 세력적, 하향적 방식의 효과성에 안주하였던 점을 들 수 있다. 경남의 물을 부산으로 공급할 경우 재산적 제약과 물적 피해를 당할 수밖에 없는 서부경남지역주민들을 처음부터 고려의 대상에 넣지 않고 공략 내지 정략적으로 극복하여야 할 피동적 대상으로만 설정하였던 점을 들 수 있다. 이러한 인식의 전환이 없이는 이 문제는 결코 해결되기 어렵다는 것이 본 연구의 관점이다. 하여 이 문제를 해결하기 위해서는 그동안 철저하게 배제하였던 서부경남지역주민들을 오히려 철저하게 이 문제의 중심에 둔 의사결정체제로 만들어야 한다는 점이다.

둘째, 경제적 비용편익의 분석에서 보상비와 건설비 등의 항목으로만 경제성을 계산하여서는 안 된다는 입장이다. 부산시와 대구·경북지역의 경우 가시적으로 계상할 수 없는 유무형의 브랜드 가치를 창출하여 향유할 것이지만, 서부경남지역의 경우 오히려 역설적으로 경제적 수치로써 나타낼 수 없는 유무형의 손실과 피해와 불이익을 감내하여야 하는 처지에 있기 때문에 이를 모두 충분하게 고려하여야 한다는 점이다. 하여 부산시와 대구·경북지역에서는 이러한 점을 충분하게 고려하여 서부경남지역의 삶의 여건을 남강물을 부산시에 공급하는 시점까지는 보장하여 주어야 한다는 주장이다. 이를 부산시, 수자원공사, 국토해양부, 경상남도, 대구시, 경상북도가 책임 있는 공공기관으로서 보장하여 주어야 한다는 입장이다.

셋째, 서부경남지역주민 중심의 거버넌스를 구축하여 남강물 부산공급을 운영 관리토록 하여야 한다. 부산물 공급여부의 결정, 수량의 조절, 기타 운영관리비용 등을 결정집행 할 수 있도록 하여야 한다.

넷째, 서부경남주민들의 부산물 공급에 관한 공감대 형성의 역할도 구축된 거버넌스에서 지속적으로 하여 나가야 한다. 동시에 광역지역간의 신뢰구축과 역할 기능 등도 여기에서 수행하여야 한다.

다섯째, 거버넌스의 기능과 역할이 원활하게 될 수 있도록 법적 제도적 장치를 마련하여야 한다. 자치단체의 조례뿐만 아니라 입법으로 가능토록 하여야 한다.

이러한 내용들이 제대로 집행된다면 남강물 부산 공급을 위한 협력적 거버넌스는 법적 제도적 장치 속에서 남강물 부산공급을 원활하게 수행하여 부산시 브랜드 가치의 상승, 대구·경북지역 공업화의 활성화, 서부경남지역주민들의 삶의 여건 개선과 보장 등의 상생적 광역 공공서비스 제공기관으로서 확고하게 자리매김 할 수 있을 것이다.

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유낙근(兪樂根): 한양대학교에서 행정학박사학위를 취득하고(논문: 주민자치센터의 효율성 측정과 영향요인에 관한 연구, 2004), 현재 경상대학교 사회과학대학 행정학과 교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 행정이론, 한국행정론, 행정과 시민사회 등이며 저술로는 행정학개론, 제국주의와 한국사회, 국가의 이해, 정부인사혁신론(공저) 등이 있다. 발표논문으로는 “지방정부 학습조직의 수준 및 성과에 관한 연구, 지방정부연구 제 14권 제 3호, 2010”, “치기공사의 직무만족에 대한 실증적 연구, 대한치과기공학회지, 2007”, “남북정상회담 이후 여당과 야당의 대북정책비교연구, 2000”, “최근 행정구역개편의 내용과 평가, 경상대 사회과학연구소 13(1), 1995”이다. 주요경력으로는 경상대학교 경영행정대학원 부원장(1994.3-1996.2), 환경부 정책평가위원회 위원(1999), 행정자치부 정책자문위원회 위원(2003), 교육기술과학부(구 교육인적자원부) 정책자문위원회 위원(2006.7 - 현재) 등이 있다.

<E-mail: nkyoo5786@hanmail.net / 논문접수일: 2012. 10. 08 / 심사개시일: 2012. 10. 22 / 심사완료일: 2012. 11. 13>

이원섭(李元燮): 경상대학교에서 행정학 박사과정을 수료하고(2009), 현재 사천포럼상임대표로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 지방자치, 주민자치 등이며, 발표논문으로는 “우리나라 지방자치단체조합 활성화에 관한 연구”가 있다. 주요경력으로는 신한국당진주시갑지구당사무국장, 13.14대국회 국회의원보좌관, 대한건설협회회장비서실장, 진주-사천발전협의회공동대표, 경남일보논설위원 등이다.

<E-mail: glws1961@yahoo.co.kr>