도시재생을 통한 창조도시 구현 방안 연구*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 347～372

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* 이 논문은 2011년 4월 한국행정학회 & 한국지방정부학회 춘계공동학술대회에서 발표한 논문을 수정·보완한 것임을 밝혀둔다.

** 제1저자

*** 교신저자

: 부산시 구도심의 문화거리 활용을 중심으로

The Direction for Creative City through Urban Regeneration

: Focus on Busan's Old City Centre

정 철 현**

김 종 업***

정보화와 세계화 시대에 진입하면서 제조업 중심의 산업사회가 쇠퇴하고 정보와 지식 그리고 문화와 창의성이 중요한 사회로 전환되고 있다. 경제의 중심이 제조업에서 서비스업으로 이전되고, 획일적 소품종 대량생산에서 유연한 다품종 소량생산으로 바뀌고, 단순 육체노동에서 연구, 개발, 디자인 활동으로 전환되면서 서구의 많은 도시들은 탈산업화가 시작되면서 도시지역의 쇠퇴가 되었고, 도시의 활력을 잃어 버렸다. 1980년대 이후 서구의 도시들이 쇠퇴한 도시지역의 활성화와 정체성 확립을 위해 시도한 것이 도시재생 사업이다. 도시재생사업은 문화를 기반으로 하여 기존의 물리적 개발방시에서 벗어나, 사회·경제적 측면을 고려한 탈산업화 시대에 도시개발의 패러다임이다. 도시재생 사업은 최근 들어 쇠퇴를 시작한 한국의 도시정부들에게 가장 핵심적인 도시 관리 정책으로 인식되고 있다. 또한, ‘창조도시’라는 글로벌 흐름을 바꾼 패러다임은 기로에 서 있는 한국의 도시들에게 글로벌 경쟁에서 살아남을 수 있는 경쟁력 확보를 위해 반드시 필요한 개념이다. 탈산업화 이후 전환기 도시 부산의 발전에 가장 필요한 것이 도시재생을 통한 창조도시의 구현이라고 할 수 있다.

본 연구는 이러한 배경을 바탕으로 지방자치제의 실시 이후 오히려 쇠퇴하고 기능을 잃어 가는 부산시의 도심지역의 활성화와 지역문화를 통한 정체성 회복을 위한 방안을 연구하였다. 부산시 구도심을 중심으로 한 문화(문화거리 조성)을 기반으로 하는 도시재생을 통해 창조도시 구현방안을 알아보고자 한다. 연구는 먼저 도시재생과 창조도시의 개념과 필요성에 대한 검토와 해외 도시재생과 창조도시의 구현 사례들을 알아보았다. 또한, 사례연구로서 부산시의 도시재생과 창조도시 구현 현황과 한계점을 살펴보았다. 이를 바탕으로 문화를 기반으로 한 도시재생을 통해 창조도시 부산의 구현을 위한 방안으로 구도심 지역을 중심으로 창조도시에서 중요시 되는 지역문화의 가치의 하나인 문화거리를 중심으로 한 ‘창조도시 부산’의 구현을 위한 방안을 제시하였다.

주제어 : 도시재생, 창조도시, 문화도시, 부산시 구도심

I. 서  론

21세기 글로벌 시대의 세계는 점점 시간적·공간적으로 좁혀지면서 국가사이의 경쟁보다는 지역 또는 도시 사이의 경쟁이 더욱 더 치열해져 가고 있는 추세에 있고, 이와 같이 개방화·지방화 시대를 맞이하여 경제활동의 주역이 국가에서 지역·도시로 바뀌면서 기존의 국가를 대상으로 한 경쟁력 개념에서 지역·도시를 단위로 하는 경쟁력의 개념이 중시되고 있다(권태형·박종화, 2010: 4). 2007년 11월 OECD에서 발표한 ‘도시 경쟁력 평가보고서’는 세계적인 대도시 평가를 통해 월드스타군(뉴욕·파리·밀라노·도쿄 등), 내셔널스타군(헬싱키·리옹·스톡홀름·시카고 등), 전환기 도시군(서울·부산·후쿠오카·베를린·몬트리올 등)으로 도시를 구분하였다(OECD, 2007). 부산은 뉴욕, 런던, 파리와 같은 세계적인 도시들처럼 인구 350만이라는 거대도시의 하나가 되었지만, 부산 인구가 순유출 되는 등 도시의 성장이 점차 둔화되고 생동감을 잃어가는 도시 중의 하나이다. 이 보고서에 따르면 전환기 도시는 정책 및 전략의 혁신이 없을 경우 쇠퇴할 것으로 예상되는 도시이다. 부산은 세계 일류도시로 나아가느냐 아니면 쇠퇴하느냐 하는 기로에 서 있다고 볼 수 있는데, 특히 정치·행정·경제·문화적 기능이 도심지역(舊도심)에서 다른 지역의 이전하여 쇠퇴의 정도가 더 심한 곳이다. 스마트 폰을 비롯한 정보통신기술(ICT)의 발전과 지식·문화산업이라는 새로운 패러다임의 변화에서 혁신적인 변화가 없다면 전환기 도시군(都市群)으로 분류된 부산은 뒤쳐질 수밖에 없다.

침체한 도시들에서 쇠퇴한 지역을 대상으로 기반시설 정비와 도시기능 활성화를 통하여 도시에 새로운 활력을 회복하고자 하는 것이 도시재생(urban regeneration)이다(계기석, 2010: 176). 서구의 많은 세계적인 도시들에서 보듯이, 후기산업사회화·정보화·세계화 등과 같은 글로벌 트렌드(global trends)에 부응하기 위하여 문화적 측면이 강조되는 도시재생전략을 전개함으로써 도시발전의 새로운 기틀을 만들고 있다. 다시 말해, 세계적 도시들은 쇠퇴한 구도심 지역의 성장활력으로서 문화에 초점을 두었고, 문화는 창조성을 기반으로 한다. 창조적 도시환경에서 창조적 인력이 도시를 재창조하고 도시의 경쟁력을 증진시키기 때문이다. 즉, 지역개발과 도시경쟁력 확보를 위한 지방정부의 노력으로 문화를 기반으로 하는 창조도시의 중요성이 대두한 것이다. 이러한 전략은 일반적으로 문화주도 도시재생(culture-led urban regeneration)으로 불리우며, 창조도시(creative city)로 명명되기도 한다.

도시재생을 통한 창조도시 구현 방안 연구

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

창조도시는 도시재생과 도시발전의 새로운 패러다임을 제시하고 있는데, 도시의 발전은 소득수준의 향상이나 물리적 공간의 개선만으로 이루어지지 않는다. 다른 도시와는 차별되는 도시의 정체성과 창조성이 필요하다. 이를 위해 도시재생에 있어 도시 고유의 정체성과 문화를 확보하고 이를 창조적으로 발전시켜야 하며, 도시가 가진 창조성을 통해 지역의 문화와 함께 산업도 발전할 수 있다. 한 도시가 가진 고유의 문화적 가치가 내재되어 있는 문화거리는 사람들에게 미적·경제적·역사적인 의미를 지니는 장소로서의 거리(김주영·장준호, 2007)로 한 도시의 정체성을 가진 공간이라고 할 수 있다. 즉, 문화거리는 도시의 상징적인 의미가 강한 곳으로 도시를 생동감 있고 도시를 도시답게 만들며, 시민들에게 매력적인 장소로 인식된다(박숙진, 2004; 한범수·김희영, 2007). 문화거리는 도시재생을 통한 창조도시 구현에 있어 가장 중요한 곳이며, 도시 정체성을 보여줄 수 있는 곳이다.

도심 재생을 통한 ‘창조도시’의 구현은 서구의 쇠퇴한 도시를 다시 부흥시킨 글로벌 패러다임으로 발전과 퇴보의 기로에 서 있는 부산시의 발전에 가장 적합한 혁신 수단이라고 볼 수 있다. 한국의 많은 지방정부들도 지속 가능한 도시 발전전략의 신개념으로 창조성을 상정하고 도시재생을 통해 창조도시로 나아가기 위한 전략을 수립하고 있다. 예를 들면, 서울시는 ‘창의문화도시 마스터플랜’과 광주시의 ‘아시아문화중심도시 조성사업’이 진행 중에 있다. 이렇게 도시재생을 통한 창조도시 구현은 지역발전을 위한 새로운 방안으로 주목 받고 있지만, 문화예술을 통한 도심재생과 창조도시 구현에 대한 국민들의 인식이 부족하고 사회적 인프라가 미비한 우리나라의 현실을 고려해볼 때, 문화를 활용한 도시재생을 통한 창조도시 구현에 대한 실효성에 의문을 제기하기도 한다(윤용건 외, 2009: 223). 하지만, 새로운 문화시설의 건설이 아니라 기존의 구도심 지역에 존재 하는 역사·문화적 요소(시설)들을 도시재생에 활용하고 이를 통해 도시의 정체성 회복을 통한 창조도시 구현은 서구의 도시들에서도 성공한 사례가 많고 우리의 도시에서도 가능하다.

본 연구는 이러한 배경을 바탕으로 탈산업의 시작과 함께 쇠퇴하고 기능을 잃어 가는 부산시 사례를 중심으로 도시재생을 통한 창조도시 구현의 방안을 모색하였다. 특히, 부산의 구도심 지역을 역사·문화적 요소들이 어우러진 문화거리 조성을 통해 창조도시 구현방안을 알아보고자 한다. 본 연구는 먼저 도시재생과 창조도시의 발전에 관련한 개념의 정립과 선행연구 고찰, 해외의 사례 분석, 그리고 부산시의 도심재생과 창조도시 현황을 진단하였다. 이를 통해, 부산시 구도심 지역의 재생을 중심으로 문화거리를 활용한 창조도시 구현의 방안을 제시하였다. 본 연구는 문헌연구를 중심으로 하여 선행연구와 해외 창조도시 구현사례를 살펴보았고, 사례분석으로서 부산시의 구도심 지역을 실증 분석하였다.

II. 이론적 고찰

1. 도시재생(urban regeneration)의 개념과 필요성

도시는 살아 움직이는 생물처럼 변화를 거듭하게 된다. 고대와 현대의 도시를 막론하고 발전과정에 있어서 산업구조의 변화와 경제적 요건들이 변화함에 따라 전통적 중심이었던 지역이나 산업의 중심지가 여러 가지 이유로 쇠퇴하게 되는데, 이 경우 기존 도심(혹은 구도심)은 보수 및 관리 소홀, 슬럼화 등의 문제를 발생시켜왔다(변항기·조종수, 2006: 86; 오동훈, 2010: 178). 그동안 이러한 도시문제를 해결하는 방안으로서 경제 논리가 최우선으로 고려되었고, 기존의 노후시설들은 철거 후 깨끗한 이미지를 창출할 수 있는 철거방식의 재개발이 주로 행해져 왔는데, 이는 기존 도시구조를 파괴하고 도시의 정체성을 저해하는 우를 범하였다. 197-80년대 서구의 도시를 중심으로 철거를 통한 재개발이 아니라 새로운 도시개발 방식을 도입하기 시작하였다. 즉, 물리적 시설의 개선과 개발이익의 창출에 중점을 두고 진행된 도시 재개발사업(urban renewal)과는 차별화된 도시재생(urban regeneration)이 등장한 것이다.

도시재생은 일정 도시지역에서 경제적, 물리적, 사회적 환경적 조건이 변화하고 지속적으로 개선되어야 하는 여러 문제점을 해결하기 위한 총체적이고 종합적인 비전과 행동으로 정의가 된다(Roberts & Sykes, 2000). 즉, 침체한 도시에서 쇠퇴한 지역을 대상으로 기반시설 정비와 도시기능 활성화를 통하여 도시의 활력을 회복하고자 하는 정비방식이다(계기석, 2010: 176). 지구재개발의 차원에서 물리적인 조건을 개선하여 쾌적성을 높이는 도시계획적·단지계획적 사업이기도 하지만, 특정 도시 전체의 차원에서 환경적·경제적·사회적·문화적 측면의 다양한 전략을 시행하여 도시발전을 시도하는 도시 종합 계획적 사업이기도 하다(한국건설교통기술평가원, 2006). 이처럼 도시재생은 다양한 관점에서 다양하게 정의가 되는데, 도시지역의 무분별한 확산을 방지하고, 기존의 중심지인 도심지역의 쇠퇴 문제를 해결하여 재활성화를 도모하기 위한 모든 행위라고 할 수 있다.

도시재생은 물리적·환경적 측면, 경제적·사회적 측면, 그리고 정책적·관리적 측면에서 그 개념을 규정할 수 있다. 먼저, 물리적·환경적 측면에서는 도심지역을 압축적이고 짜임새 있는 구조로 개편하고 생태적으로 건강한 도시로 조성하기 위한 공간적·제도적 수법을 모색하는 것이다. 다음으로, 경제적·사회적 측면에서는 점진적이고 균형적인 도심 재생과 자족적 경제기반을 구축함으로써 도심재생이 도시 활성화의 촉매제 역할을 하게 하는 것이다. 마지막으로, 정책적·관리적 측면에서는 중앙-지방정부간의 역할 분담이나 조정기능의 강화를 통해 관련 계획간의 일관성을 확보하고, 체계적인 도심정책을 추진하려 하며, 그리고 도심재생계획의 수립·집행 과정에 주민의 참여를 통한 협력적 거버넌스 체제를 구축함으로써 도시정책·관리의 효율성을 제고하자 한다(김영환 외, 2002: 89-90; 정원식, 2007: 146; 윤용건 외, 2009: 224).

도시재생은 도시의 발전과정에서 필연적으로 나타나는 쇠퇴의 문제를 해결하기 위해 필요성이 높아지고 있다. 즉, 도시 차원에서 전개되는 경제·사회적인 변화에 대한 반응으로 볼 수 있다(이동현, 2003: 4). 따라서 도시재생은 도시개발 방식이 적절히 활용되거나 강구되지 않으면 해당 도시는 글로벌 시대에 경쟁력 있는 도시로의 전환에 그만큼 어려움을 겪게 될 것이다. OECD(2007)의 보고서가 제시하는 것처럼 전환기의 도시군들에 있어 쇠퇴를 막고 도시의 활성화를 위해서 도시재생은 필수적이라고 할 수 있다. 국가간의 경쟁뿐만 아니라 도시간의 경쟁이 격화되고 있는 세계화 시대에 도시 관리와 개발 측면에서 도시재생사업은 아무리 강조해도 지나치지 않다고 할 수 있다(박환용, 2007: 25). 도시재생의 필요성을 살펴보면, 대량생산에 기반한 탈근대·탈산업 도시로의 이행을 돕는 도시개발 수단으로 중요성을 가지고 있다. 또한, 도시재생은 도시의 또 다른 전형이라 할 수 있는 문화도시를 조성하는 도시개발방식으로서 중요성을 가지고 있다. 그리고 도시의 중요한 조건이 도시의 생태환경을 복원과 정체성 복원에 효과적인 도시개발수단으로서 도심지역이 쇠퇴되었거나 쇠퇴 조짐을 보이는 도시에 반드시 필요하다.

2. 창조도시

창조도시가 처음 등장한 것은 Jacobs(1961)에 의해서이다. 그는 창조도시를 경제, 문화, 금융 등 다양한 배경의 사람들이 창조적으로 문제를 해결하고 기존 시스템을 변화시키는 경제적 자기조정 능력의 도시라고 정의하였다(Jacobs 1961). 이후 창조도시는 탈대량 생산 시대에 풍부한 문화적 다양성과 혁신적인 경제적 자기수정 능력을 갖춘 도시(Jacobs, 1984), 기존의 질서가 창조계급(creative class)에 의해 끊임없이 위협받고 있는 도시(Hall 1998), 예술과 문화가 지닌 창조적인 힘에 착안하여 자유롭게 창조적인 문화 활동을 영위할 수 있도록 문화적 인프라가 갖추어진 도시(Landry 2000), 인간이 자유롭게 창조적 활동을 함으로써 문화와 산업의 창조성을 풍부하게 하며 동시에 탈대량 생산의 혁신적이고 유연한 도시경제 시스템을 갖춘 도시(마사유키, 2001), 경제발전의 3T(Technology, Talent, Tolerance) 관용성을 가진 도시는 다른 기술과 아이디어를 가진 사람들을 수용할 가능성이 크고 지식의 흐름을 가속화 하고, 문화가 공존하는 공간으로서 개인의 창작 아이디어가 경제활동의 핵심역할을 담당하며 창조계급이 원하는 환경을 갖춘 도시(Florida 2002), 시민으로 하여금 창의적으로 생각하고, 창의적으로 계획하고, 창의적으로 활동하게 하는 유기체로서의 도시(Landry 2005), 예술문화에서 새로운 사조를 육성하고 다양한 창의적 환경과 혁신적 환경을 마련하여 예술가, 창작자, 일반 시민의 활발한 창의적 활동과 혁신적이고 창의적인 산업을 발전시키며, 지역과 시민활동을 통해 지구 온난화와 같은 전 세계적인 환경문제에 대한 해결책을 마련할 수 있는 역량을 가진 도시(마사유키, 2008)로 정의되었다. 따라서 창조도시는 자본과 물적 투자의 산업경제와 달리 지식과 창의력이 투입요소가 되는 창조적 경제의 하부구조가 요구되고, 지식과 정보라는 창조성과 혁신의 도구를 통해 수확체증의 법칙이 적용되는 경제구조가 요구되고, 기업가 정신, 혁신적 기업 활동, 창조성에 이바지하는 광범위한 사회, 문화, 지리적 환경과 같은 창조적 도시 인프라가 필요하다(정병순 2003). 결국 창조도시란 창조계급이 창조성을 발휘할 수 있고 창조산업이 그 도시의 발전을 견인하는 환경을 갖춘 도시라고 할 수 있다.

창조계급이란 창조성을 통해 경제적 가치를 부가하는 사람들을 말하며 핵심창조계급과 일반창조계급이 있다. 핵심창조계급(super-creative core)으로는 과학자, 기술자, 교수, 시인, 소설가, 예술가, 배우, 디자이너, 건축가, 작가, 평론가, 프로그래머, 영화제작자 등이 있고, 일반창조계급(creative class)으로는 관리직, 사업운영직, 재정운영직, 법률 관련직, 판매관리직 등의 종사자가 있다. 창조계급은 개인 창의력을 바탕으로 부가가치를 창출하는 창조 자본으로서 창조산업을 통해 부가가치를 창출하는 도시 경제성장의 견인차이다.

창조산업이란 인적, 사회적, 문화적, 경제적 다양성을 도시에 더하여 부가가치와 고용을 창출하는, 광고, 건축, 미술, 공예, 디자인, 패션, 영화, 음악, 공연, 출판, R&D, 소프트웨어, 완구, 놀이용 도구, TV 라디오, 컴퓨터 게임 등을 말한다. 또한 문화산업과 정보통신기술이 결합하여 R&D를 통해 새로이 등장하는 창조산업도 포함한다.

이에 1980년대 후반부터 단순한 물리적인 주거환경정비만이 아니라 사회경제적 및 문화적 경쟁력을 증진시키기 위한 종합적인 도시부흥(urban renaisaance)을 추진하고 있다(정철모, 2009: 40). 1990년대 후반에는 글로벌 경쟁력을 강화하기 위한 창조도시론이 부상함에 따라 도시들은 산업뿐만 아니라 문화·첨단기술의 창조력을 갖고 국제적인 네트워크를 갖게 되면서 창조도시가 부상하게 되었다.

3. 문화전략과 문화거리

현대도시의 창조성 구현에 있어 문화가 필수적이다. 즉, 창조도시는 도시의 문화와 경제가 일체가 된 가치창조 작용이 구축되어 창조산업이 활성화된 도시를 말하고, 그 핵심에 문화가 있다고 할 수 있다. 문화는 사람들의 상상력과 창의력을 고양시키고 이것은 도시의 각 분야와 산업에 영향을 미치기 때문이다. Hall(1998)은 창조도시 조성을 위해 문화예술이 주요 자원이라고 하였고, 마사유키(2001)는 창조도시를 독자적인 예술문화를 육성할 수 있는 능력을 갖춘 도시라고 하였다. 인천발전연구원(2006)은 인천광역시의 창조도시 전략으로 문화 인프라 구축을 제시하였고, 한광수(2009)는 지역경제의 활성화를 위한 창조도시 발전전략으로 문화예술의 중요성을 주장하는 등 문화가 창조도시의 핵심이라고 할 수 있다. Landry(2000)는 도시문제 해결을 위해 창의적 환경을 어떻게 만들어 내고 운영하며 그 프로세스를 어떻게 지속해 나가는가에 대한 실천적 방법을 제시하였다. 그는 특히 도시의 산업공동화와 재정파탄 속에서 자립적 도시발전을 위한 유럽의 성공사례를 분석하여 예술문화의 창조적 역량에 주목하였다. 즉 도시의 창의력과 잠재력을 이끌어 내는 것은 예술문화라는 것이다. 도시의 창의성은 창의적 환경에서 비롯되며, 창의성을 잠재력에서 실질적 힘으로 이끌어내는 것은 문화이다. 문화는 각 도시를 독특하게 차별화 하고 도시발전의 기반자원을 제공한다. 문화는 창의적 사고방식과 행동을 위한 자양분이 되기 때문에 도시의 문화예술 활동은 도시 내 다양성을 증진시키고 창의성을 이끌어낸다. 따라서 창의적 아이디어가 끊임없이 도시에 분출되기 위해서는 문화예술 활동이 필수적이고 이에 적합한 문화전략이 요구된다.

1980년대 서구(특히, 유럽) 도시들은 기업이윤 창출 전략의 세계화(globalisation), 소품목-대량생산을 추구하는 포디즘(Fordism)의 위기 등과 같이, 사회·경제구조에 중대한 변화를 초래하는 두 가지 현상에 대처하지 않으면 안 되었다(Bianchini & Parkinson, 1993: 13). 전통적인 산업부문의 고용이 감소되었고, 도시 노동시장의 양극화가 진행되었기 때문이다. 도시정부는 재구조화에 의하여 야기되는 경제적·사회적 문제에 대응하기 위하여 그들에 부합하는 새로운 전략을 개발하고자 하였는데, 문화정책은 이러한 노력의 일환으로 중요성이 대두되었다(계기석, 2010: 177). 서구의 많은 도시정부들이 도시재생을 위한 전략적 개입 수단으로 문화 공간, 문화자원, 그리고 문화이벤트 등을 적극적으로 이용하는, 소위 문화주도의 창조도시 구현을 위한 도시재생정책을 채택하였다.

도시정부들은 도시재생에 대한 전략적 개입을 위하여 문화자원을 활용하였다(Lin & Hsing, 2009: 318). 먼저, 문화주도 전략을 이용한다는 것은 글로벌 경제구조 속에서 우위를 차지하기 위하여 기업가적인 거버넌스(entrepreneurial governance)에 의하여 추진되는 정석적인 방법이라고 생각하였다. 도시정부들은 다면적인 사회·경제적 문제들을 해결하기 위한 전략적 개입수단으로서 도시재생프로젝트를 문화정책과 결합시키고자 하였다. 이러한 상황에서도 도시정부가 주관하는 문화기반시설과 이벤트는 도시지역이 고용창출과 재생을 위한 촉매제로 간주되고 이것이 창조도시로 이어진다. 선도적 문화프로젝트(cultural flagship project)는 도시브랜딩, 외국기업의 투자를 유인하기 위한 전략의 한 부분이 되었다. 둘째, 문화주도 도시재생은 지역의 지속가능성과 사회연대를 위한 전달수단으로서, 장소라는 고유한 문화자원, 시민사회의 힘과 도시(혹은 장소) 정체성 등에 대한 재평가를 강조하였다. 지역문화 프로젝트를 도시정체성과 연계하여 추진하는 것은 지역사회를 활력 있게 만들고 지역의 고유특성을 증진하는 것이었다.

이러한 도시정부의 문화에 대한 관심과 새로운 전략은 1980년대 후반 포스트 포디즘(Post Fordism) 사회의 도래에 따라 지역개발과 도시정책에 ‘문화’의 옷을 입히게 하였다. 도시의 경쟁력은 산업이 아니라 문화라는 것을 깨달았던 것이다. 인간의 문화와 도시환경의 조화를 고려한 문화도시가 도시정부의 주요 전략으로 채택된 것도 같은 맥락이다. 창조도시와 문화도시는 문화적 전략과 같은 맥락의 뿌리를 공유하므로 비슷한 의미로 혼용되어 사용된다. 문화도시란 살기 좋은 도시. 교육하기 좋은 도시. 가장 안전한 도시, 문화·예술이 가득한 도시, 아이덴티티(Identity)가 분명한 도시, 아름다운 도시, 체류하고 싶은 도시 등을 포괄한다(김효정, 2004). 즉 문화도시는 풍부한 문화적 자산을 지니고, 근접한 여가시설과 편의시설을 갖춘 문화적 다양성이 내재된 도시이다. 더불어 도시공간과 거리에 대한 논의는 최근 들어 창조도시와 문화예술이 새로운 패러다임으로 오르면서 더욱 활발해 지고 있다. 강한 문화적 요소가 없다면 주변에서 가장 잠재력이 높은 요소를 찾아 의미를 갖게 할 수 있는데, 그 도시가 이미 갖고 있는 독자적 문화자원을 활용하여 하나의 문화적 정체성이 있는 환경으로 그 가치가 인식되고 공유될 수 있고, 그러한 형태의 공간으로 조성되고 발전되는 도시의 일정한 가로환경의 범역을 ‘문화거리’라고 할 수 있다(김주영 외, 2007). 문화거리는 문화적 측면과 관광적 측면을 중심으로 많이 논의가 되고 있는데, 문화거리, 문화·예술거리, 문화관광거리, 관광가도, 테마거리 등으로 다양하다(한범수 외, 2007). 문화거리는 문화예술 및 관광행위가 자생하거나 수요를 촉발시킬 수 있는 거리로 한 도시의 정체성을 담고 있는 곳이라고 할 수 있다. 또한, 문화거리는 문화시설과 공공 공간, 그리고 네트워크를 포함하는 창조공간이자, 문화유산과 컨텐츠를 가진 창조산업, 그리고 창조계급을 유인할 수 있는 창조도시의 핵심이라고 할 볼 수 있다. 즉, 창조도시의 핵심인 문화와 정체성을 내포하는 곳이 도시의 문화거리이다. 또한, 문화거리는 도시의 지명도를 높여주고, 사람들이 모이면서 관광이 활성화되고, 이를 통해 지역의 경제를 활성화 시킬 수 있는 동력이 된다. 문화거리 조성으로 도시의 문화적 이미지를 형성하고, 도시의 매력을 창출함으로써 문화마케팅(cultural marketing) 혹은 도시마케팅(city marketing)과 관광산업의 활성화를 통한 고용효과, 소득효과, 생산유발효과 등의 새로운 가치를 가진 창조도시로 갈 수 있다고 볼 수 있다(신건권, 2006: 207; 김주영 외, 2007). 즉, 문화거리는 다양한 파급효과를 가져오는데, 도시의 정체성 및 이미지를 향상시켜 매력 있는 도시를 창출하는데 기여하고, 도시의 물리적 환경의 개선을 들 수 있다. 특히, 활력을 잃어가는 대부분의 구도심 지역의 재생에 문화거리가 필요하다. 문화거리는 시민들의 문화 활동의 장이 되며, 문화·예술적 풍토를 제공하여 창조계급의 유입을 견인할 수 있는 수단이 된다. 마지막으로, 문화거리는 주변지역의 경제적 향상을 가져와 지역 경제 활성화에 기여하며 따라서 도시의 경쟁력을 높이는 역할을 수행하게 된다고 할 수 있다.

4. 선행연구와 연구의 분석틀

도시재생, 창조도시, 문화전략 그리고 문화거리에 관한 담론과 연구는 국내외에서 많이 이루어졌다. 다시 말해, 문화에 초점을 둔 도시재생을 통한 새로운 도시, 즉 창조도시를 구현하여 도시의 활성화를 위한 방안의 연구가 빈번하게 이루어졌다. 도시재생, 창조도시, 그리고 문화전략과 문화거리는 도시개발과 관리부문에서 가장 주요한 이슈 중의 하나가 되었다고 할 수 있다. 다양하게 이루어진 선행연구는 도시재생, 창조도시, 그리고 문화전략으로서 문화거리로 나눌 수 있다.

첫째, 서구에서는 1990년대 초반부터 물리적 환경정비 중심의 재개발방식이 초래하는 문제를 극복하기 위한 대안으로 도시재생에 대한 논의가 본격화되었으며, 도시정부의 관리·정책에서 핵심 과제로 채택되었다. 도심재생에 관한 연구는 박천보(2006), 김영환 외(2003), 임양빈(2003) 등이 국내 도시들의 구체적인 사례를 바탕으로 계획적인 관점에서 정비방향을 분석하여 정책의 시사점을 도출한 연구를 하였다. 또한 김영환 외(2003)은 도시재생의 이론적 바탕이 되고 있는 성장관리론, 뉴어바니즘(New Urbanism), 지속가능한 개발이론 등을 토대로 도시재생 계획요소를 분석하였다. 정철모(2009), 정철모·고선하(2002), 그리고 계기석(2003) 등은 지방대도시의 도심정책과 해외 사례분석을 통해 도시재생 전략 정책방안을 제시하였다. 김영(2008)은 지방중소도시의 도심쇠퇴 양상과 원인을 분석하고 도심쇠퇴를 개선할 수 있는 방안과 전략을 삶이 질 향상과 도시경쟁력 강화 측면에서 마산시의 사례연구를 통해 보여준다. 반면에, 오동훈(2010)과 이금진(2008), 박천보·오덕성(2005)의 경우 미국, 영국, 일본 등의 도심재생 정책을 통해 지방정부가 시행하는 도시계획의 내용과 범주 속에 도심문제 뿐만 아니라 도시의 확대문제를 포괄하는 정책의 필요성, 도시의 활성화를 위해서는 사람들을 유도하는 정책, 주민과 지역의 민간단체가 참여하는 도심재생협력기구 설치를 제시하였다. 이들 도시재생에 관한 연구들은 재생의 범위와 거버넌스를 비롯한 도시재생에 대한 효과적인 방법론에 대해서는 매우 잘 설명하고 있지만, 도심의 재생에만 지나치게 초점을 두고 있어 궁극적으로 도시의 경쟁력 향상과 도심의 활성화, 그리고 도시 정체성 회복에 대한 부분은 소홀하다.

둘째, 창조도시에 관한 연구로 강병수(2009)는 창조계급이 창조산업을 통해 도시의 발전을 견인하고 결국에는 창조도시를 구현한다는 것을 대전시의 사례를 중심으로 분석하였다. 최기조(2010) 역시 창조적 계급이 지역 성장에 있어 큰 역할을 담당하고 창조계급의 존재가 창조도시로 가는데 있어 가장 중요하다고 하였다. 즉, 창조도시의 구현에 있어 창조계급의 존재가 결정적인 역할을 하며, 이를 통해 창조산업의 발전으로 이어져 창조도시가 가능해 진다는 것이다. 김창경(2011)은 창조도시 부산의 조성을 위해서는 지방정부의 역할이 중요하다고 보고, 문화 정책적 측면에서 창조도시를 바라봐야 함을 강조하였다. 부산의 창조도시 조성이 물리적 개발에 치중하면서 지역문화에 대한 고려 없이 진행되는 오류를 고치기 위해서는 지방정부의 문화정책으로의 전환이 필요하다고 보고 있다.

셋째, 도시(혹은 도심) 재생와 창조도시를 연계한 연구가 진행되었는데, 정철모(2009)는 창조도시를 만들기 위해서는 도시 재생의 관점에서 접근이 필요하다고 보고 있으며, 박은실(2009)도 창조적 도시 재생을 위해 창조지구를 조성하고 도심의 문화 예술 공간의 확충을 통해 창조도시가 가능하다고 보고 있다. 김흥관(2008)은 도시재생의 기법을 도입하고 이를 통해 창조도시 부산의 구현을 연구하였다. 많은 도시들의 도심(혹은 구도심)의 재생에 있어 창조도시의 개념이 적절하게 활용될 수 있음을 알 수 있다.

마지막으로, 창조도시는 문화예술과 깊게 연계되어 있고, 특히 지역 문화와 지역의 정체성과 뗄 수 없는 관계에 있다. 최봉기 외(2006)은 문화거리를 테마관광 상품으로 만들고 활성화가 이루어질 경우 지역의 문화예술이 발전하고 이는 창조도시와 연계될 수 있다고 보았다. 김동균 외(2006) 역시 게임 문화거리의 조성을 통해 창조계급을 유인하고 이 창조계급을 중심으로 창조산업의 활성화를 이루어 결국에는 창조도시가 가능하다는 것이다. 즉, 문화거리의 활용으로 창조도시를 구현할 수 있음을 보여준다. 문화거리는 공공디자인과도 연계되는데, 창조도시의 구현은 지역문화뿐만 아니라 공공디자인까지 포함할 때 성공적일 수 있다. 공공디자인으로 도시의 이미지를 바꾸고 가로환경의 정비로 문화거리가 활성화 되면 지역문화가 꽃피고 이는 창조도시로 전환이 된다(이규옥, 2010). 노봉호(2010)는 부산이 성공적인 창조도시로 가기 위해서는 보수동 헌책방 골목 같은 곳에 공공디자인 거리(혹은 문화거리) 조성이 필요하다고 하였다. 또한, 배윤지·김치용(2009)은 골목길 환경 개선으로 보행 여건이 변화하고 이는 역사 복원으로 문화거리의 활성화가 된다는 것이다. 김창수(2012)는 부산에서 가장 성공한 사례로 평가되는 감천문화마을(태극마을)을 사례로 하여 문화를 기반으로 하는 도시재생과 창조도시 구현을 연구하였다.

도시의 쇠퇴를 막고 도시의 활성화를 통한 도시경쟁력 향상에 있어 도시재생이 필요함을 알 수 있다. 또한, 도시재생이 지향하는 것이 문화적 요소를 강조하고 도시의 정체성을 회복하는 창조도시와 연계되어야 함을 보여준다. 그리고 창조도시에 있어 중요한 요소인 지역문화와 정체성의 확립을 위한 문화 전략으로서 지역의 특성을 가장 많이 보여주는 것이 문화거리의 활용과 관련이 있음을 선행연구들은 보여준다(<표 1> 참조).

<표 1> 선행연구 요약

구 분	내 용	주 요 연 구
		연구자	연구내용
도시재생	-도시개발의 패러다임 변화: 물리적 개발에서 경제 · 사회 · 문화 · 환경적 개발 -New Urbanism: 지속가능한 도시개발 -도시 거버넌스	박천보(2006)/ 임양빈(2003)/ 김영환외(2003)	-도시계획적 관점의 정비방향 제시 (국내사례) -New Urbanism/지속가능 개발
		정철모(2009)/ 김영(2008)	-도심쇠퇴사례 분석 -도시재생&경쟁력향상
		오동훈(2010)/ 이금진(2008)	-해외사례 & 도시 활성화
창조도시	-창조도시 -창조계급 유입으로 창조산업이 발전→ 도시발전으로 이어짐 -문화기반의 창조도시	강병수(2009)	-창조도시 & 창조계급
		최기조(2010)	-창조계급을 통해 창조도시 구현
		김창경(2011)	-지방정부 역할 강조 -문화기반 창조도시
도시재생 & 창조도시	-도시관리 방식의 변화→ 문화기반 창조도시 부상 -도심의 문화예술 공간의 확충→ 창조공간 조성→ 창조도시 구현	정철모(2009)	-창조도시와 도시재생의 연계
		박은실(2009)	-창조지구 조성을 통해 문화공간 확충→ 창조도시
		김흥관(2008)	-부산사례 분석 -도심재생을 통한 창조도시 구현
문화거리 & 문화전략	-지역문화 & 정체성이 문화거리에 담겨 있음 -공공디자인: 도시이미지 & 정체성을 보여줌 -생활밀착형 문화: 골목길 등 도시의 개성을 간직한 곳	최봉기 외(2006)/ 김동균외(2006)	-문화거리를 테마상품화→ 지역문화발전→ 창조도시 구현 -문화거리 조성으로 창조계급 유인→ 창조산업 활성화
		이규옥(2011)/ 배윤지외(2009)	-공공디자인을 통해 도시 이미지 재고→ 문화거리 활용 -골목 보행환경 개선을 통한 역사복원→ 문화거리 활성과
		김창수(2012)	-부산 감천태극 문화마을 사례

더불어 문화전략으로서 문화거리의 조성에 있어 공공디자인의 개념이 함께 할 때, 성공적인 도시재생을 통한 창조도시 구현이 가능하고 도시의 글로벌 경쟁력이 강화되고 도시의 정체성 회복이 가능하다는 것이다. 이러한 도시재생과 창조도시, 그리고 문화전략으로서 문화거리에 대한 이해와 선행연구를 통해 부산시가 글로벌 경쟁에서 살아남고 쇠퇴한 구도심의 활성화를 위해서는 이러한 개념들에 대한 이해가 필요하다는 것을 알 수 있다.

이론적 고찰과 선행연구를 토대로 연구의 분석틀을 구성해 보면, 도시재생, 창조도시, 그리고 문화전략과 문화거리 등이 도시재생을 통한 창조도시 구현에 있어 가장 주요한 변수임을 알 수 있다. 본 연구는 이들을 바탕으로 부산시의 사례를 분석하였고, 분석을 위해 우리보다 앞서서 도시재생을 통해 창조도시를 구현하였고, 쇠퇴한 도심지역의 활성화로 경쟁력을 확보한 해외사례를 분석하였다. 이를 통해, 도시재생, 창조도시, 그리고 문화전략(문화거리) 측면에서 부산시의 도시재생과 창조도시 현황 진단하고 개선방안을 제시하는 것이 전체적인 연구의 흐름이다.(<그림> 참조).

<그림 1> 연구의 분석틀

개선방안

도시재생을 통한 창조도시 구현: 부산시 구도심 지역

⇧

사례

분석

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이론적

고찰

해외 사례분석		사례분석		부산시 현황 진단
		- 유럽도시 - 일본도시	- 도시재생 - 창조도시
		- 개념 - 필요성	- 창조도시 - 문화전략
도시재생				창조도시 & 문화전략
		이론적 고찰

⇧

문제인식

부산시 구도심 지역의 도시재생의 필요성 & 창조도시 구현

Ⅲ. 해외 도시 사례분석: 문화기반의 도시재생과 창조도시

1980년대 이후 서구에서는 도시재생을 통해 창조도시를 구현하기 위한 다양한 방안들을 시도하였고, 따라서 각국의 처한 상황에 따라 도시재생과 창조도시의 유형은 그 모습이 제각각이다. 즉, 도심재생을 통한 창조도시는 첨단과학기술도시부터 문화예술도시, 관광도시 등 그 모습이 다르다. 본 연구에서 제시하는 영국의 버밍햄, 스페인의 빌바오와 바르셀로나, 그리고 일본의 요코하마는 대표적인 도심재생을 통한 창조도시 구현의 성공적인 사례로 꼽힌다. 먼저, 버밍햄은 도심재생을 통해 도심을 활성화하였고 도심의 공동화 문제 해결 등에 도심재생을 활용한 사례이다. 다음으로, 스페인의 빌바오시는 문화에 기반한 도시재생의 적용으로 산업도시를 문화도시로 바꾼 사례이다. 한편, 스페인의 바르셀로나와 일본의 요코하마의 경우는 도시재생을 넘어 문화전략을 바탕으로 한 창조도시 구현의 대표 사례라고 할 수 있다. 이들 해외 사례의 대상으로 선정한 도시들은 문화에 기반한 도심재생과 창조도시 구현하였고, 산업도시에서 창조도시·문화도시로 탈바꿈한 사례이기에 탈산업화에 접어들면서 도시발전의 방향 설정에 어려움을 겪고 있는 부산시에 좋은 본보기 될 수 있고 많은 시사점을 가지고 있다고 볼 수 있다.

1. 도시재생의 해외사례

1) 영국 버밍햄시의 도시재생

1970년대 이후 영국의 주요 도시들은 전통 산업의 쇠퇴로 인한 심각한 경기 침체와 도심 인구의 감소에 따른 도시 쇠퇴(urban decline)로 인하여 실업, 범죄, 사회적 소외와 같은 도시문제를 경험하였다. 이에 따라 1980년대 경기 침체에 따른 국가 경제의 재건을 위해 강도 높은 산업구조 조정(restructuring)으 단행하는 동시에, 도시 쇠퇴 문제에 대응하기 위한 재생정책을 강력하게 추진하였다(김영환, 2004; 양재섭 외, 2007: 130). 런던 도크랜드(Dockland) 개발로 대표되는 이 시기의 도시재생정책은 쇠퇴지역에 대한 부동산 위주(property-led)의 개발을 통해 민간자본을 유치함으로써 경제적 활력을 불어넣는 물리적·경제적 재생에 중점을 두었다. 하지만, 이러한 도시재생은 도시발전을 위한 전략적인 계획 틀 없이 단기적·부분적·임시방편적인 개별 프로젝트 차원의 치유방식은 근본적으로 한계가 있고(Hausner, 1993), 문제가 집중된 지역에 대한 문제 해결 위주의 접근에서 탈피하여 새로운 접근방식이 필요하다고 지적하였다(Robert, 2000). 이에 따라 1990년대 이후 전개된 도시재생정책은 쇠퇴지역에 대한 물리적 환경의 재생만이 아니라 해당지역의 경제적·사회적·환경적 상태를 지속적으로 개선하는 통합적 접근으로 선회하였다.

부산처럼 영국 제2의 도시인 버밍햄시 역시 다른 도시들처럼 제조업의 경쟁력 약화에 따라 침체된 산업도시로 전락했고, 1980년대 후반 지역 정치가와 주민, 그리고 전문가들과 함께 도심공동화를 막고 도심활성화를 위한 방안을 도출하여 도시재생에 성공하였다. 버밍햄은 국제컨벤션센터 건립, 고가도로 철거, 수준 높은 건물 디자인, 공연문화 활성화, 보행동선 연속성 확보, 운하지역 재개발 등으로 MICE 산업 활성화와 도심상권의 활성화로 도심공동화 문제를 해결하고자 하였다(임배근, 2011: 203). 버밍햄시의 도시재생을 보다 구체적으로 살펴보면, 도시의 이미지 변화를 추구하고 도시의 정체성을 확립할 목적으로 도시를 7개 지구로 나누어 각각의 지구별 상세계획을 세워서 도시의 물리적 환경을 개선하였다. 컨벤션센터 중심지구, 보석세공 산업진흥지역, 젊은 계층 유인지구, 지식산업 및 교육중심지구, 공업진흥지구, 소매업 및 여가관광지구, 사회통합 실현형 주거지구 등으로 특화하여 개발하였다(이금진, 2008: 33). 이 계획들은 도시계획 및 공학적인 차원에서 주로 이루어진 것이지만, 세인트 마틴 교회 등 역사자원 보존, 랜드마크적 건물디자인과 공연장, 미술과, 도서관 등 문화적 시설과 문화예술 공연과 이벤트를 추가함으로써 문화주도형 도시재생에 초점을 두었다.

MICE 산업이라는 용어는 1990년대 후반 싱가포르, 홍콩, 말레이시아와 같은 동남아시아 지역의 국가가 컨벤션 사업을 계기로 경제 도약의 전기를 맞이하면서 등장했다. MICE 산업에서 MICE는 기업회의(Meeting), 부가가치 창출(Incentive), 국제회의(Conference), 전시사업(Exhibition)을 의미하는 영어 단어에서 첫머리를 딴 것이다. 종종 MICE에서 E가 행사(Event)를, C가 컨벤션(Convention)을 지칭하기도 한다. MICE 산업은 대규모로 조직된 집단이 특정한 목적을 띠고 건설적인 방향으로 관광할 때 성립된다. MICE 산업은 그 특성상 21세기 들어 각광을 받고 있는 관광산업과 대별되기도 한다. 산업에 대해 연구하는 학자들 몇몇은 ‘행사 산업(Events Industry)’이 광의로서 MICE산업에 포함된다고 간주하기도 한다.

이후에도 버밍햄시는 지속적으로 도시재생 프로젝트를 시행하고 있는데, 새로운 20년을 기간으로 설정한 ‘Big City Plan'을 추진하고 있다. 도시의 비즈니스, 산업, 쇼핑, 관광, 생활환경, 그리고 문화 등 다양한 측면에서 도시재생사업을 계속하고 있는 것이다. 버밍행 도시재생사업의 성공요인으로는 공공부문의 강력한 선도적 역할, 주민과 방문자를 위하고 업무와 관광을 위한 복합용도개발, 철저한 계획 수립을 들 수 있다. 이에 더하여 물리적·경제적 측면을 중시하던 기존의 틀에서 벗어나 사회적·경제적 측면에서 접근하였고, 문화전략을 기반으로 한 것이 성공을 견인하였다고 볼 수 있다.

2) 스페인 빌바오시의 도시재생

빌바오(Bilbao)시는 스페인 북부 바스크 지역의 도시로 철강업, 제철업, 조선 등 유럽을 선도한 대표적인 산업도시로 가장 부유한 도시 중의 하나였다. 1980년 이후 철강자원의 고갈과 중공업의 위축으로 주민의 30%가 실직할 정도로 지역 경제가 악화되었다. 이에 1980년대 말 장기적인 도시재생사업을 시작하여 도시에 연간 100만 명이 방문하는 세계적인 명소로 재탄생하게 되었다. 빌바오시의 변모에 있어 구겐하임 미술관 유치가 결정적인 역할을 하였다. 바스크 지역정부와 빌바오시는 1990년대 초 몰락의 늪에서 벗어날 수 있는 유일한 방법은 문화산업을 기반으로 한 도시재생이라고 보고 1억 달러를 들여 구겐하임 미술관을 유치한 것이다. 1997년에 개관하였는데, 개관 첫해 136만 명, 개관 3년째 350만 명의 관광객을 유치하고 초기 투자액의 7배에 달하는 수익을 올렸고, 약 4천 명의 일자리를 창출하였다. 문화에 기반한 도시재생 프로젝트로서 지역 활성화를 달성한 대표적인 도시의 하나로 자리 잡았다. 그 외에 오스칼두나 국제회의장 및 콘서트홀 건축 등으로 문화 인프라를 구축하여 문화예술도시로 탈바꿈하여 전세계관광객 유치에 성공하였다(임배근, 2011: 203). 쇠퇴한 도심지역과 버려졌던 항만시설, 철도부지인 아반도이바라(Abandoibarra) 지역을 최신 복합문화 업무지구와 예술 중심지구로 탈바꿈시키는 도심재생 프로젝트를 성공적으로 추진하여 지역경제의 활성화와 도시정체성에 기여하였다.

세계적인 건축가 프랭크 게리(Frank Gehry)의 설계로 7년 만에 완공된 스페인 빌바오시에 있는 미술관으로,  티타늄판 구조물이 50m 높이로 치솟은 기묘한 형상으로 기둥을 쓰지 않은 철골구조다. 중심축인 아트리움에서 3층의 전시공간이 동심원적으로 돌아 올라가면서 다시 여러 방향으로 크고 작은 위성 전시 공간이 뻗어 나가도록 설계됐다.

빌바오시의 도시재생은 8대 핵심적인 전략을 가진다. 먼저, 인적자본 투자(혁신적 교육환경 조성과 지역대학 지원)이다. 둘째, 세계적 문화 인프라 구축을 통해 문화 전시공간 확보, 문화산업육성 및 지원, 세계적인 문화행사 유치, 그리고 인력양성과 문화예술 정보의 공급이다. 셋째, 전통적 중공업에서 탈피하여 금융, 소프트웨어 인력 등 서비스 산업 육성이다. 넷째, 공항, 항만, 고속철도 등 사회간접시설(SOC) 정비를 통한 접근성과 연계성 강화이다. 다섯째, 친환경기술 활용, 산업계와 환경보호 협력 강화, 도시환경 및 도시이미지 개선이다. 여섯째, 체계적인 도시계획으로 중심부(도심) 정비 및 주거 수준 향상이다. 일곱째, 공공부문과 민간의 거버넌스 형성을 통한 협력적 파트너십 구축이다. 마지막으로, 시민복리증진과 사회적 통합을 위한 사회적 서비스 강화, 그리고 시민참여 촉진이다(김태환, 2010: 22-23). 빌바오시의 도시재생은 문화를 기반으로 하여 지역이 가진 모든 사회적 자본을 투자한 결과이다. 예를 들어, 지역 대학에 대한 인적자본 투자와 민·관 협력 파트너십의 구축이 필요함을 보여준다. 문화시설 위주의 도시재생의 비중이 높지만, 문화를 기반으로 하여 도시재생 사업을 전개하여 도심의 활성화와 정체성을 확립한 것은 시사하는 바가 크다.

2. 창조도시 구현 사례

1) 스페인 바르셀로나

바르셀로나는 스페인 제2도시로서 지중해에 면한 이베리아 반도의 중요 항구도시이며 상업중심지로 마드리드와 함께 스페인을 대표하는 도시이다. 바르셀로나는 피카소, 달리, 미로 등의 세계적인 거장들이 태어나 활동한 예술의 도시이고 많은 미술관과 박물관을 가지고 있다(정철모·노형규, 2009). 또한 20세기 최고의 건축가인 가우디가 바르셀로나 전지역에 남긴 사그라다 파밀리에 성당, 그레트 공원 등 뛰어난 예술성을 가진 건축물들이 존재하는 문화예술의 도시이다.

1970년대 중반까지는 프랑코 독재정권 하에서 지역적인 차별을 당하면서, 침체되고 활기를 잃어버렸고 쇠퇴하는 도시였다. 하지만, 1975년 프랑코 정권이 물러나고 민주화가 진행되면서 도시가 살아나고 현재는 유럽에서 가장 활기가 넘치는 도시의 하나가 되었는데, 그 밑바탕이 창조도시의 개념을 적극 도입한 덕분이었다. 바르셀로나의 대표적인 창조도시 구역인 ‘Forum 2004’ 지역은 시의 동북부 옛 공장지대와 빈민촌이었던 곳을 2004년 약 5,000억 원을 들여서 현대적 감각으로 새로 단장해 문화올림픽인 세계문화포럼을 개최했다. 이후, 첨단 건물이 즐비한 바르셀로나의 새로운 상업 1번지로 변모했다. 세계적인 건축가 헤르조그와드 뮈론이 지은 삼각형 모양의 ‘에디피시 포럼’(Edifici-Forum)은 바다를 매립한 인공지반 위에 건설된 대형 전시장으로 포럼을 상징하는 건물이기도 하다(황영우·이동우, 2010). 또한, 22번째 프로젝트라는 의미에서 ‘22@Barcelona’로 명명된 지식집약단지의 개발이 추진되고 있는데, 이곳은 연구단지 시설, 기술 개발센터, 대학, 전시 컨벤션, 중소기업 집적지 등으로 조성하고 있다.

예술문화의 창조성을 산업에 살린 창조산업들의 발전이 도시경제의 새로운 엔진이 되고 고용과 부를 창출하고 있으며, 특히 최근에는 오디오 비쥬얼 관계의 제작이 활성화 되는 등 창조적 문화 사업에 있어서 성장이 현저한데, GDP의 약 7%, 고용의 8.5%가 문화관련 활동에서 산출되고 있고 매년 500만 명의 관광객이 내방하는 등 문화관광분야도 호조를 보이고 있다(정철모 외, 2009). 바로셀로나의 창조도시는 기존의 문화유산들을 바탕으로 쇠퇴한 도시기능의 향상을 통해 도시의 정체성을 확보하였다고 볼 수 있다.

2) 일본 요코하마

요코하마는 일본의 주요항구이자 산업 중심지로서 일본 최대 공단 게이힌 공업지대의 일부이다. 2004년 요코하마는 도시의 활성화를 위해 문화예술을 선택하였다. 역사적 건조물 등을 활용하여 예술가들의 활동공간을 확대하고, ‘미나토 미라이21’(Minato Mirai 21) 지구 주변에 임대 스튜디오로 연습장과 발표공간을 가진 예술촌을 유치하고 엔터테인먼트 시설 및 관련 산업을 활성화하고, 기존 문화예술자원을 활용하여 미술관, 화랑, 홀 등 기존시설의 네트워크를 구축하고 트리엔날레와 영화제 등 문화적 이벤트를 도심부에서 전개하였다. 즉, 쇠퇴한 도심부에 문화거리 (혹은 문화 콤플렉스)의 조성으로 활기를 불어 넣었다. 요코하마의 문화예술 활성화 정책은 문화예술 환경의 형성으로 예술가들이 모여 들게 하였고, 도시 방문객과 교류가 증가하여 도시 활동이 활발하게 되었다.

요코하마는 2004년 4월 ‘문화예술창조도시사업본부’를 신설하고 창조도시 요코하마를 위한 전략을 시 차원에서 추진하였다. 대표적 사업으로는 ‘BankArt 1929‘로서 1929년 건설된 은행과 창고 등 비어있는 건물을 활용하여 예술 창조자와 시민들에게 제공하는 사업이다. 요코하마 도심부의 역사적 근대 건축물을 문화예술의 창조공간이나 관광진흥을 위한 수단으로 활용한 창조도시 중심 사업으로 민간단체와 연계하여 추진되었다. 또한 예술학교 프로그램인 ‘BankArt School'을 시행하여 어린이들을 위한 워크샵에서 전문적 강의까지 다양한 수준의 강좌가 이루어졌다. 이와 함께 요코하마는 ’유메하마 2010 Plan‘을 진행하여 사회적 약자들을 위한 문화시설을 건설하고 개성 있는 지구 거리를 계획하였다.

요코하마의 성공은 행정문화의 혁신으로 인한 유연한 조직문화에 기인한다. 수직적 관계가 아닌 수평적 관계, 획일적인 통제보다 다양성을 지닌 참여를 지향하는 행정문화를 실현한 것이다. 기존의 문화정책을 재편하여 ‘문화예술도시창조 사업본부’와 ‘창조도시 추진과’를 신설하고 핵심적 추진조직으로 구성하였다. 요코하마는 지역의 문화 환경을 창출하기 위해 YCCC 프로젝트와 ST 스폿 요코하마라는 민간단체를 선정하여 사업을 추진하였고, NPO와 같은 시민의견을 정책과정에 반영하는 등 민-관의 협력적인 거버넌스 체제를 구축하였다.

3. 해외사례의 시사점

단순히 도시재생이 쇠퇴한 도시의 경쟁력을 향상시키고, 도시의 정체성 회복하는 것은 아니다. 또한, 쇠퇴한 도시지역(특히 도심지역)을 도시재생을 통해 창조도시를 구현하는 것은 지역경제의 성장에 그치지 않고, 문화예술과 정보통신기술, 그리고 지식산업과 같은 창조산업을 통해 창조계급의 유입으로 지역의 다양성과 지역의 정체성을 높일 수 있게 해준다. 즉, 도시재생을 통해 구현한 창조도시는 문화예술이 창의성을 높일 뿐만 아니라, 창조적 인재들이 유입되는 동인이 되고 이를 바탕으로 다양하고 독자적인 지역문화의 발전과 지역의 정체성이 확립되어짐을 알 수 있다. 콘텐츠 없는 경제발전이 사상누각인 것처럼 지역문화와 정체성 없는 창조도시는 허상일 뿐이다. 도심재생의 최종 목표는 지역의 정치, 경제, 사회, 문화, 행정 전반에서 지역의 가치를 추구하고 창의력을 발휘하기 위해 도시 전반의 혁신적 변화를 꾀하는 창조도시에 초점을 맞추어야 한다. 버밍햄, 빌바오, 바르셀로나, 그리고 요코하마의 도시재생과 창조도시 구현 사례는 새로운 패러다임으로 등장한 도시재생을 통한 창조도시의 활용이 단순하지 않고 지역의 정체성을 확립한 가운데 지역의 역사·문화와 함께 어우러져야 한다는 것을 보여준다.

해외사례 분석을 통해 부산시에 도움이 될 시사점을 찾았다(<표 2> 참조). 먼저, 도시재생을 물리적 측면이 아니라 문화예술에 기반한 도시재생으로 정책이 추진되어야 한다. 한국의 대다수 도시들은 지역 잠재자원의 발굴보다는 무엇인가 새로운 것을 보여주겠다는 측면이 더욱 강하게 나타나고, 이것은 커다란 건물의 랜드마크나 일시적 이벤트로 관광산업을 활성화하여 경제성장을 꾀하는 것에 초점을 두는 우를 범하고 있다. 물리적 개발에 중점을 둔 하드웨어 측면의 개선에 중점 두기보다는 쇠퇴한 도심지역의 고용확대와 소득증대 및 인재육성 등 사회·경제적 측면의 접근으로의 패러다임 전환이 되어야 한다. 기존 문화·예술시설의 재정비로 새로운 문화·예술 공간 확대해야 한다. 예를 들어, 한국전쟁과 산업화시대의 유산들과 예술적 가치를 가진 것들에 대한 철거가 아니라 재활용을 위한 용도변경이 필요하다.

둘째, 지역이 가진 고유한 문화자산이 될 수 있는 과거 건축물과 거리의 파괴로 이어지면서 지역의 역사성·정체성의 결여를 초래하고 있는 점에서 도시개발과 보존이 적절히 조화를 이룰 수 있는 장기적 관점의 계획과 정책으로의 전환이 있어야 한다.

셋째, 도시홍보 정책의 추진을 통해 창조계급의 관심을 유발하고 이들의 유인을 통해 지역의 다양성과 정체성을 확립하여 새로운 도시 이미지를 확립으로 문화기반의 창조도시로 이어지게 된다.

마지막으로, 문화도시 이미지의 구축으로 문화산업을 확대하고 이를 통해 관광을 활성화를 위한 정책이 필요하다. 비록, 부산국제영화제의 성공적인 개최로 영화도시 이미지가 있지만, 1회성 행사에 거쳐 문화·관광산업의 활성화가 이루어지지 못하고 있다. 서구나 다른 도시들이 가지지 못한 도심의 부산시만의 문화·생활공간(자갈치·국제시장·보수동 등)을 연계하는 것도 새로운 도시 이미지를 만드는 방안이 될 수 있다는 것을 해외 사례는 보여준다. 이와 더불어 편의시설·접근수단(교통) 등의 정비와 문화산업의 확충으로 도심지역의 활성화 시키는 것이 선행되어야 함을 알 수 있다.

<표 2> 해외의 도심재생과 창조도시 구현 과정

문화기반 도심재생			→	문화기반 창조도시
정책추진	지역변화 현황	정책결과		정책추진	지역변화 현황	정책결과
-기존 문화·예술시설의 재정비 -새로운 문화· 예술공간 확대 -도시홍보 강화	-긍정적인 인식으로서의 전환	새로운 도시이미지 확립 ↓ 문화기반의 창조도시		-문화도시 이미지 홍보 -창조도시	-문화산업 확대 -관광산업 활성화 -서비스업&첨단 산업 확대 -창조계급 유인	-쇠퇴지역 활성화 -도심의 재생 -새로운 낙후지역으로 도시재생 확대

※ 해외 사례 분석과 서준교(2006: 214)연구를 바탕으로 재구성.

Ⅳ. 부산시의 도시재생과 창조도시 추진 현황 진단

1. 부산시의 도시재생과 창조도시 추진 현황

부산시는 지방자치제의 부활·실시 이후 오히려 다른 도시들(특히 수도권 도시들)에 비해 상대적으로 침체를 겪고 있고, 지난 몇 십년간 지켜왔던 제2의 도시라는 위치까지 위협을 받는 등 시대적 변화에 능동적으로 대응을 하지 못한 것이 사실이다. 비록, 부산시가 2010년 7월 창조도시본부를 신설하여 2급의 개방직 본부장이 도시 창조의 원천으로서 역할을 시도 중이다(김창수, 2010: 125). 다시 말해, 쇠퇴하는 도시지역의 활성화를 위한 노력을 하고 있지만, 부산시의 도시재생은 여전히 물리적 개발에 초점을 두고 사업이 진행되고 있다. 부산시는 도시재생과 창조도시라는 새로운 패러다임의 등장에 대해 이전과 다르게 변화의 움직임을 보이기 시작하였고, 지역 활성화를 위한 노력을 하는 것은 긍정적인 측면이라고 할 수 있다. 그렇지만 도시재생과 창조도시에 대한 접근과 구현 방법은 개발시대의 도시개발(혹은 관리)와 유사한 모습을 보이는 한계가 있다. 이 장에서는 앞에서 살펴본 해외 사례와 비교하여 부산시의 도시재생과 창조도시 구현을 다룰 것이다.

1) 도시재생사업

부산시는 탈산업화가 이루어지기 시작하고, 정보통신기술과 문화의 가치가 높아지면서 이전과 비교해 도시가 쇠퇴하고 활력을 잃어버렸다. 수도권 지역의 급속한 발전에 비해 상대적으로 시대적인 흐름을 따르지 못하고, 부산시에서 수도권이나 인근의 창원이나 김해, 그리고 울산으로 인구의 전출까지 더해 침체기에 접어들었다고 할 수 있다. 이러한 배경으로 부산시가 도시재생을 통해 도시지역의 활성화를 꾀한 서구의 도시에 관심을 둔 것은 당연한 수순이라고 할 수 있다.

하지만 부산시가 택한 도시재생은 여전히 도시개발에 중점을 둔 주택재개발(뉴타운으로 명명)과 대형 SOC 사업(북항 재개발과 시민공원)이 주를 이룬다. 물론 삶의 질과 항구도시 부산의 명성을 유지하기 위해 필요한 부분이지만, 지나치게 물리적·경제적인 측면을 고려하다 보니 본래의 취지를 살리지 못하고 있다. 더불어 세계적인 경기 침체로 인해 대규모 개발사업이 지지부진해 지면서 표류하고 있다. 예를 들어, 시민공원 조성 사업도 사업 개시 6년이 지난 시공사가 선정되는 등 사업 자체에 대한 효과에 의문을 품을 수밖에 없다.

부산시의 도시재생이 물리적 도시개발(혹은 재개발) 위주로 진행되면서 도시 전반을 아우르는 도시재생이 아니라 지구단위계획에 머무르는 한계로 인해 그 효과가 반감되고, 사업 진행 자체가 앞으로 나아가지 못하고 있는 것이다(<표 3> 참조). 한국의 대다수 도시들처럼 지역 잠재자원의 발굴보다는 무엇인가 새로운 것을 보여주겠다는 측면이 더욱 강하게 나타나고, 경제적 이익을 위한 아파트 건설에 초점을 둔 도시재생 사업을 추진하고 있음을 알 수 있다. 반면에, 해외 사례의 시사점에서 제시된 것처럼 버밍햄이나 빌바오 시의 도시재생은 물리적 환경개선이나 경제적 측면에 중점을 둔 개발이 아니라, 기존 도심지역의 기능회복을 통해 도시를 활성화 시키는데 중점을 두었다. 즉, 물리적 환경 개선이 아니라 경제·사회·문화·환경을 아우르는 종합적 접근을 보인 것을 살펴보았다. 특히, 해외 사례들이 해당지역의 정체성 회복과 기존 시설물의 정비, 그리고 문화전략적인 접근방법은 부산시의 물리적 환경 개선과 경제 이익에 초점을 둔 도시재생 방향과는 다름을 알 수가 있다.

<표 3> 부산시 도시재생사업 추진 현황

	북항 재개발	뉴타운사업	시민공원사업
개요 & 추진현황	-항구도시 부산의 관문으로 동북아해양 거점으로 조성 -부산의 중심상권(구도심지역)인 남포동/광복동/자갈치와 연계하여 상업용지로 반영하여 개발 극대화 -북항재개발사업 1-2단계 '접안시설 및 연결잔교 설치사업'을 발주/북항재개발사업 실시계획 변경 초기사업 진행 중	-영도재개발: 동삼동 혁신도시와 연계해 영도재개발, 영도뉴타운 조성. 5구역 사업의 사업자와 양해각서 교환 -서금사지구: 금정구 서금사지역에 조성되는 뉴타운 사업. 13개 구역 중 3개 구역이 진행 중 -괴정&충무지구뉴타운: 뉴타운 개발이 무산되고 해제가 진행 중	-부산진구 범전·연지동 일원의 미군부대 반환부지에 시민공원과 뉴타운 조성사업 -추진현황: 2006년 사업 시행이후 6년 만에 시공사가 선정이 됨. 공원조성보다는 경제적 이익에 중점을 둔 뉴타운 개발이 주를 이룸

2) 산복도로 르네상스와 행복마을 만들기

부산시는 서울의 창의시정본부와 유사한 창조도시본부의 설치를 통해 세계적인 창조도시로 나아가기 위한 첫 단추를 끼웠다. 창조도시본부에서 내놓은 첫 번째 노력은 8·15 해방, 한국전쟁, 그리고 산업화 산물이라고 할 수 있는 산복도로를 문화와 생활의 재조명이라는 관점에서 도시재생을 통해 창조도시로 변모하기 위한 시도를 하고 있다.

산복도로의 역사적 가치를 복원하고 접근성을 강화하여 원도심의 가치를 높이고 서민주거 밀집지 및 고지대 자연생태자원복원을 통해 구도심 지역의 역사성을 회복하고 북항재개발과 연계해 도심과 자연의 소통공간을 개발하는 것이다. 또한, 생활편익시설 공급과 개선을 통하여 생활의 자족성을 향상시키고 자연 환경적 차원의 거주 여건 개선을 통해 환경자족성을 제고하는 것이 추진의 목적이다(정완식, 2011: 19). 산복도로는 수정산, 황령산 등 총 5개 산지를 중심으로 66.2Km의 산복도로가 개설되어 있으며, 이중 구도심 일원 산복도로가 35.3Km를 차지하고 있다. 부산시는 산지형에 따른 구릉 지형에 주거지가 형성됨으로 인해 산복도로를 중심으로 한 과밀주거지가 발달되어 있다. 따라서 산복도로 주변지역은 도시발달과정에서 불가피하게 발생한 불량주거지역과 노후주택 등이 형성되어 있으나, 역사적 문화와 향수가 어린 지역적 강점과 기회요인이 산재해 있어 이를 활용한 지역부흥 전략이 필요한 곳이다. 부산시는 도심연계축 조성, 주거복지 개선, 특색 있는 마을재생, 집객력 제고, 그리고 지역맞춤형 제도정비를 개발의 방향으로 설정하고 산복도로 사업을 진행하고 있다.

또한, 부산시는 산복도로 르네상스 사업과 함께 ‘행복마을 만들기 사업’이라는 사업을 시행중에 있다. 종래의 물리적 환경개선 사업 중심에서 물리적·사회적·경제적 시각의 통합적 해결방식으로 접근한 도시재생의 한 방법이다. 기존의 도시재생이 부산시의 도시내 취약계층의 인위적·자연적 집중화에 따른 빈곤과 계층간 갈등 등 각종 사회적 문제가 발생시켜 역효과를 낸다고 보고, 기존 물리적 환경개선(재개발, 재건축 등) 위주가 아니라 사회경제적 측면의 개발 방식으로 전환한 사례이다. 즉, 낙후지역의 사회문제를 종래 물리적 환경개선 방식에서 마을 단위로 사회·문화적 시각의 접근을 통해 해결한다는 것으로 이전에 비해 진일보했다고 볼 수 있다.

<표 4> 산복도로 르네상스와 행복마을 만들기 사업 추진현황

	산복도로 르네상스	행복마을 만들기
개요	-부산의 역사·문화적 산물인 구도심 산복도로 일원 주거지역의 역사, 문화, 생태환경 등의 지역자원을 활용한 주민 참여형 ‘자력수복형 종합재생 프로젝트’	-도시내 마을들의 잠재자원을 최대한 활용하여 주민과 지역사회 스스로가 생활공간과 사회경제적 삶의 질을 높이기 위한 동네재생 커뮤니티 사업
추진현황	-대상지역: 구도심 산복도로 일원 주거지역(중·서·동 구, 부산진구, 사하구, 사상구 등 6개 구의 54개동 -사업내용: 공간+문화+생활재생 등 자력수복형 복합재생 -현황: 10개년 사업 중 1차년도(2011) 사업의 도로정비, 골목길 재생 등 단위사업 시행 중	-대상지역: 낙후된 주거지역으로서 주거환경 개선·공동체 기능의 회복이 필요한 저소득 계층의 주거 밀집된 일반주거지역 -현황: 서구 초장동 6, 10, 11통 일원, 영도구 동삼3동 1121번지 일원, 동구 좌천1동 745-2번지 일원 등 11개 마을 선정. 2011년4월-2012년 2월의 사업기간

※ 자료: 부산광역시 창조도시본부(www.design.busan.go.kr)를 토대로 하여 재구성.

부산시가 갈수록 쇠퇴해 가는 구도심과 주거지역을 대상으로 산복도로 르네상스 사업과 행복마을 만들기라는 도시재생사업을 진행하고 있지만, 이들 사업은 몇 가지 문제를 안고 있다. 먼저, 시민들과의 소통 문제와 참여 문제이다. 물론 ‘행복마을 만들기’처럼 주민의 참여가 보장되어 있지만, 실질적으로 커뮤니티 내에서 이를 견인할 동력이 없어 부산시에 의존하는 경향이 있다. 다른 해외 도시들은 시민들을 포함해 다양한 계층이 참여하는 거버넌스에 기반한 사업을 추진한 것과는 대조적이라고 할 수 있다. 둘째, 여전히 대규모 아파트 단지 건설과 같은 주거환경 개선과 도로정비 등 개발 위주의 물리적 변화를 통한 도시재생이 주를 이룬다는 것이다. 대규모 주거단지의 건설로 인해 시민들의 인적 네트워크가 붕괴되고, 지역이 가진 고유한 문화와 정체성을 파괴하는 우를 범하고 있다. 셋째, 지역에 거주하는 시민들과 소통 부재로 지역의 문화정체성 반영이 되지 못하고, 인근 지역과 연계가 이루어지지 않아 인근 지역간 갈등을 만들 소지가 있다. 예를 들어, 단순히 벽화를 그리거나 계단의 보수, 그리고 지붕의 계량 같은 단순한 보여 주기식 정책 추진에 집착하므로 인해 오히려 지역의 이미지를 망가뜨리고 있는 실정이다.

3) 창조도시 구현 사업: 감천 문화마을과 강동권 마스트플랜

부산시에서 추진 중인 창조도시 사업은 ‘감천 문화마을(태극마을)’과 ‘강동권(서부산권) 마스트 플랜’이다. 감천문화마을은 물리적 개발 위주의 도시재생에서 벗어나 공공미술·음악을 활용한 산복도로 마을 재생 사례들 중에서 사하구 감천2동의 문화예술을 기반으로 생활공동체를 완성한 창조도시의 사례로 평가된다(김창수, 2012: 232). 감천 문화마을은 부산시의 다른 도시재생과 창조도시 사업과는 다르게 기획은 물론 운영과정에서의 공무원, 문화예술가, 그리고 마을주민들이 폭넓게 참여하는 협력적 거버넌스를 적극 활용하여 성공한 사례이다. 2009년 10개의 공공미술 프로젝트 중에서 4개가 주민차여로 이루어졌고, ‘감천동 문화마을 운영협의회’ 결성으로 커뮤니티 기반의 생활친화적인 도심 문화마을로 대표적인 창조도시 사례로 꼽힌다. 감천 문화마을(태극마을)은 공공미술을 통한 재생사업이 이루어진 안창마을 등 다른 사례와는 차별성을 보인다.

한편, 다른 지역에 비해 낙후되고 발전의 가능성이 높은 강동권(북구, 사상구, 사하구)을 대상으로 하는 ‘강동권 창조도시 마스터 플랜’을 수립하여 추진 중이다. 지역적 동질성을 가진 이 지역을 앞으로 부산을 대표하는 문화·생태 중심의 창조도시로 발전시키기 위한 것이다. 다른 지역에 비해 발전이 늦고, 앞으로 가능성이 높은 이 지역의 생활 재생을 위한 계획이라고 할 수 있다. 하지만, 부산시에서 추진 중인 강동권 창조도시 역시 창조도시 사업과 문화·예술적 창조성이 없는 물리적 환경 개선에 치우쳐 단순한 재개발 측면이 강하다는 지적이다(구시영, 2011). 강동권 창조도시 마스터 플랜 역시 산복도로와 마찬가지로 물리적 환경의 변화에 중점을 두고 있어 문화적 접목이 이루지지 않는 한계를 가지고 있다.

4) 부산시 도시재생과 창조도시 구현의 한계와 문제점

도시간의 글로벌 경쟁이 날로 격화되고 있는 21세기의 전환점에 서 있는 부산시가 도시발전을 위하여 도시재생과 창조도시 구현을 핵심 정책으로 택한 것을 시대적 요청이라고 할 수 있을 것이다. 새로운 패러다임의 변화를 받아들인 것은 부산시가 직면한 문제에 그 만큼 심각하고, 시급히 해결해야 하는 과제이기 때문이다. 부산시가 도시재생과 창조도시 구현을 시정의 핵심과제로 선정하고 사업을 추진한 것은 높이 평가할 수 있다. 하지만, 이들 사업의 추진에 있어 몇 가지 한계가 있다.

첫째, 도시재생과 창조도시 구현 사업은 여전히 개발시대의 물리적 환경의 개선에 중점을 두고, 지역 문화와 정체성이 접목되지 않는 한계가 있다. 오히려 대규모 주거단지(아파트)의 건설과 같은 지나친 물리적 개발은 지역문화와 정체성을 해칠 수 있어 도시재생과 창조도시의 취지와는 반대로 갈 수 있다.

둘째, 주민의 참여와 소통의 부재이다. 비록 감천 문화마을(태극마을) 사례에서 공공-민간의 협력적 거버넌스가 존재하지만, 성공적인 도시재생과 창조도시 구현을 위해서는 영국과 일본처럼 커뮤니티 중심의 마을 재생과 미국의 시카고와 뉴욕 맨하턴처럼 도시의 외양을 바꾸는 공공미술 프로젝트가 함께 이루어져야 할 것이다.

셋째, 이들 사업간 연계성과 정체성 부족이다. 해외의 사례에서 보듯이 하나의 사업이 아니라 사업 간의 연계와 파급효과를 높여야 한다. 또한 사업들이 지향하는 바를 보다 명확히 하고, 해당 지역의 정체성 보여주는 것이 필요하다. 즉, 그 지역만의 고유한 이미지를 반영한 도시재생과 이에 기반한 사업 추진이 되어야 한다.

부산시가 상대적으로 낙후되고 개발의 여지가 많은 지역을 중심으로 도시재생을 통한 창조도시의 구현으로 균형적인 발전을 도모하려는 노력이 있다는 것은 긍정적이다. 그렇지만, 개발 위주의 물리적 환경 개선에 중점을 두고, 소극적인 주민참여와 소통, 지역문화와 정체성의 확립이 외면, 공공디자인(혹은 공공미술)을 소홀히 하는 것은 성공적인 도시재생과 창조도시 구현에 있어 결코 바람직한 것이 아니다.

2. 문화 기반의 도시재생을 통한 창조도시 구현 정책의 필요성

도시는 정부가 운영하는 곳이 아니라 시민들이 생활하는 공간이다. 도시재생과 창조도시 구현에 있어 시민참여가 필수적이다. 요코하마의 ‘BankArt21 프로젝트’는 민간 기업이 사업을 추진하여 성공으로 이끌었다. 다양한 참여주체를 허용하는 도시행정조직의 유연한 변화가 필수적이다. 외부의 다양성을 수용하는 열린 문화를 지향하며 다양한 문화와 능력을 지닌 아웃사이더들의 참여를 촉진시켜야 한다. 특히 문화예술 분야는 공공기관이 유연성 있게 대처하여 사업추진에 있어서 전문적이고 실천적인 분야는 민간조직 및 기업과 활발한 파트너십으로 해야 한다. 즉, 민-관의 협력적 거버넌스 체제를 마련하여, 문화거리의 조성에 있어 민간의 참여와 창조성을 견인해야 할 것이다. 성공적이라는 평을 듣는 부산국제영화제 역시 ‘팔걸이 원칙’에 따라 민-관의 역할이 분담되었고 성공적인 협력적 거버넌스 체제를 보여주고 있다. 또한. 광복동의 ‘간판 시범거리’의 추진과 같이 지역 주민이 의사결정 과정에의 참여를 통해 함께 한다는 믿음과 실제로 그곳에서 생활하는 사람들의 경험이라는 자산을 활용해야 한다. 광복동의 간판거리, 인쇄골목, 자갈치-국제시장, 그리고 보수동 헌책방 골목을 잇는 문화테마거리를 연계시킬 필요가 있고, 이 문화거리 조성을 위한 거리별 거버넌스 체계를 활성화하는 방안이 필요하다.

문화자원은 개발논리에 의해 희생될 수 있는 성격을 지니며 문화자원이 파괴되면, 문화유산이 새로 형성되기 까지는 수십, 수백 년의 시간이 필요하다. 창의성은 새로운 것의 지속적인 발명일 뿐만 아니라 옛 것을 적절히 취급하는 방법이라고 말한다. 따라서 도시재생과 창조도시로의 접근을 위해서 문화유산에 대한 보존과 활용에 대한 제도적 뒷받침이 반드시 이루어져야 한다. 구도심에 건설 예정인 ‘제2 롯데월드’가 쇠퇴한 지역 경제 활성화에 어느 도움이 될 수 있겠지만, 주변과 조화를 이루지 못하거나 오랜 기간 형성된 지역의 문화자원을 파괴한다면 창조도시를 위한 문화거리는 멀어지는 것이다. 한국전쟁의 임시수도로서 피난민들의 애환이 서려 있는 영도다리의 보존은 문화거리에 조성에 있어 좋은 사례의 하나라고 볼 수 있다. 현대적인 문화예술 관련 시설을 조성하는 것도 중요하지만, 그 지역의 역사 복원과 정체성을 가진 시설물에 대한 정비가 우선되어야 한다. 빌바오 시가 단순히 구겐하임 미술관을 유치해 문화관광산업을 부흥시키고, 이것이 도시의 활성화를 이룬 것이 아니라, 기존의 시설물을 정비하고 새로운 것을 추가해 융합을 한 결과라고 할 수 있다.

도시재생과 창조도시 조성에 대한 사업 및 추진에 관심은 형성되어 있지만 이에 대한 평가와 사후관리는 소극적이다. 성공 사례는 반복적으로 소개되지만 실패사례는 소리 소문 없이 묻혀버린다. 평가의 진정한 의미는 성공여부를 가리는 것이 아니라 평가행위를 바탕으로 정책과 전략 등의 수정과 지속성을 위한 것이다. 남포동의 PIFF 광장과 공공디자인 개념이 일부 포함된 광복동의 간판 시범거리, 보수동 헌책방 골목의 정비와 관심은 일회성 이벤트가 아니라, 가우디의 건축물이 그의 사후 수십 년이 흐른 지금까지 건축 중일 정도로 관심과 노력의 산물이었기에 바르셀로나가 문화예술도시로서 자리매김할 수 있는 토대가 되었다. 제이콥스(J. Jacobs)는 역사적으로 볼 때 비록 기울었어도 제대로 문제를 해결할 경우 도시는 되살아 날 수 있으며 되살아나지 못한 도시는 적절한 평가 시스템을 통해 자동으로 궤도를 수정하지 않았기 때문이라고 말한다. 이렇게 도시재생과 창조도시에 대한 평가의 근본적인 목표는 지속되는 도시 창조성을 바탕으로 지역의 성장을 유지하는 것이기에 지속적이니 평가와 관리시스템의 제도가 도입되어야 한다.

3. 구도심지역의 도시재생과 창조도시 구현: 문화거리 활용의 필요성

도시재생을 통한 창조도시는 다양한 분야의 전체적인 시각에서 조망해야 한다. 창조도시는 도시발전을 위한 총체적 시각을 요구하기 때문이다. 도시 연구에는 정치학, 경제학, 경영학, 인류학, 사회학, 지리학, 행정학 등 많은 학문들이 모두 필요한데, 이러한 학문들에게 총체적 시각을 제시하는 것은 문화이다. 그런데 한국의 도시들은 지역의 문화적 가치를 추구하지 않고 여전히 개발시대처럼 경제성장에 치우친 도시정책에 몰두하고 있다. 비록 1990년대 이후 문화의 중요성을 인식하고 지역축제 등을 추진하였으나 이 또한 엇비슷한 내용으로 지역적 차별화와는 거리가 멀었다. 이제 지역의 문화적 가치를 발굴하고 이를 발전시키고 산업화 하는 방안이 필요하다. 문화자원은 반드시 역사와 유서가 깊은 지역에만 존재하는 것이 아니다. 우리가 살고 있고 숨 쉬는 생활의 터전이 곧 문화자원인 것이다.

부산의 구도심(舊都心) 지역은 도시 발전의 정체와 함께 쇠퇴하는 지역이 되었고, 새로운 도시관리 정책이 필요한 곳이다. 본 연구는 선행연구와 해외사례 분석, 그리고 부산시의 도시재생과 창조도시 구현의 현황분석을 토대로 하여 부산시의 도시재생을 통한 창조도시 구현에 문화거리의 활용을 위한 방안을 몇 가지 제시하고 한다.

먼저, 물리적 개발이 아니라 문화에 기반한 도시재생 전략이 요구된다. 부산의 도심지역은 시청의 이전과 상권의 이전으로 물리적·경제적으로는 활기를 잃어 버렸지만 지역이 가진 문화적 자산은 여전하다고 볼 수 있다. 문화예술은 멀리 있는 것이 아니고 우리의 삶 속에 공존하고 있다. 스페인의 바르셀로나의 부흥과 발전은 역사적 산물과 문화적 가치의 조화를 이루었기 때문이다. 부산의 중구(中歐) 지역을 중심으로 한 구도심 지역은 세계 어디에 내놓아도 그 가치를 인정받을 생활 속의 문화가치들이 존재한다. 보수동의 헌책방 골목, 자갈치, 국제시장과 깡통시장, 현대 한국의 애환과 부산의 도시발전의 모습을 간직한 40계단 등 각각의 거리들은 그 자체가 문화예술 작품이라고 할 수 있다. 흔히, 문화예술 작품이라고 하면 세계적인 거장들의 건축물이나 미술작품 만을 생각하기 쉽지만, 삶의 정취가 숨 쉬는 거리도 훌륭한 문화예술 작품이 될 수 있다는 것을 인지할 필요가 있다.

둘째, 부산이라는 도시의 이미지 홍보가 필요하다. 친환경과 지속가능성이라는 21세기 화두도 지역문화의 가치 속에서 자랄 수 있으며 지역문화와 결합할 때 창조적 지역산업으로 발전할 수 있다. 창조도시는 다른 도시와 차별되며 지역의 고유한 문화적 가치와 이미지가 존재하는 곳이고, 부산의 구도심 지역의 문화거리는 지역의 독자적 문화와 도시 이미지 형성에 있어 지역의 가장 큰 자산이자 무기이다. 세계 어디에 보수동 헌책방골목과 자갈치 시장 같은 곳이 있는가? 창조도시로의 접근은 독자적인 지역문화를 발굴해 내고, 이를 중심으로 도시정책을 문화적 가치·정체성과 함께 만들어 낼 때 성공할 수 있다. 부산이라는 도시 이미지에 대한 지속적인 홍보를 통해 ‘문화도시 부산’이라는 이미지 구축에 있어 구도심지역의 테마별 문화거리 조성이 가장 효과가 있다고 할 수 있다.

영국 웨일스의 'Hay-on Wye'라는 책을 파는 마을이 있지만, 대도시에는 헌책방 골목이 존재하는 곳이 없다.

셋째, 문화도시 이미지의 구축으로 문화산업을 확대하고 이를 통해 관광 활성화를 위한 정책이 필요하다. 비록, 부산국제영화제의 성공적인 개최로 영화도시 이미지가 있지만, 1회성 행사에 거쳐 문화·관광산업의 활성화가 이루어지지 못하고 있다. 빌바오시가 미술관 유치로 연간 수 백 만 명이 찾는 관광명소가 되었고, 문화도시로서의 이미지를 가질 수 있었던 것은 도시재생을 통해 문화관광 산업을 활성화 시켰기 때문이다. 서구나 다른 도시들이 가지지 못한, 부산시만의 문화·생활공간(자갈치·국제시장·보수동 등)을 연계하는 문화거리 조성을 통해 도시 브랜드화가 가능하다. 문화거리를 활용한 새로운 문화도시 이미지는 문화관광 산업과 깊은 관계가 있고, 많은 도시재생과 창조도시 구현 사례가 입증해 주고 있다. 이와 더불어 편의시설·접근수단(교통) 등의 정비와 현대적 문화공간의 확충으로 도심지역으로 사람을 유인할 필요가 있다.

마지막으로, 문화 거버넌스 체계의 구축이다. 부산의 감천문화마을의 성공에는 부산시의 다른 도시재생과 창조도시 사업과는 다르게 기획은 물론 운영과정에서의 공무원, 문화예술가, 그리고 마을주민들이 폭넓게 참여하는 협력적 거버넌스를 적극 활용하여 성공한 사례로 평가 받는다. 해외 사례에서도 거버넌스 체계의 구축이 성공을 위한 필수 요건이 된 것을 알 수 있듯이, 커뮤니티 기반의 생활친화적인 도심 문화 거버넌스 구축이 필요하다.

<표 5> 문화기반의 도시재생을 통한 ‘창조도시 부산’ 구현 방안

구분	도시재생사업	창조도시 구현사업
추진내용	-북항재개발 사업: 부산의 중심상권(구도심지역)인 남포동, 광복동, 자갈치와 연계하여 상업용지로 반영하여 개발 극대화 -뉴타운개발: 영도재개발/서금사지구/괴정&충무뉴타운재개발 -시민공원조성사업: 부산진구 범전·연지동 일원의 미군부대 반환부지에 시민공원과 뉴타운 조성사업	-균형발전: 동부산에 비해 상대적으로 낙후된 서부산(혹은 강동권) 발전 -산복도로 개선사업: 불량주거지역인 산복도로의 개선 -행복마을 만들기: 도시내 마을들의 잠재자원을 최대한 활용하여 주민과 지역사회 스스로가 생활공간과 사회경제적 삶의 질을 높이기 위한 동네재생 커뮤니티 사업
↓
문제점	-균형 없는 균형발전: 기능을 잃어 가는 구도심 지역에 대한 개선보다 경제성에 초점을 사업 추진 -경제·사회·문화·환경 등에 고려없이 물리적 환경개선에 치우친 주거지역 개선 -시민참여의 부족과 일방적 정책 추진	-지역문화와 정체성에 대한 이해 부재와 활용 방안 미흡 -물리적 재개발 위주의 환경개선에 초점을 둔 산복도로 사업과 행복마을 만들기 -지속가능성을 고려한 일관성 있는 문화정책의 추진과 관심
↓
개선방안	-물리적 재개발보다는 문화에 기반한 도시재생전략과 지역의 문화적 가치의 재조명과 지속가능성을 고려한 일관성 있는 문화정책의 추진 -공공디자인을 활용한 주거환경 개선과 지역 정체성 회복에 초점 둔 산복도로 & 행복마을 만들기를 통한 역사·주거형 문화거리 조성 -부산의 도시이미지 홍보: 독자적 문화유산으로서의 구도심 지역 활용. 한국현대사의 애환을 담고 있는 40계단과 산복도로, 다른 지역에서 쉽게 볼 수 없는 헌책방 골목과 자갈치 시장 등의 지역적 정체성을 융합한 도시홍보 필요 -문화산업확대와 문화거리: 역사적·문화적 가치를 지닌 PIFF광장, 보수동헌책방골목, 인쇄골목, 40계단, 그리고 자갈치-국제시장 등의 테마별 문화거리 조성 -협력적 거버넌스 체제 구축: 민-관 함께 참여하는 문화 거버넌스 체계 구축 필요

V. 결 론

도시재생을 통한 창조도시의 개념이 대두된 이후, 많은 국가와 도시정부가 창조도시 구현을 위한 다양한 노력들을 기울이고 있다. 한국의 경우도, 서울시와 부산시 등에서 창의시정(또는 창조시정)이라는 슬로건으로 도시재생을 통해 창조도시의 개념을 도입하기 시작하였다. 산업화 시대에는 상대적으로 등한시 되었던 ‘문화예술’ 부문이 문화에 기반을 둔 도시재생을 통한 창조도시 구현에서는 가장 핵심 요소가 되었다.

서울을 비롯한 수도권 지역에 비해 상대적으로 쇠퇴를 거듭하고 있고 지역의 문화적 향수를 충족시키지 못하는 지방 도시들이 이러한 문제를 해결할 수 있는 방안이 지역 문화에 기반한 도시재생을 통한 창조도시의 구현이라고 할 수 있다. 부산시는 도시가 가진 문화적 자산의 활용에 미진한 모습을 보이는 것도 결국은 창조도시에 대한 정책이 슬로건에 거치고 있고 접근의 방식이 잘못 되었기 때문이다. 성공적인 도시재생을 통한 창조도시 구현을 위해서는 몇 가지 개선이 필요하다. 먼저, 물리적 개발이 아니라 문화에 기반한 장기·지속적 관점의 도시재생 전략이 요구된다. 부산의 도심지역은 시청의 이전과 상권의 이전으로 물리적·경제적으로는 활기를 잃어 버렸지만 지역이 가진 문화적 자산은 여전하기에 문화에 기반한 장기적 관점의 도시재생이 되어야 한다.

둘째, 부산이라는 도시의 이미지 홍보가 필요하다. 친환경과 지속가능성이라는 21세기 화두도 지역문화의 가치 속에서 자랄 수 있으며 지역문화와 결합할 때 창조적 지역산업으로 발전할 수 있다. 창조도시는 다른 도시와 차별되며 지역의 고유한 문화적 가치와 이미지가 존재하는 곳이고, 부산의 구도심 지역의 문화거리는 지역의 독자적 문화와 도시 이미지 형성에 있어 지역의 가장 큰 자산이자 무기이다.

셋째, 문화도시 이미지의 구축으로 문화산업을 확대하고 이를 통해 관광 활성화를 위한 정책이 필요하다. 비록, 부산국제영화제의 성공적인 개최로 영화도시 이미지가 있지만, 1회성 행사에 거쳐 문화·관광산업의 활성화가 이루어지지 못하고 있다.

마지막으로, 문화 거버넌스 체계의 구축이다. 부산의 감천문화마을의 성공에는 부산시의 다른 도시재생 & 창조도시사업과는 다르게 기획-운영과정에서의 공무원, 문화예술가, 마을주민들이 폭넓게 참여하는 협력적 거버넌스를 적극 활용하여 성공한 사례로 평가 받는다.

한국전쟁 이후에 형성된 부산의 독특한 지역 문화 자산인 보수동 헌책방 골목, 40계단, 영도다리, 자갈치-국제-깡통 시장, 그리고 산복도로의 주거지역은 세계 어디에 내놓아도 그 가치를 인정받을 수 있다. 또한, 후발 영화제로서 그 가치를 어느 정도 인정받고 있는 부산국제영화제(BIFF)의 시발지로서 남포동의 BIFF 광장은 문화예술에 대한 부산의 저력을 보여주는 좋은 사례이다. 하지만, 부산시의 문화에 기반한 도시재생을 통한 창조도시 구현은 그러한 지역의 문화적 가치를 도외시한 물리적 개발을 통한 경제성에 초점을 둔 도심재개발 위주의 정책이 주를 이루고 있다. 구도심 지역의 문화적 자산들을 연계한 문화거리의 보존과 조성은 성공적인 창조도시 부산을 위한 첫 걸음이 될 수 있다. 생활 속의 문화와 예술이 내재한 부산의 구도심 지역은 창조도시로 나아가는데 가장 좋은 여건을 가진 지역이고, 부산시의 창조도시 정책은 자생적 도시문화와 정체성에 대한 재인식을 통해 지역문화로서 문화거리의 활용이 필요하다고 하겠다.

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정철현(鄭喆鉉): 미국 New York 대학교 Wagner 대학원 행정학과에서 행정학 박사학위를 취득하고, 연세대학교 사회과학대학 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 문화정책과 전자정부이다. 저서로 ｢문화정책과 예술경영, (2008)｣, ｢북한의 문화정책, (2008)｣, ｢최신 행정학, (2004)｣ 등이 있다. 주요 논문으로 “성과에 대한 중앙정부와 지방정부 공무원 인식의 차이에 대한 연구”(2012), “National Interest and Malaysia's Foreign Policy”(2012), “공공정책마케팅 사례연구”(2011), “지역개발을 위한 공공미술정책의 성공요인에 관한 연구”(2011), “Cultural Policy in the Democratic People's Republic of Korea”(2009), “구청공무원 윤리적 판단의 성별 차이에 관한 연구”(2009) 등이 있다.

<E-mail: chul@yonsei.ac.kr / 논문접수일: 2012. 10. 10 / 심사개시일: 2012. 10. 23 / 심사완료일: 2012. 11. 17>

김종업(金鍾業): 영국 University of Wales의 Political & Cultural Studies 박사과정을 수료하고, 현재 연세대학교 사회과학연구소 연구원으로 재직 중이다. 주요 관심분야는 도시 및 지방행정, 문화정책, 그리고 위기관리(방재정책)이다. 주요 논문으로는 “유럽연합(EU) 지역개발정책의 이전 효과에 관한 연구”(2012), “18대 국회 지역균형발전 입법실태 분석을 통한 바람직한 입법 방향에 관한 연구”(2012), “Illegal Immigrants and the Elections in Sabah, Malaysia”(2012), “한·일 지방정부의 위기관리 체계에 관한 연구”(2012), “스마트 시대의 보안위협: EU5의 대응과 시사점”(2011), “구청공무원 윤리적 판단의 성별 차이에 관한 연구”(2009) 등이 있다.

<E-mail: kimje49@hanmail.net>