부산-경남권 광역상수도사업 합의형성 방안*

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을) : 469～493

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* 본 논문은 2012년 대통령직속 지역발전위원회의 지원을 받아서 연구되었음

** 주저자

*** 교신저자

**** 공동저자

A Plan for Consensus Building of Busan-Gyeongnam Multi-Regional Water Supply Business

이 강 웅**

김 창 수***

허 철 행****

부산과 동부 경남 지역은 낙동강의 흐르는 물에서 상수원수를 확보하고 있다. 따라서 대체 상수원이 없는 낙동강 하류 지역은 구조적으로 수질 사고에 취약할 수밖에 없다. 그런데 거듭되는 수질사고로 상수원에 대한 안정성 및 신뢰도 저하로 수돗물에 대한 불신이 팽배해 있다. 이에 따라 부산과 동부 경남권에 안전한 식수원을 확보하기 위한 조치로 부산․경남권 광역상수도사업이 추진되었다. 그러나 남강댐의 주변 지역인 사천시와 진주시의 반대에 부딪혀 광역상수도사업은 답보 상태에 머물고 있는 현실이다. 즉 수자원의 배분을 둘러싸고 지역 간 갈등이 유발된 것이다. 본 연구는 이러한 남강댐 물 문제를 둘러싼 갈등을 해소하여 이해관계자 간에 원만한 합의를 도출하기 위한 방안을 모색하기 위하여 제도적 차원의 현황 분석과 공무원을 대상으로 설문조사를 병행하였다. 그 결과 정부가 일방적으로 또 일관성 없이 사업을 추진하였고 또한 남강댐의 여유량 조사와 이수안전도 등 과학적인 평가가 가능한 사실판단에 관한 문제 역시 객관성을 확보하지 못해 물 분쟁이 격화된 것으로 나타났다. 따라서 원만한 합의형성을 위해 객관적 차원의 과학적 조사, 향후 사업진행 절차의 명확화, 지역 간 상생을 위한 광역적 차원의 거버넌스 체제의 구축, 현실적 보상제도의 마련 그리고 이를 위한 제도적 뒷받침으로서 법 제정 등을 제안한다.

주제어 : 광역상수도사업, 합의형성, 남강댐

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 배경과 목적

오늘날 정부의 공공재 공급에 있어서 동일한 재화나 서비스라 할지라도 제공의 방식이 시간과 공간에 따라 달라질 수 있으며 더 나아가 공공재의 종류와 성격이 다른 경우에는 더욱 다양한 공급 스타일이 등장할 수 있다. 특히 중앙정부 차원의 독점적, 일방적 차원에서 완결될 수 있는 업무가 아니라 지역적 이해관계가 얽히는 문제에는 더욱 복잡한 과정이 전개되는 것이다.

특히 좁은 국토 공간에서 다층적 지방자치제를 택하고 있는 우리나라에서 지방자치단체 간에 여러 갈등이 야기되는 것은 당연한 일일 수 있다. 여기서 정부 간 갈등의 현실적 유형의 하나로 기피갈등, 유치갈등 그리고 분배갈등을 제시할 수 있다. 기피갈등의 한 예로 방사성폐기물처분장 입지 결정을 둘러싼 갈등을 들 수 있겠고, 유치갈등의 경우는 동남권 신공항 설치 갈등을 그리고 분배갈등으로는 남강댐 물이용을 둘러싸고 댐 주변지역과 물이용을 요구하는 지역 간 갈등을 꼽을 수 있겠다. 이러한 갈등에 있어서 각각 심각한 양상을 드러내게 되면 조정과 해결이 결코 쉽지는 않지만, 그래도 여기서 분배갈등의 경우는 갈등의 강도가 비교적 약하고 다양한 해결 방안의 구축이 비교적 가능한 것으로 볼 수 있겠다.

본 연구는 경남 소재 남강댐 댐 용수를 둘러싸고 댐 주변지역인 사천시와 진주시 그리고 물이용을 요구하는 부산시와 동부경남 두 지역 상호간에 현재 야기되고 있는 분배갈등의 원만한 해결 방안을 제시하는데 초점을 두고 있다.

부산-경남권 광역상수도사업 합의형성 방안

｢지방정부연구｣ 제16권 제3호(2012 가을)

지난 1991년 낙동강 페놀 유출사고 이후 계속해서 수질 오염사고가 발생함에 따라 낙동강의 최남단에서 생활용수의 대부분을 취수하고 있는 부산지역과 김해, 양산, 창원시 등 동부경남권의 상수원 확보문제가 시급한 사회문제가 되었다. 특히 서울과 인천은 팔당댐, 대전은 대청댐, 대구는 운문댐, 광주는 주암댐, 울산은 회야댐에서 생활용수를 확보하고 있는 반면에 부산시와 동부경남 일부지역은 전적으로 낙동강의 흐르는 물에 의존하고 있다는 사실이 댐을 통한 대체상수원 확보문제의 당위성을 더욱 확실히 한 것이다. 이에 따라 남강댐 물을 해당 지역에 공급하는 광역상수도 사업정책이 제시되자 댐 소재 인근 진주와 사천 등 남서부 경남 지역의 반발이 심각한 수준으로 제기되어 현재 답보상태에 처해 있다.

현재 부산광역시의 358만 6천명 그리고 경상남도 창원시 110만 3천명, 양산시 26만 4천명, 함안군 6만 9천명, 창녕군 6만 2천명 등 모두 508만명이 넘는 인구가 생활용수의 대부분을 낙동강에 의존하고 있는 현실이다.

그러므로 본 연구는 부산-경남권 광역상수도사업을 둘러싼 지방자치단체 간의 갈등의 원인 분석을 통하여 이를 해소하고 합의를 도출하기 위해 중점을 두어야 할 사항 다시 말해 보다 구체적인 논의를 필요로 하는 현실적인 방안의 제시에 연구의 주요 목적을 두고 있다.

2. 연구의 범위와 방법

본 연구는 국토해양부의 수자원장기종합계획과 수도정비계획을 근거로 한 ‘남강댐 재개발사업 및 부산․경남권 광역상수도 사업’ 추진과정에서 나타나는 물 분쟁을 분석하고자 한다. 먼저 서부경남과 부산의 공동체 속성과 이해관계를 파악하기 위해서는 내부 상황조건의 분석이 이루어져야 할 것으로 본다. 그리고 정책계획, 규제제도, 지원제도 등 제도의 분석을 통해 본 사안에 대한 정부정책 차원의 위상을 파악한다. 나아가 부산-경남 사이에 합의가 실패하여 갈등이 야기된 원인과 그 쟁점의 요소들을 추출한다. 이를 토대로 향후 합의형성을 위한 방향을 제시한다.

본 연구는 Ostrom(1990)의 제도분석틀을 담론분석에 적용한 Rydin(2003)의 제도적 담론 접근을 응용한 제도적 프레임 분석틀(Institutional Frame Approach)을 통해 남강댐 수자원이용을 둘러싼 지방정부 간 분쟁의 원인과 과정을 살펴보았다. 심층적인 프레임 분석 결과를 제도가 지속적으로 내재해가는 구조를 상정해 본 것이다.

왜냐하면 부산시와 동부경남 지역이 광역상수원을 남강댐에서 확보하고자 하는 내용 때문에 발생하고 있는 지역 간의 갈등은 프레임 갈등으로 이해하는 것이 유용한 것으로 판단되기 때문이다. 생존을 둘러싼 문제에 주민들 간의 이해관계 갈등은 시간이 지나면서 감정과 신념이 뒤섞인 복합적인 프레임으로 발전하였기 때문이다. 이때 진정성을 갖고 대화하고 협력하지 않으면 문제는 더욱 미궁으로 빠져들기 때문에 진정한 담론을 통한 사회적 합의에 이르는 것이 중요하다. 본 연구는 왜 이성적 담론으로 합의할 수 있는 정책이견이 다루기 힘들고 합의하기 어려운 정책분쟁으로 발전하는지에 초점을 맞추었다. 그리고 부산광역시의 남강댐 광역상수원 확보를 둘러싼 정책이견과 정책분쟁을 조정하는 과정에서 적절한 제도와 조정 메커니즘이 작동하게 되면 원만한 합의를 통해 분쟁해결이 가능할 것으로 파악하고 이를 분석해보고자 한다.

이를 위해 광역상수도 사업에 관한 선행연구를 근거로 본 사업을 둘러싼 갈등의 원인과 기존의 합의 방안을 검토하였다. 다음으로 본 주제의 관련 요소들에 대한 현황파악을 보다 심층적으로 또 객관성 확보를 위해 광역상수도 사업 추진과 관련된 서부경남과 부산 양 지역의 관계자들을 직접 만나 면담조사를 실시하고, 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 이처럼 관련 사안의 문헌연구와 실증조사 근거를 바탕으로 광역상수도 사업에 대한 갈등의 원인을 분석하고 합의형성 방안을 제시하고자 하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 선행연구의 검토

지난 1991년 발생한 낙동강 페놀 오염사고는 국가 4대강 관리에 새로운 전환점이 되었다. 즉 단순한 하나의 사고 발생이라는 차원을 넘어서서 국민의 생존적 차원의 기본적 요소에 대한 새로운 인식을 구축하는 계기가 되었다. 다시 말해 낙동강을 포함한 4대 강의 수계별 관리를 위한 다양한 후속 조치들이 이루어졌으며 특히 수질보전에 관한 문제가 중점 사항으로 등장하였다. 한 마디로 그 사고는 촉발적 기제로서의 역할을 한 것이다. 여기서 낙동강 수질 개선에 관한 본격적인 정책 시행은 이에 대한 조사와 연구를 수반하였는데, 이러한 수질관리를 두고 상류 지역과 하류 지역 간에 심각한 갈등이 노정됨에 따라 지역 간 갈등관리를 위한 연구 역시 중요한 주제로 등장하였다.

본 연구에 직접적인 영향을 미친 선행 연구에는 합천댐의 부산시 상수원 활용을 위한 갈등조정 방안(신성교, 2006), 부산 상수도의 대체원수 확보방안(신성교․백경훈․이종필, 2007), 부산광역시 광역상수도 확보방안(신성교․양진우, 2006), 환경문제를 둘러싼 지역갈등 해소 및 거버넌스 강화방안(한국환경정책․평가연구원, 2010), 4대강 살리기 사업의 역설과 남강댐의 딜레마(김창수, 2010), 부산시 신상수원 확보 방안 및 과제(부산광역시 상수도사업본부, 2012)등을 들 수 있다.

그리고 본 연구는 기존의 갈등과 분쟁연구가 그 원인분석에 치중하거나 제도연구 혹은 담론분석에 경도되어 분쟁의 본질에 다가가지 못했다는데 착안하였다(이민창, 2005; 이선우, 2002; 전주상, 2008; 홍준형, 2008). 기존의 제도연구는 인센티브에 치중하면서 가치관과 감정이 섞여 제도에 순응하지 않는 부분을 간과하였다는 비판이 그것이다(Rydin, 2003). 그리고 담론분석은 왜 대립 당사자들이 분쟁상황에 직면하는지를 잘 보여주지만, 이를 통해서 분쟁을 어떻게 해결해야 할지에 대한 구체적인 해답은 제시해주지 못하는 한계가 있었다(Ostrom, 1999). 따라서 제도연구와 담론분석을 결합한 제도적 담론 분석틀을 구성할 필요성에서 본 연구는 출발한다. 무엇보다 분쟁이나 갈등상황에서 합의형성에 이르기 위해 주안점을 두어야 할 요소로서의 방안 제시에 대한 실증분석을 시도하고자 한다.

2. 연구의 분석초점

본 연구는 제도적 프레임 분석틀에 근거하여 남강댐 수자원이용을 둘러싼 지방정부 간 분쟁의 원인과 과정을 분석하고자 한다(김창수, 2011). 여기서 제도적 프레임 분석틀에 따라 4가지 분석초점을 제시하면, 첫째, 물 분쟁의 원인은 물의 고유한 특성과 지역공동체의 역사와 경험이 축적되어 있기 때문이라는 내부 상황조건을 이해하면서 출발해야 한다. 물이라는 수자원은 재산권과 이용권이 명확하게 설정되지 않는 공유자원의 특성이 있기 때문에 상류지역과 하류지역의 분쟁이 불가피한 측면을 내재하고 있다. 그런데 많은 경우 물을 사이에 둔 경우보다는 물을 상하로 둔 경우 분쟁에 취약한 유역특성을 지니게 된다. 구미와 대구, 대구와 부산 그리고 본 연구에서 분석하고자 하는 진주와 부산이 남강댐 물을 두고 벌이는 분쟁 역시 그러하다.

둘째, 물 분쟁과 관련된 다양한 수준의 게임의 규칙은 분쟁을 해소하기도 하고 제도가 잘못 설계될 경우 오히려 분쟁을 촉진시키기도 한다. 물 배분 원칙과 물 분쟁 조정을 위한 제도적 절차의 미비는 필연적으로 물 분쟁으로 귀결된다. 본 연구에서는 국토해양부를 중심으로 정부가 제시하는 법률과 계획 등 다양한 수준의 제도가 물 분쟁해소에 어떻게 기여하는지 살펴보고자 한다. 본 연구에서 의미하는 제도란 규제제도와 지원제도는 물론 공식제도와 비공식제도를 모두 의미한다.

셋째, 남강댐을 둘러싸고 있는 진주를 중심으로 하는 사천과 함양 등 서부경남과 남강댐의 물을 이용하고자 하는 부산의 물 분쟁이 어떻게 시작되어 지금에 이르렀는지 그 과정을 담론분석(discursive analysis)을 통해 이해하고자 한다. 물 분쟁 당사자들의 담론을 분석하여 서로의 입장을 충분히 이해하는 구조를 제공하고자 한다. 부산광역시 광역상수원 확보를 찬성하는 집단과 반대하는 집단이 정책이견을 보일 것이다.

본 연구에서는 이러한 이론적 분석과 더불어 실증 분석을 병행하였다. 이미 상당한 시간적 과정을 거친 사안이면서 또 갈등 주체 간에 공간적 범위를 달리하는 사안이므로 실증 분석이 실태 파악에 필수적이라 하겠다. 실증 분석에는 관계자 면담과 더불어 이를 보완하고 객관성을 확보하고자 설문조사를 병행하였다. 설문조사의 대상은 지역사회 모두가 해당되지만, 본 주제에 대한 내용과 그동안의 과정을 알고 있는 집단으로 범위를 한정하면 대상이 축소된다. 따라서 부산과 경남지역의 공무원을 대상으로 조사를 하였다. 공무원의 경우에 정책의 결정이라는 차원에서 볼 때, 근원적인 한계를 갖지만 공무수행을 통해 공공성의 실행과 정책의 현실성을 습득하고 있는 만큼, 오히려 본 주제의 내면을 보다 잘 인식하는 주체로 여겨진다고 볼 수 있다. 즉 공무원의 광역상수원 개발에 관한 인식의 저변을 파악하고자 하였다. 설문내용은 갈등발생의 요인과 쟁점, 정책결정의 주체, 향후 전망 등으로 구성되었다.

설문 조사는 2012년 8월 27일부터 9월 7일 사이에 경남인력개발원과 부산인력 개발원에 교육중인 공무원들을 대상으로 하였다. 전체 300부를 배포하여 자료로 활용이 불가능한 것을 제외하여 분석대상이 된 것을 232부이었다. 표본의 각 특성에 있어 먼저, 지역별 분포를 보면 경남지역 응답자들은 91명으로 40.8%이며, 부산지역은 132명으로 59.2%를 점하였다. 연령 분포의 경우 30대 이하가 15.7%, 40대가 59.6%, 50대 이상이 24.7%로 분포되었다. 대체적으로 근속년수가 높은 중견 관리자 이상이 표집되었다. 직급의 경우에 6급이 66.8%, 7급이 19.7%로 두 직급이 86.5%로 대부분을 점하고 있다. 5급 이상은 4.9%가 조사에 참여하였다.

Ⅲ. 부산-경남권 광역상수도사업 갈등 현황의 분석

1. 내부 상황조건의 분석

1) 부산과 동부경남 지역의 사정

부산을 비롯한 동부경남은 낙동강의 흐르는 물에 상수원수의 대부분을 의존하고 있다. 부산시는 4개의 취수장에서 2,841천㎥을 매일 취수할 능력을 갖추고 있다. 그 중에서 매리취수장에서 1,725천㎥, 물금취수장에서 840천㎥을 매일 취수하고 있다. 부산시민 360만명 중 94% 이상이 식수를 양 취수장에 의존하고 있는 것이다. 그리고 동부경남 중에서 인구수 109만명의 창원시는 시설용량 1일 40만톤의 칠서정수장과 강변여과수 8만톤을 통해 수돗물을 공급하고 있다.

그런데 낙동강 수계에는 약 7,800여개의 산업폐수 배출업소가 산재해 있고 지난 1999년부터 2009년 사이의 11년간 수질사고가 연평균 8건에 달할 정도로 빈번하게 발생하고 있다. 따라서 대체수원 없이 낙동강 오염벨트의 하류에 위치한 지자체는 구조적으로 수질사고에 취약할 수밖에 없다. 그래서 1995년 12월에 부산시는 진주 남강댐 상류에 소규모 댐 및 광역상수도를 시설하여 낙동강 하류에 위치한 부산지역의 식수난을 해결해 줄 것을 당시 건설교통부에 건의하였다. 1999년 12월에는 당시 건설교통부와 수자원공사가 합천댐과 남강댐에서 각각 매일 50만 톤씩 식수를 확보하여 부산과 경남에 공급하는 사업의 타당성 조사를 실시하였다(이시욱, 2009: 1-2). 그러나 2001년 상․하류 전문가로 구성된 물이용조사단은 이 사업의 기술적 타당성은 인정되나 지역주민의 반대로 추진이 어렵다는 결론에 이르게 된다. 참여정부 때인 2004년 당시 건설교통부는 전국수도정비기본계획에서 지역 간 합의를 전제로 한 합천댐 광역상수도계획을 추진하였지만, 이후 경남의 지속적인 반대의사 표시로 사업추진이 답보상태였다. 이런 가운데 이명박 정부가 출범하고 2008년 4월에 들어 남강댐 용수공급 증대방안을 통해 이 물이 부산시 광역상수원으로 공급된다는 국토해양부와 수자원공사의 정책계획이 발표된 후 지역 간 갈등을 겪으면서 지금까지 이 문제가 부산과 경남 간의 물 분쟁으로 치닫고 있다.

이러한 현실에서 ‘귀하께서는 낙동강 수질이 상수원수로 적합하다고 보십니까?’라는 질문에 있어서 <표 3-1>에 나타난 바와 같이 부적합하다고 보는 의견이 33.2%로 적합하다 24.6% 보다 높게 나타났다. 여기서 경남의 경우에 부적합하다는 의견이 25.3%인 반면, 부산의 경우 38.7%가 부적합하다는 의견이 우세하였는데, 경남의 경우에 응답자 중에서 서부경남을 포함한 경남 전체에 거주하는 공무원을 대상으로 하였기에 이러한 차이가 나타난 것으로 추정할 수 있겠다.

<표 3-1> 낙동강 수질의 상수원수 적합도

			매우 적합	비교적 적합	보통	약간 부적합	매우 부적합	전체
근무지	경남	빈도	3	26	39	17	6	91
		근무지의 %	3.3%	28.6%	42.9%	18.7%	6.6%	100.0%
		전체 %	1.3%	11.7%	17.5%	7.6%	2.7%	40.8%
	부산	빈도	2	24	55	34	17	132
		근무지의 %	1.5%	18.2%	41.7%	25.8%	12.9%	100.0%
		전체 %	.9%	10.8%	24.7%	15.2%	7.6%	59.2%
전체		빈도	5	50	94	51	23	223
		근무지의 %	2.2%	22.4%	42.2%	22.9%	10.3%	100.0%
		전체 %	2.2%	22.4%	42.2%	22.9%	10.3%	100.0%

χ2 = 6.616, p=0.158

그리고 ‘귀하께서는 앞으로 낙동강 수질이 지금과 비교해서 어떨 것으로 예상하십니까?’라는 질문에 대해서도 <표 3-2>에 나타난 바와 같이 나빠질 것으로 예견하는 견해가 53.4%로 좋아질 것으로 보는 견해 19.2% 보다 월등히 높게 나타났다. 이것은 앞으로 낙동강을 통한 상수원수의 확보에는 문제가 있는 것으로 확대 해석할 수 있겠다. 이 중에서 경남의 경우 44%가 나빠질 것이라고 예상한 반면, 부산의 경우 59.8%가 나빠질 것이라고 예상하여 부산 공무원의 부정적 인식이 더욱 큰 것으로 나타났다.

<표 3-2> 낙동강 수질의 개선 가능성

			매우 좋아 질 것이다	약간 좋아 질 것이다	현 수준 유지	약간 나빠 질 것이다	매우 나빠 질 것이다	전체
근무지	경남	빈도	4	16	31	33	7	91
		근무지의 %	4.4%	17.6%	34.1%	36.3%	7.7%	100.0%
		전체 %	1.8%	7.2%	13.9%	14.8%	3.1%	40.8%
	부산	빈도	3	20	30	51	28	132
		근무지의 %	2.3%	15.2%	22.7%	38.6%	21.2%	100.0%
		전체 %	1.3%	9.0%	13.5%	22.9%	12.6%	59.2%
전체		빈도	7	36	61	84	35	223
		근무지의 %	3.1%	16.1%	27.4%	37.7%	15.7%	100.0%
		전체 %	3.1%	16.1%	27.4%	37.7%	15.7%	100.0%

χ2 = 9.856, p=0.043

2) 서부경남과 남강댐의 사정

남강댐은 진주시와 사천시 등에 생․공 용수 공급과 낙동강 본류의 상습적인 홍수피해를 방지하기 위하여 1969년 축조되었다. 이후 인근지역의 개발과 용수수요 확대 및 홍수발생에 따른 피해증가로 재개발 필요성이 대두하여 1999년 댐 보강공사를 완료하였다. 남강댐의 유입량은 소양강댐과 비슷하나 저수량은 3억톤으로 소양강댐 29억톤의 1/10 수준이며 특히 홍수 시에 다량 방류로 이용률은 27%에 불과한 만큼, 수자원의 이용 효율성 측면에서 볼 때, 문제가 있다고 할 수 있다. 저수량을 기준으로 하는 운영수위 관리현황에서 팔당댐은 99%, 안동댐은 93%, 임하댐 92%에 비하면 매우 낮은 수준임을 볼 수 있다(부산광역시 상수도사업본부, 2012: 8). 이런 점에서 앞으로 연 강수량은 증가하는 반면에 강우일수는 줄어 강수의 집중화가 발생할 가능성이 많은 현실에서 남강댐의 경우에 치수산업이 필요한 점도 가지고 있다고 하겠다.

남강댐 광역상수도 개발사업의 당초계획에 따르면 남강댐의 물을 부산과 동부경남에 공급하기 위해 운영 수위를 현재의 41ｍ에서 45ｍ로 높이고자 하였다. 이 때 상류로부터 댐에 유입량이 많아지면 여수로를 통해 남강댐의 물을 사천만으로 방류하는데, 침수피해와 양식장의 피해를 입은 경험이 있는 사천시는 지금까지 방류로 인한 홍수피해가 지역의 사활을 좌우할 만큼 컸다는 것이다. 진주시 역시 방류로 인해 홍수 피해가 우려되는 지역이라는 것이다. 따라서 진주시와 사천시를 비롯한 남강댐 유역 주민들은 생존권이 걸린 문제라는 이유로 남강댐 광역상수도 개발사업을 반대하고 있다.

원칙적으로 수자원은 상류와 하류의 주민들이 함께 나누어야 하는 공동소유이다. 공동소유의 공유자원은 비배제성이라는 특성 때문에 하천의 물을 사용하고 하천에 오염물질을 배출하는 행위를 완벽하게 배제하기는 어려울 뿐만 아니라 비용이 많이 든다. 그리고 공유자원은 편익 감소성을 띠기 때문에 한 개인이 사용하고 버린 만큼 수자원은 오염된다. 따라서 수자원의 유지관리와 관련된 공여규칙(provision rules)과 이용과 관련된 사용규칙(appropriation rules)이 확립되지 않으면 쉽게 오염되어 편익이 감소된다. 개인적인 합리성을 추구하는 사용자들의 최선의 선택은, 자신의 비용부담이 없다고 전제한다면, 가능한 한 많은 양의 수자원을 사용함으로써 자신의 이익을 극대화하는 것이기 때문이다. 공유자원이 황폐하게 될 가능성이 높은 이유는 합리적인 개인이 공유자원을 보전하고자 하는 유인이 약하기 때문이다(Smith, 1992: 5-6).

공유자원으로서 하천이나 상수원은 자원이 유한하기 때문에 한 사람이 이런 자원을 오염시킬 경우에 다른 사람은 보다 많은 시간과 노력을 들이지 않고서는 이런 자원의 사용이 불가능해진다. 따라서 이런 공유자원은 적절한 규제가 없는 한 빨리 고갈될 가능성이 높다(Hardin, 1968: 1243-1248; 최병선, 1993: 89). 이는 ‘공유의 비극’의 맥락에서 이해할 수 있고, 여기에 정부개입의 정당성이 있다. 물론 정부개입 이전에 자발적인 협력이 이루어지면 더할 나위 없이 바람직하다. 남강댐의 경우도 수자원의 공동이용에 관해 서부경남과 부산의 주민들이 자발적인 협력이 이루어진다면, 굳이 중앙정부가 개입할 이유가 없다. 그러나 김해시 매리공단의 사례에서 보듯이, 2008년 2월 4일에 김해시와 부산시의 ‘물금과 매리 상수원 상류지역 수변구역 지정에 따른 대법원 소송 취하와 매리공단 허용에 관한 공동협약’이 깨지면서 결국 대법원의 판결에 의존하여 문제해결을 강제 당하는 지경에 이르게 된 것이다(김창수, 2008: 257-297). 남강댐의 경우에도 서부경남의 주민들이 상류에 있다고 해서 물에 대한 배타적 권리를 주장할 수는 없다. 그러면서도 진주시민들의 홍수피해를 막기 위해 만들어진 남강댐은 사천시민들에게는 홍수피해의 가능성을 높임으로써 공동의 지혜를 발휘하지 않으면 안 되는 지경에 처해있다.

본 연구의 대상인 남강댐 상수원은 더 이상 개발을 원하지 않는 상류지역 서부경남 주민들과 더 많은 개발을 원하는 하류 지역 부산시민들 간의 갈등을 내재하고 있는, 좀 더 복잡한 상황에 처해있는 공유자원이다. 무엇보다 남강댐의 운영수위를 높여 더 많은 수자원을 이용하고 개발하고자 하면, 상류지역 주민들과 추가 여수로 건설에 따른 어업피해와 침수피해를 입게 되는 사천만 주민들에게는 피해가 집중되는 문제점이 발생하게 된다. ‘물은 공유자산이므로 지역의 범위를 초월하여 모든 국민은 질 좋은 물을 공급받을 수 있어야 한다’는 논리에 대한 견해를 조사한 결과 <표 3-3>에서 보는 바와 같이, 부산의 경우 65.9%가 매우 동의한 반면, 경남의 경우 15.4%만이 매우 동의하여 큰 인식 차이를 나타내고 있다.

<표 3-3> 물의 공유자산 인식

			매우 동의	비교적 동의	보통	비교적 반대	매우 반대	전체
근무지	경남	빈도	14	40	24	11	2	91
		근무지의 %	15.4%	44.0%	26.4%	12.1%	2.2%	100.0%
		전체 %	6.3%	17.9%	10.8%	4.9%	.9%	40.8%
	부산	빈도	87	39	5	1	0	132
		근무지의 %	65.9%	29.5%	3.8%	.8%	.0%	100.0%
		전체 %	39.0%	17.5%	2.2%	.4%	.0%	59.2%
전체		빈도	101	79	29	12	2	223
		근무지의 %	45.3%	35.4%	13.0%	5.4%	.9%	100.0%
		전체 %	45.3%	35.4%	13.0%	5.4%	.9%	100.0%

χ2 = 70.398, p=0.000

2. 제도의 분석

1) 정책계획의 분석

먼저 정부의 정책계획(policy plan)을 중요한 제도의 하나로 파악하여 보면, 이번 물 분쟁은 2008년 4월 국토해양부와 수자원공사의 남강댐 용수공급증대방안을 검토한 후 2008년 10월말 국토해양부가 밝힌 '물 문제 해소대책‘ 기본구상과 수자원공사의 남강댐재개발사업 예비조사를 통해 처음 불거졌다. 이는 남강댐의 운영수위를 현재의 41ｍ에서 45ｍ로 높여 연간 3억 9천만 ㎥(107만 톤/일)의 용수를 증대, 부산과 동부경남에 식수로 공급한다는 내용이었다. 2008년 12월 22일 국토해양부는 이러한 내용을 청와대에 업무보고의 형태로 보고한다. 이에 대해 경남 정치권과 지역주민들은 남강댐이 도심에 접해있고 저수량이 적어 홍수위험이 큰데다 인근 사천시에 엄청난 어업피해가 우려된다며 반발했다. 보조 여수로를 통해 홍수조절능력을 증대시킨다는 계획은 곧 사천만 방류량을 확대한다는 의미였기 때문에 사천시의 강력한 반대에 직면하게 된 것이다(이시욱, 2009: 2-3).

이런 와중에 2009년 3월 25일 정부는 남강 상류인 함양군 문정댐 건설과 남강댐증강사업 동시추진을 발표하였다. 2009년 6월 10일에는 한승수 당시 국무총리가 함양군을 방문하여 문정댐 건설 적극 추진의사를 표명한다. 이에 반발하여 2009년 6월 16일 진주와 사천은 물론 남해, 하동, 산청 등 서부경남 5개 시·군 주민이 참여하는 ‘남강댐 수위상승 결사반대 서부경남 대책위원회’는 성명을 내고 함양 문정댐 건설 등 남강댐 용수증대 사업과 관련된 모든 사업의 백지화를 촉구한다. 분쟁은 여기서 그치지 않고 개발찬성 집단의 연합형성을 가져왔다. 2009년 6월 19일 부산지역 대학교수와 연구원 등 생태·환경 전문가 35명이 ‘청정수원 확보를 위한 부산 전문가 모임’을 결성하고, 7월 28일에는 ‘청정상수원 확보 범시민추진협의회’ 발대식을 가졌다.

2009년 2월 착수하여 10월 말에 완료된 한국개발연구원의 ｢남강댐 용수증대사업 예비타당성 조사｣ 결과 2조 5천 890억 원이 소요되는 이 사업의 편익-비용 비율이 0.954로 1보다 작았기 때문에 경제성이 미흡한 것으로 나타났다. 반면 다수 대안에 대한 다면적 평가기준을 통한 의사결정방법이며 지역균형발전효과 등 정책적 요소들을 종합적으로 고려한 분석결과 사업시행의 경우 0.527(사업 시행 않을 때 0.473)이 나와서 사업시행의 타당성이 있는 것으로 나타났다(이시욱, 2009: 41-42). 서부경남 주민들은 KDI의 예비타당성조사 보고서를 불신하면서 더욱 강력하게 반발하였다. 특히 2009년 12월 22일 사천시는 사업 백지화를 요구하는 건의문을 국토해양부, 기획재정부, 환경부 그리고 경상남도에 전달했다.

그러나 찬성 프레임에서는 국가공공사업은 수익사업이 아니기 때문에 B/C ratio가 결코 낮은 것이 아니라고 주장한다.

이러한 반발에 대응하여 국토해양부는 2010년 1월 13일 ‘운영수위 상승 없는’ 남강댐 물 공급 방안을 제시하였다. 1단계로 남강댐 여유수량 65만㎥과 강변여과수 68만㎥ 도합 133만㎥을 확보하여 동부경남에 38만㎥을 공급하고 나머지 95만㎥을 부산에 배분하며 이를 위해 강변여과수개발사업을 우선 추진한다는 것이다. 그리고 2단계로 남강댐 상류에 댐 건설을 통해 유입되는 홍수량을 통제하고 사천만 쪽에 보조여수로 추가 설치 등 치수사업은 앞으로 면밀한 검토를 거쳐 추진하겠다고 밝혔다. 그러나 수정된 계획안 역시 곧 서부경남의 반발을 가져왔고 남강댐 사업 백지화를 요구하기에 이르렀다. 당시 국토해양부와 한국수자원공사는 사업의 타당성 조사용역에 착수하여 8월 말 완료하여 9월 이후 사업에 착공할 예정이었다. 그러나 공사 착공의 전제조건이던 합의형성이 2010년 4월 5일 두 차례에 걸친 ‘남강댐 용수공급능력 검토 협의회’의 노력이 무산되면서 타당성 용역도 연기되었고 또한 2010년 정부 예산안에서 경남의 반대로 삭제된 실시설계 예산 50억 원이 정기국회 예산과정에 반영되지 못하였다.

현재 부산․경남권 맑은 물 공급계획을 보면, 오는 2017년까지 총 사업비 1조5천455억원(강변여과수 6천260억원, 남강댐 공급 9천195억원)을 투입해 하루 133만t(남강댐 여유량 활용한 공급 65만t, 강변여과수 개발 68만t)의 용수공급량을 확보해 2020년 기준으로 창원․양산․함안 등 동부경남에 하루 38만t 및 부산지역에 하루 95만t을 각각 공급한다는 것이 계획목표이다.

그러나 사천시는 남강댐 물 부산 공급 및 사천만 방류로 인한 피해대책에 대처하기 위해 2011년 12월부터 학술연구 용역을 발주했다. 경상대 산학협력단이 학술연구용역을 담당해 연구용역비 5000만원으로 남강댐 부산 물 공급 대응 방안수립을 2012년 말까지 마칠 방침이다. 이번 학술연구용역은 1969년 남강댐 건설 이후 남강댐 방류로 인해 사천만 일원은 많은 어업피해와 저지대 침수 등 시설물 피해와 사천만 해양환경 황폐화에 따른 대책을 세우기 위한 것이다. 또 중앙정부의 인위적인 공사로 근본적인 피해 대책 없이 또다시 용수공급을 위한 광역상수도 사업을 추진하고 있어 앞으로 부산지역에 물을 공급하게 될 경우 상시 만수위로 운영할 경우 사천지역은 침수피해가 우려된다. 사천시 관계자는 “지금까지 중앙정부에서 추진하는 사업에 대해 단순한 시설물과 침수피해 자료만으로 대응하기에는 한계가 있어 이번 시행하는 학술용역의 성과물을 활용해 사천만 방류로 인한 피해방지 대책수립을 위한 논리를 개발할 계획”이라고 했다(경남신문, 2012. 2. 2). 즉 사천시가 남강댐 물의 부산 공급 방안에 대한 반대 논리 개발을 위해 학술용역을 발주한 것이다(부산일보, 2012. 1. 31).

2) 규제제도의 분석

한강수계 팔당상수원의 경우 1975년 수도법에 근거하여 팔당호 등 주요 상수원 주변을 상수원 보호구역으로 지정하여 각종 건축행위를 제한했다. 1982년에는 자연보전권역으로, 1990년 4월에는 배출시설설치허가제한지역으로, 그해 7월에는 수질보전특별대책지역으로 지정하여 각종 규제를 강화하여 왔다. ｢한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원에 관한 법률｣이 1999년 8월 9일부터 본격 시행되고 있는데, 환경부는 이에 근거하여 팔당댐 상류지역 255㎢를 수변구역으로 지정․고시하였다. 팔당댐은 물론 대청댐과 주암댐 그리고 용담댐 등 광역상수원 규제는 중복적인 과잉규제가 문제가 될 정도로 오염원 차단에 강력한 규제 장치를 도입하고 있다.

그러나 부산광역시의 취수원인 매리와 물금취수장 상류에는 배출시설설치허가제한지역을 제외하면 제대로 된 규제 장치가 거의 없는 과소규제의 상황이기 때문에 ｢친수구역 활용에 관한 특별법｣ 시행에 강력하게 반발하고 있는 것이다. 2008년 김해시의 매리공단 추진과정에서 협의된 ‘김해지역 수변구역 도입(안)’ 역시 분쟁이 격화되면서 무산되었다(김창수, 2008: 257-297). 물론 2011년 3월 면담한 환경부 관계자에 의하면 ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣에 근거하여 수생태계 보전 및 복원도 고려하고, 낙동강특별법에 근거하여 수질오염총량관리제를 확대 시행하여 유역관리를 강화할 계획이지만, 낙동강 본류에는 여전히 수변구역을 도입하지 못하면서 부산시민은 물이용 부담금만 꼬박 꼬박 납부해야 하는 현실을 받아들이기 힘들다는 것이다.

부산․경남권 광역상수도사업 역시 남강댐 상류에 댐을 신설하게 될 경우에 상수원보호구역이 확대되고 따라서 새로 규제를 받게 되는 지역 역시 넓어지게 되므로 이러한 경우에 대비하여 기존제도 외에 물 관리기본법(안) 제정 등을 통해 중복, 과잉규제를 해소하고 또 법의 미비로 규제가 없기 때문에 적절한 보상책도 마련하기 어려운 점도 해소해야 할 것이다.

3) 지원제도의 분석

부산․경남권 광역상수도사업은 이 사업으로 인해 혜택을 보는 주민과 불이익을 감수해야 하는 주민이 명확하게 지역적으로 구분된다. 이처럼 수혜자와 시혜자가 드러나는 사업은 보상 및 지원 방안이 큰 의미를 갖는다. 지난 2009년 11월 21일 KNN의 ｢물, 나눔과 소통을 꿈꾸다｣라는 프로그램에서 한국수자원공사 관계자는 낙동강의 최고하류에서 취수하는 경우 정수비용이 많이 들기 때문에 비효율적이라면서 수량이 풍부하고, 기존에 완공된 남강댐을 활용하는 것이 수몰예상지역의 피해와 어업피해에 대해서 충분히 보상하더라도 더 경제적이라고 주장에 주목할 필요가 있겠다.

현재 남강댐 인근의 서부경남은 낙동강수계특별법에 근거한 수계관리기금에 의한 상수원관리지역 지원사업과 ｢댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣에 의한 댐 주변지역 지원사업의 수혜를 모두 받고 있는 지역으로 더 이상 지원사업의 확대는 어려운 상황으로, 한강이나 금강처럼 특별대책지역을 지정하여 지원을 늘리는 방법도 생각할 수 있지만 이 역시 지역에서 바라는 방향은 아닐 수 있다. 따라서 광역상수도 취수원에 대해 규제 여부와 상관없이 별도의 광역상수도 이용자가 직접 지원하는 제도가 마련되는 것이 필요하다고 하겠다. 그리고 현행 ‘물이용 부담금 배분규칙’을 개정하여 서부경남에 가중치를 두고 배분하는 방법도 고려할 필요가 있다. 사실 ‘물이용 부담금’은 상류의 규제에 따른 수혜자인 하류의 주민들이 부담하는 비용인데, 현재 수혜자로 인식하지 않는 부산시민들에게는 전혀 타당하지 못한 논리로 적용되고 있기 때문이다.

Ⅳ. 광역상수도 사업 합의형성 방안의 모색

1. 전제 조건

남강댐의 물을 필요로 하는 모든 지역이 골고루 나누어 사용하는 것은 너무나도 당연한 일이다. 국토 공간 내의 물에 대한 소유나 관리의 문제를 따지기 이전에 이미 결정된 일이라 하여도 과언이 아니다. 그럼에도 불구하고 이 문제를 두고 논란이 야기되는 것은 과연 나눌 수 있는 물이 있느냐 하는 사실의 확인과 인정이 이루어지지 못하고 있기 때문이다. 다시 말해 사실판단이 선행되고 난 다음에 경제적 요소이든, 정치적 요소이든 다른 가치판단의 문제가 이어질 수 있는 것이다. 물론 현실적 차원에서 보면 앞으로 국가 물 자원의 관리는 대단히 중요한 문제 부각될 것이고 그래서 이를 위한 장기적이고 종합적인 차원의 국가 정책은 지역의 이익이나 사정을 넘어설 수 있겠지만, 그래도 사실판단에 선행될 수는 없다.

다양한 혐오시설 입지 결정을 두고 정부 간 갈등이 첨예하게 대립되고 있음을 볼 수 있는데, 조만간 고준위방사성폐기물처분장 입지 선정을 두고 국내 전 지역에 걸쳐 더 심각한 양상이 초래될 것이다. 따라서 이 문제 역시 정치적 논리, 경제적 논리 등이 격돌하겠지만 입지의 안정성이라는 사실판단이 선행되지 않으면 해결이 어려워질 수 있겠다.

남강댐의 이수안전도를 포함한 수량의 확보와 사천만 방류수를 포함한 관리상의 안전성에 대한 검토가 있었음에도 불구하고 아직 이를 수용하지 못하고 있는 현실은 바로 사실판단에 관한 선행절차가 미진함을 의미한다. 진주시 상하수도사업소장은 단순히 남는 물을 나눠 먹는다거나 보상을 더해달라는 그런 차원이 아니고, 생존권이 달린 문제로 여름에만 비가 집중되고 갈수기엔 댐에 모을 물도 없는데 어떻게 나눠먹겠다는 건지 모르겠다고 말했다. 특히 길이가 1.2㎞에 달하는 남강댐과 진양호는 '접시형'인데 유역이 넓어 조금만 폭우가 와도 위험에 빠지는 상황에서 댐 수위를 높여 운영한다는 데 대해 극도의 거부감을 드러냈다. 무엇보다 사전 협의도 없이 이번 계획이 추진되고, 수몰민의 애환과 아픔을 정부가 세심하게 배려하지 않은 데 대한 반감도 드러냈다. 그는 태풍이 올 때마다 주민들이 피해를 본 상황에서 누가 수자원공사의 댐 운영능력을 믿고 수위를 올리라고 하겠느냐면서 여수로로 물이 내려가는 가화천과 사천만 아래로도 제방을 한다지만 결코 완벽한 대책은 아니라고 했다. 한마디로 탁상행정의 산물이라는 것이다.

이수안전도는 물 수요량을 충족시킬 수 있는 물 공급능력의 안전성을 나타내는 지표이다. 여기서 부산과 동부 경남은 이수안전도에 일 단위(365일 중 1일이라도 물 부족시 1일 물 부족으로 산정)를, 경남은 연 단위(1년 중 하루라도 물이 부족한 날이 발생하면 그 해 1년을 물 부족으로 산정)를 적용하고 있다. 남강댐의 이수안전도의 경우에 일 단위를 적용하면 97%, 연단위를 적용하면 63.6%로 나타난다.

국토해양부는 지난 2008년 예비조사와 2009년 예비타당성조사, 2009년 환경부 취수가능지역 조사 등 최근 3번의 조사에서 이수안전도(물 수요량을 충족시킬 수 있는 물 공급능력의 안정성을 나타내는 지표)를 97%로 잡았을 때 남강댐 여유수량이 하루 65만 톤으로 동일하게 산출되었기 때문에 부산 창원 마산 등 6개 시·군에 물을 공급하는데 문제가 없다는 입장이다(부산일보, 2010. 7. 23). 물론 경상남도는 이러한 결과를 신뢰하지 않고 있다.

이러한 차원에서 ‘남강댐 광역상수원 개발 사업에 있어서 가장 중요하다고 보시는 사항은?’이라는 질문에 대해서 <표 4-1>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐의 여유 수량에 대한 공정하고 객관적인 사실조사’라는 의견이 경남 공무원의 경우 70.3%, 부산 공무원의 경우 56.8%로 가장 중요한 사항으로 나타났다. 이는 중앙정부가 일방적으로 사업을 추진하면서, 과학적 합리성에 대한 충분한 공감도 없었기 때문에 그 동안 합의형성이 지난했던 것을 알 수 있는 좋은 증거가 된다.

그리고 두 번째 중요사항으로 경남의 경우에 사천시와 진주시의 동의를 들었는데 반면에 부산은 경상남도와 부산시의 합의를 지적하고 있다. 이는 광역자치단체와 기초자치단체라는 단순한 계층의 문제를 떠나 광역시와 구의 관계, 도의 시와 군의 관계를 다른 차원에서 보면 이해가 가능할 수 있겠다.

<표 4-1> 남강댐 광역상수원 개발사업의 중요사항에 대한 인식

			남강댐의 여유 수량에 대한 공정하고 객관적인 사실 조사	사천시와 진주시의 동의	경상남도와 부산시의 합의	중앙정부의 추진의지	잘 모르겠다	전체
근무지	경남	빈도	64	12	9	1	5	91
		근무지의 %	70.3%	13.2%	9.9%	1.1%	5.5%	100.0%
		전체 %	28.7%	5.4%	4.0%	.4%	2.2%	40.8%
	부산	빈도	75	7	22	18	10	132
		근무지의 %	56.8%	5.3%	16.7%	13.6%	7.6%	100.0%
		전체 %	33.6%	3.1%	9.9%	8.1%	4.5%	59.2%
전체		빈도	139	19	31	19	15	223
		근무지의 %	62.3%	8.5%	13.9%	8.5%	6.7%	100.0%
		전체 %	62.3%	8.5%	13.9%	8.5%	6.7%	100.0%

χ2 = 17.571, p=0.001

<표 4-2>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐 물을 경남 일부지역과 부산의 비상 급수용으로 확보하는 문제에 대한 의견은?’라는 질문에 경남의 경우 25.3%가 찬성하였고, 부산의 경우 78%가 찬성하여 인식의 강도에서 큰 차이를 보였다. <표 4-3>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐 물을 경남 일부지역과 부산에 상시 공급하는 문제에 대한 귀하의 의견은?’이라는 질문에 대해서도 경남의 경우 17.6%가 찬성한 반면, 부산의 경우 74.3%가 찬성하여 역시 인식의 강도에서 큰 차이를 보였다.

<표 4-2> 남강댐 물을 비상 급수용으로 확보함에 대한 견해

			매우 찬성	비교적 찬성	중립	비교적 반대	매우 반대	전체
근무지	경남	빈도	6	17	32	24	12	91
		근무지의 %	6.6%	18.7%	35.2%	26.4%	13.2%	100.0%
		전체 %	2.7%	7.6%	14.3%	10.8%	5.4%	40.8%
	부산	빈도	44	59	24	5	0	132
		근무지의 %	33.3%	44.7%	18.2%	3.8%	.0%	100.0%
		전체 %	19.7%	26.5%	10.8%	2.2%	.0%	59.2%
전체		빈도	50	76	56	29	12	223
		근무지의 %	22.4%	34.1%	25.1%	13.0%	5.4%	100.0%
		전체 %	22.4%	34.1%	25.1%	13.0%	5.4%	100.0%

χ2 = 72.598, p=0.000

이러한 두 설문 <표 4-2>와 <표 4-3>에서 보는 바와 같이 한 마디로 경남지역의 공무원들은 남강댐 물을 비상급수용이든 상시급수용이든 반대한다는 의견을 표출하였다. 여기서 설문의 응답 결과가 비록 정책결정권자의 의견은 아니라 하더라도 공공성과 공익을 지향하는 공무원들의 견해로서 물을 공유자산으로 인식하는 비율이 높고 또 광역상수도 개발사업에 대해서도 비교적 잘 알고 있다고 응답함에도 불구하고 이러한 결과를 나타내고 있다는 것은 본 사업의 전반적인 프로세스를 다시 검토해야할 필요성을 말하는 것이라 하겠다.

<표 4-3> 남강댐 물을 상시 공급함에 대한 견해

			매우 찬성	비교적 찬성	중립	비교적 반대	매우 반대	전체
근무지	경남	빈도	5	11	23	27	25	91
		근무지의 %	5.5%	12.1%	25.3%	29.7%	27.5%	100.0%
		전체 %	2.2%	4.9%	10.3%	12.1%	11.2%	40.8%
	부산	빈도	50	48	28	6	0	132
		근무지의 %	37.9%	36.4%	21.2%	4.5%	.0%	100.0%
		전체 %	22.4%	21.5%	12.6%	2.7%	.0%	59.2%
전체		빈도	55	59	51	33	25	223
		근무지의 %	24.7%	26.5%	22.9%	14.8%	11.2%	100.0%
		전체 %	24.7%	26.5%	22.9%	14.8%	11.2%	100.0%

χ2 = 94.533, p=0.000

다음으로 <표 4-4>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐의 여유 수량 확보를 위해 지리산 인근에 별도의 댐 건설이 필요한 경우, 이에 대한 귀하의 의견은?’이라는 질문에 대해 경남과 부산 모두 중립적인 입장이라는 의견이 35.2%, 33.%로 나타났다. 이러한 응답결과에 비추어 볼 때, 국가 전반의 물 관리 또는 남강댐의 수량관리 등에 대해 공무원들이 모두 정통할 수는 없겠지만 지역사회의 중요한 사업에 대한 인식을 제고할 필요가 있겠고 특히 객관적인 데이터 중심의 정책결정이 더 필요함을 간접적으로 나타내는 자료가 된다고 하겠다.

<표 4-4> 지리산 댐 건설에 대한 견해

			매우 찬성	비교적 찬성	중립	비교적 반대	매우 반대	전체
근무지	경남	빈도	4	14	32	22	19	91
		근무지의 %	4.4%	15.4%	35.2%	24.2%	20.9%	100.0%
		전체 %	1.8%	6.3%	14.3%	9.9%	8.5%	40.8%
	부산	빈도	6	34	44	29	19	132
		근무지의 %	4.5%	25.8%	33.3%	22.0%	14.4%	100.0%
		전체 %	2.7%	15.2%	19.7%	13.0%	8.5%	59.2%
전체		빈도	10	48	76	51	38	223
		근무지의 %	4.5%	21.5%	34.1%	22.9%	17.0%	100.0%
		전체 %	4.5%	21.5%	34.1%	22.9%	17.0%	100.0%

χ2 = 4.192, p=0.381

낙동강 강변여과수 사업은 이미 경남에서 하루 8만톤의 시설용량을 갖춘 시설을 낙동강변에 설치하여 가동 중에 있다. 그럼에도 불구하고 창녕에 새롭게 설치되는 사업을 두고 사업예정지에서는 지하수 고갈로 인한 농지 사막화와 작물피해, 상수원보호구역 지정에 다른 재산권 침해 등을 이유로 반발이 격화되고 있다. 특히 부산 인근 지역을 놔두고 창녕에 대형관로를 매설하는 것은 남강댐 물을 끌어가려는 사전조치로 보고 있고 또한 낙동강 살리기 사업을 통해 수질이 개선되었다고 홍보하고 있으면서 안전한 상수원 확보의 명목으로 사업을 추진하는 것은 이해할 수 없는 처사(부산일보, 2012. 9. 6)라는 지적이 등장하고 있다. 여기서 이러한 사태를 두고 볼 때, 6천억원 이상이 투입되는 강변여과수 사업에 대한 과학성의 입증과 홍보에 더 노력해야 할 것이다.

부산시가 지난 2011년 9월 15일부터 10월 5일 사이에 부산 지역 17,784가구 내 38,661명을 대상으로 조사한 사회조사보고서의 환경 분야 중 맑은 물 공급에 대한 대책에 있어서 ｢낙동강 수질개선 대책강화｣가 23.4%로 ｢새로운 상수원 확보｣ 22.9% 보다 높은 비율을 보이고 있다. 다음으로 ｢먹는 물의 수질검사 기준강화｣가 뒤를 이었는데, 이러한 인식 경향은 2008년과 2005년에도 유사한 양상을 보이고 있는 것처럼 시민들은 낙동강을 통한 원수 확보가 대체상수원 확보보다도 중요하다고 보는 것이다(부산시, 2011: 35). 이러한 현상은 다른 조사에서도 볼 수 있는데, 부산발전연구원이 2007년 부산시민 500명을 대상으로 한 조사에서도 ‘깨끗한 새로운 상수원수 개발을 통한 취수장 이전’의 36.4% 보다도 ‘낙동강 수질 개선사업을 통한 낙동강 하류에서 계속 취수’가 53.0%로 현저히 높은 비율을 보였다. 여기서 잘 모르겠다는 응답은 10.6%를 차지하였다(신성교․백경훈․이종필, 2007: 52). 이러한 경향은 비단 시민뿐만 아니라 전문가를 대상으로 하는 조사에서도 비슷하게 나타나고 있음을 볼 수 있는데, 부산지역 학계, 공무원, 연구소, 시의원 등 150명을 대상으로 한 조사에서도 ‘신규 대체상수원 개발’이 44.7%, ‘낙동강 수질 개선 및 계속 취수’가 51.3%로 상당한 차이를 드러내었다(신성교․백경훈․이종필, 2007: 60).

이처럼 부산시민들이 낙동강 수질에 대해 부정적인 시각을 갖고 있음에도 불구하고 대체상수원 확보에 대한 강한 의지나 요구를 보이고 있지 않는 것은 댐을 통한 대체상수원의 확보가 낙동강 수질 개선의 포기 또는 후퇴로 연결될 수 있다는 인식이 함께 자리하기 때문일 수 있다. 그동안 환경단체를 포함한 시민단체가 이러한 취지의 낙동강 살리기 운동에 적극 나선 전례가 있고 이것이 학습되었기 때문에 이런 인식이 자리 잡은 것으로 추정할 수도 있겠다. 그러나 이제 낙동강은 생활용수의 확보는 물론이고 다양한 친수공간으로 자리매김 되어야 한다. 그러므로 수질의 문제는 상수원수 확보문제와 상관없이 중요하게 취급되어야 하므로 대체상수원의 확보가 낙동강의 수질 포기로 이어질 수 없고 또 이어져서도 안 되는 것이다. 따라서 광역상수도사업의 당위성이나 필요성과는 별도로 국토공간에 있어서 낙동강이 갖는 중요성에 입각한 향후 낙동강 관리 방안에 관한 장기적이고 명확한 계획 수립이 선행되어야 한다. 생활용수의 확보라는 일차적인 목적 외에도 생활공간으로서 낙동강이 갖는 의미는 매우 크며 특히 소득수준의 증대와 이에 따른 여유생활의 추구에 따른 레저 수요 등을 감안할 때 낙동강은 또 다른 삶의 터전이 될 것이기 때문이다. 이러한 사전 계획을 지역 주민들이 인정하고 동참할 때 광역상수도사업이 관 주도의 일방적 사업이 아니라 민관합동의 공동 사업이 될 수 있고 또한 이것은 낙동강을 둘러싼 여러 지방자치단체들의 합의를 전제로 하는 만큼, 광역상수도사업 추진이 탄력을 받게 될 수 있을 것이다.

2. 합의형성 방안의 모색

남강댐 광역상수원 개발 사업의 미래를 예견하기는 결코 쉽지 않다. 부산지역에 낙관론이 자리하고 있는 가운데 사천․진주 지역의 반발은 더욱 공고히 되는 경향을 보이고 있는 현실이다. 이에 따라 중앙정부의 운신의 폭도 매우 좁아질 것이다. 그러나 남강댐의 물을 둘러싼 문제는 분배의 갈등이므로 기피 갈등이나 유치 갈등과는 성격을 달리한다. 즉 제로섬 게임이 아니라 당사자 모두 윈윈 할 수 있는 여지를 충분히 갖춘 문제이다.

공무를 현재 수행하고 있는 공무원들에게 ‘귀하께서는 남강댐 광역상수원 개발 사업의 미래를 어떻게 전망하십니까?’라고 물었다. 이 질문에 대해 <표 4-5>에 나타난 바와 같이 경남의 경우 23.1% : 41.8%로 비관적인 전망이 월등이 높고, 부산의 경우 44.7% : 16.0%로 매우 낙관적인 전망을 하고 있어서 큰 대조를 이룬다. 그러나 경남의 경우에도 중립적 견해인 ‘보통’이 35.2%로 5점 척도 중 가장 높은 비율을 보이고 있는 것은 이 문제가 해결의 가능성을 충분히 갖고 있음을 말하는 것으로 여겨진다.

<표 4-5> 남강댐 광역상수도 개발사업의 미래전망

			매우 낙관	비교적 낙관	보통	비교적 비관	매우 비관	전체
근무지	경남	빈도	5	16	32	27	11	91
		근무지의 %	5.5%	17.6%	35.2%	29.7%	12.1%	100.0%
		전체 %	2.2%	7.2%	14.3%	12.1%	4.9%	40.8%
	부산	빈도	7	52	52	20	1	132
		근무지의 %	5.3%	39.4%	39.4%	15.2%	.8%	100.0%
		전체 %	3.1%	23.3%	23.3%	9.0%	.4%	59.2%
전체		빈도	12	68	84	47	12	223
		근무지의 %	5.4%	30.5%	37.7%	21.1%	5.4%	100.0%
		전체 %	5.4%	30.5%	37.7%	21.1%	5.4%	100.0%

χ2 = 26.901, p=0.000

이러한 인식을 바탕으로 한다면, 남강댐 광역상수도 개발 사업은 획기적인 조치들을 필요로 한다고 하겠다. 여기서 사회적 차원, 정치․행정적 차원, 보상적 차원 그리고 법․제도적 차원에서 합의 형성을 위한 방안들을 제시해 보고자 한다. 각 방안들은 직접적이고 구체적인 실천 방안이 아니라 개별적으로 보다 세부적인 행동계획의 수립을 필요로 하는 제언의 형태라 하겠다.

1) 사회적 차원

경상남도와 부산시라는 두 지역은 매우 밀접한 관계를 가진다. 행정관리 또는 정치적 필요에 의해 비록 행정구역이 나뉘고 있지만 경제, 사회, 문화 등 모든 측면에 있어서 동남권이라는 하나의 구역으로 묶여도 전혀 문제가 없을 정도로 단일화가 가능한 지역이다. 부산에 거주하는 많은 사람들 중에 서부경남 출신이 결코 적지 않다. 그럼에도 불구하고 경상남도에서 부산시 사이에 다양한 형태의 갈등과 경쟁이 가중되고 있는 현실이다.

여기서 먼저, 부산시민들의 보다 적극적인 자세 확립을 통한 노력이 필요하다. 남강댐 물의 배분 문제에 있어서 갑과 을의 관계를 설정할 수는 없겠지만, 사천과 진주의 직접적인 영향권에 있는 남강댐인 만큼, 을의 입장에서 부산시민 모두의 의지결집에 의한 사업 추진이 요청된다. 왜 남강댐 물을 부산에 가져와야 하는지에 대한 절박함을 바탕으로 범 시민대회 등을 통해, 다양한 경로를 통해 사천․진주와 소통하여야 한다. 사업추진의 실무 담당자는 부산시이지만 현재 4대강 사업을 통해, 또 강변여과수 개발사업과 해수담수화 시설 설치 등을 통해 대체상수원 확보를 위해 노력하고 있고 게다가 중앙정부와의 관계는 물론이고 경남도와의 관계 등에 의해 운신의 폭에 한계가 있다. 따라서 민간부문의 적극적인 노력이 필요한 영역이다. 이를 위해 서부경남권 시민사회단체와 부산권 시민사회단체, 동부경남권 시민사회단체 간의 상호작용과 아울러 각 자치단체들이 참여하는 협의회나 공론의 장이 지속적으로 마련되어야 한다.

다음으로 사천과 진주 시민들의 배려에 바탕을 둔 인식 전환의 촉구를 도모하여야 한다. 부산광역시 기장군 고리 원자력발전소를 통해 생산한 전기를 우리 모두가 함께 사용하고 있는데, 인근 수백만 주민들은 바로 곁에 원자력발전소를 두고 불안한 가운데 생활하고 있음을 서부경남 주민들도 이해해야 함을 주장할 수 있다. 공기와 물, 전기 등은 생존적 차원의 공공재이다. 자신에게 불확실하거나 확률이 낮은 위험을 담보로 타인의 보다 큰 편익을 희생케 하는 것은 바람직하지 못함을 당사자 모두가 인식해야 한다. 이를 위한 다양한 방법을 강구할 필요가 있다.

앞의 두 가지 차원에서 볼 때, 광역적 차원의 거버넌스 구축이 필요하다고 하겠다. 모든 갈등의 출발점은 신뢰부족에 기인한다. 신뢰를 바탕으로 합의가 형성될 수 있는데, 사실상 합의형성(consensus building)이란 서로 다른 신념, 가치관, 이해관계, 역량과 권력을 가진 집단들이나 개인들 간에 완전한 동의나 완벽한 일치를 이룬 최종결과물이라기 보다는 그러한 합의형성으로 접근하는 학습과정이자 변화노력이며, 새로운 환경에 적응하는 대응양식이다. 이 과정을 통하여 지식과 정보, 감정과 생각이 공유되고 소통되는 공식적․비공식적 연계망이 형성되어 정책수용을 넘어 협력체계가 구축되고 궁극적으로 새로운 사회관계(social relations)와 신뢰가 형성되게 된다(Innes and Booher, 1999: 412). 그래서 2009년 12월 5차 회의를 끝으로 해체된 남강댐 태스크포스를 능가하는 새로운 형태의 확대 거버넌스 시스템을 구축하여야 한다. 반대의견을 가진 이해관계집단까지 포함하여 진정한 의미의 거버넌스 시스템을 구축하여 이를 통한 신뢰회복과 더불어 정책 방향을 수립하여야 한다.

2) 정치․행정적 차원

부산과 경남의 지방정부 간 갈등은 어제 오늘의 일이 아니다. 지금도 부산과 경남 사이에 동남권신공항 입지문제를 두고 갈등이 진행 중이지만, 이전에 부산진해신항만, 경마장 건설, 김해시 매리공단 건설 등 여러 가지 사안으로 인하여 갈등이 증폭되어 왔다. 2012년 8월 경남의 공무원 및 언론인 그리고 전문가 등과의 면담을 통해서도 재차 확인된 바 이지만, 경남의 많은 이들은 앞에 열거한 문제 등 부산과 관련된 일의 공동 추진에 있어서 또한 양산, 김해, 진해의 부산 편입에 관한 사항 등을 열거하면서 부산에 대한 감정 표출과 함께 역지사지의 입장에서 부산은 경남의 고민을 먼저 헤아리는 자세가 필요함을 강조하였다.

부산시는 ‘동남권신공항’ 대신에 ‘김해공항이전’으로 명칭을 바꾸었다.

광역상수도사업 추진과 진행을 두고 경남의 한 고위관계자는 부산이 국토해양부 등 중앙정부를 등에 업고 일방적으로 사업을 추진한다든지, 기획재정부와 국회를 통해 은밀하게 실시설계 예산 확보를 통해 하향식으로 밀어붙이거나 하는 추진방식은 불신의 원천이 된다고 지적했다. 이러한 지적과 관련하여 <표 4-6>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐 물을 새롭게 타 지역에 공급하는 문제에 있어서 각 주체별로 사업 추진에 대한 주도권의 정도를 각각 표기해 주시기 바랍니다’라는 질문에 대해 첫째, 중앙정부에 대해서는 경남 41.8%, 부산 38.6%가 ‘보통이다’라고 응답하였다. 둘째, 경상남도가 주도권을 쥐고 있다는 의견에 대해서는 경남의 경우 42.9%가 ‘매우 많다’라고 응답하였고, 부산의 경우 가장 많은 34.1%가 ‘비교적 많다’라고 응답하였다. 넷째, 진주시가 주도권을 쥐고 있다는 의견에 대해 경남의 경우 62.7%, 부산의 경우 44.7%만이 ‘많다’고 응답하여 대조를 이루었다. 다섯째, 수혜지역인 창원, 함안, 양산이 주도권을 쥐고 있다는 의견에 대해서는 양 집단 모두 50% 정도 ‘보통이다’라고 응답하였다. 여섯째, 수혜지역인 부산이 이 주도권을 쥐고 있다는 의견에 대해서 경남 공무원의 경우 18.7%만이 ‘많다’고 응답한 반면, 57.6%의 부산 공무원들이 부산이 주도권을 쥐고 있다는 뜻에서 ‘많다’라고 응답한 부분은 다양한 해석을 가능하게 한다. 이는 부산의 의지와 절실함 그리고 적극적인 협상노력 등 다각도의 노력을 해야 함을 공무원들이 강력하게 요구하는 것으로 보인다.

따라서 향후 사업 추진에 있어서 경남과의 적극적인 공조를 취할 필요가 있다. 부․울․경에 걸쳐 행정협의회를 위시하여 다양한 공식적인 채널을 구축해 두고 있는 만큼, 이를 적극 활용할 필요가 있다. 여기서 부산시와 경상남도 상호 간의 협조는 물론이고 나아가 부산과 사천․진주 사이의 긴밀한 협의와 협조 채널의 구축이 필요하다. 부산시는 광역자치단체이고 직접적인 당사자인 사천시와 진주시는 경상남도에 속한 기초자치단체이다. 따라서 부산시는 광역자치단체로서의 위상과 입장을 견지하겠지만, 다른 차원에서 보면, 서로가 독립성을 갖춘 지방정부의 하나이고 지방분권의 또 다른 실천이라는 차원에서 보면 동등한 입장과 자격으로 문제 해결을 위해 머리를 맞댈 수 있어야 한다고 본다.

그리고 남강댐 물 문제는 부산에만 국한되는 문제가 아니라 창원시를 포함한 동부 경남과의 공동 사업인 만큼 공동적 대처를 위한 협조 역시 중요하다. 남강댐 물 문제를 두고 서부 경남과 동부 경남 사이에 역학 관계 또는 입장 차가 존재 할 수 있지만, 동일한 광역자치단체에 속한 만큼 해결의 가능성은 높을 수 있다. 이러한 차원에서도 부산시의 적극적인 노력이 필요하다고 보겠다.

<표 4-6> 각 주체별 광역상수도 사업추진의 주도권 정도

주도권 주체대상	응답자 근무지	광역상수도 사업추진의 주도권 정도					전체	χ2
		매우 많다	비교적 많다	보통이다	별로 없다	전혀 없다
중앙정부	경남	13 14.3%	22 24.2%	38 41.8%	13 14.3%	5 5.5%	91 100.0%	13.019*
	부산	45 34.1%	21 15.9%	51 38.6%	12 9.1%	3 2.3%	132 100.0%
	전체	58 26.0%	43 19.3%	89 39.9%	25 11.2%	8 3.6%	223 100.0%
경상남도	경남	39 42.9%	24 26.4%	23 25.3%	5 5.5%	0 .0%	91 100.0%	5.101
	부산	40 30.3%	45 34.1%	41 31.1%	5 3.8%	1 .8%	132 100.0%
	전체	79 35.4%	69 30.9%	64 28.7%	10 4.5%	1 .4%	223 100.0%
사천시	경남	26 28.6%	30 33.0%	23 25.3%	12 13.2%	0 .0%	91 100.0%	19.889**
	부산	20 15.2%	33 25.0%	69 52.3%	8 6.1%	2 1.5%	132 100.0%
	전체	46 20.6%	63 28.3%	92 41.3%	20 9.0%	2 .9%	223 100.0%
진주시	경남	31 34.1%	26 28.6%	24 26.4%	10 11.0%	0 .0%	91 100.0%	14.889**
	부산	24 18.2%	35 26.5%	63 47.7%	8 6.1%	2 1.5%	132 100.0%
	전체	55 24.7%	61 27.4%	87 39.0%	18 8.1%	2 .9%	223 100.0%
창원 함안 양산	경남	4 4.4%	26 28.6%	46 50.5%	15 16.5%	0 .0%	91 100.0%	15.118**
	부산	23 17.4%	36 27.3%	65 49.2%	7 5.3%	1 .8%	132 100.0%
	전체	27 12.1%	62 27.8%	111 49.8%	22 9.9%	1 .4%	223 100.0%
부산 광역시	경남	7 7.7%	10 11.0%	34 37.4%	28 30.8%	12 13.2%	91 100.0%	52.576***
	부산	34 25.8%	42 31.8%	46 34.8%	9 6.8%	1 .8%	132 100.0%
	전체	41 18.4%	52 23.3%	80 35.9%	37 16.6%	13 5.8%	223 100.0%

* p<0.1, ** p<0.01, ***p<0.001

3) 보상적 차원

근래 국가적 차원의 대형 혐오시설인 경주의 중․저준위방사성폐기물처분장 입지 갈등을 둘러싸고 그 해결 방안으로 제시된 것은 경제적 보상책이었다. 이러한 선례는 앞으로 유사한 사례는 물론이고 다양한 형태로 학습될 가능성이 매우 높다고 하겠다. 고리 원자력발전소 인근 지역에 다양한 형태의 경제적 지원이 이루어지는 것처럼 남강댐 인근 지역의 주민들에 대한 경제적 보상도 고려되어야 한다. 이에 대한 재원은 수혜자 부담의 원칙에 입각하여 대체상수원 이용자가 부담하여야 한다.

<표 4-7>에 나타난 바와 같이 ‘남강댐 물을 경남 일부지역과 부산에 공급할 경우, 혜택을 받는 두 지역에서 추가로 경제적 대가를 지불하는 문제에 대한 귀하의 견해는?’라는 질문에 대해서 경남의 경우 ‘광역자치단체 구역을 넘어서는 부산광역시만 부담할 필요가 있다’는 의견이 가장 높은 46.2%로 나타났고, 부산의 경우 ‘두 지역 모두 추가적인 경제적 비용 부과가 필요하다’는 의견이 54.5%로 나타났다. 그러나 경남의 경우 ‘두 지역 모두 추가적인 경제적 비용 부과가 필요하다’는 질문에 대해서도 36.3%가 찬성하였기 때문에 양 지방자치단체의 적정한 비용분담을 통한 합의형성 가능성을 조심스럽게 예상할 수 있다.

<표 4-7> 수혜지역의 경제적 대가지불에 대한 견해

			두 지역 모두 추가적인 경제적 비용 부과가 필요하다	두 지역 모두 추가적인 경제적 부담은 곤란하다	광역자치단체 구역을 넘어서는 부산광역시만 부담할 필요가 있다	잘 모르겠다	전체
근무지	경남	빈도	33	10	42	6	91
		근무지의 %	36.3%	11.0%	46.2%	6.6%	100.0%
		전체 %	14.8%	4.5%	18.8%	2.7%	40.8%
	부산	빈도	72	32	14	14	132
		근무지의 %	54.5%	24.2%	10.6%	10.6%	100.0%
		전체 %	32.3%	14.3%	6.3%	6.3%	59.2%
전체		빈도	105	42	56	20	223
		근무지의 %	47.1%	18.8%	25.1%	9.0%	100.0%
		전체 %	47.1%	18.8%	25.1%	9.0%	100.0%

χ2 = 36.919, p=0.000

그리고 부산시내의 교수, 지방의회의원, 공무원, 연구원, 시민사회단체 등 200명을 대상으로 ‘부산의 식수문제를 광역상수원(남강댐)을 통해 해결할 경우에 별도의 추가 비용(물값 등)이 든다면 이를 부담할 용의가 있느냐’는 다른 설문조사(부산MBC, 2011)에서 매우 있다 7.9%, 비교적 있다 51.0%로 58.9%가 긍정적 답변을 하였고, 비교적 없다 15.3%, 전혀 없다 7.9%로 부정적 응답은 23.2%로 낮게 나타난 바와 같이 경제적 비용부담에 관한 문제는 충분히 검토 대상이 된다고 하겠다. 경제적 부담과 관련한 또 다른 조사(신성교․백경훈․이종필, 2007: 54)에서도 비슷한 응답 결과를 볼 수 있는데, 부산시민 500명을 대상으로 ‘새로운 대체상수원을 확보하여 수돗물을 공급할 경우 현재보다 추가적인 비용을 부담할 수 있느냐’는 질문에 대해 65.4%가 부담할 의사가 있다고 표명하였다.

이처럼 남강댐 물이용에 대한 경제적 보상과 관련한 여러 조사에서 물 이용자로서의 수혜자가 새로운 형태의 경제적 부담도 충분히 부담할 의사가 있는 것으로 나타난 만큼, 이제 경제적 보상에 관한 실질적 방안을 강구할 필요가 있다. 보다 구체적인 요금 인상에 관한 한 조사를 보면, 현행 수도요금에서 5% 추가부담이 응답자의 15.4%, 10% 추가부담이 19.4%, 20% 추가부담이 8.4%, 그리고 50% 추가부담이 6.4%, 100% 즉 배 인상이 3.0%로 이들의 평균 추가부담 즉 인상비율은 18%로 나타났다(신성교․백경훈․이종필, 2007: 54-55). 따라서 현재 생산원가에 미치지 못하는 상수도 요금을 포함해서 댐을 통한 대체상수원 확보에 따른 추가 요금 책정의 문제는 충분히 검토의 대상이 된다고 하겠다.

경제적 보상에 관한 문제는 법적, 제도적 차원의 후속 조치들이 필요한 사안이긴 하지만 기존의 물이용 부담금을 통한 배분방식은 물론이고 물 이용자의 추가부담을 제공 지역에 직접적으로 전달되는 방식도 검토해야 한다. 다만 ‘물을 판다’라는 인식으로 인해 지역민들의 자존심의 문제가 생성되지 않는 방식으로 접근할 필요가 있다. 그리고 남강댐의 여유수량과 수위운영에 대한 객관적이고 과학적인 측정이 선행되겠지만, 불가항력적인 자연재해 등과 같은 사태에 대비해 그 손실에 대한 보상을 보증하고 책임지는 방안도 동시에 마련되어야 할 것이다.

4) 법·제도적 차원

광역상수도사업을 추진함에 있어서 기존의 법․제도 때문에 사업 추진이 어렵거나 지연된다면 이는 우선적으로 개정될 필요가 있고 또한 필요로 하는 제도의 미비로 인해 사업 시행이 어렵다면 빠른 구축이 필요하다. 여기서 남강댐을 둘러싼 부산․경남권 광역상수도사업은 물론이고 유사한 사안을 두고 이해관계자 사이에 갈등이 노정되어 정책 지연이 일어나는 경우에 대비한 방안들을 다음과 같이 제시해 볼 수 있겠다.

먼저, 협력기획의 제도화이다. 분쟁의 제도화 방안으로서 가장 실효성이 있는 것은 사전에 정책이견이 노정되고 토론되고 합의에 이르도록 절차를 마련하는 것이다. 국토해양부가 수도정비계획과 수자원장기종합계획을 작성할 때 제도설계 단계에서부터 모든 이해관계자가 참여하도록 하여 일방적으로 게임의 규칙이 발표되고 변경되는 것을 억제하는 장치를 마련하는 방안이다. 역대 정부에서는 물론 이명박 정부에서도 2008년 10월 부산과 동부경남의 물 문제 해소를 위한 정책구상과 발표가 일방적으로 추진되면서 분쟁을 촉발시켰기 때문에 계획단계에서부터 반대의견이 투입될 수 있는 협력기획(collaborative planning)의 지혜를 발휘하도록 제도화하는 방안을 고려할 수 있다. 물론 제도의 운영 단계에서도 서부경남 주민들이 남강댐 용수관리를 포함한 협약을 지키는지 감시하고 모니터할 수 있도록 허용하는 부분까지 약속하는 것이다. 다만, 실질적인 분쟁해결을 위해서는 일반시민보다는 공정하게 대표된 시민단체와 전문가 참여를 중심으로 하는 ‘민원배심원제’의 도입을 통해 협력기획을 제도화하는 방안을 고려할 수 있다.

둘째, 경제적 보상을 위한 공정한 지원제도와 배분규칙의 설계이다. 먼저 지원제도의 설계를 탄력적으로 할 수 있는 근거 규정을 만들 필요가 있다. 물 분쟁에 대한 유효한 해결책으로 주민지원 사업을 제도화하되 하위규칙을 탄력적으로 적용하여 보상을 할 수 있는 방안이 요구된다. 현재 남강댐 인근의 서부경남 주민들은 낙동강수계특별법에 의한 수계관리기금의 상수원보호구역 지원사업과 ｢댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣에 의한 지원사업의 수혜를 모두 받고 있지만, 합리적으로 접근하면 대안이 없는 것도 아니라는 입장이다. 따라서 ｢물이용 부담금 배분규칙｣을 개정하여 서부경남에 가중치를 두고 배분하는 방안을 제안한다. 물이용 부담금을 내는 전제는 상류의 규제를 통해 깨끗한 식수를 먹는 것인데, 부산지역에서는 이러한 전제가 성립되지 않고 있기 때문에 상기 제안은 매우 설득력 있는 주장으로 평가된다.

셋째, 공유자원인 남강댐 물에 대한 수리권 분쟁을 종식할 수 있는 가장 현실적인 대안은 ｢물 관리 기본법(안)｣이나 ｢국가자원기본법(안)｣ 제정을 통해 다양하게 등장하는 물 분쟁에 국가가 권위적으로 개입하는 기제를 만드는 것이다. ｢물 관리 기본법(안)｣은 지난 1997년, 2006년 제정안이 제출되었으나 17대 국회의 임기만료로 자동폐기 되었는데 2012년 또 다시 18대 국회의 임기만료로 인해 그 전철을 답습하고 말았다. 법을 통해 가령 물 관리 책임과 취수허가 권한은 국가가 맡고, 수자원공사는 댐 건설과 관리 그리고 수도 사업을 담당하는 것으로 역할분담을 명확히 할 필요가 있다. 특히 물 관리 기본법에 근거를 두고 독립적이고 책임 있는 국가물관리위원회를 전문가를 중심으로 구성하여 물 관리 정책 및 업무의 일관성과 효율성을 높여야 한다. 그러나 남강댐 물 분쟁사례에서 보듯이 정부의 권위적이고 일방적인 결정방식은 오히려 분쟁을 증폭시킬 수 있기 때문에 지역주민의 이혜관계의 조정방식 역시 ｢물 관리 기본법(안)｣에 제시되어야 한다.

Ⅴ. 결 론

부산을 비롯한 동부경남 지역은 낙동강의 흐르는 물에서 상수원수를 확보하고 있다. 부산의 경우에 낙동강 원수 의존율이 94%에 달한다. 대체 수원이 없는 낙동강 하류의 지자체는 구조적으로 수질 사고에 취약하다. 서울․인천(팔당댐), 대전(대청댐), 광주(주암댐), 대구(운문댐), 울산(화야댐)과 같이 전국 광역시 및 특별시의 경우에 모두 댐에 의해 상수원수를 안정적이면서 안전하게 확보하고 있는 것과는 대조적이다. 그런데 거듭되는 수질사고로 상수원 안정성 및 신뢰도 저하로 수돗물 불신 팽배해있다. 낙동강 수계 전반에 걸쳐 약 7,800개소에 달하는 산업폐수 배출업소가 산재해있고, 2009년까지 최근 11년간 수질사고가 연평균 8건 가량 발생하고 있다.

이에 따라 부산권과 동부 경남권에 안전한 식수원을 확보하기 위한 조치로 부산․경남권 광역상수도사업이 추진되었다. 당초의 계획에서 남강댐의 수의 상승에 따른 논란으로 인해 댐 여유량 65만 톤과 강변여과수 68만 톤으로 확보한 133만 톤을 부산과 동부 경남권에 공급하는 방안으로 변경되었다. 그러나 변경된 계획도 남강댐의 주변 지역인 사천시와 진주시의 반대에 부딪혀 광역상수도 개발 사업은 답보 상태에 머물고 있는 현실이다. 즉 수자원의 배분을 둘러싸고 지역 간 갈등이 유발된 것이다. 갈등 유발의 다양한 원인들 중에서 우선적 갈등 원인의 하나로 국가 수자원의 기본적 관리권이 정부에 있기는 하지만 정책계획이 일관성을 잃고 또 일방적으로 실행되면서 오히려 분쟁을 격화시켜 합의형성을 더욱 어렵게 만들고 있다고 하겠다. 그리고 남강댐의 여유량 조사와 이수안전도 등 과학적인 평가가 가능한 사실판단에 관한 문제 역시 객관성을 확보하지 못하고 물 분쟁을 격화시키는 요인으로 작용하고 있다.

본 연구는 이러한 남강댐 물 문제를 둘러싼 갈등을 해소하여 이해관계자 간에 원만한 합의를 도출하기 위한 방안을 모색하기 위하여 것이다. 이를 위해 제도적 차원의 현황 분석과 공무원을 대상으로 설문조사를 병행하였다. 이를 통해 합의형성을 위해 중점을 두고 고려하여야 할 사항 즉 보다 심층적 검토를 필요로 하는 방안들을 제시하였다.

여기서 합의 형성을 위한 전제조건을 먼저 살펴보면, 실태 파악 즉 객관적 사실판단에 관한 절차가 우선되어야 한다. 남강댐의 이수안전도를 포함한 수량의 확보와 관리상의 안전성에 대한 검토가 있었음에도 불구하고 아직 이를 수용하지 못하고 있는 현실이므로 이에 관한 이해관계자들의 인정이 선행되어져야 한다. 이어서 추가 댐 건설에 관한 방침과 계획 등이 확실시 되어야 하고 수자원 이용 방식이 상시급수용인지 비상급수용인지 등도 명확하게 구분될 필요가 있다. 이러한 전제 조건의 정리를 바탕으로 다음의 요소들이 합의 형성을 위해 우선 고려되어야 하겠다.

첫째, 사회적 차원에서 거론하면, 두 지역은 동일한 문화권 내에 있는 만큼, 상호 간에 사회단체, 학계, 기업체 등을 망라한 다양한 교류채널을 마련하여야 한다. 결국 적극적인 노력은 수혜지역인 부산과 동부 경남이 해야 하지만 서부경남 역시 상생을 위하여 배려와 협조 차원에서 적극 응대해야 한다. 나아가 실질적인 광역 거버넌스를 구축하여야 한다. 민․관․학을 포함하고 중앙정부와 부산광역시, 경상남도 그리고 사천과 진주시가 포함된 거버넌스 체제가 구축되어야 한다. 여기서 지속적인 담론이 이루어지고 결론을 이끌어 낼 수 있는 장이 마련되어야 한다.

둘째, 정치․행정적 차원에서 보면, 먼저 광역자치단체인 부산시와 경상남도의 공조체제가 구축되어야 한다. 기존의 행정협의회 등은 물론이고 본 사안을 취급할 공식적 채널을 만들고 이를 바탕으로 기초자치단체인 사천시와 진주시와의 상호 간 협의 체제가 마련되어야 한다. 여기에는 행정기관 차원의 역할도 중요하지만 국회의원과 지방의회의원 등 지역 정치권의 적극적인 참여가 필요하다.

셋째, 보상적 차원에서는 물을 이용하는 수혜자의 경제적 비용 부담을 통해 사천시와 진주시에 직접적인 혜택이 주어질 수 있어야 한다. 또한 댐의 안정적 관리운영에도 불구하고 불가항력적인 사태로 침수피해 등이 발생할 경우에도 완벽한 보상이 이루어질 수 있는 사전 대비책이 수립되어야 할 것이다.

넷째, 법․제도적 차원에서 고려되어야 하는 것으로 먼저, 경제적 보상이 원만하게 이루어질 수 있도록 기존의 상수원 관련 제도들과는 별도로 본 사안에 적합한 제도 설계 또는 제도 개정이 이루어져야 한다. 그리고 서부경남 지역주민들이 남강댐의 용수관리 등에 직간접으로 참여할 수 있는 제도적 뒷받침 역시 필요하다. 나아가 물관리 기본법(안) 등 국가 물 관리 전반에 적용될 수 있는 구체적이고 포괄적인 법 제정이 필요하다. 이러한 법의 적용을 통해 본 사안은 물론이고 향후 유사한 사례에도 합의 형성을 강제할 수 있도록 할 필요가 있다.

우리 사회의 다양한 공공재 중에서도 공기와 물 등은 인간의 생존에 직접적으로 영향을 미치는 환경재이다. 올 여름 전력난을 계기로 볼 때, 전기 역시 중요한 공공재임을 부인할 수 없다. 그러나 공기와 물 등은 전력처럼 수요에 따라 생산이 자유로운 재화가 아니다. 굳이 우리나라가 물 부족 국가에 해당한다는 논리에 따르지 않더라도 이제 수자원 역시 마음껏 쓸 수 있는 재화가 아니라는 인식과 함께 절수 운동이 필요하고 더불어 값싼 재화가 아니라는 인식을 심어 줄 필요가 있다. 수도요금 인상은 여러 가지 요인들을 고려해야 하겠지만 현행 생산원가에도 미치지 못하는 요금을 현실화하는 방안부터 재생수의 활용 방안, 식수용 수도와 일반용 수도를 분리하는 방안 등 미래에 대비한 다양한 준비가 필요한 시점이라 하겠다. 여기서 무엇보다도 중요한 것은 결국 물 문제는 시민들의 필요와 요구의 크기와 힘에 의해 정책 추진력이 확보되는 문제라는 것이다. 현재 수돗물이 어디에서 취수되어 오는 어떤 물인지 시민들의 무의식과 무관심이 지속되는 한, 부산과 서부 경남의 물 문제는 현 상태를 벗어나기 쉽지 않을 것이다.

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이강웅(李康雄): 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 행정정보공개제도의 기준설정에 관한 연구)를 받고 현재 동의대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. '인사행정'과 '환경행정'을 강의․연구하고 있으며, ｢환경행정의 이론과 실제｣ (2011), ｢행정학의 이해｣ (2011), “행정PR에 있어서 언론의 역할”(2002), “지방정부 지원단체의 역할평가와 재편방향”(2006), “광역행정체제의 구축방향”(2008), “혐오시설 입지갈등관리의 우선순위 모색”(2008) 등의 저서와 논문을 발표하였다.

<E-mail: kulee@deu.ac.kr / 논문접수일: 2012. 10. 29 / 심사개시일: 2012. 10. 29 / 심사완료일: 2012. 11. 17>

김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 관료제와 시민사회, 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발간된 저서로는 ｢정부규제의 구조와 논리｣(2012)가 있고, 최근 발표된 논문으로는 “협력적 수산자원관리의 성공조건: 진해만 대구자원관리 사례의 분석(2011)”, “정책분쟁의 제도적 담론 분석: 심의를 통한 사회적 합의 가능성(2012)”, “도시마을 창조전략: 부산광역시 감천문화마을 재생사례를 중심으로(2012)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr>

허철행(許喆行): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 영산대학교 행정학과에서 부교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야로는 행정개혁, 정부혁신, 지방자치, 조직관리 등이며 저서로는 ｢정부혁신의 원인과 논리｣(2010), ｢현대행정의 이론과 현실｣(2009), ｢세계화와 한국의 정부혁신｣(2008) 등이며, 주요 논문으로는 “지역갈등의 원인과 해소방안(2012)”, “지방선거에 있어서 정당공천제의 한계와 개선방안(2011)”, “거버넌스 구축을 위한 시민사회단체 지원방안에 관한 연구(2009)”, “광역행정체구축방안(2008)”, “한국사회자본의 한계와 전망(2007)”, “신관리주의 지방정부혁신의 평가와 전망(2002)” 등이다.

<E-mail: hchwhat@ysu.ac.kr>