대도시 행정체제의 개편논의와 방향*

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울) : 55～77

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* 이 논문은 2011년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF- 2011-330-B00195)

: 도시정부의 경쟁력 강화를 중심으로

Discourses and Directions of Structural Reform of

Metropolitan Governments in Korea

: A Study of Urban Government Competitiveness

김 순 은

현재까지 제기된 우리나라 대도시 행정체제의 개편안은 매우 다양하다. 국회의원들이 발의한 입법안의 내용도 다양성을 보이고 있다. 다양성 속에서 현재와 미래의 상황에 적합한 모형을 모색하는 것이 본 연구의 목적이다. 이를 위하여 미국, 영국, 일본의 다양한 사례들을 분석하였다. 외국의 사례에 대한 분석을 통하여 현재 많은 국가의 대도시들이 도시의 경쟁력을 강화하는 차원에서 대도시 행정체제의 개편을 모색하고 있음을 확인하였다. 특히 미국의 시-카운티 통합시도가 통합결과에 대한 찬‧반론과 거듭되는 실패에도 불구하고 현재까지 지속되는 것도 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 향후 우리나라 대도시 행정체제의 개편도 도시정부의 경쟁력을 강화하는 차원에서 진행되어야 할 것이다.

주제어 : 행정체제개편, 도시정부의 경쟁력, 행정체제통합, 대도시개편, 계층제

I. 서  론

20세기의 두드러진 현상이 도시화이다. 20세기 초에 지구 인구의 13%가 도시에 거주하였으나 1950년대에는 지구 인구의 29%가 도시에 거주하였다. 2005년에는 49%였으며 2030년 경에는 60%가 도시에 거주할 것으로 추론되고 있다. 우리나라도 유사한 현상을 보였다. 1960년 우리나라의 도시화율은 39%였으나 2000년에는 88%로 급증하였다. 2005년에는 90%에 달하였으며 2010년에는 90.9%로 증가하였다.

도시화 가운데 특히 주목할 것은 대도시의 출현이라고 할 수 있다. 개발도상국가에서는 수도 및 경제중심지를 중심으로 종주화 현상이 나타났으며 선진국에서도 대도시의 출현이 일반화되었다(Gottman, 1995). 인도의 뭄바이와 델리, 중국의 상해, 파키스탄의 카라치, 터키의 이스탄불, 브라질의 상파울루, 러시아의 모스크바, 우리나라의 서울 등이 2009년 기준으로 1,000만 명을 넘는 대도시로 발전하였다. 선진국에서는 도쿄, 뉴욕, 런던 등이 2009년 기준으로 800만 내외의 인구를 기록하였다.

대도시의 개념은 국가에 따라 상이하다. 미국에서는 중심도시의 인구가 5만 이상이며 인근지역을 포함하여 인구 10만 이상인 도시를 지칭하는 반면 일본의 경우에는 중심도시의 인구가 30만 이상이고 주변지역을 포함하여 40만 이상인 도시를 지칭하기도 한다(牧田, 1996; 김순은, 2002). 우리나라에서는 제도상 인구 50만 이상을 대도시라고 정의하고 있다. 지방자치법 상의 정의에 따를 경우 우리나라에서는 특별시, 광역시를 포함하여 인구 50만 이상의 도시를 대도시라고 할 수 있을 것이다. 현재 1개의 특별시, 6개의 광역시를 포함하여 15개의 대도시가 존재하고 있다.

인구의 도시화가 진행되면 대부분의 도시가 도시문제에 직면한다. 일반적인 도시문제로 주택, 실업, 빈곤, 도로 및 항만 등의 사회 인프라, 쓰레기, 상‧하수도, 교육, 오염 등이 집중적으로 논의되어 왔다. 아울러 이러한 도시문제를 적절히 대응할 수 없는 대도시의 행정체제가 문제점으로 지적되었다(Gottman, 1995; 김순은, 2002). 다양한 요인들이 종합적으로 도시의 쇠퇴에 영향을 미치지만 이 중에서도 대도시 행정체제가 도시문제들에 적절히 대처하지 못할 경우에 도시의 쇠락은 불가피하다는 것을 역사적인 사례를 통하여 알 수 있다(Sharpe, 1995). 글로벌 시대의 지방정부의 경쟁력, 로컬 거버넌스의 경쟁력 및 지방정부의 질(quality of government)이 도시 경쟁력에 중요한 요인이라는 주장도 같은 맥락이다(Jusoh and Rashid, 2008; 김순은, 2011a).

대도시 행정체제의 개편논의와 방향

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울)

현재 지방행정체제 개편논의가 활발하게 진행되는 대표적인 도시가 오사카시이다. 오사카시의 경우 1965년 인구가 316만 명으로 최고점에 달하였으나 2000년까지 260만까지 감소하였다. 그 후 다소 증가하여 2008년에는 264만, 2009년도에는 265만, 2012년 현재 267만 명으로 추계되고 있다. 그러나 요코하마시에 제2의 도시 지위를 내준 지 오래되었다. 오사카시를 중심으로 오사카지역의 새로운 행정체제를 구축하여야 한다는 논의가 도시의 쇠락과 무관하지 않다. 한편 <표 1-1>에서 보는 바와 같이 우리나라의 제2의 도시인 부산과 제3의 도시였던 대구의 인구도  1995년 이후 지속적으로 감소하고 있다. 이런 통계 역시 도시 경쟁력의 약화와 무관하지 않을 것이다. 이러한 상황 하에서 우리나라에서도 대도시의 기능조정에 관한 논의가 한창 진행 중이다.

<표 1-1> 특별‧광역시의 인구추이

단위: 만 명

	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산
2011	1,000	342	242	268	145	152	110
2005	982	352	246	253	141	144	104
2000	989	366	248	247	135	137	101
1995	1,023	381	250	231	126	127
1990	1,061	380	230	182	114	105
1985	964	351	203	139

출처: 국가통계포털(www.kosis.kr)

시대적 상황에 적합한 대도시 행정체제의 개혁과 선택은 국가마다 중요한 개혁과제였다. 영국, 일본, 미국 등 주요 국가들은 일찍부터 대도시의 행정체제 구축을 위하여 다양한 정책적 개혁을 거듭하여 왔다.

본 연구의 목적은 대도시 행정체제에 관한 주요 도시들의 현황과 영국, 일본, 미국 등의 실증적 사례를 중심으로 개편의 이론적 논거를 밝히는 것이다. 영국은 20세기 초 이후 카운티-버러(borough)라는 단층제 개혁, 일본은 1949년 이후 동경도-자치구 관계의 개혁, 미국은 시-카운티 통합이라는 대도시 개혁을 다양하게 실험하였다. 주요 국가들의 대도시 행정체제의 현황도 매우 다양하다. 이를 토대로 본 연구는 현재 진행되고 있는 우리나라 대도시, 특별시와 광역시를 중심으로 기능개편에 관한 이론적 논거와 타당성을 분석하였다.

II. 우리나라의 대도시 제도와 대도시 개편논의의 현황

1. 우리나라의 대도시 발전과 제도의 현황

우리나라의 대도시는 서울시를 중심으로 발전하였다. 1946년 서울시는 경기도로부터 분리되어 서울특별자유시로 승격하였으며 1948년 제정된 ｢지방행정에 관한 임시조처법｣에 따라 지방행정기관으로서 서울시가 설치되고 서울시 산하에 구가 설치되었다. 시장과 구청장은 임명직으로 충원되었다. 1949년 제정된 지방자치법에 따라 지방행정에 관한 임시 조처법은 폐지되었고 서울시가 서울특별시로 개칭되면서 정부가 직할하였다. 서울특별시 산하에 구를 설치하고 시장과 구청장은 대통령이 임명하였다. 이 시기 서울시의회는 선거에 의하여 구성되고 시장은 임명되는 체제였다. 서울특별시 산하의 구는 행정구였다.

대도시 제도는 1960년 제2공화국의 출범과 함께 개정되었다. 1960년 11월 지방자치법의 개정에 따라 서울특별시장과 서울특별시의회는 선거로 충원되었다. 서울특별시 산하에 설치된 구의 구청장은 시장의 추천에 의하여 국무총리가 임명하였다. 이러한 제도는 1961년 5･16 사태가 발발하면서 재차 변화되는 상황에 직면하게 되었다.

1961년 ｢지방자치에 관한 임시조치법｣과 그 후 일곱 번의 개정을 거쳐 1961년부터 1991년 사이의 지방자치제도가 결정되었다. 이 법에 따라 서울특별시 제도가 유지되었고 1962년 1월 ｢서울특별시 행정에 관한 특별조치법｣에 따라 서울특별시는 내무부에서 국무총리 소속으로 이전되었다. 서울특별시장은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하였으며 서울특별시의회는 구성되지 않았다. 서울특별시의 지방행정은 ｢서울특별시 행정에 관한 특별조치법｣에 따라 각 부처의 지시감독권을 제한하고 그 범위를 각령으로 규정하게 하였다.

이때부터 새롭게 도입된 제도가 직할시 제도이다. 1962년 11월 ｢부산시 정부직할에 관한 법률｣이 제정됨에 따라 1963년 부산시가 경상남도로부터 분리되어 중앙정부의 직할 하에 설치되는 직할시 제도가 도입되었다. 직할시는 1981년 ｢대구직할시 및 인천직할시 설치에 관한 법률｣, 1986년 ｢광주직할시 및 송정시 설치에 관한 법률｣, 1989년 ｢대전직할시 설치에 관한 법률｣에 따라 대구시, 인천시, 광주시, 대전시가 직할시로 승격되었다. 1994년 지방자치법의 개정에 따라 직할시가 광역시로 명칭이 변경되었다. 1997년 ｢울산광역시 설치 등에 관한 법률｣이 시행되어 우리나라에서는 1특별시, 6광역시의 대도시 제도가 정착되었다.

1988년 지방자치법 개정으로 특별시와 직할시는 광역 지방정부의 지위를 갖게 되었으며 산하에 자치구를 설치하게 되었다. 그 후 직할시는 1994년 광역시로 명칭이 변경되어 현재 특별시와 광역시는 2층제의 자치계층을 유지하고 있다.

2. 우리나라의 대도시 개편논의의 현황

앞에서 논의하였듯이 우리나라의 대도시는 60년대 단층제의 특별시 제도를 도입한 역사가 있었으나 1988년 이후 특별시와 직할시는 2층제로 전환되었다. 당시 특별시와 광역시의 행정체제를 2층제로 전환하는 등 대도시 행정의 커다란 변화가 있었으나 법제적인 측면이나 학술적인 측면에서 충분한 연구와 검토를 거치지 않았다(조정찬, 2000). 민주성과 효율성이라는 지방자치의 이념적 관점에서 고려할 때 충분히 상충되는 개혁이기도 하였으며 행정적 논리보다는 정치논리에 의한 개혁이었다(박승주 외4, 1999; 조정찬, 2000). 심지어 당시 내무부 관료들이 지방자치의 재개를 지연시키고자 전략적으로 도입한 제도라는 지적과 함께 특별시와 광역시장의 정치적 권한을 약화시킬 목적이었다는 주장도 제기되었다(김철용, 1997; 조정찬, 1999).

그 후 1995년 지방정부의 장의 직선제 도입으로 현재까지 특별시와 광역시는 2층제를 유지하여 왔다. 1995년 자치구청장의 선거 이후부터 대도시 행정체제의 개혁에 관하여 학계와 정계를 중심으로 논의가 지속되었다(강재호, 2005; 김석태, 2007). 본 연구에서는 광역시･특별시와 자치구를 대분하여 논의하였다.

1) 광역시･특별시의 개편논의

대도시의 체제개편은 우선 도와 광역시의 통합에서부터 광역시의 단층제에 이르기까지 다양하게 제기되었다. 1999년 정책기획위원회와 새천년준비위원회가 광역시를 도에 편입할 것을 주장하였다. 우리나라 광역시의 법적지위에 관한 연구는 이후에도 계속되어 도넛형의 광역시와 도는 통합하는 것이 지역발전에 도움이 된다는 주장이 제기되었다(김순은, 2008; 이승종, 2008). 1947년 일본에서 특별시 제도가 도입되었으나 부･현의 공동화를 우려한 주장에 따라 1956년 폐지된 지정도시의 사례와 매우 유사하다(大杉, 2011).

국가 전체의 지방행정체제 개편이라는 관점에서 전국을 65개의 광역시로 개편하자는 주장이 제기되었다(박승주 외4, 1999). 전국을 65개의 광역시로 개편하고 광역시의 자치구는 준자치구로 개혁하자는 제안은 혁신적인 대안으로 평가되었고 광역시의 행정구역을 더욱 확대하여 25개의 광역시로 전국을 개편하자는 제안으로 발전되었다(이달곤, 2008).

정치권에서도 유사한 주장이 제시되었다. 1996년 이재오 의원은 전국의 지방행정체제로서 시･도를 폐지하고 100만 명 규모의 광역시체제로 전환하였다는 주장을 제기하였으며 2012년 대통령 선거를 앞두고 유사한 주장을 재론하였다. 대통령 후보의 선거공약으로 전국을 50개의 자치시로 개편할 것을 제안하였다. 2005년 임시국회에서 32명의 여･야 의원이 전국의 광역시화를 주장하였고 열린 우리당도 전국을 70여 개의 광역시로 전환할 것을 대안으로 제시하였다(김순은, 2011b).

광역시의 논의에 비하여 특별시의 논의는 상대적으로 적은 편이다. 서울특별시가 수도로서의 특별한 지위를 갖고 있기 때문이다. 1980년대 서울시의 행정구역을 조정하여야 한다는 최초의 논의는 수도권의 정비계획과 맞물려 있었다(정문기 외1, 2011). 학계에서는 서울시를 3개의 지역으로 구분하여야 한다는 주장이 제기된 적이 있으나 커다란 주목을 받지 못했다(김병준, 2009). 정치권에서는 1994년 당시 민자당이 서울시를 4-5개로 분할하자는 주장을 제기한 이후 최근에는 전국을 광역시로 재편할 경우 서울을 5개의 광역시로 분할하여야 한다는 주장이 국회에서 제기되었으나 이에 대한 명확한 자료나 근거는 없는 실정이다.

2) 자치구의 개편논의

광역시･특별시에 관한 논의 중 가장 활발하게 진행되어 온 것이 광역시･특별시 산하에 설치된 자치구의 지위와 행정구역의 규모에 관한 것이다. 런던광역시와 동경도와 같이 서울특별시는 예외로 하더라도 광역시의 자치구는 1988년 지방자치법 개정 시 충분한 논의를 거치지 않고 도입된 제도로서 사례가 흔치 않은 제도이기 때문이다. 이제까지 정치권과 학계에서 제기된 논의를 정리하면 아래와 같다. 자치구의 개혁논의는 크게 자치구의 법적지위와 자치구의 통･폐합 논의로 대분할 수 있다.

(1) 자치구의 법적지위에 관한 논의

학계 및 정치권이 자치구에 관심을 두게 된 것은 1995년 자치구청장의 선출이 개시되었기 때문이다. 선출직 구청장의 출현으로 종전과는 상이한 문제점이 노정되기 시작하였다(김순은, 1997; 안성호, 1997). 이들 연구는 자치구의 출현으로 광역시와 자치구간의 갈등사례가 증가하고 있음은 지적하였으나 2층제의 개혁은 제시하지 않았다(안성호, 2010). 당시 지방자치 특히 광역시의 자치구가 지방자치의 이념 중 민주성 이념에 부응하는 것으로 보았기 때문일 것이다(김순은, 2012).

특별시･광역시와 자치구 간의 문제점을 토대로 자치구의 법적지위를 포함한 다양한 개혁안이 제시되었다. 대안들은 자치구 운영상의 문제점을 해결하기 위하여 제도의 개선에 초점을 두었다. 현행 2층제를 유지하면서 시장에게 갈등의 조정권을 부여하는 방안, 구의회는 존치하면서 구청장은 임명제로 전환하는 방안, 구청장은 직선제를 유지하면서 구의회는 폐지하는 방안, 구청장은 직선하면서 구의회를 폐지하는 대신 시의원과 지역대표로 구성되는 구정협의회를 설치하는 방안, 자치구의 지방자치단체의 지위를 폐지하고 행정구로 전환하는 방안 등이 논의되기 시작하였다(조정찬, 2000; 김재훈, 2000; 조영택, 2008; 하혜수, 2009; 김순은, 2011b). 자치구의 다양한 개편방안을 권한조정모형, 자치권 제한모형, 준자치구 모형, 행정구 모형으로 대분하기도 하였으며(김재훈, 2000), 자치구 기능조정모형, 민선의회 중심 준자치구 모형, 민선단체장 중심 준자치구 모형, 행정구 전환모형(조영택, 2008), 권한조정모형, 완전자치단체모형, 행정구모형 및 자치구통합모형으로 대분하여 각각의 장･단점을 분석하기도 하였다(하혜수, 2009). 또한 자치구 통합모형, 준자치구 모형, 행정구 모형으로 나누어 논의하기도 하였다(김순은, 2011b).

우리나라의 경우 민주성과 효율성의 기준에 따라 상기의 대안들을 평가할 경우 효율성을 위한 모형으로는 행정구 모형이 적합하며 민주성을 위해서는 자치구 모형이 적절하다(최영출, 2012). 현재 우리나라에 적합한 모형이 어떤 것이냐에 대해서는 다양한 의견들이 제기되고 있다. 이에 대해서는 아래에서 분석한 입법현황을 보면 더욱 명확하다.

(2) 자치구의 통･폐합에 관한 논의

상기의 논의에서 본 바와 같이 자치구의 통･폐합은 자치구의 적정한 지위를 모색하는 대안 중의 하나로 생활권과 행정권의 일치(서울시정개발연구원, 2009), 자치역량의 강화(하혜수, 2009), 인구규모, 생활권, 자치구의 재정력과 행정의 효율성(정문기 외1, 2011), 인구규모에 의한 규모경제의 확보(김순은, 2011b), 서울특별시의 수도로서의 특수성(이승종, 2010) 등을 근거로 논의되었다. 서울시정개발연구원(2009)은 서울특별시를 9개의 중생활권으로 분리하고 이를 행정권과 일치시키는 자치구 통‧폐합을 제시하였다. 또한 서울특별시의 자치구를 생활권 외에도 인구규모, 자치구의 재정력과 행정의 효율성을 고려하여 조정하되 자치구의 수를 5개, 9개, 10개로 개편하는 것에 대한 설문조사가 실시되었다. 서울시민을 대상으로 한 이 조사에 따르면 9개의 자치구로 개편하는 안에 대하여 27.5%의 응답자가 찬성함으로써 가장 선호하는 안으로 보고되었다(정문기 외1, 2011). 서울특별시는 수도로서의 특수성을 인정하여 현행 제도를 유지하되 서울특별시의 자치구를 자율적으로 통･폐합하여 행정의 규모를 확대하여야 한다는 대안(이승종, 2010)이 제시되기도 하였고, 오세훈 서울시장은 서울특별시를 10개 자치구로 통합하는 대안을 제시하였다(정문기 외1, 2011).

자치구를 통‧폐합하는 기준으로 자치역량을 설정하고 자치구의 자치역량에 따라 차별적인 대안이 제시되기도 하였다. 자치구의 자치역량에 따라 최악의 자치구와 차상위 자치구를 대분하여 차별적으로 추진하는 모형으로서, 점진적 통합모형은 인구, 면적, 재정력 중에서 2개 이상이 최악의 상태를 충족하는 경우 적용되며 전국의 69개 자치구 중에서 12개가 여기에 해당한다. 급진적 통합모형은 인구, 면적, 재정력 중 하나 이상에서 자족성이 떨어지면 적용되는 모형으로서 전국의 자치구 중에서 59개가 여기에 속한다(하혜수, 2009).

자치구의 통합은 주민의 담세력, 복지, 의료‧보건, 방재, 도시기반 등 자치구의 자치역량이중요한 기준이 되어야 하며 이를 제고하기 위하여 인구규모가 40만 정도가 적합하다는 주장이 제기되기도 하였다. 자치구가 문화의 창조에 기여하기 위해서는 인구가 100만은 유지되어야 한다는 주장도 있다(塚田, 2002). 이 외에 자치구 별 인구규모, 자치구의 동 수, 공무원 수, 예산규모, 경상비의 규모, 자체수입 및 재정자립도, 재정교부금 현황을 분석한 결과를 기초로 부산광역시의 자치구를 7개에서 10개 사이로 조정하는 것이 타당하다는 연구도 있었다(김순은, 2011b).

3) 입법현황에 대한 분석

2010년 국회 내에 설치된 지방행정체제 개편 특별위원회는 특별시와 광역시의 행정체제와 관련하여 국회에 발의된 8개의 법률안을 심의하였다. 8개의 법률안은 권경석, 우윤근, 이명수, 박기춘, 허태열, 차명진, 백재현, 최인기 의원 등이 발의한 것이다. 이 법률안들을 분석하면 아래와 같다.

(1) 특별시에 관한 발의안 분석

① 특별시에 관한 내용

8개의 법률안 가운데 7개의 법률안이 특별시는 존치하는 내용으로 발의하고 있다. 1개의 법률안이 서울시를 인접 도와 통합할 것을 제안하였다.

② 자치구에 관한 내용

특별시의 자치구에 대해서는 통합 후 통합자치구의 설치를 제안한 발의안이 3건, 자치구의 인구가 100만 이상인 경우에는 자치구로 하는 발의안이 2건이었다. 후자의 법률안에서는 100만 미만의 구에는 행정구로 전환하자는 안이 1건이며 준자치구로 하자는 안이 1건이었다.

특별시의 자치구를 행정구로 전환할 것을 제안한 발의안이 1건이며 구역조정을 제안한 발의안이 2건이었다. 이를 표로 정리하면 <표 2-1>과 같다.

<표 2-1> 특별시의 자치구 개편 대안

구분	명칭	인구기준과 명칭		건수
통합	통합자치구	기준 없음		3
		100만 이상 자치구	100만 미만 행정구	1
			100만 미만 준자치구	1
	준자치구	기준 없음		1
구역조정				2

(2) 광역시에 관한 발의안 분석

① 광역시에 관한 내용

광역시에 기존처럼 광역자치단체의 지위를 부여하자는 대안이 4건이며 인접 도와 통합하여 광역기능을 강화하자는 대안이 3건이었다. 백재진 의원의 발의내용은 주로 특별시에 한정되어 있었다.

② 자치구에 관한 내용

광역시의 자치구에 대해서는 통합 이후 인구가 100만 이상이면 자치구, 100만 미만이면 행정구로 하자는 발의안이 1건, 통합 이후 행정구로 전환하자는 발의안이 1건, 통합 이후 준자치구로 전환하자는 안이 2건, 통합시로 개편하자는 안이 1건, 구역조정의 안이 2건으로 다양하게 나타났다 <표 2-2>와 같다.

<표 2-2> 광역시의 자치구 개편 대안

구분	인구기준과 명칭
통합	100만 이상 자치구 100만 미만 행정구	1건
	행정구	1건
	준자치구	2건
	통합시	1건
구역조정		2건

III. 대도시 개편의 이론적 논의

1. 지방자치의 이념과 자치행정체제의 개편

1) 지방자치의 이념

우리나라의 지방자치는 자생적인 제도라기보다는 외국제도의 도입에 가까운 것이었다. 헌법을 제정하는 과정에서 외국의 제도를 참고하여 지방자치를 도입하게 되었다. 뿐만 아니라 1949년 지방자치법의 제정과 1952년 지방선거로 지방자치가 실시되었으나 1961년 5‧16 사태로 30년간 중단되었다. 일천한 지방자치의 역사와 중단의 경험으로 지방자치의 이념을 체험적으로 이해하는데 어려움이 있었다(김순은, 2006a).

지방자치는 목적으로서의 지방자치와 수단으로서의 지방자치로 대분하여 논의하는 것이 일반적인 경향이다. 자기결정의 원리에 기초하여 실시되는 주민투표 등 직접 민주주의는 전자의 예이며 권력분립의 원리에 기초하여 실시되는 자유 민주주의는 후자의 예이다.

수단으로서의 지방자치는 크게 2가지 이념을 내재하고 있다. 첫째, “지방자치는 민주주의의 학교”라는 명제에서 보듯이 지방자치는 민주성을 지향하고 있다. 토크빌(1835)의 ｢미국의 민주주의｣와 브라이스(1888)의 ｢미국의 공화국｣은 지방자치의 민주성을 강조하였다. 같은 맥락에서 미국 헌법의 창시자였던 제임스 메디슨이나 토마스 제퍼슨은 권력의 수립적 분립이라는 수단으로서 지방자치를 강조하였다.

수단으로서의 지방자치를 이해하는 관점에서 지방자치의 둘째 이념은 효율성이다. 벤담의 공리주의에 이론적 토대를 두고 발전된 주장으로서 1960년대 공공선택론자에 의하여 실증적으로 입증되었다(김순은, 2006a). 한정된 자원을 중앙정부가 전권한적으로 통제하기보다는 지방정부와 공동으로 배분하는 것이 자원의 효율성을 제고할 수 있다(Tiebout, 1956; Oates, 1972, 2006). 지방정부가 지역주민의 정책적 선호를 숙지하고 있기 때문에 중앙정부가 처리하는 경우에는 정보의 이전비용이 추가로 발생하는 폐단이 발생하여 비용이 상승한다. 이러한 관점에서 지방정부는 지역주민이 희구하는 최상의 서비스를 제공할 수 있다는 점(Tiebout)과 차별적인 지방정부의 공공 서비스가 일률적인 중앙정부의 공공 서비스보다 효율적이라는 점이 입증되었다(Oates, 1972).

2) 잭슨식 민주주의와 진보주의운동

잭슨식 민주주의(Jacksonian democacy)와 진보주의(progressivism)는 미국의 양대 통치철학이다. 잭슨식 민주주의는 미국 제7대 대통령으로 당선된 잭슨(Andrew Jackson) 대통령이 미국의 민주주의 발전을 위하여 채택한 정책으로 20세기 초까지 미국의 통치철학을 대변하였다. 그는 민주주의의 발전을 위하여 정당 및 당원의 역할을 제고하였으며 이를 위하여 당원의 엽관제와 관직의 교대제(rotation)를 도입하였고 대중의 정치참여를 확대하기 위하여 선거권을 확대하였다. 잭슨식 민주주의의 철학 하에서 지방자치의 이념도 민주성의 제고에 있었다. 주로 강(强)시장제의 지방정부와 당파성이 강한 소선거구제에 의한 지방의회를 선호하였다(Gordon, 1986).

잭슨식 민주주의의 통치철학은 19세기 말에 들어 새로운 변화에 직면하게 되었다. 잭슨식 민주주의에 대한 비판을 토대로 진보주의가 태동한 것인데, 이는 산업 자본주의의 문제점에 대한 보수적인 대응을 지양하고 진보적인 대응을 위한 철학이었다. 진보주의는 정당에 대하여 비판시각을 갖고 있었으며 엽관제를 지양하고 능력에 의한 실적주의를 강조하였고, 선거를 필요악으로 인식하고 정파색이 불식된 제도를 선호하게 되었다. 진보주의는 민주성보다는 전문성에 기초한 효율성의 제고에 초점이 있었다. 지방정부의 수준에서는 대선거구제의 도입, 시의회-관리자형의 선호, 정당표지금지제도(non-partisan election) 등을 권장하였다(Bingham and Hedge, 1991).

3) 지방자치의 이념과 지방행정체제의 이론

지방자치의 이념인 민주성과 효율성은 지방행정체제를 결정하는 이론과 밀접하게 관련되어 있다. 우선 지방행정의 구역이나 크기를 결정하는 이론으로 분절론, 통합론, 민주적 통치구역론, 고전적 집권론 및 분권론이 논의되어 왔다. 분절론은 공공선택이론으로 대표되는데 작은 규모의 정부 간의 경쟁이 공공 서비스의 효율을 제고할 수 있다는 주장이다(Tiebout, 1956). 통합론은 공공 서비스의 성격상 일정한 규모 이상의 행정구역을 유지하여야 공공 서비스의 효율을 높일 수 있다는 규모의 경제론이 대표적이다(김순은, 2010). 최근에는 도시의 경쟁력을 제고하는 차원에서 초광역의 지역주의가 통합을 지지하고 있다.

정치학적 관점에서 지방정부의 행정구역은 민주적 통치가 가능한 구역이어야 한다(上野, 2008). 행정구역의 크기가 행정의 효율과도 매우 긴밀한 관계를 지녀야 하지만 지역의 자기결정권을 제고할 수 있는 범위 내에서 결정되어야 한다는 주장이다. 지방정부의 기능배분을 고려함에 있어서 보완성의 원리가 존중되어야 한다는 것과 같은 맥락이다.

지방행정의 규모를 결정함에 있어서 전통적인 이론이 분권론과 집권론이다. 지역의 정체성, 역사성, 문화성을 고려하여 주민의 참여를 극대화시키고, 지역주민과 긴밀한 관계를 유지하는 민주적인 지방정부는 규모가 작은 것이 바람직하다는 것이 분권론이다. 반면 집권론은 계획적인 토지의 이용, 미래를 대비한 전략적 계획, 규모의 경제, 지역 간 재정의 형평성 유지 등을 위해서는 광역의 행정구역을 지니는 것이 유리하다는 주장이다(김순은, 2010).

상기의 이론들을 지방자치의 이념과 연계하여 논의하면 공공선택이론, 규모의 경제, 지역주의, 고전적 집권론은 효율성에 비중을 두고 있으며 민주적 통치구역론, 고전적 분권론은 민주성에 초점을 맞추고 있다. 이를 표로 정리하면 <표 3-1>과 같다.

<표 3-1> 지방자치의 이념과 지방행정체제론

		통합 및 분절론			정치적 이론	고전적 집권‧분권론
		공공 선택론	규모 경제론	지역주의론	민주통치 구역론	집권론	분권론
효율성	기초	O
	광역		O	O		O
민주성	기초				O		O
	광역

2. 대도시 행정체제개편의 논거

1) 대도시 행정체제의 현황

지방행정체제는 민주성과 효율성의 조합에 따라 일반적으로 다층제를 채택하고 있다. 우리나라와 일본 및 독일은 2층제, 영국은 단층제와 2층제를 혼합하고 있으며 프랑스는 2-3층제를 채택하고 있다. 아울러 미국은 다중심 거버넌스 체제로(안성호, 2011) 단층제, 2층제, 3층제가 혼합되어 있다(Boyd, 2008). 미국 50개 주에서 하와이와 로드 아일랜드 및 뉴욕주의 뉴욕시는 단층제를 채택하고 있으며 대부분의 주가 2층제를 채택하고 있다. 그 외 일리노이, 인디애나, 캔자스, 미시간, 미네소타, 미주리, 노스 다코다, 뉴욕, 오하이오, 버몬트 등 10개의 주에서 3층제를 채택하고 있다

미국의 문헌에는 뉴욕시를 단층제로 분류하는 한편 우리나라에서는 1.5층제로 분류함.

그런데 대도시의 경우는 매우 다양하다. 대도시 가운데에서 런던, 동경, 바르셀로나, 몬트리올, 코펜하겐 등이 2층제를 채택하고 있으며 우리나라의 특별시와 광역시가 여기에 속한다.

런던은 런던광역시와 32개의 버러, 1개의 런던시로 구성됨.

동경은 동경도와 23개의 구 및 26개의 시, 3개의 정, 1개의 촌 등으로 구성됨.

바르셀로나는 칼타로니아주의 주도이며 스페인의 제2도시로서 역사적, 문화적으로 독자성이 높은 지역이고 인구는 160만 명임. 이런 이유로 도시특별법에 의하여 정치, 행정적인 특례가 인정됨. 바르셀로나 시정부 하에서는 10개의 구역정부가 설치되어 있는데 이들은 역사적 정체성이 상이한 지역임.

케벡주의 수도로서 캐나다 제2의 도시로서 시정부와 19개의 버러정부로 구성된 2층제임. 몬트리얼시의 인구는 160만 명이며 메트로 몬트리얼의 인구는 380만 명임. 메트로 몬트리얼정부(Metropolitan Montreal Community)의 장은 몬트리얼 시장이 겸임하며 광역적 업무를 담당하고 있음.

덴마크의 수도로서 10개의 구역정부를 설치함. 인구는 120만 명임.

뉴욕, 파리, 베를린, 스톡홀름 등은 1.5층제(준자치구)로 분리되며 로스엔젤레스, 시카고, 마드리드(단층제의 지도자‧캐비넷형), 토론토, 샌프란시스코, 멜본, 일본의 지정도시 등은 단층제를 채택하고 있다.

뉴욕시는 5개의 구를 설치하여 구청장은 직선하며 구의회는 구성하지 않음.

파리시는 20개의 구를 설치하여 구의회만을 구성함.

베를린시는 산하에 23개의 구를 설치하여 구의회만을 선출함.

스톡홀름은 스웨덴의 수도로서 메트로 스톡홀름(스톡홀름 카운티)의 구성원임. 산하에 14개의 구역정부가 설치되어 있으며 구역정부는 시의회에서 선출된 구역의원으로 구성된 구역의회가 통치함. 준자치구에 속함.

스페인의 수도로서 330만 명의 도시임.

캐나다 제1의 도시이며 온타리오주의 수도. 시장-시의회 형의 단층제 정부임.

호주의 멜본은 빅토리아주의 수도이며 호주의 제2의 도시임. 단층제의 정부이며 멜본 광역권은 30여개의 시정부로 구성됨.

상기의 예를 보면 2층제 또는 준자치구를 채택하고 있는 도시는 국가의 수도 또는 주정부의 수도이며 기타의 도시는 단층제의 경향이 강하다. 미국의 대도시는 대부분 단층제도를 채택하고 있다. 스페인의 마드리는 단층제로서 예외이다. 국가의 역사와 문화 등의 환경에 따라 다양하게 채택하고 있음을 알 수 있다.

2) 대도시 행정체제의 이론적 논의

민주성과 효율성의 조합으로 형성되는 다층제의 지방행정체제가 대도시에도 적용되어야 하느냐에 대해서는 2개의 주장이 대립하고 있다(김순은 외 1, 2003; 안영훈, 2010; 안성호, 2011; Barlow, 1994; Sharpe, 1995). 대립되는 이론적 주장은 분절정부옹호론과 대도시 행정의 일체론이다.

대도시는 일반도시와는 다른 특징을 가지고 있다. 인구의 유입으로 도시화가 이루어졌고 대도시는 인구의 유입이 강화된 지역이라고 할 수 있다. 대도시에서는 인구의 활동 공간이 확대되는 특징을 갖게 된다. 기업의 활동도 대규모로 확대되고 복잡성의 수준도 매우 높다. 주민과 기업의 활동이 공간의 확대에도 불구하고 효율적으로 이루어져야 한다. 대도시 정부는 이를 위하여 도로, 항만, 전력, 하천, 통신, 교육 등의 인프라를 효과적으로 수립․관리하여야 한다.

뿐만 아니라 대도시는 근무지, 주거지, 상가지역 및 오락지역 등 지리적으로 특화되는 특성을 띠게 된다. 특화된 지역을 유기적으로 연계하는 새로운 기능이 대도시 정부에게 요구되게 되었다.

대도시의 급격한 인구유입과 도시공간의 지리적 특화로 인하여 대도시는 많은 부작용을 안게 되었다. 실업, 빈곤, 교통, 상‧하수도의 문제, 쓰레기 처리, 교육, 환경오염, 도시재정의 악화 등을 대표적인 대도시의 문제점으로 지적할 수 있다. 도시공간의 지리적 특화는 부의 불균형, 환경파괴 등의 외부불경제를 낳기도 하였다.

상기의 경제적, 사회적 요구에 대한 적절한 대응은 행정의 효율성이 존중되는 차원에서 이루어져야 한다. 규모의 경제, 토지의 효율적 이용, 도시 인프라의 전략적․효율적 계획, 재정의 재배분적 사용이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 광역지방정부의 존재가 필요불가결하다는 것이 광역정부옹호론자들의 주장이다. 이들은 도시공간의 지리적 확대에 대한 정치․행정체제의 부재를 대도시의 문제점으로 지적한다. 이들의 주장은 행정학적 관점에서 광역행정의 필요성에 초점을 맞추고 있다(김순은 외1, 2003, p. 348).

상기에서 주장하는 광역정부옹호론은 미국에서는 행정구역 통합론으로 나타났으며 일본에서는 대도시 행정의 일체론으로 논의되고 있다(안성호, 2011; 김순은, 2012). 대도시 행정의 일체론은 지방자치의 효율성 제고를 지향한다. 그럼에도 외국의 사례에서 보여주는 효율성의 지향은 민주성의 훼손을 전제로 하고 있지 않다는 점도 주요한 특징이다. 구체적인 논의는 다음 장에서 상세히 분석하였다.

분절정부옹호론의 주장은 앞에서 논의한 공공선택이론이 대표적이다. 작은 행정규모의 정부가 공공 서비스의 제공에 있어서 광역의 지방정부보다 효율적이라는 것이다. 그 이유는 경쟁을 통한 효율성 제고, 발언권의 확대, 공공기업가 정신의 고양, 민관 공동생산에 의한 효율성 제고, 가외성(redundancy)에 의한 정책실패의 치유 등에 있다(안성호, 2011). 대도시 행정체제에 관한 분절정부옹호론과 고전적 분권론의 주장은 이념적인 측면에서 상이하다. 주민참여의 확대, 자유와 평등이라는 민주주의의 이념을 위해서는 작은 행정규모의 정부가 적합하다는 것이 고전적 분권론이다. 지방자치의 효율성과 민주성을 충족시키기 위하여 분절정부옹호론과 고전적 분권론은 작은 규모의 지방정부를 지지하지만 전자는 효율성을 강조하는 반면 후자는 민주성에 초점을 둔다는 점에서 상이하다. 전자가 민주적 효율성을 강조한다는 주장도 있다(안성호, 2011).

VI. 대도시 행정체제 개편의 실증적 사례

1. 대도시 행정체제의 실증적 사례의 대상

대도시 행정체제의 횡단적 비교는 상기에서 논의하였다. 국가와 문화에 따라 2층제, 준자치구제(1.5층제), 또는 단층제를 채택하고 있음을 보았다. 이와 같은 횡단적 자료는 현 시점에서 대도시 행정체제의 현황을 보여주는 적절한 자료이지만 행정체제의 관점에서 각 도시가 어떠한 정치‧행정적 배경과 지방자치의 이념에 기초하여 발전하였는지를 보여주지는 못한다. 이를 보완하기 위하여 국가별로 1개의 사례를 채택하여 역사적인 관점에서 분석하였다. 영국의 카운티-버러와 단층제 개혁, 미국의 시-카운티 통합, 일본의 동경도‧구 개혁을 분석하였다. 이들 행정체제의 발전이 정치‧행정적 배경과 지방자치의 이념에 기초하여 이루어졌기 때문이다.

2. 대도시 행정체제의 실증적 사례의 분석

1) 영국의 카운티-버러(county-borough)와 단층제 개혁

(1) 카운티-버러의 탄생과 발전

영국은 1835년 도시단체법의 제정에 따라 선출직 지방정부를 구성한 이후 19세기 말 지방행정체제를 정비하였다. 1888년 지방정부법의 제정으로 지방행정체제를 정비하면서 대도시 지역의 특수성을 인정하였다. 영국은 1888년과 1894년의 지방정부법으로 광역지방정부인 카운티와 기초지방정부인 구역정부를 완성하여 지방자치의 민주성과 효율성을 제고하려고 하였다(Redlich and Hirst, 1970).

1888년 지방정부법에 의하여 카운티라는 광역지방정부와 구역정부를 수립할 때, 카운티정부가 하위 지방정부로서 대도시를 통치하는 것은 효율적이지 않다는 판단 하에 대도시에게 광역과 기초의 권한과 기능을 부여함으로써 카운티-버러의 지위를 부여하였다(김순은, 2002). 카운티-버러라는 영국의 대도시 체제는 선거에 의한 민주성과 광역행정의 효율성을 동시에 추진하려는 개혁이었다. 해당 대도시를 포함하였던 카운티의 반대가 심했으며 이후에도 과세권과 관련하여 갈등을 보였다.

당시에는 인구 150,000명 이상의 도시에게만 카운티-버러의 지위를 부여하는 것으로 논의되었으나 최종적으로 1888년 지방정부법에서 인구 50,000명 이상의 도시에 카운티-버러의 지위를 부여하여 대도시 지역의 단층제가 완성되었다. 전자의 기준에 따르면 10개의 도시가 해당되었으나 후자의 기준에 따라 잉글랜드에는 61개, 웨일즈에는 2개의 카운티-버러가 탄생되었다(Wilson and Game, 1994). 1901년 예외가 인정되어 인구가 50,000명 이하의 경우에도 역사적인 정체성이 뚜렷했던 배스(Bath), 옥스퍼드(Oxford), 듀드리(Dudley) 등은 카운터-버러로 승격되었다. 캔터베리(Canterbury)시는 인구가 25,000명이었음에도 불구하고 카운티-버러의 지위를 얻었다.

그 후 인구의 증가에 따라 카운티-버러의 지위를 얻으려는 도시지역의 구역정부와 행정구역의 축소를 염려하는 카운티정부의 갈등이 고조되었다. 특히 50,000명이라는 인구기준에 의한 카운티-버러의 승격은 카운티정부가 도시지역에 산재하는 작은 구역정부의 통합을 주저하는 요인이 되기도 하였다. 인접지역의 구역정부들을 통합하여 인구의 수가 50,000명을 초과하면 카운티-버러로서 카운티정부로부터 분리되기 때문에 행정구역의 축소를 염려한 카운티정부는 행정구역의 통합에 소극적으로 대처하였다. 카운터-버러로서 분리될 경우 카운티정부의 세원이 감소되기 때문이다.

이런 점을 감안하여 1926년 지방정부법은 인구기준을 75,000명으로 상향조정하였다가, 1958년 상한선이 100,000명으로 조정되었다. 1972년 지방정부법에 의한 잉글랜드 지역의 2층제 개혁에 따라 카운티-버러가 해체되기까지 잉글랜드 79개, 웨일즈 3개 등 총 82의 카운티-버러가 존재하였다(김순은, 2002).

(2) 카운티-버러의 폐지

영국은 1972년 대대적인 행정구역 개편을 추진하였다. 그 이유는 지방정부의 규모가 매우 다양하고 인구의 규모가 작아 행정의 효율적 집행에 저해되었기 때문이었다(Wiseman, 1970; Redcliffe-Maud, 1974). 1972년 잉글랜드의 79개 카운티-버러 중에서 인구의 규모가 250,000명 이상인 곳은 14개뿐이었으며 17개의 카운티-버러는 인구가 75,000명 이하였다. 당시 지방정부의 행정체제를 연구한 왕립지방정부위원회(Royal commission on Local Government)는 “효과적이고 편리한 지방정부(Effective and convenient local government)”를 만드는 것에 개편의 목적을 두고 있었다. 이를 위하여 도시-지역(city-region)이라는 개념에 따라 잉글랜드와 웨일즈 전역을 30-40개의 단층제 도시-지역정부로 만드는데 초점을 두었다(Wiseman, 1970). 왕립지방정부위원회는 최종안으로서 지방정부개편의 기준으로서 효율성, 민주성, 지역성, 계속성을 토대로 58개의 단층제 지방정부로 잉글랜드와 웨일즈를 재편할 것을 권고하였다. 그러나 보수당의 반대로 단층제 개혁은 이루어지지 못하고 2층제 개혁으로 전환되었으며, 이 때 카운티-버러는 해체되었다. 카운티-버러는 대부분 1972년 설치된 도시광역정부(Metropolitan County Council)의 하위 지방정부로 전환되었다.

도시지역이라는 개념은 일정한 지역 내에서의 인구, 자원, 정보, 상품 등의 이동이 그 지역 밖으로의 이동보다 잦게 발생하는 구역을 지칭한다. 직장으로의 출근, 학교로의 등교, 도매시장으로부터 소매시장으로의 상품의 유통 등이 이루어지는 구역을 가리킨다. 따라서 이 지역은 도시계획, 도시이용계획의 단위가 될 수 있다.

(3) 카운티-버러의 부활(단일정부)

영국의 경우 1979년 보수당의 대처 수상이 집권한 이후 대대적인 지방정부 개혁을 단행하였다. 지방정부의 정치적 당파성과 비효율성을 비판하면서 민영화, 민간위탁, 강제입찰제도 등을 통하여 지방정부의 효율적인 운영을 위한 개혁을 지속적으로 단행하였다. 1986년 런던광역시(Greater London Council)와 6개 대도시 광역정부(Metropolitan County Council)를 해체한 결과 런던지역과 대도시 지역에는 단층 체제가 수립되었다.

지방정부의 기능과 권한이 축소되고 지방정부의 역할이 조건정비형 단체(Enabling Authority)로 전환되면서 잉글랜드 등 영국의 지방행정체제를 단층제로 전환하여야 한다는 주장이 제기되었다(김순은, 2002). 이 때 1972년 2층제 개혁으로 폐지되었던 카운티-버러 지역이 단층제로의 개혁에 적극적으로 찬성하고 나섰다. 개혁의 결과 1998년 29개의 단층제 도시지역이 탄생하였다. 2006년 이후 재차 자율적인 지방행정체제 개편을 추진하여 도시-지역(구역정부)이 카운티의 기능을 흡수한 단층제의 지방정부의 수가 2009년 현재 49개 지역으로 확대되었다. 2009년 현재 단층제 지방정부의 수는 총 55개이며 그 중에서 6개만이 카운티가 구역정부의 기능을 흡수한 지역이다.

2) 미국의 시-카운티 통합

(1) 시-카운티 통합의 개념과 연혁

미국 지방행정체제의 대표적인 특징은 다중심 거버넌스 체제이다(안성호, 2011; Boyd, 2008). 미국은 특별구를 포함하여 지방정부의 종류가 다양하고 복잡한 계층제를 이루고 있다. 보통 카운티-타운십-시정부 등의 3층제, 카운티-시정부의 2층제 등이 있으나 타운십 가운데에는 법인격이 있는 정부와 법인격이 없는 정부가 병존한다. 오하이오주에는 타운십이 시정부 산하에 설치된 곳도 있다. 지방행정체제의 간소화가 행정의 효율성에 유익하냐에 대해서는 여전히 다양한 논의가 있으나(안성호, 2011; Staley, 2005; Boyd, 2008; Ostrom, 2009) 그럼에도 계층제의 간소화를 위한 시도는 계속되고 있다.

미국 지방정부의 계층제를 간소화하여야 한다는 논의의 대표적인 사례가 시-카운티 통합이다. 시-카운티 통합은 크게 3가지 형태로 이루어진다(National League Cities, 2012). 첫째 유형은 법률로 시-카운티라는 명칭을 부여하며 운영은 시정부와 같이 운영되는 형태이다. 여기에는 샌프란시스코 시-카운티(City and country of San Francisco)가 대표적인 예이다.

둘째 유형은 카운티 정부라는 명칭 하에 시, 타운십 또는 주정부가 카운티의 업무를 담당하는 형태이다. 하와이주는 4개의 카운티로 구성되어 있는데 3개는 시-카운티 형태이며 칼라와오(Kalawao) 카운티는 주정부 직할의 하부행정기구에 속한다. 플로리다주 잭슨빌시와 듀발 카운티의 경우 잭슨빌 시장과 시의회가 듀발카운티의 사무를 담당한다. 그런데 듀발 카운티 내에는 잭슨빌시 이외에 다수의 시가 존재하며 잭슨빌 시 외의 주민도 잭슨빌 시장과 시의회 선거에 참여하는 형태이다.

셋째의 형태는 시-카운티에 광역도시정부(Metropolitan government)라는 명칭을 부여하고 시정부와 같이 운영하는 유형이다. 테네시주의 내쉬빌시와 데이비슨 카운티의 사례이다. 테네시주의 수도로서 시-카운티는 광역도시정부이며 산하에 7개의 하위 지방정부가 설치되어 있다. 광역도시정부가 광역도시정부와 카운티의 업무를 수행하는 형태이다.

미국에는 지방정부의 구역변경을 규정하는 주정부의 법률은 존재하지만 시-카운티 통합에 관한 일반법은 거의 존재하지 않는다. 따라서 시-카운티의 통합이 주정부의 허가를 받기 위해서는 주민투표가 선결요건으로 되어 있는 것이 일반적이다.

(2) 시-카운티 통합의 현황

미국에서는 1805년 뉴올리안시와 뉴올리안 패리쉬가 통합한 이후 통합시도가 계속되고 있는데 최근의 사례는 2008년 캔자스 트리뷴(Tribune)시와 그릴리 카운티(Greeley County)의 통합이다. 1805년 이후 시-카운티 통합의 사례는 총 40건에 이르는데(National League of Cities, 2012), 주로 미국의 남부와 서부에 집중되어 있다. 이것은 이 지역에 법인격이 없는 타운십이 다수 존재하기 때문인 것으로 분석된다(Boyd, 2008).

미국의 카운티 숫자는 총 3,069개에 달한다. 1902년과 2010년 사이에 시-카운티의 통합여부를 묻는 주민투표가 105회 실시되었는데 이 중에서 통합에 긍정적인 결과가 나온 주민투표는 27건이었다(Wikipedia, 2012). 시-카운티 통합에 대하여 부정적인 인식이 강함을 알 수 있다.

시-카운티 통합시도는 1960년대부터 1990년대에 강력하게 이루어졌다. 1960년대 20회, 1970년대 49회, 1980년대 27회, 1990년대 24회 실시되었고 1970년대 이후 10회 이상의 시도가 있었던 주에는 알래스카, 플로리다. 조지아, 켄터키, 테네시 등이 있다(Boyd, 2008). 1970년대 이후 22개의 지역에서 2회 이상의 통합시도가 이루어졌다. 2회 시도된 지역이 13개, 3회 시도된 지역이 7개, 4회 시도된 지역이 1곳, 5회 시도된 지역이 1곳이었다. 조지아주 어거스타시와 리치몬드 카운티는 5회에 걸친 통합의 시도 후 1996년 어거스타-리치몬드 카운티가 되었다(김순은, 2012).

미주리주의 세인트 루이스시는 1870년 세인트 루이스 카운티로부터 분리되어 어느 카운티에도 속하지 않는 자유시(independent city)의 지위를 유지하였다. 그 후 수 차에 걸쳐 세인트 루이스시가 카운티와의 합병을 추진하였으나 카운티 주민에 의하여 거절되었다. 조지아주는 매이콘(Macon)시와 빕카운티(Bibb county)의 합병을 위한 주민투표를 2012년 7월 31일 실시하는 것을 승인하는 법을 제정하였다. 이 지역은 이미 1933, 1960, 1972, 1976년 네 차례의 시도가 실패로 끝난 지역이다(Wikipedia, 2012).

(3) 시-카운티 통합의 효과

1960년대 이후 시-카운티 통합시도가 본격화되면서 통합의 효과에 대한 논의도 다양하게 이루어졌다. 다중심 거버넌스 체제의 장점을 강조하는 분절정부옹호론자는 시-카운티의 통합을 반대하고 있으며 통합론자 즉 대도시 행정의 일체론자들은 시-카운티의 통합을 전적으로 옹호하고 있다. 대도시 행정의 일체론에 따른 시-카운티의 통합은 지방정부의 효율성 제고, 형평성에 맞는 서비스의 제공, 책임성의 제고, 발전의 조정과 성과의 제고 등에서 이점을 창출한다(Boyd, 2008).

첫째, 시-카운티의 통합으로 예산을 절약할 수 있는 이점이 있다. 단기적인 관점에서는 비용이 상승하는 경향이 있으나 장기적으로 인력의 감축, 규모의 경제 등에 기초하여 전반적으로 예산을 절약할 수 있다.

둘째, 시와 카운티가 중복적으로 담당하는 행정 서비스가 단일화‧간소화되어 중복행정으로 인한 낭비와 비효율을 줄일 수 있다. 행정의 기능이 단일화됨으로써 행정의 효율을 제고할 수 있다는 것이 장점 중의 하나가 되었다. 행정 서비스가 단일화‧간소화됨으로써 행정의 책임성도 제고할 수 있게 되었다.

셋째, 시-카운티 통합으로 통합된 지방정부는 법적권한과 세원이 증대하고 행정구역이 확대되어 지방정부의 재원이 확대된다. 이를 토대로 지역의 종합적인 계획을 수립하는데 용이하다. 토지의 효율적 이용, 발전계획의 수립과 조정, 민간부문과의 협력 등이 용이하다(National League of Cities, 2012).

반면 시-카운티 통합으로 인한 비효율에 대한 주장도 설득력이 있다(Carr, 2004). 특히 노동집약적인 공공 서비스는 구역의 확대로 규모의 불경제를 낳을 가능성이 높다. 경찰, 소방, 공원, 레저 서비스 등은 구역의 확대로 비효율성이 높아지는 특징이 있다. 관료제의 규모가 확대되어 대주민 접촉이 약화됨으로써 행정 서비스의 대응성이 약화된다는 것도 단점으로 지적되고 있다. 시-카운티가 통합되면 높은 임금이 표준화되어 전반적으로 인건비가 상승된다. 반면 행정 서비스는 질이 높은 지역의 것이 표준화되어 예산의 소요가 증대한다. 통합의 비용이 수반됨은 물론이다(Staley, 2005).

시-카운티의 통합으로 발생하는 장점과 단점을 비교하면 시-카운티의 통합은 집행과정에 따라 장‧단점이 상이할 수 있음을 알 수 있다. 상기의 단점을 고려하면서 집행을 추진한다면 장점을 극대화할 수 있을 것이다. 이런 점에 착안하여 지금도 시-카운티의 통합시도는 지속적으로 이루어지고 있다.

3) 일본의 동경도‧구 개혁

(1) 1943년 동경도 자치구의 설치

대도시의 행정체제에 관한 또 하나의 좋은 외국 사례는 동경도의 도‧구의 개혁이다. 동경도의 도‧구 개혁은 어느 면에서 현재 논의되는 우리나라 자치구의 폐지논의와 매우 유사하다(김순은, 2002).

1943년 일본은 당시 동경부와 동경시를 통합하여 동경도를 설치하고 산하에 자치구라는 구정부를 두었다. 당시에는 동경도지사와 구청장은 관선 관리였으며 동경도의회와 구의회는 선거에 의하여 구성하였다. 현재의 용어를 사용하자면 구정부는 준자치구에 해당하였다. 당시 구정부를 준자치구로 규정한 것은 수도로서의 특성과 대도시 행정의 일체성을 강조한 결과였다(村松, 1994). 전쟁 중에 설립된 동경도는 중앙정부의 집권적 의지가 반영된 결과로서 동경도의 설치 자체가 대도시 행정의 일체, 즉 도‧구 일체의 성격을 띠었다(御鬪, 1994). 따라서 동경도 산하에 구의회를 설치하였으나 구는 기본적으로 동경도의 하부행정기관으로 간주되었다. 동경도의 설치는 행정의 효율을 강조한 개혁이었다(김순은, 2002).

(2) 1947년 동경 도‧구제도 수립

1945년 전쟁이 끝남으로써 새로운 정치체제가 요구되었다. 군국주의를 예방하고 민주주의를 신장시켜야 한다는 미군정의 요구에 따라 다방면에서 개혁이 이루어졌다. 동경도제도 역시 이러한 맥락 하에서 이루어졌다(吉田, 1995). 집권적인 특성과 도‧구 일체성의 성격을 강조하였던 동경도에서 자치구의 성격을 전환하는 개혁이 이루어졌다.

동경도의 하위 지방정부는 자치구에서 특별구로 명칭을 바꾸면서 지방정부로서의 지위 및 권한이 부여되었다. 특별구에는 선출직 구청장과 구의회를 두고 특별구의 권한 및 기능을 강화하였다. 이 때에도 특별구의 권한은 일반지방정부인 시‧정‧촌에 비해서는 제한적인 것이었다. 대도시 행정의 일체성을 고려한 제도였기 때문이다(西野, 2000).

(3) 1952년 동경도‧구제도의 개혁

일본의 전후 개혁은 일본의 민주주의를 신장하려는 미국 군정의 압력에 의한 것이었다. 이에 대한 비판이 일본의 경제적 부흥이라는 대의명분 하에서 역개혁의 분위기로 이어졌다. 전후 일본의 경제부흥을 위한 새로운 체제의 구축이 논의되었고 수도권에는 1951년 수도건설법과 동경도의 수도권 정비계획이 수립되었다.

동경도‧구제도의 개혁도 이러한 분위기 하에서 이루어졌다. 자치구의 설치가 대도시의 민주성을 제고하고자 한 개혁이었던 것과는 달리, 대도시 행정의 효율을 위한 개혁이었다. ‘도‧구 일체론’이라는 주장이 제기되면서 특별구를 준자치구로 전환하였다. 구의회는 존치시키되 특별구의 구청장 선거제도를 폐지하고 도의 직원이 특별구에 파견되어 특별구의 사무를 처리하게 하였다(大衫, 2011).

(4) 1975년 동경 도‧구제도의 개혁

1955년 이후 동경도의 경제적‧사회적 변화는 동경도의 새로운 행정체제에 대한 요구로 이어졌다. 1950대 이후 지속된 경제적 발전에 따라 도시 문제가 대두되기 시작하였는데, 동경도가 여기에 효율적‧전략적으로 대처하지 못하는 것은 시‧정‧촌의 사무에 많은 인력과 재정을 사용하기 때문이라는 지적이 제기되었다.

동경도에 대한 비판을 제기한 시민단체는 지방정부의 대응성을 높이기 위하여 특별구의 지방정부화를 주장하였다. 임명직 구청장을 선출직으로 전환함으로써 동경도와 특별구의 주민 대응성을 높일 수 있다는 것이었다. 구청장의 선거제는 지방자치법의 개정사항임을 감안하여 특별구별로 “구청장 후보 선정조례”를 제정하여 구의회의 구청장 추천에 주민투표라는 요건을 부가하였다. 오타(大田)구, 네리마(練馬)구, 시나가와(品川)구 등이 해당 조례를 제정하였다. 구청장 선정조례에 따르면 구의회가 구청장 후보를 선정함에 있어서 구민의 주민투표에 기초하여야 한다. 이에 대하여 동경도와 자치성이 구청장 선정조례의 위법성을 제기하였으나 법원은 적법한 것으로 판결하였다(김순은, 2002).

1960년 이후 구의회의 정치적 상황도 특별구 개혁을 촉진하는 원인 중의 하나였다. 구의회가 다당화됨으로써 정당 간에 합의를 이루지 못할 경우 구청장 후보를 선정하지 못하는 상황으로 이어졌기 때문이다. 1년 이상 구청장 후보를 선정하지 못한 구의회는 치요다구, 신주쿠구, 오타구, 시부야구였으며 네리마구는 무려 944일간 구청장 후보를 선정하지 못하였다(土岐, 1999).

동경도는 광역지방정부로서 광역적 사무에 전념하고 복지사무를 비롯한 기초사무는 특별구에 이양하는 개혁이 1975년에 단행되었다. 특별구의 권한이 강화되었을 뿐만 아니라 특별구의 사무를 담당하는 동경도 직원의 파견제도도 폐지되었다. 무엇보다도 특별구청장 선거의 부활이 개혁의 핵심사항이었다. 특별구의 사무권한은 2000년 지방분권일괄법의 개정으로 더욱 강화되었다. 이러한 개혁을 “동경도 신경론” 또는 “도‧구 독자론”에 기초한 개혁이라고 평가한다(土岐, 1999). 우리나라의 관점에서 민주성이 강화된 개혁이었다.

V. 시사점

1. 대도시 행정체제의 다양성과 역사성

현재 대도시의 계층제를 횡적으로 보면 2층제, 준자치구(1.5층제), 단층제 등 다양하므로 지방정부의 계층제는 분권론과 집권론의 주장을 조화하여 2층제를 채택하는 것이 일반적이라는 주장과는 거리가 멀다. 따라서 대도시 행정체제에 관한 제도가 국가별로 다양한 것은 민주성과 효율성이라는 지방자치의 이념을 상이하게 적용한 결과일 뿐만 아니라 국가별 정치‧행정적 상황 또는 대도시의 특수성과 밀접하게 관련된 것으로 보아야 한다.

2층제를 채택한 도시의 경우 주로 국가의 수도 또는 주정부의 수도로 인구가 대규모인 경우이다. 동경도와 런던은 수도로서 인구가 800만 명에 도달하는 도시이며 코펜하겐은 덴마크의 수도로서, 바르셀로나는 칼타로니아주의 수도와 지역의 역사성에 기초하여, 몬트리올은 케벡주의 주도로서 2층제를 채택한 사례이다.

뉴욕, 파리, 베를린, 스톡홀름 등이 1.5층제(준자치구)를 채택하는 도시이다. 뉴욕시는 선출직 단체장을 두되 구의회는 없다. 반면 파리, 베를린, 스톡홀름 등은 단체장은 두지 않고 구의회는 설치한 사례이다. 전자는 기관분리형 하에서 단체장의 역할이 강한 역사적 전통, 후자는 의회주의가 강한 유럽의 전통에 의한 결과라고 추정된다.

그 외 대부분의 도시는 단층제를 채택하고 있다. 스페인의 수도인 마드리드도 단층제이며 우리나라의 광역시에 해당하는 대부분의 도시가 단층제이다. 미국의 경우 3층제를 채택하는 10개의 주에서도 대도시 내의 행정구역이 2층제를 채택하는 예는 테네시주 내쉬빌시의 경우를 제외하곤 매우 드물다.

우리나라의 자치구는 다양성과 고유한 역사성을 지녔다고 보기 어렵다. 자치구의 행정구역은 선거구 등 행정편의를 위하여 나뉘어 있기 때문에 그 기준이 주로 인구의 규모였다. 또한 분구의 형태나 인근 군을 통합함으로써 자치구와 군이 증가하였으므로 이를 통합하거나 폐지하여도 고유한 문화와 역사성이 크게 훼손되지는 않는다.

2. 대도시 행정체제의 실험성

영국의 카운티-버러, 미국의 시-카운티 통합, 동경도‧구 관계의 개혁 등은 대도시 행정체제도 시대적 상황에 따라 실험적인 개혁의 대상이라는 점을 시사하고 있다. 모든 정치‧행정체제와 동일하게 시대의 변화가 새로운 이념을 제시하면 대도시 행정체제도 언제든지 개선되어야 한다.

영국의 카운티-버러는 설치되었던 초기부터 지방정부의 민주성과 효율성을 동시에 추진하는 모델로서 제시되었다. 영국의 구조개편은 중앙정부의 정책적 틀 하에서 추진되는 것이 일반적인데(김순은, 2002) 특히 1990년 이후의 영국의 구조개편은 국가경제의 활성화라는 측면이 강했다. 이런 관점에서 본다면 행정의 효율성이 민주성보다 높게 평가되었다고 할 수 있다.

미국의 시-카운티 통합개혁은 지방정부의 효율성을 지향한다. 그럼에도 시-카운티 개혁이 민주성을 훼손할 것이라는 주장은 제기되지 않았다. 지역에 따라 수차례의 실패에도 불구하고 지속적으로 통합이 시도되는 사례는 지방재정의 악화에 따라 지방행정의 효율성을 제고할 필요가 있음을 보여주는 것이다. 미국은 인권과 자유라는 민주주의를 지상이념으로 추구하는 국가이고 이를 위하여 다층적 거버넌스를 구축하였다. 그러나 시대적 이념으로 등장한 효율성의 중요성을 곳곳에서 인지하고 있으며 시-카운티 통합은 지방정부 간 협력의 강화, 광역지방정부의 설치, 특별구의 강화 및 증가와 함께 지방정부의 효율성을 제고하는 방안으로 검토되고 있다(Carr and Feiock, 2002).

동경의 도‧구 개혁은 민주성과 효율성이라는 이념적 용어를 사용하지 않고 대도시 행정의 일체성, 동경도 신경론 등의 용어를 사용하지만 우리의 관점에서 보면 동경도의 다양한 실험은 결국 민주성과 효율성의 조화를 지향한다고 할 수 있다. 선출직 구청장의 폐지는 효율성의 제고를 위한 개혁으로, 선출직 구청장의 부활은 민주성의 제고를 위한 개혁으로 평가할 수 있을 것이다.

우리나라의 경우 1988년 정치적인 이유로 특별시와 광역시에 2층제가 도입되었다. 지방자치의 초창기가 민주주의의 훈련이 적었던 시대임을 감안할 때 2층제의 도입은 민주주의의 제고를 위한 훈련의 기회를 단층제보다 많이 제공한다는 측면에서 긍정적이라고 볼 수 있다. 필자도 당시 민주주의의 훈련이라는 측면에서 대도시 행정체제의 2층제에 긍정적이었다(김순은 외1, 2003).

지금은 지방자치가 실시된 지 20년이 경과하고 단체장을 선거로 선출한지도 15년이 지났다. 이러한 시점에서 21세기 글로벌 시대의 세계 도시간의 경쟁적 상황을 고려할 필요가 있으며 우리나라도 대도시 행정체제를 도시의 경쟁력 차원에서 검토해야 한다. 도시의 경쟁력이 지역경제를 선도하고 지역경제의 활성화가 국가경제의 발전을 의미하기 때문이다. 20여 년간 민주주의의 실험을 거친 현재로서는 새로운 효율성을 위한 실험을 시도할 순서가 된 것이다.

3. 대도시 단층제와 지방자치의 민주성

대도시의 행정체제에 관한 분석을 종합하면 2층제와 1.5층제를 채택하는 도시의 수보다는 단층제가 지배적임을 알 수 있다. 미국의 대도시는 대부분이 단층제를 채택하고 있다. 따라서 단층제 정부가 지방자치의 민주성을 훼손하고 있다는 주장은 근거가 미약하다.

이러한 결론은 영국의 카운티-버러의 변화과정, 동경도‧구제도의 변천, 미국 시-카운티 통합과정의 분석에서도 확인할 수 있다. 19세기 말 영국에서 카운티-버러라는 도시제도의 명분은 단층제가 지방자치의 이념인 민주성과 효율성을 동시에 추구할 수 있다는 것이었음은 앞에서 논의하였다. 이 같은 명분은 1990년 단층제 개혁과정에서 재론되었다. 동경도‧구의 개혁명분도 대도시 행정의 일체성이냐 도‧구의 독자성이냐에 초점을 두었지 구청장의 선거폐지가 민주성을 훼손한다는 주장은 제기되지 않았다. 미국의 시-카운티 통합도 효율성 유무에 관한 논쟁이지 시-카운티 통합이 지역의 민주성을 손상한다는 주장은 찾아보기 어렵다.

그런데 우리나라에서는 특별시와 광역시의 자치구 폐지는 민주성을 크게 훼손한다는 주장이 매우 강하다. 이러한 편견은 우리나라 지방자치의 발전과정에서 파생하였던 이념의 경직성에 기인하는 것으로 생각한다. 1970년대 민주화 운동과정에서 지방자치는 우리나라 민주화를 위한 중요한 수단 중의 하나로 인식되었다. 따라서 우리나라의 지방자치는 효율성보다는 민주성에 비중을 두었던 제도로 지방자치의 이념이 경직화되었다.

외국의 사례를 통하여 볼 때 대도시 행정체제를 단층제로 전환하더라도 민주성을 반드시 훼손한다고는 볼 수 없을 것이다. 이 점은 민주성이라는 개념에 대한 조작화를 통해 분명해진다. 일반적으로 민주성의 변수로서 주민참여를 선택할 수 있고 주민참여는 주로 시민단체의 수나 시민단체의 활동 등으로 조작화할 수 있다. 이럴 경우 대도시가 농촌지역에 비하여 상대적으로 시민단체의 수도 많고 활동도 적극적인 편이다. 대도시 내에서는 시 행정에 대한 관심과 참여가 구정부에 비하여 매우 높다. 통제의 측면도 매우 유사하다. 시민단체의 활동을 통한 통제도 대도시 전체에 대한 활동이 구정부에 대한 활동보다도 적극적으로 이루어진다. 이런 점을 감안할 때 자치구의 폐지가 대도시의 민주성을 훼손한다고는 볼 수 없을 것이다.

설사 일부의 주장과 같이 민주성이 다소 훼손된다면 이를 위한 보완장치를 마련할 수 있다. 예를 들면 특별･광역시의원의 수를 증원하여 해당 구역의 시의원들이 해당 구의 예산이나 행정을 심의･감독할 수 있는 제도, 특별･광역시장의 권한을 통제하는 제도, 근린자치의 활성화로 지역주민의 참여기회를 확대하는 제도들이 동시에 이루어진다면 민주성에 대한 훼손을 방지할 수 있다.

다양한 장치로도 민주성이 보완되지 않는다고 하더라도, 대도시 행정의 효율성이 제고된다면 자치구의 폐지로 설치되는 대도시 행정체제가 대도시 주민의 삶의 질을 제고할 수 있을 것이다. 삶의 질의 제고가 지방자치의 실질적 이념이며 민주성과 효율성의 제고가 절차적 이념임을 감안할 때 삶의 질의 제고가 이루어지는 개혁이라면 적극적으로 검토할 가치가 있을 것이다.

4. 특별시(준자치구)와 광역시 간 차별성의 유무

앞에서 논의하였듯이 2층제는 주로 국가 또는 주정부의 수도가 대부분이며 아울러 대도시의 인구가 많은 것이 일반적이다. 즉 런던, 동경, 바르셀로나, 몬트리올, 코펜하겐 등이 여기에 속한다. 우리나라의 서울도 이러한 특성을 지니고 있다. 우리나라의 수도로서 600년 이상의 역사를 지니고 있으며 인구의 수도 1,000만 명을 상회하고 있다.

반면 광역시는 우리나라의 고유한 제도라고 할 수 있다. 수도가 아닌 도시에 광역자치단체의 지위를 부여하고 2층제를 채택하는 도시는 우리나라를 제외하곤 매우 드물다는 점은 앞에서 논의하였다. 외국의 사례를 근거로 할 때 수도에 비하여 상대적으로 인구의 규모가 작고 수도 등의 역사성이 없는 광역시를 특별시와 차별적으로 처리하는 것도 크게 모순되지 않을 것이다. 광역시의 2층제가 이론적 바탕 위에 설립된 제도라기보다 정치적인 이유로 설치된 것임을 감안할 때 수도와의 차별성은 정당하다고 할 수 있다.

IV. 결 론

대도시 행정체제도 국가별로 다양하고 시대별로 실험적인 성격을 띠고 있음을 논의하였다. 국가별‧시대별로 보았을 때 대도시 행정체제의 목표는 실질적인 관점에서 주민의 삶의 질의 제고이며 절차적인 관점에서 민주성과 효율성을 조화시키는 것이다. 그 중에서도 대도시에 거주하는 주민들의 삶의 질을 제고하는 것이 대도시 행정체제의 근본적인 목적일 것이다.

현재 우리나라의 특별시 및 광역시의 자치구는 다양한 문제를 내포하고 있다. 자치구 간에 행정구역, 인구, 재정력 등 자치역량에서 커다란 차이를 보이고 있으며 그 결과 자치구 간 행정 서비스의 양과 질에도 적지 않은 편차가 발생하고 있다. 또한 특별시‧광역시와 자치구 간의 마찰과 갈등으로 광역적 사업이 차질을 빚는 경우가 빈번하게 발생하고 있다.

대외적으로 도시 간의 경쟁이 가속화되고 있다. 매년 세계 주요 연구소들은 도시의 경쟁력을 평가하여 그 우위를 발표하고 있다. 도시의 경쟁력 지표가 도시경제의 잠재력을 시사하는 자료로 활용되면서 도시정부의 다양한 요소가 도시 경쟁력을 결정하는 요인으로 제시되고 있다. 도시정부의 행정체제는 그 중 하나이다. 이러한 점들을 종합적으로 검토할 때 현 시점에서 우리나라의 특별시와 광역시의 행정체제에 대해 전반적인 재검토가 매우 필요하다. 어떠한 체제가 특별시와 광역시의 경쟁력을 높여 주민의 삶을 제고하는데 적합한지를 분석하는 것은 도시의 경쟁력은 물론이고 국가의 경쟁력을 제고할 수 있는 기초가 될 것이다. 미국의 시-카운티 통합시도가 통합결과에 대한 찬‧반론과 거듭되는 실패에도 불구하고 현재까지 지속되는 것도 우리에게 많은 시사점을 주고 있다.

앞 장에서 분석하였듯이 현재까지 제기된 대도시 행정체제의 개편안은 매우 다양하다. 국회의원들이 발의한 입법안의 내용도 다양성을 보이고 있다. 다양성 속에서 현재와 미래의 상황에 적합한 모형을 모색하는 것이 현재의 과제이다. 우리에게 적합한 모형을 선정함에 있어서 주민의 삶의 질 제고라는 지방자치의 이념과 도시정부의 경쟁력 강화라는 시대적 요구가 존중되어야 할 것이다.

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김순은(金順殷): 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 한국지방자치학회 및 한국지방정부학회 고문. 한국행정학회 연구부회장 역임. 캠브리지대학교(‘95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(’00) 객원교수 역임. 일본 게이오대학교 특별교수 (역), 현재 서울대학교 행정대학원 행정학과 교수(현). 한국행정연구소 겸무연구원.

<E-mail: sekim0313@snu.ac.kr /논문접수일: 2012. 12. 22 / 심사개시일: 2013. 01. 09 / 심사완료일: 2013. 02. 01>