이명박 정부의 사회서비스 정책 및 재정 지출의 특성

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울) : 115～135

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분석과 향후 정책과제*

* 이 논문은 2010년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(NRF-2010-330-B00265).

The Characteristics of Social Service Policy and Fiscal Expenditure during the Lee Myung-Bak Administration and Social Service Policy Agenda

이 재 원

IMF 외환위기를 극복하면서 사회경제적 구조조정이 강화되었던 다른 한편으로 가족과 일상생활체계의 해체로 대표되는 신사회적 위기가 심화되고 있다. 이에 따라 정부는 국민들의 생활보장을 위한 사회서비스 정책 및 재정 지출에서 보다 전략적인 접근이 필요하였다. 이 글에서는 이명박 정부 기간에 형성되었던 사회서비스 정책과 재정지출 특성들을 분석하였다. 우선 사회서비스 정책과 재정을 분석하기 위한 맥락을 설정하기 위해 사회적 위기 현상과 정책을 해석하기 위한 분석 요소들을 정리하였다. 이후, 대통령직 인수위원회의 복지정책 계획에서부터 시작하여 이명박정부 기간동안의 사회서비스 정책의 구조와 특징을 분석하였다. 또한 정책지향과 현실의 집행에서 괴리가 발생하는 이유를 확인하기 위해 사회서비스 재정 특성도 함께 분석하였다. 마지막으로 사회서비스 정책 및 재정관리의 합리적 운영을 위한 정책과제를 제안하였다.

주제어 : 이명박 정부, 사회서비스 정책, 정부간 복지재정관계, 신사회위기

I. 서  론

이명박 정부가 출범하였던 2000년대 후반은 과거 10여년동안 지속되었던 신자유주의 혁신에 따른 사회 경제적 부작용들이 한국 사회에 본격적으로 발생하였던 시기였다. 복지국가정책이 시대의 대안이라는 주장이 많았지만 60년대 서구의 복지국가 방식으로는 국가재정이 감당하기 힘들다는 비판도 있었다. 서구에서도 복지국가패러다임을 대체하는 새로운 사회정책체계를 구축하기 위해 “사회투자국가”(Social Investment State)과 “큰 사회”(Big Society) 접근 등과 같은 실험들이 전개되고 있다(Taylor-Gooby, 2004; Surender, 2004; Lister, 2004; Jie-Un Cha et al, 2012). 따라서 주요 국가들의 사례를 고려할 때, 2000년대 후반의 사회정책에서는 새로운 사회 경제 체제로의 이행기를 준비하기 위한 신중하고 전략적인 접근이 필요하였다.

이명박 정부의 사회서비스정책에 대해서는 부정적인 평가가 지배적이며 의미있는 사회정책 자체가 없었다는 비판도 있다(조흥식, 2011). 그러한 결과의 적지 않은 부분은 노무현 정부 때부터 이어져 온 사회 경제적 전환기 현상이고 또다른 일부분은 과거 정부에서 추진했던 사회정책의 부작용 때문이다. 다만 사회서비스 정책에서 이명박정부가 내세울 수 있는 대표적인 상징을 찾기 힘들고 구체적인 성과가 없어 적극적으로 평가하는데는 한계가 있다.

이명박 정부에서는 신사회 위험에 대한 인식과 선제적인 정책 대응 보다는 “작은 정부 기조와 복지재정 총량확대”라는 엇박자 속에서 사회서비스 정책의 줄거리를 설정하지 못하였다. 노무현정부의 ｢국가비전2030｣계획을 재검토하면서 2008년 국가재정운영계획을 구상할 때부터 정부는 사회서비스분야의 재정 지출 확대를 원치 않았다. 하지만 집권 첫해부터 촛불시위와 리먼브러드사 파산에 따른 금융위기에 따른 사회적 위기와 불안정을 극복하기 위해 정책기조와는 달리 복지지출이 급증하였다. 이와 관련한 재정지출 대응은 행정부의 체계적인 계획에 따라 추진되기 보다는 국회의 정치과정 속에서 분절적으로 등장하였다. 이에 따라 사회서비스 정책 및 재정 분야에서는 종합적이고 전략적인 관점이 정립될 기회를 갖지 못했다.

이명박 정부의 사회서비스 정책 및 재정 지출의 특성 분석과 향후 정책과제

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울)

2011년말에 생활보장을 강조하면서 사회보장기본법이 전부개정되었지만 “사회서비스” 정책의 영역이 명확하게 설정되지 못하고 전자바우처 방식의 돌봄서비스에 국한된 경향도 있다. 2007년도에 전자바우처사업과 함께 시작되었던 사회서비스정책의 초기에서는 “새로운 사회위기를 극복하기 위해 보편적 사회서비스를 새로운 방식으로 공급·확대하여 사회기반을 확충해야 한다”는 구상도 있었다(이재원, 2008; 보건복지부, 2010). 하지만 지난 5년동안 사회서비스 정책은 독립된 영역으로 구분되지 않고 일반적인 사회복지서비스와 같은 범주로 혼용되었다. 특히 사회지출 비중이 급증하였던 무상보육과 무상급식 등과 같은 영역들은 전체 사회서비스 틀 속에서 접근되지 않고 개별 복지사업으로 운영되고 있다.

사회보장기본법이 전부개정되면서 “사회복지서비스” 대신 “사회서비스”가 공식 법률 용어로 규정되고 법개정이후 1년 이상의 시간이 경과하였지만 정부정책에서 사회서비스는 여전히 낯선 개념이다. 전부개정된 사회보장기본법 제3조와 제23조에서는 사회복지서비스와 관련복지제도를 “사회서비스”로 포괄하여 확대하며, 기본욕구와 특수욕구를 고려하여 소득·서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도인 평생사회안전망의 개념을 도입하였다. 여기서 “사회서비스란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통해 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도”라고 정의하고 있다(법 제3조 4항). 지금까지 정부의 사회서비스 정책은 돌봄서비스에 국한되었는데 사회보장기본법 개정으로 학계의 논의와 정책의 범주가 일치하지 않고 있다. 본 연구에서는 사회보장기본법의 정의에 따라 사회서비스의 범위를 포괄적으로 해석했다.

이 글에서는 이명박 정부 5년동안의 사회서비스 정책의 재정 특성들을 분석하고 향후 정책과제를 모색하였다. 우선 정부의 사회서비스 재정지출 특성들을 해석하기 위한 맥락으로서 사회위기 상황, 사회서비스 정책거버넌스, 그리고 정부간 복지재정관계에 대한 내용을 정리하였다. 이후 사회서비스 재정지출 내용을 분석하였는데, 사회서비스 정책이 의미있는 수준에서 독립적인 영역을 확보하지 못하였기 때문에 기본적으로 사회복지서비스 정책의 재정 특성에 기초하여 사회서비스정책의 성격을 해석하였다. 또한 사회복지영역에서는 정책 상징과 실제 문제해결 노력의 차이가 적지 않다는 점을 감안하여 이명박 정부의 복지재정 지출 특성을 분석하면서 사회서비스 정책의 특성을 확인하였다. 마지막으로 신사회위기를 극복하기 위한 대안으로서 보편적 사회서비스 정책이 활성화되기 위한 조건들을 모색하였다.

노무현 정부때부터 신사회위기가 본격적으로 추진되었는데, 이명박 정부에서는 노무현 정부의 정책환경 속에서 사회정책을 수행했어야 했다. 당시 사회안전망 프로그램과 병행하여 사회서비스를 중심으로하는 사회투자정책도 동시에 진행되고 있었다. 그리고 중앙정부 뿐 아니라 지방자치단체와 지방재정의 사회서비스 역할도 중요하게 부각된 상태였다.

Ⅱ. 이명박 정부의 사회서비스 정책 및 재정을 해석하기 위한 맥락

1. 2000년대 중반 이후의 사회위기 현상

이명박 정부가 출범하였던 2008년도는 사회적 위기 상황들이 지속되었고 정부의 적극적 대응이 필요했다. 사회정책의 핵심 주제는 빈곤에 대한 것인데, 이명박 정부기간 전반에 걸쳐 노무현 정부 말기 상황이 지속되거나 악화되었다. 전체 가구에서 최저생계비 이하 가구 비율로 계산하는 절대빈곤률은 2007년 7.7%에서 2009년도에 상승하였다가 2010년도에는 7.1% 수준으로 약간 내려갔다. 소득분배 상태를 진단하는 지니계수(0.4 기준)는 2011년도에 0.311로 2007년과 비교하여 특별한 변화가 없으며 중위소득의 50% 수준 이하 가구 비율인 상대빈곤율(OECD 평균 10%)과 상위소득 20%와 하위소득 20% 가구의 상대비율인 5분위배율은 상승추세에 있다.

사회위험 현상들은 표면적인 수치 이상의 구조적 문제로 진전되고 있는데 가장 중요한 현상은 성장이 빈곤에 대한 대안이 되지 못한다는 것이다. 유경준(2008:35)의 경우 1993년 이전에는 성장과 분배가 모두 빈곤을 감소시키는 방향으로 작용했지만 더 이상 그러한 작동이 없다고 하였다. 소득불평등도가 높을수록 성장의 이득이 빈곤층으로 가지 않기 때문에 빈곤이 감소하지 않았다는 것이다.

<표 1> 이명박 정부 기간동안 주요 사회지표 변화(2006∼2011)

(단위 : 지수, %)

	구사회위기				신사회위기
	절대 빈곤율	소득분배			저출산고령화		여성경제 활동참가율	실업		자살률
		지니 계수	5분위 배율	상대적 빈곤율	합계 출산율	고령 화율		실업률	청년 실업률
2006	7.7	0.306	5.38	14.3	1.12	9.5	50.3	3.5	7.9	21.8
2007	7.7	0.312	5.60	14.8	1.25	9.9	50.2	3.2	7.2	24.8
2008	7.8	0.314	5.71	15.2	1.19	10.3	50.0	3.2	7.2	26.0
2009	8.1	0.314	5.75	15.3	1.15	10.7	49.2	3.6	8.1	31.0
2010	7.1	0.310	5.66	14.9	1.23	11.0	49.4	3.7	8.0	31.2
2011	-	0.311	5.73	15.2	1.24	11.4	49.7	3.4	7.6	-

주 : 소득분배지수는 전체가구 가처분소득 기준

자료 : 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr) e-나라지표(www.index.go.kr)

한편, 사회서비스 정책의 핵심 분야인 신사회위기 현상들도 유사한 추세에 있다. 출산율은 계속 낮은 상태인 반면 고령화율은 꾸준히 상승하였다. 실업률에서도 별다른 변화가 없는 가운데 청년실업률이 높아져 성장동력을 약화시켰다. 근로빈곤 문제 역시 지속되었다. 윤희숙(2012:2)에서는 취업자가 있지만 빈곤상태에 있는 근로빈곤가구가 8.5%로서 악화되고 있는 것으로 조사되었다. 한국보건사회연구원 추정치로 근로빈곤층 규모는 2009년 현재 262만명 정도였다(이병희 외, 2009:119). 여성의 인적 자산 측면에서 중요시되는 여성경제활동 참가율이 정체되고 있는 것을 고려하면 경제 자산으로서 여성인력이 여전히 역할을 수행하지 못하고 있다.

이상의 상황들을 고려하면 이명박 정부 기간에 사회정책들은 부각될 수 있는 성과를 창출하지 못한 것으로 평가할 수 있다. 사회위기 현상들이 단기간의 정책대응으로 해결할 수 있는 간단한 문제가 아니며 지난 정부로부터의 유산이라는 부정적 영향도 있지만 현상과 결과적으로 국가가 관리해야 하는 주요 사회지표들이 개선되지 못하였다. <표 1>과 같은 사회 경제적 상황들은 이명박 정부가 출범 초기에 설정하였던 시장 중심 작은 정부 혁신의 재정기조들이 제대로 추진되기 힘든 제약요인이 되었다. 개인 차원에서는 책임지기 힘들 정도로 사회문제가 악화되었고 사회투자에 대한 재정지출 수요는 지속적으로 증가하는 상황에서 감세와 작은 정부의 국정기조는 처음부터 사회 경제적 현실과 일치하지 않았다.

2. 이명박 정부 출범 당시 사회기반 위기의 시기적 유산

이명박 정부는 노무현정부의 사회재정 지출 기조를 전면 전환하면서 국정과제들을 추진하였기 때문에 초기부터 적지 않은 복지재정 갈등이 예견되었다. 과거의 모순과 부작용 영향이 누적된 상태에서 새로운 사회정책이 진행되기 때문에 문제의 원인을 특정 행정부 탓으로 해석할 수는 없다. 따라서 이명박정부의 사회서비스 정책의 재정 특성을 정리하기 전에 과거 노무현 정부 시대부터 이어졌던 중요한 정책적 유산을 확인할 필요가 있다.

첫째, 신사회위기는 80년대 중반부터 시작되었던 것인데 정부정책에서는 노무현정부 후반기부터 논의되었다. 당시 정부에서는 사회정책을 국정 핵심과제로 설정하였지만 전통적인 복지정책의 틀 속에 있었다. 저출산, 고령화, 근로빈곤, 가족해체 등과 같은 새로운 위기는 빈곤과 질병에 대한 전통적인 복지정책으로 극복하기에는 한계가 있는 현상이다. 이를 위한 보편적 사회서비스 정책의 접근 틀이 체계적으로 모색되지 못했다.

2003년도 정기국회에서는 고령사회에 대한 대통령의 정책의제가 명확하지 않았으며 노인복지 등 사회복지정책의 하위 부문에 국한되어 관련 예산이 제안되었다. 2004년도 정기국회의 대통령 시정연설에서는 SOC, IT 중심 뉴딜적 종합투자계획에 재정지출 비중을 두었고, 고령화 및 저출산 문제를 언급은 하였으나 내용은 속기록 양식기준으로 8줄에 불과하였다. 보건복지상임위원회의 예비심사에서 제시된 보건복지부 장관의 제안설명에서도 고령사회 언급은 부각되지 않았다(이재원 외, 2005:105).

노무현 정부 전반기에는 경제투자 확대의 결실로 사회복지 재원을 확충하겠다는 생산-소비 이원접근과 정부기구 및 규모 확대를 통해 사회문제에 대응한다는 복지국가 패러다임 속에서 사회정책이 설계되었다(이재원 외, 2005). 집권 마지막 연도인 2007년에 사회투자정책을 모색하고 사회서비스 전자바우처 사업을 실시하였지만 제도와 인식이 정착되기에는 시간의 한계가 있었다. 그 해 선거에서 유권자들은 복지 지출 확대를 경계하는 작은 정부를 지지하였다. 이에 따라 사회서비스, 사회기반, 사회 경제의 통합 등과 같은 새로운 사회정책의 가치와 내용들이 이명박 정부에서 뿌리를 내릴 수 있는 토대가 마련되지 못하였다.

둘째, 사회서비스에서는 가족과 공동체의 비공식적인 역할을 대체하는 일상생활 지원 사업들이 많은데, 전국 표준적으로 유지되는 사회안전망 프로그램과 구분되고 지역별로 다양한 정책 운영이 필요하기 때문에 주민생활보장과 공동체 회복을 위한 지방자치단체의 역할이 중요하다(김은정, 2007). 하지만 노무현 정부에서 추진하였던 사회복지사무의 지방이양과 분권교부세 그리고 복지보조사업 확대로 인해 이명박정부 출범 초기부터 중앙과 지방간 재정갈등이 상당하였다. 노무현 정부는 보편적 사회서비스 투자를 위한 새로운 정책거버넌스를 모색하지 않고 80년대의 정부간 재정관계를 계속 적용했다. 이에 따라 보육료지원과 같은 중앙정부의 보편적 사회서비스 지출 확대가 지방의 재정압박 요인으로 작용하면서 지방과 현장 중심의 맞춤형 사회서비스 정책이 적극적으로 실천될 수 있는 전제조건이 형성되지 못했다.

셋째, 이명박 정부에서는 김대중정부 때부터 사회정책에 참여했던 전문가 및 시민단체와 동반자적 협력관계를 형성하지 못해 정책의 일관성을 유지하는 것이 쉽지 않았다. 사회복지의 담론들은 진보진영에서 활발하였으며 보수주의 정부는 개인의 책임을 강조하고 국가 개입을 선호하지 않는다. 이러한 사회적 담론의 환경 속에서 진보진영의 전문가들은 이명박정부의 복지비전을 비판적으로 해석하면서 신뢰하지 않는 분위기가 지배적이었다(이태수, 2008; 조흥식, 2011 등). 당시 사회복지정책을 주도적으로 설계･지원하였던 외부 전문가들이 자의반 타의반으로 정부 정책에 참여하지 않으면서 신사회위기와 사회서비스의 담론와 정책이 체계화되지 못하였다.

3. 보편적 사회서비스 정책을 위한 새로운 정책수단

복지국가의 사회보장정책들은 사회보험(보편적 위험), 공공부조(구사회적 위험), 사회서비스(신사회적 위험)의 세 영역이 있는데, 2011년말에 전부개정된 사회보장기본법에서 이와 같은 구분을 법률로 제도화시켰다. 각각의 사회정책을 추진하는 방식은 사회문제의 내용과 특성에 따라 세 가지 유형으로 구분할 수 있다.

개발연대 이후 근대 복지국가 형성이 늦었던 우리나라는 80년대부터 사회정책을 부분적으로 추진하였는데, 국민연금, 건강보험, 산재보험, 고용보험 등을 중심으로 개인의 위험들을 집합적으로 해결하는 사회보험제도들을 설계하였다. 중앙 차원의 독립적인 대규모 공공기관이 설립되었고 개인과 고용주가 부담하는 국민부담금이 재원이 된다. 보험이 아닌 예산을 재원으로 충당하는 공공부조는 90년대 후반에 국민기초생활보장법을 통해 사회정책의 중심 위치로 정비되었다. 중앙정부가 설계한 표준지침을 지방자치단체가 일선 전달기구로 역할을 수행하고 관련 재원의 2/3 이상은 중앙정부가 국고보조금 형태로 지원한다. 2000년대 중반부터는 “사회복지”와 함께 “사회서비스” 용어가 정부 정책에 등장하였다. “사회서비스”에는 복잡한 내용들이 함축되어 있어 해석의 관점별로 정책 영역과 내용이 다르다. 돌봄의 사회화, 사회서비스 대상의 보편화, 수요자 중심의 사회서비스 공급, 사회서비스 일자리 확충, 분권적 사회서비스 정책, 사회서비스 산업 육성 등과 같은 새로운 정책 담론과 수단들이 등장하였다(이재원, 2012:335).

2000년대 중반부터 저소득 취약계층을 위한 사회안전망 사업과 일반서비스 전체를 대상으로하는 보편적 사회서비스 프로그램이 동시에 추진되면서 복지재정 지출과 공급방식이 복잡해지고 있다. “중앙-지방-NGO-수급자”에 이르는 사회복지전달체계는 내용과 규모가 커지면서 비용-효과성 문제를 안고 있다. 이에 따라 새로운 사회문제에 대응하기 위해 보건복지부는 사회서비스를 위한 새로운 정책운영체계를 구상했다(배병준, 2009). 이후 이재원(2010)에서는 복지부의 정책관리 방식을 세 가지로 구분하여 각각 별도의 관점에서 정책 유형을 구분하였다.

보편적 사회서비스 정책에서는 <표 2>에서의 제3유형이 중요하다. 제3유형은 “보편적” 사회서비스 프로그램들을 운영하는데 효과적인데 시장과 수요자 중심 가치가 중요하게 고려될 수 있다. 중앙·지방정부간 관계에서도 지역별 생활 특성을 인정하고 계약체계를 적용할 수 있는 분야이다. 정책대상자의 행태 특성과 정책관리 기구의 전문성에 따라서는 중앙정부 차원의 공단 설립이나 민간위탁을 통해 지자체를 거치지 않은 제3의 공급체계를 구축할 수도 있다.

<표 2> 사회보장 프로그램을 운용하기 위한 세 가지 사회정책의 유형

	목적	기초이론	복지정책	조직구조	재정관리	운영원칙
Ⅰ 유형	소득보장 건강보장	복지국가 포드주의	국민연금 건강보험	공공기관 전국조직	기여금 사회보장세	개인책임 의무적 가입
Ⅱ 유형	사회안전망	상대적 빈곤 복지국가론	기초보장 잔여적 복지	기초자치단체 위임사무	일반회계 국고보조	소득분배 국가표준 잔여적 선별주의
Ⅲ 유형	사회기반 생활보장	사회개발 사회투자	보편적 사회서비스	성과계약 협력적 거버넌스	분권과 포괄보조 제3의 공급체계	다양성과 보편성 이용자 중심

자료 : 이재원(2010:47) 부분 수정

4. 중앙･지방정부간 복지재정관계 : 주요 국가들의 경험과 복잡한 국내 상황

근대복지국가의 재정기능 원칙을 정립했던 머스그레이브의 재정기능 분류 기준을 정부간 재정관계의 틀 속에서 재정립한 오우츠는 외부성이 크고 소비 특성이 있는 복지 기능은 중앙정부가 담당하는 것으로 설정하였다(Musgragve, 1959; Oates, 1972). 하지만 이들의 논의는 보편적 이론이기 보다는 당시 미국의 역사적인 경험을 정당화시켰던 주장이었다. 그런데, 중앙정부가 추가적인 복지재정 지출을 감당하기 힘들다고 판단될 경우에는 기존의 재정논리 체계가 작동하지 않는다. 기본적으로 현재 정립된 정부간 재정관계에 대한 논의는 60년대 복지국가 황금시대에 적용되었던 것이다. 국가재정위기와 세계경제의 침체 그리고 근로국가로의 복지체제 전환 국면에서 사회지출을 둘러싼 정부간 재정관계에서 합의된 담론은 없다.

북유럽에서는 기초적인 사회복지인 공공부조의 재원을 지방정부가 부담한다(이재원 외, 2007 참조).

미국과 일본은 재정위기 상황에 대응하는 과정에서 지방재정으로 복지부담을 전가하는 경향이 있다. 중앙정부의 재정역할을 전제로 형성되었던 정부간 복지재정관계를 개편한 것은 분권의 상징과 형식을 떠나 지방재정에는 불리한 것이었다. 미국은 80년대 레이건행정부의 신재정연방주의에서 주정부에 대해 집행재량을 확대하는 포괄보조정책을 실시하고 25% 정도의 재정지원을 삭감하면서 복지부담을 전가하였다. 일본은 삼위일체개혁을 통해 분권의 명목으로 복지에 대한 책임과 재정부담을 동시에 지방정부로 전가하였다(Anton, 1997; Muramatsu, 2001).

미국과 일본의 사회정책 및 제도를 많이 원용하고 있는 우리나라의 사회복지정책에서는 지방자치가 부활되었던 90년대 중반부터 사회복지와 지방재정의 분권은 양립하지 않는 것으로 인식하는 경향이 있다(이인재, 1995; 윤찬영 2003 등). 사회서비스 정책에서는 지방자치단체의 적극적인 역할이 강조되고 있지만 사회복지 전문가들은 미국과 일본의 경험을 전제로 비판적이었다. 기획재정부는 중앙재정의 복지지출 관리를 위해 지방재정의 비정상적인 재정부담 문제를 회피할 수 있다. 지방분권을 위해 노무현정부가 의욕적으로 추진했던 분권교부세 사업은 복지분야 사업의 재원부족문제로 상당한 사회적 비판이 제기되고 있다. 이명박 정부 5년동안에는 정부 재정에서 사회복지비의 비중이 지속적으로 높아지는 동시에 대부분 국고보조방식으로 중앙과 지방이 복잡한 재정관계체계 속에서 집행되었다. 중앙정부 일방적인 복지사업 확대와 지방자치단체의 복지비 부담 급증 그리고 분권은 곧 반복지라는 전문가 혹은 시민단체의 정부간 복지관계 인식의 복잡한 상황 속에서 사회서비스 정책이 추진되었다.

Ⅲ. 이명박정부의 능동적 복지와 사회서비스정책 : 내용과 특징

1. 대통령인수위원회의 능동적 복지체계의 구성 쟁점

사회적 위기가 지속되는 상황에서 이명박 정부는 출범 초기에 작은 정부와 개인책임 강화 기조를 선언하였기 때문에 정권 초기부터 복지정책에서 시민사회와 정부간 갈등이 있었다.  2007년 12월 17일 대통령 선거 운동에서 당시 한나라당에서 제시하였던 복지공약은 “따뜻한 사회” 기조를 바탕으로한 “생애희망디딤돌 복지”였는데, “복지수준을 획기적으로 높이고 구조적으로 선진화하겠다”는 것이 목표였다. 당시의 공약이 인수위원회를 거처 이명박정부의 국정과제인 “능동적 복지”로 정리되었다. 그런데, 국정과제는 대선공약과 비교할 때 후퇴한 것이었다.

한겨레신문 2월 11일자 기사에서는 “국정과제에서 민생부문 정책공약들이 대거 모습을 감추거나 뒤로 밀렸다”라고 비판하였다.

<표 3> 이명박 정부의 인수위에서 제시한 복지영역별 국정과제

		핵심과제	중점과제	일반과제
공공부조			-맞춤형개별급여, 부양의무자기준 완화 -빈곤층 공직진출확대	-사회서비스를 통한 자활지원
사회보험	국민연금	국민연금의 재구조화	-특수직역 연금개선 -공적연금 연계	-국민연금기금운용 체계 개선
	건강보험	지속가능한 의료보장체계
	산재보험
	고용보험
사회서비스	노인		노인장기요양보험제도 확대	-농어촌재가노인복지시설 설치
	아동청소년	드림스타트사업	수요자 중심의 보육정책	-양육수당 도입 -청소년사회역량강화
	장애인			-장애인 삶의 질 개선
	여성			-양성평등수준 향상 -여성폭력취약층 보호
농촌복지				-농어업인 소득안정 -농어촌생활여건 개선
주거복지		-주택공급확대 -지분형 분양주택제	-주택양도세경감 등 -신혼부부 주택공급	-서민주택 담보대출부담 완화
복지재정				-지방이양사업재분류
복지전달체계		-희망복지129센터		-종사자처우개선

자료 : 이태수(2008:19) 부분 수정

<그림 1> 이명박 정부의 사회복지정책의 전략과제

능동적 복지

자료 : 보건복지가족부(2008).

정부 출범 초기의 국정과제를 분석하였던 이태수(2008:20)는 “화려한 수사는 있었지만 구체적인 실현과제는 부실하게 존재한다”고 하였다. <표 3>과 같이 인수위에서 제시하였던 사회복지정책은 종합적인 체계 없이 개별 과제들이 분절적으로 산재된 상태였다. 48개 핵심국정과제 가운데 사회복지 분야에서는 3개만 배정되었는데, 정부가 수행하던 일반과제들이 상위의 핵심과제와 제대로 연결되지 않았기 때문에 전체가 일관된 체계를 형성하지 못하였다.

인수위에서 제시하였던 국정과제는 보건복지부의 실천과제로 설정되면서 부처의 성과관리체계에 반영되었다. 보건복지부는 4개의 전략과제에 기초를 두고 “능동적 복지”를 추구하였다. 그런데, 능동적 복지의 가치와 내용이 명확하지 않았기 때문에 이명박 정부의 복지정책에 대한 해석이 쉽지 않았다. 과거 10여년동안 사회복지정책은 진보진영의 관점에서 추진·해석되었기 때문에 능동적 복지에서 강조하였던 성장과 복지의 병행, 수요자 중심, 민간중심 등의 가치들은 제대로 평가받지 못하고 필요 이상의 비판을 받은 측면도 있다. 그런데 능동적 복지를 주창하기 위해 새로운 가치 철학을 설명･설득･전파하려는 책임있는 노력은 충분하지 않았다. 대강의 상징에 그쳤던 다른 한편으로 현실의 정책이 대선 공약 혹은 인수위의 정책지향과 반대방향으로 운영되었기 때문에 기본적으로 이해관계자들로부터 신뢰를 가지지 못한 측면이 있다.

2. 보건복지부 사회복지정책 운영체계의 불안정 조건

이명박 정부 출범 초기에는 인수위 국정과제와 보건복지부의 성과계획서 내용을 체계적으로 추진할 상황이 되지 않았다. 첫 보건복지부 장관으로 임명되었던 김성이 장관은 2008년 광우병 촛불시위 국면에서의 설화(舌禍)로 인해 짧은 기간(6개월)에 사임하였다. 후임으로 전재희 장관이 임명되었는데 복지정책의 당면과제들을 수습한 노력을 인정받았으며 특히 저출산 대책에 적극적이었다. 그런데, 건강보험 및 의료법인 민영화 쟁점을 둘러싸고 기획재정부와 갈등을 겪으면서 장관이 추진하는 사업들이 탄력을 받지 못했다. 후임이었던 진수희 장관 시기에 보건복지부는 사회위기에 대한 인식과 대응 전반에 걸쳐 방향을 잃었다.

아동, 가족, 여성 등의 분야에서 신사회위기가 계속 진행되었던 2010년 3월에 보건복지가족부는 아동 청소년과 가족지원 기능을 여성부로 이관하였다. 정부 조직이 개편되면 관련 정책에서 일관성을 유지하는 것이 쉽지 않으며 인사와 조직에서도 새로운 부처의 성과관리체계와 접목하려면 상당 기간동안 적응 기간이 소요된다. 더욱이 정책단위로서 “가족”을 두 개의 중앙부처로 해체하였기 때문에 가족과 공동체 기능 회복을 지향하는 사회기반 확충 과제 자체를 제대로 추진하지 못하게 되었다. 진수희장관 시기에는 전자바우처 사업을 운영하던 한국사회서비스관리원을 폐지하면서 사회서비스정책을 운영하는 기구의 위상을 약화시키기도 했다.

노인복지가 보건복지부에서 담당하고 아동･청소년 복지를 여성가족부가 담당하면서 “세대간 통합”을 위한 사회서비스 정책이 정부부처간에 파편화되는 정책구조가 형성되었다. 보건복지부의 사회서비스 전자바우처 사업에서는 아동투자프로그램이 많지만 여성가족부의 아이돌봄프로그램과 연계 운영되지 못한다. 이론적으로는 부처가 협조가 가능하지만 관료제의 정책 현실에서는 쉽지 않다.

이와 같은 보건복지부의 사정으로 인하여 노무현 정부와 비교할만한 복지정책을 수립하지 못한 가운데 과거 정책을 그대로 이어 나갔다. 다만 작은 정부의 효율성 혁신 기조 속에서 복지정책의 구조개선을 위한 두 가지 방향은 구분되는 것이었다. 하나는 민영화였는데 사회적 저항과 정책 역량의 한계로 일관성있게 추진하지 못하였다. 예를 들어, 가장 큰 규모로 전자바우처를 적용하는 보육료지원에서 보육시설에 대한 기본시설지원과 개별 보육료지원을 통합 운영하여 정부 혜택을 이용자들에게 명확하게 인식하여 이용자 중심 가치를 제고시키려던 초기의 시도들이 이해관계자들의 반발로 보류되었고 시장경쟁과 서비스 품질관리 그리고 시설의 사기와 부정 방지 시스템들을 체계화하지 못했다. 이러한 상태에서 보육료 가격을 계속 통제하고 지원 대상을 확대하면서 보육시설 관계자 및 정부와 갈등이 심화되었다.

2012년 3월 5일에는 전국의 민간보육시설이 파업을 선언하기도 했다. 정부로서는 보육료지원을 대폭 확대하면서도 현장의 이해관계자와 갈등이 보다 심화된 상황에 직면하고 있다.

사회복지정책의 구조개선을 위한 다른 하나의 정책과제는 복지서비스 전달체계의 구조개편이었다. 기본적으로 사회복지통합전산망을 구축하여 정부의 재정 혜택을 받는 대상자들을 하나의 전산시스템으로 통합 관리하는 것이 목적이다. 정부에서는 이를 통해 사례관리를 강화하여 개인별 맞춤형 복지서비스 공급을 확대한다고 설명하였다. 하지만 정부의 성과관리와 정책활동 내용을 분석하면 적극적인 복지서비스 확대 보다는 전산시스템을 이용한 부적격자 관리와 복지수급자 규모의 통제 목적이 강하였다. 과도기적인 시범기간을 거치지 않고 전산시스템을 통합운영하면서 수급자들의 정책순응 확보에 애로를 겪기도 했다.

3. 사회서비스 전자바우처 사업의 특성 자리매김과 일관성 쟁점

노무현 정부 마지막 해에 시작하였던 사회서비스 전자바우처 사업에서는 <표 2>의 제3유형 접근을 구상하면서 한국형 복지를 위한 대안적인 공급방식을 모색하였다. 여기에서는 시장과 수요자 중심의 사회서비스를 공급하면서 사회기반투자 확충 효과를 지향하였다. 당시 이용자 중심의 사회서비스 정책 기조가 타당하다는 논의들은 있었지만 장기요양, 보육, 장애인복지 등으로 확산되지 못하였다. 복지와 시장이 양립하기 힘든 속성이 있어서 공식적인 공론의 장이 형성되지 못하고 보건복지부의 내부 정책과정에서의 비공식 담론에 그쳤다. 이에 따라 이명박정부 기간동안의 사회서비스정책은 전자바우처사업에 한정된 경향이 있으며 사업 운영에서 정책방향에서 일관성을 유지하지 못하여 사업 위치를 자리매김하는데 애로를 겪었다.

<표 4> 사회서비스 전자바우처사업의 전개과정

	연도	주요 정책	관련 기관 및 사업내용	비고
시작	2006 까지	사회서비스 일자리 정책 총괄 관리·지원	대통령자문 사람입국·일자리위원회 (2005.9～2007.6) 기획예산처 사회서비스 향상기획단 (T/F) (2006.7～2007.12)	11개부처(노동부) 10개부처(TF)
		사회기반과 사회투자 정책 연구·개발	대통령자문 고령화및미래사회위원회 (2003.10～2006.8)	보건복지 가족부
		사회서비스 전자바우처 정책 설계	보건복지부 사회서비스혁신추진단 (T/F) (2006.10～2007.5)
	2007	전자바우처 시작·운영 - 노인돌봄 - 장애인활동보조 - 산모신생아도우미 - 지역사회서비스투자	한국노인인력개발원 사회서비스관리센터(2007.3) 보건복지부 지역복지서비스정책관실(2007.5) (재)사회서비스관리센터(2007.12～2011.5)	보건복지부
			보건사회연구원 사회서비스연구센터(2007)	보사연
확대	2008	전자바우처 사업 확대	가사간병(4월) 아이사랑카드(9월) 임신·출산진료비지원(11월)
		사회서비스 선도사업	민간경상보조방식의 사회서비스 벤처 육성 (2010년 CSI로 통합)
		정책관리체계 연구개발	사회서비스 성과 및 품질 연구	사회서비스 관리센터
		민간 연구 기관 설립	(사)사회서비스연구원	민간기관
	2009	정책관리체계 개편	(재)한국사회서비스관리원 명칭 변경(2009.9)
		사회서비스 청년사업단	대학 기관/시설을 사회서비스 인프라로 개방 (2011년 CSI로 통합)
		전자바우처 사업 확대	장애아동재활치료(2월) 장애인장기요양제도 시범사업(6월) 서울 장애인 활동보조 추가 지원(11월)
		사회서비스 정책 네트워크	한국사회서비스학회 (5월) 한국사회서비스산업협회 (6월) 국회 사회서비스 포럼 (7월)
제도화	2010	전자바우처 사업 확대	시청각장애부모 자녀 언어발달지원(8월)
		사회서비스품질관리시범사업	산모신생아도우미 사업
	2011	전자바우처 사업 관리 조직 축소	(재)한국사회서비스관리원 폐지 ※ 한국사회복지정보개발원으로 통합
		사회서비스 법적 기반 마련	사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법 사회서비스진흥법 제정 추진 (추진중 부처내 유보 상태) 사회보장기본법 전부개정에서 “사회서비스” 규정
	2012	사회서비스 관리체계 개편	지역사회서비스투자사업 포괄보조 전환 추진(2013년 실시) 사회서비스 R&D 사업 추진 (量 → 質) 전자바우처카드의 직접 관리(정부카드 운영) 사회서비스 품질관리 감독기구 설치 구상 논의

자료 : 이재원(2012:338) 보완.

보건복지부는 사업 첫 해에 사회기반 투자 목적을 강조하면서 사회서비스 전자바우처의 상징을 “희망e든”으로 선언하였는데 다음 해인 2008년도 사회서비스 정책의 주제는 “품질”이었다. 생활보장을 위한 사회기반투자에서 개별 서비스의 품질로 정책의 지향성이 변경된 것이다. 2008년도 전국 행사도 “사회서비스품질평가대회”였다. 2년후인 2010년도의 사회서비스 주제는 산업과 일자리였다. 사회기반확충과 품질 등의 새로운 정책들이 제대로 정부와 현장에서 제대로 정착되기 이전에 또다른 새로운 정책지향이 설정된 것이다. 그 해 사회서비스산업협회가 설립되었고 “사회서비스 산업박람회”가 개최되었다. 2011년도 6월에는 “사회서비스 박람회”를 개최하여 “산업” 용어를 제외하였고 2012년도에는 새로운 상징성을 부여하는 대외 행사를 개최하지 않았다(이재원, 2012:339).

이상과 같은 정책 과정 속에서 사회서비스 전자바우처 사업은 시장과 산업을 보다 강조하는 방향으로 전환되었고 짧은 기간동안 매년 정책의 기조가 변하면서 전체적으로 정책 방향 설정이 애매해졌다. 매년 연도별로 달리 강조되었던 다양한 정책가치들이 제대로 논의 혹은 정착되지 못하였고 “품질”과 같이 논의기반 자체가 성숙되지 않은 가운데 복잡한 정책가치들이 뒤섞이면서 사업의 일관성을 유지하거나 사회서비스의 의미를 확대시키지 못했다. 결국 사회서비스 전자바우처 사업의 외연적 기반이 확장되지 못하고 사회서비스 전자바우처는 곧 일자리와 산업으로 축소되었다. 이에 따라 사회보장기본법에서 규정하는 “사회서비스”와 사회서비스 전자바우처 사업을 통해 현장에서 인식하는 “사회서비스”의 개념 관계가 정리되지 못하여 학계 및 현장에서 인식과 정부 정책에서 혼돈 현상이 발생하고 있다.

4. 이명박 정부의 사회서비스 정책 및 재정지출의 기본특성 종합

1) 작은 정부와 소극적 복지

이명박 정부가 출범하던 2008년 당시 사회정책 분야에서는 전통적인 사회안전망 구축 과제와 신사회위기에 따른 사회기반 확충 과제가 동시에 제기되었다. 하지만 정부는 작은 정부 기조에서 경제우선, 일자리를 통한 복지해결과 근로능력이 없는 저소득층 위주의 선별적 복지를 강조했다. 정책내용은 과거 정부와 비슷하다. 일을 통한 복지는 김대중 정부때 선언했던 것이며 노무현정부의 참여복지 역시 ‘일을 통한 탈빈곤’과 ‘근로연계복지“, 사회투자 등에서 사회와 경제의 통합을 추진하였다(김순영, 2011:132-133). 따라서 사회복지에서 이명박 정부는 과거 김대중･노무현 정부의 정책을 유지하였다고 평가할 수 있다.

문제는 실천이었다. 정책의 상징은 유지하면서도 핵심과제를 추진하지 않고, 기본 기조와 역행할 수 있는 과제들이 우선 검토되었다. 이명박 정부의 능동적 복지란 복지급여의 수혜자를 양산하기 보다는 경제부문의 성장을 위한 능동성을 해치지 않는 선에서 빈곤층에 대해 복지정책의 혜택을 제공함을 의미한다(조흥식, 2011:26). 이는 신사회위기에 대한 인식과 보편적 사회서비스 투자를 통한 대응을 강조했던 노무현정부의 사회 경제적 접근의 복지정책과는 차별화된 것이다. 전통적인 보수주의 전통복지체제로 회귀하였기 때문에 사회복지정책에서 새로운 담론이나 성과관리와 관련된 특별한 쟁점이 공식화되지 않았다. 김대중·노무현 정부 이후 지속되었던 근로연계복지를 이명박 정부에서도 이어갔는데, 결과적으로 서민층이 헤어나기 힘든 ‘빈곤의 덫’을 만들었다는 비판이 있다. 사회 경제 구조의 변화를 읽지 못하여 관련 예산은 억제하면서 일자리의 구조보다 양에 치우친 결과이다.

사회복지서비스 프로그램의 다양화와 결과지향적 성과관리와 같은 종합적인 접근없이 기존의 현금 급부 방식의 복지정책을 확대하였는데 효과는 회의적이다. 2009년도 금융위기 상황에 긴급대응하면서 복지지출이 증가했지만 이후 사회에 대한 문제 인식 자체가 없었으며 정책의 진정성 뿐 아니라 방향 자체가 잘못되었다는 지적도 있다(전병유, 2010:22). 2008년 금융위기에 따른 2009년도 추경편성에서 사회정책의 기대가 있었다. ‘민생안정 긴급지원대책’, ‘서민생활안정대책’이 발표되었고 희망근로프로젝트, 한시생계구호, 소상인 경영지원, 기초보장수급자 확대, 교육 및 주거지원 확대 등이 있었다. 하지만 그 해 뿐이었으며 다음 해는 재정이 축소되었다. 작은 정부 기조 아래 감세와 정부역할 축소가 국정방향이었기 때문에 이명박 정부의 사회정책에서는 (적어도 행정부 내부 분위기에서) 복지 재정 확대를 기대할 수 있는 상황이 아니다.

2) 정책의 상징과 내용의 괴리

보건복지부에서 운용하는 사회복지 성과계획서의 세 가지 전략과제를 세부적으로 분석하면전략과제에서 지향하는 상징과 실제 사업의 세부 내용이 반대되는 경향이 있다(<그림 1> 참조). 첫째, “평생복지안전망 확충”의 상징 속에서 내용은 모두 구조개혁인데 이는 복지재원 축소를 의미하였고 현실에서는 복지 확충 보다는 잔여적 복지의 엄격한 시행만 있었다.

둘째, “경제성장과 함께하는 보건 복지”에서는 건강보험 민영화가 핵심이었는데 당시 사회적 비판과 함께 전재희 보건복지부 장관이 강력히 반대하였기 때문에 사회적 논란만 발생하였고 별다른 정책 변화없이 답보 상태였다. 국민연금의 전략적 운용 역시 연금수익률 제고와 안정화의 목표가 누락된 가운데 연금 운용 방식의 다변화라는 수단만 성과관리 대상이었기 때문에 연금재정의 안정성에 대한 사회적인 우려를 높였다. 기본적으로 경제가 성장하지 못했기 때문에 이 부분과 관련된 보건 복지서비스는 확충되기 어려웠다.

셋째, 가족정책은 정책 자체(즉, 가족단위)가 제대로 고민되지 못하였고 의미있는 사업으로는 장기요양보험과 보육료지원에 국한되었다. 사회서비스정책에서 가족해체 상황과 새로운 신사회위기에 대한 인식 자체가 없었다. 중점적으로 수행되었던 두 가지 사업에서도 쟁점이 잠재되어 있다. 장기요양프로그램은 지속적으로 확대될 수밖에 없는데 소득보장과 생활보장의 연계와 이용자 중심의 재가돌봄서비스와 연계가 강조되었지만 과거 체제 그대로 유지한 상태로 요양시설 공급 과잉이 우려되고 있다. 영유아를 최적으로 보육할 수 있는 방안과 관점에 대한 논의와 보육정책에 대한 종합 틀이 없는 가운데 시설중심의 “보육료”지원사업만 확대하여 어린이집 개수와 시설 확대 그리고 시설 품질개선만 강화했다.

3) 정책보다는 정치가 앞섰던 사회서비스

이명박정부에서는 사회복지 정책에 대한 의미있는 관점이 없었기 때문에 종합적인 틀 속에서 문제의 근본원인을 해결하기 위함 담론과 새로운 구상이 없었다. 사회 환경 변화들을 체계적으로 정책에 반영하지 못할 경우 정책접근이 임의적인 방향으로 진행될 수 있으며 관련 정부 재정 지출은 소비적으로 낭비될 수 있다. 더욱이 사회문제의 논의와 정책방향을 왜곡시킬 수도 있다. 인수위에서 제시했던 국정과제 이후 2008년 금융위기와 저출산 고령화의 지속 악화와 같은 새로운 환경 변화가 있었지만 보건복지부 정책체계는 개편되지 않았다.

기획재정부의 국가재정운용계획에서는 2007년도 노무현정부가 마련하였던 ｢국가비전2030｣의 재정관리 체계를 전면 재검토하여 복지지출 확대를 억제하는 기조를 계속 유지하였다. 행정부 내부의 분위기만을 고려하면 새로운 복지정책과 지출 확대는 발생하지 않았을 것으로 예상되었던 다른 한편으로 매년 국회가 승인한 예산에서 사회서비스 지출은 계속 확대되었다. 합리적인 정책논의 보다는 사회위기에 대한 정치적 대응으로 예산재원 배분이 결정되었던 결과이다.

대표적인 사례가 무상보육, 반값 등록금, 기초노령연금확대, 무상급식 등이다. 관련 정책내용들은 행정부의 정책과정에 선제적으로 고려되지 못하고 시민사회와 국회의 정치적 요구를 수동적으로 수용하는 과정에서 마련되었다. 이에 따라 정책의 합리성 측면에서 많은 쟁점들이 잠재된다. 즉, 예를 들어, 합리적인 보육정책에 대한 논의와 구상 보다는 보육료 “지원” 수준에 정책과 재원이 집중되었다. 또한 합리적인 대학교육 정책 보다는 획일적인 등록금 인하의 상징이 중요해졌다. 노인복지서비스 체계를 가족과 돌봄의 전체 틀에서 접근하기 보다는 노인들에 대한 보충급여로서 기초노령연금을 추가로 지급하는 현금급여 정책만 주목받게 되었다. 이와 관련된 다양한 형태의 사회서비스 정책 대안들에 대한 담론의 장 자체가 마련되지 못하였다.

노인복지의 경우, 재가화･지역화･정상화와 같은 노인의 일상생활 보장의 가치를 높이기 위해 현금, 현물, 바우처의 정책 수단간 균형을 조정하는 전체 틀 속에서 정책을 운영하지 못하는 상태에서 노인의 빈곤과 생활 문제가 쟁점이 되면 중앙정부는 단순히 기초노령연금을 통한 현금 급부 확대라는 손쉬운 정책을 사용하게 된다. 노인복지서비스를 가능한 억제하려고 국가재정운용계획이 수립된 상태에서 현금급부를 축소하고 사회서비스를 확대하려는 시도는 현실화되기 힘들다. 대신 국회 정치과정을 통해 연금대상자와 급여 수준을 증대시키는 법률안 개정이 상대적으로 쉬운 접근이 된다. 보육료 지원의 경우도 마찬가지이다.

Ⅳ. 이명박 정부의 사회서비스 재정 지출 특성 분석

1. 이명박 정부 복지재정 지출의 기본 특성

노무현 정부에서는 사회복지 확충을 정부재정운영의 우선 과제로 설정하여 국가재정운용계획의 주요 정책부문에서도 첫 번째 과제로 자리매김하였다. 관련 예산에서도 우선순위를 가지고 있었는데, 기준연도인 2007년 대비 5년 이후인 2011년에는 사회복지와 보건분야의 정부지출이 지속적으로 증가하도록 계획하였다. 이명박 정부의 2011년 주요 부문별 지출 계획에서도 사회복지 규모는 증가하는 추세이며, 기준연도인 2011년에 86.4조원에서 2015년도에는 108.3조원으로 증가할 것으로 예상되었다. 그런데 기본 기조는 유사하지만 내용상으로는 차이가 있다. 주요 재원배분 분야 구분에서 보건·복지·노동이 지난 정부의 첫 번째 관심대상에서 다섯 번째로 하향 조정되었으며 예산증가 추세가 다소 완만하게 통제되었다.

중앙정부의 2011년 계획에서 사회복지비 지출 증가는 전체 중앙정부 재정 증가율보다 높은 수준인데, 2015년도의 중앙정부 재정규모는 373.1조원으로 기준연도인 2011년도보다 20.7%가 증가한다. 사회복지분야에서는 이보다 5.6%가 더 높은 것으로 추산되었는데 2015년도는 99.7조원으로 2011년도의 78.9조원보다 20.8조원이 더 많다. 중앙정부의 복지지출 분야를 살펴보면 2015년 기준으로 전체 지출의 절반 정도를 공적연금이 차지하고 있고 사회복지서비스 지출은 상대적으로 억제되어 있다.

<표 5> 기획재정부의 2011년도 국가재정운용계획

(단위 : 10억원, %)

	2011(A)	2012	2013	2014	2015(B)	신장률 (B/A)
중앙정부재정	309,100	326,100	341,900	357,500	373,100	20.7
사회복지	78,894	84,151	89,147	94,505	99,653	26.3
기초생활보장	7,524	7,910	8,384	8,315	8,664	15.2
취약계층지원	1,343	1,389	1,387	1,432	1,487	10.7
공적연금	28,183	31,408	34,926	39,638	43,933	55.9
보육·가족·여성	2,876	3,007	3,133	3,269	3,411	18.6
노인·청소년	3,876	4,009	4,127	4,245	4,369	12.7
노동	12,618	12,790	13,446	13,612	14,058	11.4
보훈	3,874	4,064	4,270	4,335	4,502	16.2
주택	18,054	18,983	18,830	18,980	18,588	3.0
사회복지일반	546	591	644	679	641	17.4
보건	7,500	7,813	8,162	8,285	8,601	14.7

자료 : 기획재정부(2011). ｢국가재정운용계획｣.

공적연금을 제외한 나머지 복지부문의 지출 증가율은 9.9%에 불과하여 중앙정부 재정지출 증가율인 20.7%의 절반 이하이다. 공적연금 지출 규모와 비중이 증가하면서 저소득 취약계층에 대한 사회복지서비스가 상대적으로 억제되면 사회복지의 역진적 재정지출도 우려된다.

그런데, 중앙정부의 억제 기조와 달리 국회를 통과한 복지예산 증가추이에서는 의미있는 차이가 있었다. 이명박 정부는 재정건전성을 높이고 사회복지 증가를 억제하기 위해 국가재정운용계획을 수립하면서 정부 재정 규모의 증가율을 낮추는 것으로 계획하였다. 2007년도 계획에서는 향후 5년동안 6.9% 증가시킬 계획이었지만 2011년도에는 4.8%로 낮추었다. 사회복지 분야는 공적연금을 제외하면 모든 하위 부문에서 정부 재정 총지출 보다 신장률을 낮게 계획하였다. 그런데, 실제 정부 재정은 2007년부터 2011년까지 연평균 7.0% 증가하였는데 2010년도까지 지출 규모를 국가재정운용계획과 비교하면 상당한 차이가 발생하였다.

2008년 예산은 노무현 정부가 편성한 것으로 과거의 기조가 전제되어 있고 2009년에는 금융위기 영향으로 추가경정예산을 통해 취약계층에 대한 정부 지출을 확대할 수밖에 없었다. 국가재정운영계획에서는 6.9%에서 시작하여 2011년에 4.8%까지 복지재정지출 신장률을 축소하였지만 실제 국회를 통과한 예산 규모는 2008년부터 2011년까지 연평균 7.0% 신장되었다. 행정부의 복지재정계획과 정부의 복지예산지출 규모간의 격차가 확대되었다. 이러한 결과는 행정부가 정치권의 요구를 수동적으로 수용한 것으로, 합리적인 재정운용과는 거리가 있다. 계획과 현실의 괴리가 커지고 연도별로 불규칙적인 추세가 지속되기 때문이다.

국가의 재정계획이 안정화되지 못하면 중앙과 지방재정 모두 불안정한 상태에서 합리적인 계획 보다는 사회적 저항과 정치적 의사표시를 통한 복지예산확대 운동이 강해질 수 있다. 사회복지 분야의 재정지출에서 정치성이 강해지면 기존에 복지 재원 기득권을 가지고 있는 공급자중심 방식이나 인기 영합적인 현금지원방식이 간편하다는 이유로 선호될 수 있다. 이러한 편의적인 대응이 누적되면 새로운 사회위기의 해결 방안 마련과는 거리가 멀어지게 된다.

2. 사회서비스 분야별 재정지출 특성 : 보건복지부와 여성가족부

보건복지부와 여성가족부의 사회복지지출은 이명박 정부 기간동안 지속적으로 증가하였다. 2008년도의 12.0조원에서 2012년도에는 16.9조원으로 4.9조원이 증가하였는데 2008년 기준으로는 40.8%가 증가한 규모이다. 중앙정부의 복지지출은 2012년 예산기준으로 기초생활보장(46.8%), 보육및저출산지원(18.2%), 노인복지(23.1%)에 집중되어 있다.

<표 6> 국가재정운용계획과 정부 예산에서 사회복지부문의 지출 신장률 추이

(A) 국가재정운용계획에서 사회복지 지출 신장률 계획추이                                 (단위 : %)

		2007년계획	2008년계획	2009년계획	2010년계획	2011년계획
총지출		6.9	6.2	4.2	4.8	4.8
사회복지	합계	9.6	8.4	6.8	6.4	6.0
	기초생활보장	11.4	10.2	2.6	3.0	3.6
	취약계층지원	18.7	10.5	6.8	-2.6	2.6
	공적연금	12.6	11.7	11.2	10.8	11.7
	보육가족여성	19.5	9.5	9.4	8.2	4.4
	노인청소년	48.0	15.5	6.3	3.0	3.0
	노동	4.2	7.4	2.1	3.0	2.7
	보훈	6.2	6.8	5.2	3.1	3.8
	주택	3.1	1.7	4.9	4.9	0.7
	사회복지일반	18.7	4.6	5.5	6.4	4.1

주 : 각 연도 5개년 중기계획에서 예상한 연평균 증가율

(B) 이명박 정부 기간 동안 정부의 사회복지 예산 증감 추이                               (단위 : %)

		2008	2009	2010	2011	평균
총지출		7.9	17.3	-3.0	5.6	7.0
사회복지	합계	10.1	9.7	9.1	6.7	8.9
	기초생활보장	4.2	4.2	2.3	3.0	3.4
	취약계층지원	1.0	14.6	44.4	-11.7	12.0
	공적연금	12.8	11.2	9.1	8.5	10.4
	보육가족여성	32.9	19.2	22.8	21.4	24.1
	노인청소년	194.3	47.5	12.6	5.8	65.1
	노동	0.6	12.0	4.6	2.6	5.0
	보훈	5.3	7.4	7.4	7.3	6.9
	주택	5.4	2.1	11.3	8.0	6.7
	사회복지일반	39.5	3.2	15.4	20.5	19.7

자료 : 기획재정부(각연도). ｢국가재정운용계획｣.

예산지출 규모의 비중 추이에서는 기초생활보장부문이 계속 감소하는 반면 노인과 보육예산이 급증하면서 계속 비중을 높이고 있다. 빈곤정책에 대해 잔여적인 선별주의를 강화하고 정치적 이해관계가 상대적으로 밀접한 노인과 보육 부문에 대한 현금지원이 확대되었기 때문이다.

중앙정부의 사회복지 지출 구조의 주요한 특징중 하나로 국고보조사업에서 현금급여프로그램의 지출 비중이 절대적으로 높은 상태를 확인할 필요가 있다. 노무현 정부 마지막 해인 2007년도부터 보편적 사회서비스 정책을 확대하면서 현금 지원 보다는 현물과 바우처 중심의 사회서비스 프로그램 공급이 비용-효과적이라는 정책 논의가 있었다(정광호, 2008; 이재원, 2008; Burwick, & Kirby, 2007). 이에 따라 개인서비스의 전산관리가 가능한 사회서비스 전자바우처 사업이 시작되었는데, 이명박 정부 기간동안에서는 전자바우처사업에서 예산 규모 증가 이외 의미있는 정책 및 재정관리체계의 변화는 없었다.

전자바우처 사업은 사회서비스 시장을 형성하는 것으로 2007년도에 제도 도입 당시 2단계 사업관리체계를 위해 이용자 권리보호, 바우처 부정행위 통제, 품질관리, 성과관리, 공정경쟁, 제공인력의 근로조건 등과 같은 사회서비스 시장정책 수단이 체계적으로 제도화되었야 했다(자세한 내용은 이재원, 2008; Burwick & Kirby2007) 참조). 하지만 최근 5년동안 정부에서는 단순히 바우처를 전산으로 관리하는 것 이상의 정책개선 및 재정관리체계 정립 노력이 충분하지 않았다.

<표 7> 사회복지 부문별 예산 비중 추이

(단위 : %, 10억원)

		2007	2008	2009	2010	2011	2012
기초생활보장		71.5	60.5	54.7	50.0	48.0	46.8
아동 청소년	소계	0.8	2.4	2.3	2.0	2.0	2.1
	1.요보호아동보호육성	0.3	0.3	0.5	0.2	0.3	0.3
	2.아동복지지원	0.5	0.5	0.7	0.8	0.9	0.9
	3.아동청소년정책	0.0	1.6	1.0	1.0	0.9	0.9
장애인	소계	6.6	4.4	3.8	4.5	5.2	5.4
	1.장애인생활안정지원	6.4	4.1	3.6	4.4	5.0	5.3
	2.장애인재활지원	0.2	0.2	0.2	0.1	0.1	0.1
부랑인의사상자		0.3	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2
가족기능(여가부)		0.5	0.7	0.8	1.0	1.2	1.0
보육및 저출산	소계	11.7	12.7	12.2	15.1	16.3	18.2
	1.보육지원강화	11.3	12.2	11.7	14.6	15.8	17.9
	2.저출산대응및인구정책지원	0.3	0.5	0.4	0.5	0.5	0.2
노인 복지	소계	6.0	17.2	21.7	24.0	23.7	23.1
	1.노인생활안정	4.1	14.7	18.5	20.7	20.0	19.5
	2.노인의료보장	1.6	2.1	2.9	3.1	3.3	3.2
	3.장사시설확충	0.2	0.3	0.2	0.2	0.4	0.3
	4.농특회계(농어촌재가노인복지)	0.0	0.0	0.0	-	-	-
복지일반		2.8	2.0	4.3	3.1	3.4	3.3
사회복지지출(복지부+여가부)		100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
		9,199	12,014	14,571	14,561	15,663	16,884

자료 : 보건복지부(각연도). ｢보건복지부 예산서｣. 여성가족부(각연도). ｢여성가족부 예산서｣.

<표 8> 사회복지 예산에서 현금급여 비중

(단위 : 백만원, %)

	사업예산 (A)	현금급여예산 (B)	비중 (B/A)	현금급여사업명
기초생활보장	7,902,803	7,607,993	96.3	생계/의료/긴급/자활 등 기초급여
아동청소년	359,353	21,288	5.9	각종 양육수당, 아동발달계좌
장애인	903,957	403,002	44.6	장애수당/연금/학비지원
부랑인의사상자	34,433	-	-
가족지원	163,673	-	-
보육및출산	3,065,226	2493937	81.4	보육료지원 (바우처)
노인지원	3,896,107	3,453,412	88.6	기초노령연금, 장기요양보험지원
합계	16,325,552	13,836,819	84.8

자료 : 보건복지부(2012). ｢보건복지부 예산서｣.

2007년이후 이명박정부 기간에 사회복지부문별 예산지출의 비중 구조에서는 상당한 변화가 발생하였다. 기초생활보장 지출은 2007년 71.5%에서 2012년에 46.8%로 대폭 축소된 반면 보육료지원은 11.3%에서 17.9%로 급증하였고 노인생활안정(기초노령연금) 지출의 비중은 4.1%에서 19.5%로 5배 정도 증대하였다. 아동 청소년, 장애인, 가족 부문에서도 지출 비중은 증대했지만 의미있는 수준은 아니었다. 사회서비스는 가족과 공동체의 일상생활체계와 관련된 것으로 가족과 공동체의 구성 부문에 대한 균형있는 정책 대응이 중요하다. 하지만 최근 5년동안 정부재정 지출은 특정 부문 혹은 특정 사업에 한정된 불균형적인 확대라는 특성을 보였다. 이는 사회서비스 정책의 전체적인 관점에서 균형있는 접근과는 거리가 있다.

재정적으로는 사회서비스 보다 현금 지원 중심의 잔여적 사회복지서비스의 비중이 절대적으로 높은 상태가 지속되었다. 기초생활보장, 장애인소득보장, 보육료지원, 기초노령연금이 대표적인 현금지원 프로그램인데 이들 사업의 재정비중이 2012년 예산 기준으로 83.2%를 차지한다. 기초생활보장을 제외한 나머지 사업에서도 현금지원의 비중이 상당하다. 지방재정에서 복지재원 동원에 한계가 있는 상황에서 중앙정부의 복지예산이 확대되지 않으면, 주민들의 사회서비스 욕구를 정부 정책에 반영할 수 있는 프로그램은 절대적으로 부족하게 된다. 지자체에서 자체적으로 복지프로그램을 개발 운용하는 역량이 충분하지 않은 상태에서 중앙정부의 적극적인 역할이 필요하지만 현금 급여 중심의 현행 복지비 지출 구조와 복지지출 억제와 같은 정책 기조에서는 중앙의 역할을 기대하는 것이 쉽지 않다. 더욱이 현물서비스에 해당하는 사회서비스 분야의 많은 사업들은 분권교부세를 통해 67개의 사업이 지방에 이양되어 있다. 분권교부세 사업에 대해서는 추가적으로 국고보조금을 지원하지 못하였기 때문에 사회서비스분야에서 보건복지부의 재정 역할은 제한적이었다.

중앙정부의 복지지출은 지방비 부담이 강제되어 있는 현금지원 중심으로 전개되는 다른 한편으로 지방에서는 신사회위기에 따른 사회서비스 지출 수요가 급증하고 있었다. 후자의 상당 정도는 분권교부세 사업으로 지방의 자체재원으로 충당해야 하는데, 중앙정부의 현금급부에 대한 매칭 부담 이외 추가적으로 지방재정에서 사회서비스 지출 수요를 감당하는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 현금급여와 현물 혹은 바우처 지원의 사회서비스 정책이 중앙·지방간에 분리·운영되고 있는데, 중앙은 통제 기조 속에서 현금 급여를 증대시키고 지방은 중앙의 의무적인 매칭 부담을 하는 동시에 사회기반 투자를 위한 현물서비스를 설계･확대해야 하는 이중의 부담을 안게 되었다.

3. 중앙·지방간 사회서비스 재정관계의 갈등과 지자체의 사회서비스 절벽 우려

보편적 사회서비스 정책이 일반 서민들의 일상생활을 보장하는데 초점을 맞출 때, 분권화된 정부간 재정관계에서는 지역 맞춤형 서비스의 설계 및 공급을 위해 지방자치단체의 적극적인 재정역할이 필요하다. 그런데, 이명박 정부 기간 동안에 지방재정의 역할은 집권적인 복지재정 지출 구조 속에 편입된 상태에서 중앙정부가 결정한 표준적인 사회서비스 지출 수요를 충당하기 위한 수동적이고 부분적인 재원동원 기능에 한정되었다. 사회서비스 정책의 의사결정 과정에 지방자치단체의 참여는 제한적이었으며 개별 사업단위별 복지보조금 체제 속에서 중앙재정의 목적에 따라 지속적으로 복지재원을 지출하게 되었다.

이명박 정부 기간동안 지방재정규모는 증대되었지만 재정자립도는 지속적으로 낮아졌다. 이에 따라 지방자치단체의 자주적인 사회서비스 정책들이 계획·실천될 수 있는 재정조건이 마련되지 못했다. 이러한 상태에서 중앙정부의 국세 수입 증가 추세를 전제로 복지보조사업을 확대하면서 관련 정책결정과정에 참여하지 못한 지방자치단체의 재원징발 문제와 정부간 재정갈등이 심화될 수밖에 없다. 이러한 현상은 노무현 정부에서부터 본격적으로 제기되었는데 이명박 정부는 여기에 대한 의미있는 조치를 추진하지 않고 갈등을 단순히 잠재화시켰다. 대표적인 사례인 분권교부세제도는 별다른 논의없이 5년 시한을 연장하였고 50% 보조율(서울은 20%)에 불과한 보육료지원사업의 기준보조율을 그대로 유지하면서 무상보육을 확대하였다. 자치구의 복지재정 부담이 심각한 상태로 지속되고 있지만 별다른 재원조치가 없었다.

90년대 중반이후 국세와 지방세 신장 추세를 살펴보면, 총조세에서 상대적 비중은 8:2 수준으로 고정되어 있지만 절대적 규모 격차는 상당히 증가하였다. 1996년도의 격차는 47.6조원에 불과하였는데 2011년도는 140.1조원으로 3배 확대되었다. 지방세의 기능이 취약한 상태로 지속되면서 중앙정부의 이전재원인 보통교부세가 재정보전을 위해 지원되었으며 같은 기간동안 4배 이상 규모가 증대되었다. 하지만 일반재원의 총량을 획기적으로 증가시키지는 않았다.

정부간 복지재정 갈등 문제를 분석한 정책연구는 많지만 실제 제도화를 위한 실천은 거의 없었다. 주요 연구보고서로서 임성일 외(2012), 최병호 외(2012) 등이 있다.

지자체의 복지지출은 대부분 국고보조사업에 대한 지방비 매칭 방식으로 운영되는데 중앙 목적으로 지방재원이 징발되기 시작하면서 사회복지와 지방재정의 관계가 악화되었다. 중앙정부의 복지보조사업이 계속 확대되었지만 전체적으로 국고보조금의 비중은 계속 낮아졌고 지방비 부담은 반대로 증가하였다. 결과적으로 미국의 신재정연방주의와 같이 사회복지 분야에서 중앙정부의 지출은 억제하고 지방비 지출을 확대시키는 방향으로 국가 재정이 운영되었다. 균형재정을 추구하면서 가능한 사회서비스 지출을 억제하려는 기획재정부의 국가재정운영계획의 중장기 기조가 정부간 재정관계에 직접적으로 반영되었기 때문이다.

2012년 예산 기준으로 중앙부처 보조금의 46.8%인 16조원이 복지보조금인데 지방재정의 세출 기능별 비중에서 사회복지부문은 88.3%가 보조사업이다. 지자체 사회복지 사업은 기초생활보장, 보육, 노인 분야 비중이 높은데 여기에는 중앙정부의 표준 지침에 따라 운용해야 하는 현금급여성 사업의 비중이 절대적이다. 이에 따라 지자체는 지방비를 부담하면서도 자기 지역의 복지정책에 대한 재량은 없다. 중앙정부의 재정사업이 감축관리 단계에 접어들 때 미국의 신재정연방주의에서는 주 및 지방정부에 대해 복지재원의 총량은 축소하는 대신 포괄보조를 통해 집행재량은 대폭 확대하였다. 일본의 경우는 삼위일체개혁을 통해 지방의 복지재정 책임을 대폭 확대하고 중앙정부의 복지 역할을 축소하였다. 지자체에서 자기 지역의 사회서비스 수요에 대해 주도적인 역할을 수행할 수 있는 정책 재량의 기초는 제공하였다. 하지만 이명박 정부의 정부간 복지재정관계에서는 중앙정부가 일방적으로 유리한 요소만 선택했다. 중앙정부 목적으로 복지지출은 확대하면서 분권교부세와 같이 재원은 충분히 이양하지 않고 지방재정을 활용하였고 사회복지통합전산망체계를 확대하여 지자체의 복지지출에 대한 관리 감독은 확대하였다.

이와 같은 정책 및 재정 상황에서 중앙과 지방 모두에서 보편적 사회서비스를 다양하게 확대할 여건이 조성되지 못했다. 대신 보육과 노인빈곤과 같이 특정 사안별로 쟁점이 제기되면 보육료지원과 기초노령연금과 같은 특정 사업에 대한 개인별 현금지원 규모만 대폭 증가하는 방식으로 사회서비스 정책이 전개되었다. 지방재정의 자주 및 일반재원의 동원역량이 충분하지 않는 상태에서 중앙으로부터 지시된 현금 급여성 사회서비스가 계속 확대되면 지자체에서는 다른 영역의 사업투자와 다양한 방식의 사회서비스 프로그램을 설계･운영할 여지가 절대적으로 협소해지는 “사회서비스 절벽” 문제가 발생할 수 있다.

Ⅴ. 맺음말 : 사회서비스 정책 및 재정 합리화를 위한 정책과제

한국사회가 세계경제체제로 급속히 편입되었던 90년대말 IMF 외환위기 극복과정을 겪으면서 빈곤과 양극화 문제가 악화되고 있다. 이명박 정부가 출범하였던 2008년도는 사회적으로 적지 않은 위기 상황들이 지속되고 있었으며 정부의 선제적인 정책 대응이 요구되었던 시점이었다. 하지만 작은 정부와 경제성장 우선을 선언하였던 이명박 정부는 사회정책에서 의미있는 정책대안을 마련하지 못하였고 사회적 위기는 악화되었다. 서민들의 일상생활을 보장하기 위한 보편적 사회서비스 정책이 사회보장기본법 전부개정을 통해 법적 기반을 갖추었지만 구체적인 실천전략과 수단은 마련하지 않았다. 법률 개정의 의미가 별다른 주목을 받지 못하였다.

보건복지부를 중심으로 사회서비스 정책을 위한 제3유형의 정책 논의가 부분적으로 제시되었지만 현장에서 집행할 수 있는 정책수단들은 체계화되지 못하였다. 무엇보다 작은 정부와 건전재정 기조 속에서 복지지출 총량을 억제하려는 기획재정부의 국가재정운용계획이 행정부(보건복지부)의 종합적인 사회서비스 정책 설계를 억제하였다. 하지만 현실의 위기 상황이 정치적으로 고려되었던 국회의 예산과정에서는 행정부가 사전에 준비하지 못한 개별 사회서비스 정책(및 재정지출)을 매년 확대시켰다. 사회서비스 재정지출에서 계획과 현실의 괴리가 계속 확대되면서 이명박 정부의 사회재정에서는 합리적인 재정관리가 쉽지 않았다. 사회서비스 정책에서 지방자치단체의 역할이 중요하지만 현금 급여 중심의 복지지출 확대에 따라 지방재정에서는 중앙정부의 사회서비스 정책과정에 의미있는 파트너로 참여하지 못하고 일방적으로 복지재원을 징발당하는 병리적 현상이 발생하였다.

이명박 정부는 비교적 건전한 상태의 국가재정을 물려받았지만 지금 정부의 재정 상황은 복잡하다. 사회위기에 대한 적극적인 대응이 요구되는 상황에서 국가 재정건전성은 상당히 악화되고 있다. 기획재정부의 국가재정운용계획에서는 가능한 복지 지출을 축소하여 재정건전성을 높이려고 하였다. 하지만 재정건전성은 사회와 경제안정의 필요조건이지만 충분조건은 아니다. 정부가 복지지출을 축소하면 국가채무는 억제할 수 있어도 결국 사회위기 문제를 개인의 가계부채에서 해결하도록 방치하는 것이다. 정부에서는 국가채무와 가계부채를 종합적인 전체 틀 속에서 관리하면서 복지지출의 적정 수준을 설계해야 한다. 또다른 재정균형으로서, 중앙과 지방의 복지지출 책임에 대한 균형 접근이 필요하다. 지방재정에 복지부담을 계속 전가하면 궁극적으로는 중앙재정의 부담으로 환원될 수밖에 없다.

한편, 노무현정부에서 당면했던 사회 경제적 상황과 각종 정책의 상황들은 이명박정부의 사회서비스 정책에서 극복해야할 전제 조건이 되었다. 사회문제는 누적적으로 잠재되어 있기 때문에 과거 정부의 사회서비스 정책의 공과들을 새로운 정부정책에 의미있게 고려해야 한다. 사회정책에서 일관성과 종합성을 유지하는 것이 쉽지 않지만 가능한 재정계획과 실제 사업계획에서 일관성을 유지할 수 있게 노력해야 한다. 행정부의 예산당국은 긴축 기조를 유지하면서 새로운 사업을 구상하지 못하도록 억제하는 다른 한편에서 국회 정치과정을 통해 사회서비스 예산이 대폭 확대되는 현상이 되풀이 되면 합리적인 정책체계 구축·운영이 힘들어진다. 해결해야할 사회문제에 대한 체계적 접근을 통해 중장기 재정계획과 단기 사업계획의 간격이 최소화될 수 있게 사회서비스 재정을 운영해야 한다.

마지막으로, 사회서비스 정책에서 결과지향적 성과관리체계가 필요하다. 이명박정부에서의 사회복지분야 성과체계는 비전과 전략 그리고 개별 사업들의 체계성이 높지 않았다. 개별 사업들을 상향식으로 임의 나열하면서 상위전략목표와의 연계성을 충분히 고려하지 못한 측면이 있었다. 정책의 상징과 실제 내용이 일치될 수 있는 결과지향적 사회서비스 성과관리체계가 재설계되어야 한다. 사회복지재정 지출 100조원대를 넘어서면서 정부재정의 우선순위를 차지하는 재정위상에 부합하는 성과관리체계가 정립되어야 한다. 여기에서는 중앙정부 뿐 아니라 지방자치단체의 사회서비스 성과관리체계까지 통합적으로 고려되어야 한다.

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이재원(李在苑): 행정학박사. 서울대학교 대학원 행정학과에서 박사학위(논문제목: 지방공공서비스의 광역화에 관한 연구, 1995)를 취득하고 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요 연구실적으로는 사회서비스투자를 위한 지방재정의 역할강화 방안(한국지방재정논집), ｢새행정학｣(대영문화사), ｢사회서비스정책론｣(나눔의 집), ｢사회서비스 전자바우처｣(대영문화사) 등이 있다. 관심분야는 지방재정, 사회서비스정책, 재정관리 등이다.

<E-mail: jaewon@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2013. 01. 04 / 심사개시일: 2013. 01. 11 / 심사완료일: 2013. 02. 17>