항목별거부권의 논리와 지방정부*

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울) : 231～245

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* 이 논문은 2011학년도 동의대학교 교내연구비에 의해 연구되었음(과제번호 2011AA050)

: 미국에서의 논쟁을 중심으로

The Logic of Line Item Veto and Local Government

: Focusing on the Controversies in the United States

차 동 욱

이 연구는 미국에서의 항목별거부권에 대한 논의로부터 우리 지방자치단체장의 재의요구권의 개선을 위한 함의를 찾는 것을 목적으로 한다. 미국에서는 항목별거부권이 균형예산실현을 위한 도구로 인식되어 왔다. 항목별거부권은 특수 이익에 구속되지 않는 주지사에게 부여됨으로써 개별 의원들이 보이는 죄수의 딜레마(prisoner’s dilemma)의 문제점을 개선하는 장치로서 주목되어 왔다. 우리 ｢지방자치법｣은 지방자치단체장에게 예산안에 대한 재의요구권을 명문으로 규정하고 있다. 그러나 항목별거부권으로서의 재의요구권은 아니다. 그 권한이 매우 제한적으로 행사되도록 설계되어 있다. 이렇게 제한적인 예산에 대한 재의요구권으로서는 의회정치에서 남용되고 있는 포괄적 세출안 속에 숨어 있는 낭비적 예산들을 색출해서 제거하기에 불충분하다. 법제를 정비해야 한다.

주제어 : 항목별거부권, 지방정부, 포괄세출법안

I. 서  론

2013년 박근혜 정부가 출범하였다. 2012년 연말 대선을 앞두고 박근혜 후보 캠프는 '국민행복 10대 공약'을 발표하였고, 공약 이행을 위한 재원조달 방안으로 세출 구조조정, 조세개혁, 복지행정 개혁, 공공부문 개혁 등의 4대 재정개혁방안을 제시하였다. 그러나 전문가들은 물론 정부 부처에서 조차 박근혜 대통령의 재정 계획에 현실성이 없다는 지적이 나왔다. 인수위원회에서는 공약 이행을 위한 재원 조달에 난색을 표하는 담당 부처 공무원들이 박근혜 당선자와 인수위원들로부터 꾸지람을 듣는 장면까지 연출되었다.

같은 무렵, 이명박 대통령은 택시를 대중교통 수단으로 인정하는 ‘대중교통 육성 및 이용촉진법’에 대해 거부권을 행사했다. 이 대통령의 법률안거부권 행사는 그의 임기 중 처음이자 마지막이었다. 해당 법은 대통령의 거부권 행사가 있기 3주전 국회 본회의에서 여야 의원 222명의 찬성으로 통과된 것이었다. 거부권 행사의 주요이유는 대중교통 지원을 위한 재정 부담이 크고, 법이 통과될 경우 그 부담의 대부분을 지방자치단체가 부담해야 하는 등 국가와 지방자치단체의 재정 부담이 커질 수밖에 없다는 것이었다.

현행 대한민국헌법 제53조는 국회에서 의결된 법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다고 규정하여 대통령의 법률안 거부권을 명문화하고 있다. 미국의 경우에도 의회가 통과시킨 법안에 반대할 경우에 대통령은 반대의견을 첨부하여 그것이 발안된 의회에 환송함으로써 법안에 대한 거부권을 행사할 수 있다.(미연방헌법 제1조 제7항) 미국의 경우와 마찬가지로 우리 헌정사에 있어서도 대통령의 법률안 거부권 행사가 그다지 빈번하지는 않았다. 우리의 경우 초기의 몇 개 사례를 제외하고는 대통령의 거부권 행사는 대부분 여ㆍ야간의 정치적 대립으로 인한 것이었다. 그러나 최근 이명박 대통령의 거부권 행사는 특정 정책에 대한 재원마련이 거부권 행사의 결정적인 사유가 되는 시대가 시작되었음을 알려주고 있다. 미국에서도 대통령의 법률안 거부권의 성격에 대한 논쟁이 본격화된 이유는 법률안 거부권이 연방의회의 예산에 관한 권한에 대한 간섭 수단으로 인식되면서 부터이다.

원문은 다음과 같다. “Every Bill which shall have passed the House of Representatives and the Senate, shall, before it become a Law, be presented to the President of the United States: If he approve he shall sign it, but if not he shall return it, with his Objections to that House in which it shall have originated, who shall enter the Objections at large on their Journal, and proceed to reconsider it. If after such Reconsideration two thirds of that House shall agree to pass the Bill, it shall be sent, together with the Objections, to the other House, by which it shall likewise be reconsidered, and if approved by two thirds of that House, it shall become a Law. But in all such Cases the Votes of both Houses shall be determined by yeas and Nays, and the Names of the Persons voting for and against the Bill shall be entered on the Journal of each House respectively. If any Bill shall not be returned by the President within ten Days (Sundays excepted) after it shall have been presented to him, the Same shall be a Law, in like Manner as if he had signed it, unless the Congress by their Adjournment prevent its Return, in which Case it shall not be a Law. Every Order, Resolution, or Vote to which the Concurrence of the Senate and House of Representatives may be necessary (except on a question of Adjournment) shall be presented to the President of the United States; and before the Same shall take Effect, shall be approved by him, or being disapproved by him, shall be repassed by two thirds of the Senate and House of Representatives, according to the Rules and Limitations prescribed in the Case of a Bill.”

마국 헌법제정 이후 약 75년간 대통령들은 위헌 법률로 확신하는 경우를 제외하고는 대부분의 법안에 대해 법률안 거부권의 행사를 자제했었다. 이 시기의 대통령들의 법률안 거부권 행사 횟수는 재임기간 중 총 12회를 넘지 않았다. 이러한 전통은 총 29회의 거부권을 행사한 앤드류 잭슨(Andrew Jackson) 대통령에 의해 무너졌다.(Presidential Vetoes. 1992) 워싱턴 대통령 이래 대통령이 행사한 거부권을 의회가 재가결한 경우는 대략 4% 정도에 불과하다.

항목별거부권의 논리와 지방정부

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울)

법률안 거부권의 의미는 ‘다수에 의한 독재’를 막고 ‘권한의 공유’와 ‘견제와 균형’이라는 권력분립원리를 실현하는 것이라는 데에 있다. 대통령이 원하는 정책은 의회의 입법권과 예산권에 의해 견제되고, 의회의 입법권은 다시 대통령의 거부권에 의해 견제되는 것이다. 거부권의 효율성은 대통령이 거부한 법안을 의회가 재의결하기가 극히 어렵다는 데 있다. 재의결을 위해 의회에서 3분의 2 이상의 정족수를 필요로 하기 때문이다.

그러나 미국의 대통령들은 연방헌법 제1조 제7항에 따라 법안 전체에 대해 유ㆍ무효 양단의 결정을 내려야 하는 거부권보다는 예산안의 일부 조항만을 삭제할 수 있는 권한을 갈망하였다. 왜냐하면 항목별거부권이 보장되지 않는 법률안 거부권은 단지 의회 자체의 정책적 우선순위가 반영된 세출법안이 대통령에게 송부되고, 이에 대해 대통령은 서명하거나 거부권을 행사하는 것이 허용될 뿐이기 때문이었다. 법안 전체에 대한 거부권만이 인정되면 대통령은 자신의 정책의 핵심이 함께 담겨 있는 포괄예산안에 대해 거부권을 행사해야만 하기 때문에, 대통령의 법률안 거부권 행사는 엄청난 비용을 초래할 수 있다. 따라서 대통령이 포괄예산안 중 자신이 지지하는 예산은 그대로 효력을 인정하고 반대하는 예산항목만 제거해 낼 수 있다면, 의회와의 협상에 있어서 유리한 지위를 차지하게 된다.

헌법이 국회에서 의결한 법률안에 대한 대통령의 거부권을 규정한 것과 같이 ｢지방자치법｣도 지방의회의 의결사항에 대한 지방자치단체의 장의 거부권을 규정하고 있다. 지방의회와의 극심한 갈등관계 속에서 자치단체장이 신경질적으로 행사하는 권한으로 파악하는 경향이 있으나, 이는 원래 입법기관의 의결사항을 집행하여야 하는 집행기관이 그 집행상의 문제와 관련하여 이의제기를 하는 수단으로 필요한 권한행사이다. 지방의회도 단체장의 재의요구에 대하여 필요한 경우에는 재의결로 압도할 수 있는 대등한 정치적 상호견제수단이 마련되어 있다.

그러나 이 논문에서는 견제와 균형의 수단으로서의 재의요구권에 대한 원론적인 논의보다는 미국에서 논란이 되어 온 항목별거부권으로서의 재의요구권에 대한 논의를 진행한다. 즉 균형예산실현을 위한 도구로서의 재의요구권에 초점을 맞출 것이다. 우리 ｢지방자치법｣이 지방자치단체장에게 예산안에 대한 재의요구권을 별도로 규정하고 있음에도 불구하고 그 행사요건이 제한적으로 설계되어 있기 때문에, 법제적 재정비를 위해서는 미국에서의 논의를 검토하는 것이 필요하다는 것이 이 논문의 출발점이다.

이 연구는 미국에서의 항목별거부권에 대한 논의로부터 우리 지방자치단체장의 재의요구권의 개선을 위한 함의를 찾는 것을 목적으로 한다. 제II장에서는 미국에서의 항목별거부권에 대한 논의의 역사를 미국의 연방예산제도의 맥락 속에서 살펴본다. 제III장에서는 우리 ｢지방자치법｣이 규정하고 있는 지방자치단체장의 재의요구권에 대해 검토하고, 미국 주(州)정부 차원에서의 항목별거부권에 대한 논의를 검토한 뒤, 미국에서의 그러한 논의가 우리 지방자치단체장의 재의요구권을 개선하기 위해 어떠한 함의를 던져주는지를 탐색해 본다.

II. 미국의 연방예산제도와 항목별거부권 논의의 역사

1. 연방예산제도와 항목별거부권의 관계

미연방헌법은 세출의결권과 조세징수권을 의회에게 부여하고 있다(제1조 제8항 제1호). 그러나 건국 이후 계속 법적으로는 의회가 보유하고 있는 예산에 관한 권한 중 상당 부분을 사실상 행정부가 행사하여 왔다. 그 이유는 1921년까지 미연방정부의 차원에서의 체계적이고도 포괄적인 예산제도가 없었기 때문이었다. 이렇게 정교하게 준비된 예산제도가 결여된 상황에서 연방예산 및 그 지출의 규모가 증가함에 따라 연방적자의 규모도 증가하게 되었다. 이러한 상황에서 문제해결을 위해 입법된 것이 1921년의 ｢예산회계법(Budget and Accounting Act)｣이다. 이 법의 주요골자는 대통령에게 예산안제출권을 부여하는 반면 의회는 단순과반수(simple majority vote)로서 대통령의 예산안을 수정할 권한을 보유하는 것이었다. 이 법에 의하여 대통령은 단순히 각 행정기관의 예산안의 총액을 반영하기 보다는 자신의 정책적 우선순위를 반영하는 예산안을 제출할 수 있게 되었다. 즉 외관상으로는 의회가 헌법에 의거하여 보유하고 있는 예산에 대한 권한행사에 대통령의 개입을 제한하려는 취지였지만, 실질적으로는 전 국민의 이익을 대변하는 대통령에게 적극적 개입을 통한 재정위기 극복의 임무를 부여하는 기능을 하였다.

이 시기 연방정부를 구성하는 행정기관들은 추계서(Book of Estimates)라는 문서를 통하여 개별적으로 그들의 예산요구액을 제출했다. Congressional Research Service 저. 김민전 역. (1997). ｢미국의 연방예산과정｣, 국회사무처 법제예산실 예산정책자료 제97-01호, pp. 52-53 참조.

제2차 세계대전을 거치며 비약적으로 확대된 대통령의 입법에 대한 권한을 다시 제약하려는 의회의 노력의 결과 중 하나가 1974년에 의회를 통과한 ｢의회예산 및 지출유보통제법(Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)｣이다. 이 법의 목적은 대통령이 자신이 선호하는 정책에 예산을 집중적으로 투입하기 위해 의회에서 의결된 예산에 대해 그 집행을 거부하는 행위를 통제하려는 것이었다. 이 법은 공화당의 닉슨(Richard Nixon) 대통령이 민주당이 장악한 의회에서 마련한 예산안들에 대해 법적 근거 없이 수시로 그 집행을 거부하자, 그에 대한 대항책으로서 마련된 것이었다. 하지만 이 법은 제 기능을 하지 못했고, 오히려 예산에 관한 책임소재를 더욱 불분명하게 하였다는 비판을 받게 되었다.

그 후 점진적인 적자감축을 위해 연방의회와 행정부에게 연방지출에 관한 일정한 의무를 부과하는 ｢그램루드만법(Gramm-Rudman-Hollings Act of 1985)｣이 1985년에 제정되기도 하였으나, 다음 해에 이 법에서 규정하고 있었던 핵심적인 제도가 연방대법원에서 위헌으로 결정되었다. 1990년대 들어서도 기존의 예산법제가 지출과 적자를 통제함에 있어서 적절한 기능을 하지 못하자, 연방의회와 행정부는 적자통제를 위한 대안을 고민하였고, 그 대안으로 고려된 수단 중의 하나가 ‘항목별거부권(line item veto)’이었다. 여러 대통령들이 예산을 낭비하여 적자재정을 초래하는 세출법안에 대한 효과적인 대처방법으로서 전체 세출법안 중 일부의 예산 낭비적 사업과 관련된 지출만을 거부할 수 있는 권한의 필요성을 강조하였던 것이다.(강승식. 2003)

Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986)

2. 항목별거부권의 입법화를 위한 논의의 역사

미연방헌법상 대통령이 연방의회의 권한 행사에 개입할 수 있는 가장 중요한 권한이 의회가 통과시킨 법안에 대해 대통령이 행사할 수 있는 법률안 거부권이라 할 수 있다. 그런데 이 헌법상 대통령의 거부권은 법안 전체에 대한 거부권으로 해석되어 왔으며, 특정 조항에 대한 항목별거부권은 허용되지 않았다. 연방정부의 수장인 대통령에게는 항목별거부권이 허용되지 않았던 반면에 주정부의 수장인 주지사에게는 건국 후 100여년이 지난 후부터 항목별거부권이 허용되기 시작했다. 1865년에 조지아(Georgia)주와 텍사스(Texas)주의 주지사가 처음으로 항목별거부권을 보유하게 되었다.(Garrett 2005, 6) 그 후로 대통령들은 항목별거부권을 헌법으로 보장하는 수정조항을 첨가할 것을 연방의회에 요구하였지만, 연방의회는 헌법수정조항의 삽입을 통해 영구적인 권한을 부여하기 보다는 입법을 통해 법률에 의한 권한을 부여하는 방안을 모색하였다.

특히 항목별거부권이 연방적자의 통제 수단으로서 논의되기 시작하면서 항목별거부권의 필요성에 대한 인식이 확산되었다. 그러던 중 1938년에 연방하원에서 대통령의 항목별거부권을 허용하는 법안이 적극적으로 추진되었다. 이 법안은 60일 이내에 연방의회의 승인을 얻는 것을 조건으로, 대통령에게 전체 혹은 부분적으로 특정 세출항목을 폐지하거나 그것에 대해 감액할 권한을 부여하는 것을 주요 내용으로 하였다. 그러나 최종 단계에서 항목별거부권 조항이 삭제되었다.(강승식 p. 3)

1984년부터 연방의회에서 대통령의 항목별거부권을 입법화하려는 시도가 본격적으로 이루어졌다. 1984년에 매팅리(Mack Mattingly) 상원의원이 대통령에게 항목별거부권을 부여하는 법안을 제출하였다. 연방의회가 상⋅하원의 단순과반수의 표결로 저지할 수 있다는 조건하에 대통령에게 특정 세출항목에 대한 거부권을 부여하는 것이었다. 그러나 연방헌법 제1조 제7항이 법률안 거부권을 저지하기 위한 정족수를 상⋅하원의 2/3로 정하고 있음에도 불구하고, 항목별거부권 행사의 저지를 위한 정족수를 상⋅하원의 단순과반수로 낮추는 것은 사실상 연방헌법을 수정하는 결과를 가져온다는 문제제기 때문에 상원에서 부결되었다.(Fisher 1985, 719-22) 한편 레이건(Ronald Reagan) 대통령도 1986년의 연두교서(the State of the Union address)에서 “낭비적인 예산지출을 거부할 수 있는 권한을 주십시오, 제가 책임지겠습니다(I’ll make the cuts, I’ll take the heat)”라고 호소하며 항목별거부권이 헌법수정을 통해서라도 필요하다는 것을 역설하였다.

State of the Union Address, 22 Weekly Comp. Pres. Doc. 135, 136 (Feb. 4, 1986)

연방적자가 계속 증가되자 1990년대 중반에는 ‘적자감축’이 국가적인 과제로 대두되었고, 이와 관련하여 클린턴 대통령은 “특수 이익들이 대통령의 거부권 행사의 대상이 되지 않기 위해 규모가 큰 예산안들 속에 숨어버림으로써 낭비성이 강한 기획안들이 쉽게 승인되고 있다”고 역설하며 포괄세출법안(omnibus appropriation bill)들의 폐해를 강조하였다.

공화당은 1994년에 ‘Contract with America’라는 공약을 제시하였다. 그 공약에는 작은 정부, 균형예산, 사회보장제도의 전면 조정, 세금감면, 의원연임제한 등의 정책을 담고 있었다. 특히 적자감축을 위한 항목별거부권 도입도 포함되어 있었다. (최철영 2002, 248)

S. Rep. No. 104-13, at (1995) (quoting President Clinton)

결국 1995년에 연방하원은 항목별거부권 법안을 통과시키게 되었는데, 이 법안은 1974년의 ｢의회예산 및 지출유보통제법｣이 허용하던 대통령의 지출유보권을 부분적으로 강화한 것이었다. 1974년의 ｢의회예산 및 지출유보통제법｣은 대통령이 의회의 예산안에 있는 특정한 사업의 취소(cancellation)를 제안할 수 있게 하되, 45일 이내에 의회가 이 제안을 승인하지 않으면 대통령이 의회의 예산안대로 지출하도록 하는 것이었다. 이에 대해 새 항목별거부권 법안은 대통령의 사업취소제안을 일단 법률로서 확정하되, 의회에게 20일 내에 새로운 법률이나 합동결의로서 반대할 권한을 부여하는 것이었다. 대통령이 의회의 대안에 대해 거부권을 행사할 경우 의회에게 양원 2/3로서 이를 재의결할 권한을 부여하였다.

그러나 이 법에 의하더라도 대통령의 거부권 행사의 대상이 되는 것은 ‘법안 전체’였고, 일단 법안 전체에 대해 승인을 한 후에 비로소 대통령이 특정사업에 대한 취소를 제안할 수 있는 것이었기 때문에 진정한 의미의 항목별거부권이라고는 볼 수 없었다. 1996년 마침내 상⋅하원은 전 해에 하원이 통과시켰던 특정사업취소제안권을 항목별거부권의 의미로서 채택하는 데에 합의하여 법안을 통과시켰고, 클린턴 대통령이 서명함으로써 ｢항목별거부권법(The Line-Item Veto Act of 1996)｣이 탄생하였다.

한편 상원에서는 ‘분리등록절차(separate enrollment)’를 제안하였다. 분리등록절차는 10여 개의 세출법안을 만여 개의 소(小)법안으로 분리하여 대통령에게 송부하는 것이다. 이 분리등록절차는 대통령에게 폭넓은 선택의 기회를 제공함으로서 법률안거부권을 강화하는 기능을 할 수 있는 것이었다. 하지만, 대통령이 개별 소법안의 ‘전체’에 대해 거부권을 행사해야 한다는 점에서 진정한 의미의 항목별거부권이라고 하기는 힘들었다.(Fisher 1997, 139-40)

3. ｢항목별거부권법(The Line-Item Veto Act of 1996)｣의 내용과 위헌논란

1996년에 제정된 ｢항목별거부권 법안｣은 이전의 법제가 허용하던 예산집행거부 정도가 아니라 예산편성과정에 간섭할 수 있는 권한을 대통령에게 부여한 것이었다. 즉 대통령이 예산⋅세제 관련 법안 중에서 자기가 원하지 않는 항목이 있을 경우에 그 항목에 대해서 거부권을 행사하는 것을 허용하였다. 구체적으로 보면, 재량적 예산권한(discretionary budget authority)의 대상이 되는 지출총액, 새로운 기속적 지출항목, 조세감면 등과 관련한 규정에 대해 취소권을 행사할 수 있게 하였다. 단 항목별거부권을 행사하기 전에 대통령이 의무적으로 고려해야 할 사항들이 있었다. 거부권 행사로 인한 적자감소효과의 현실화 여부, 기본적인 정부 기능의 손상 위험성 여부, 국가이익의 침해 여부등을 고려해야만 했다. 또한 취소대상을 포함하고 있는 법률의 제정 경위, 구조, 목적과 그 근거자료 등을 검토해야만 했다. 대통령의 취소권행사에 대해 반대할 경우 의회는 불승인법안(disapproval bill)을 대통령에게 송부할 수 있고, 대통령은 의회의 불승인법안에 대해 거부권을 행사할 수 있으며, 의회는 다시 양원 2/3 이상의 찬성으로 이를 재의결할 수 있었다.(헌법 제1조 제7항 제3호)

2 U.S.C. § 691(a).

2 U.S.C. § 691(a)(A).

2 U.S.C. § 691(b).

2 U.S.C. § 691(b)(a), § 691e(6).

이 법이 통과된 후 클린턴(Bill Clinton)대통령은 1997년 ‘균형예산법(Balanced Budget Act fo 1997)' 제4722조 (c)와 ’납세자구제법(Taxpayer Relief Act of 1997)' 제968조에 대해 항목별거부권을 행사하였다. 이 거부권 행사로 인하여 예산삭감이 발생하고 그로 인해 예산지원을 받지 못하게 된 지방정부들이 위헌소송을 제기하였고, 1998년 연방대법원은 문제의 항목별거부권법이 연방헌법이 규정하고 있는 법률수정절차 조항인 제1조 제7항의 송부조항(Presentment Clause)에 위반된다고 판결하였다.(Clinton v. City of New York, 118S.Ct.2091) 즉 대통령은 양원을 통과한 법안에 대해 서명, 환부거부, 보류거부의 세 가지 중 하나만 행사할 수 있고, 그 세 가지 중 어느 것을 택하더라도 그 대상은 ‘법안 전체’가 되어야만 한다는 논리를 채택하였던 것이다.

항목별거부권의 근원적인 문제점으로 지적된 것은 대통령과 의회의 권한관계에 중대한 불균형을 초래한다는 점이었다. 대통령에게 항목별 거부권이 허용될 경우, 대통령은 의회의 세출법안으로부터 의회가 증액하거나 그 규모를 확대한 각종 사업에 대해 거부권을 행사할 수 있게 되고, 그렇게 되었을 경우 양원 3분의 2라는 법률안 재의결 요건을 충족시키며 의회가 저지하기는 현실적으로 힘들다는 것이다.(Zibart. 1999, 519-523) 그러나 1996년에 연방대법원이 ｢항목별거부권법｣에 대해 위헌선언을 하지 않았더라도, 대통령이 의회가 발의한 예산안을 저지하기 위해 이 법을 사용하는 경우가 그다지 빈번하지는 않았을 것이라는 반론도 만만치 않다.

실제로 클린턴 대통령은 임기 중 11개 법안에 있는 82개 항목에 대해서만 거부권을 행사하였고, 거부권이 행사된 82개 항목 중 38개 항목이 의회의 재의결을 거쳐 입법화되었다. 결국 클린턴 대통령의 항목별 거부권 행사에 의해 연방정부가 절약할 수 있었던 예산은 5년간 약 6억 달러 정도인데, 미연방정부의 1년 예산규모가 1.5조 달러를 웃도는 것을 고려할 때 그다지 큰 절약은 아니라고 할 수 있다.(Garrett 2005, 2)

III. 한국의 지방자치단체장의 재의요구권과 항목별거부권에 대한 논의의 적용

1. 한국의 지방자치단체장의 재의요구권

국회에서 의결한 법률안에 대한 대통령의 거부권과 닮은꼴인 지방자치단체장의 권한이 재의요구권이다. 이것은 지방의회의 의결사항에 대한 지방자치단체의 장의 거부권을 말한다. 현행 ｢지방자치법｣은 첫째, 지방의회로부터 이송 받은 조례안에 이의가 있는 경우(제26조), 둘째, 지방의회의 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 때(제107조), 셋째, 지방의회의 의결에 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있는 경우(제108조제1항) 및 법령에 의하여 지방자치단체에서 의무적으로 부담하여야 할 경비와 비상재해로 인한 시설의 응급복구를 위하여 필요한 경비를 삭감하는 경우(제108조제2항)에 지방자치단체의 장에게 재의요구권을 부여하고 있다. 한편 현행 ｢지방자치법｣은 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단한 행정안전부장관 또는 시․도지사가 재의를 명한 경우에 지방자치단체의 장이 지방의회에 재의요구를 하도록 하고 있다(제172조).

1) 일반의결 및 조례안에 대한 재의요구권

현행 ｢지방자치법｣은 자치단체장의 일반의결에 대한 재의요구권과 조례안에 대한 재의요구권을 각각 제107조와 제26조에 구별하여 규정하고 있다. 먼저 ｢지방자치법｣ 제107조의 재의요구권은 재의의 대상이 되는 행위가 지방의회가 행하는 일체의 의결을 포함한다는 점에서 일반의결에 대한 재의요구권이라고 할 수 있다. 지방의회의 일반의결에 대한 지방자치단체장의 재의요구권 행사의 사유는 '월권 또는 법령위반'으로 한정하여, '이의가 있는 때'라는 조례안에 대한 재의요구권 행사의 사유보다 제한적이다.(서우선 2002, 47). '월권'의 범위에는 법적 근거가 없거나 의안제출권이 지방자치단체의 장에게 전속되어 있음에도 불구하고 의원제안으로 의결하는 경우 등이 포함된다. '법령위반'의 범위에는 법령의 명시적 규정이나 법령의 취지에 반하는 경우 및 법령상의 절차에 위반되는 경우가 포함된다. 이 ｢지방자치법｣ 제107조의 재의요구권의 사유의 존재 여부는 주민에 대하여 정치적 책임을 지는 지방자치단체장의 권한에 속하는 것이지만, 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 자치단체장의 재의요구를 묵살시킬 수 있다(｢지방자치법｣ 제107조제2항).

한편 ｢지방자치법｣ 제26조는 지방자치단체의 장은 지방의회에서 이송 받은 조례안에 대하여 이의가 있는 때에는 20일 이내에 이유를 붙여 지방의회로 환부(還付)하여 재의(再議)를 요구할 수 있도록 조례안에 대한 재의요구권을 규정하고 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.(｢지방자치법｣ 제26조 제3항) 조례안에 대한 재의요구제도를 일반의결에 대한 재의요구(법 제107조)와 구별하여 별도의 규정을 두었고, 재의요구의 사유도 일반의결에 대한 재의요구와 달리 '월권이나 법령위반'등에 한정하지 아니하고 '이의'가 있는 - 의견을 달리하는 - 경우로 넓게 규정함으로써 자치법규로서의 조례 제정의 신중성을 강화하고 있다.

부결된 조례안은 이송을 하지 않는 것이 원칙이기 때문에 조례안 부결의결을 대상으로 재의요구를 할 수는 없다.

조례가 국법체계이므로 ‘법령에 위반되는’ 경우에만 재의요구를 할 수 있도록 명확하게 해야 한다는 주장도 있다(이청수 2011, 300).

｢지방자치법｣ 제26조 제2항에서는 재의요구의 방법으로 환부거부와 일부재의요구 또는 수정재의요구 금지를 원칙으로 규정하고 있다. 자치단체장이 조례안을 환부할 때는 이유를 붙여 지방의회에 하여야 한다. 단, 지방자치단체의 장은 지방의회의 조례의 일부에 대하여 또는 그 의결을 수정하여 재의를 요구할 수 없다(법 제26조 제3항 후단). 일부거부는 조례안의 유기적 관련성을 파괴하고 수정거부는 거부권의 소극적 성격에 반해서 금지되는 것이기 때문에 지방자치단체의 장이 조례안제출권을 가지고 있는 법체제하에서는 이를 별도로 인정할 이유는 없다는 것이 이 조항의 원래의 입법취지라 할 수 있다.(권영성 1988, p.840).

2) 예산안에 대한 재의요구권

｢지방자치법｣은 예산안에 대한 재의요구권을 일반의결(제107조)이나 조례안(제26조)에 대한 재의요구권과 구별하여 별도로 제108조에 “지방자치단체의 장은 지방의회의 의결이 예산상 집행할 수 없는 경비를 포함하고 있다고 인정되면 그 의결사항을 이송 받은 날부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다”고 규정하고 있다. 그리고 지방의회가 "법령에 따라 지방자치단체에서 의무적으로 부담하여야 할 경비"와 "비상재해로 인한 시설의 응급 복구를 위하여 필요한 경비"를 삭감하는 의결을 한 때에도 재의를 요구할 수 있도록 하고 있다. ｢지방자치법｣ 제108조 1항의 재의요구권 행사의 사유로서 “예산상 집행할 수 없는 경비"가 포함되어 있는 경우라 함은 세출에 비하여 세입이 부족한 예산의 의결 등 일반적으로 예산집행이 사실상 불능인 경우를 의미한다. 지방의회가 예산상 집행할 수 없는 경비의 지출을 포함한 사안에 대해 의결한다는 것은 ｢지방자치법｣ 제127조 제1항에 의한 지방자치단체장의 예산편성권을 침해한 경우가 된다(이청수 2011, 419).

｢지방자치법｣ 제108조의 재의요구권은 제107조의 재의요구권에 대한 특별규정으로 보아 예산안 의결에 관한 한 제108조가 우선적으로 적용되어야 할 것이다(이청수 2011, 419).

구체적으로는 세출에 비하여 세입이 부족한 예산의 의결, 실제 세입보다 과대한 세입을 추계하고 이를 재원으로 계상한 예산의 의결, 해당 경비에 충당할 재원을 도저히 확보할 수 없는 세출을 필요로 하는 의원발의에 의한 조례의 의결등 일반적으로 예산집행이 사실상 불능인 경우를 의미한다.(신해룡 2001, 440)

｢지방자치법｣ 제127조 제1항은 지방의회가 자치단체장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비목을 설치할 수 없도록 규정하고 있다. 따라서 지방의회가 예산심의과정에서 새로운 비목을 설치하거나 예산안 각 항의 금액을 증가시키는 경우에는 자치단체장의 동의를 얻어야 한다. 만약 자치단체장의 동의 없이 지방의회가 예산안을 의결하면, 자치단체장은 ｢지방자치법｣ 제107조의 재의요구권을 행사할 수 있다. 다만, 이 경우 예산안 전체가 무효인지 아니면 신설이나 증액 의결된 부분만 무효가 되는 지에 대하여 논쟁의 여지가 있다.

이청수는 애초에 예산안 전체에 대하여 1건의 의결안건으로 처리되었으므로 지방자치단체장의 동의를 받지 아니하고 새로운 비목을 설치하거나 일부항목이 증액되었다고 재의요구를 했다면 그 부문에 대해서만 재의요구를 한 것이 아니라 예산안 전체에 대하여 재의요구한 것으로 보아야 한다고 주장한다(2011, 419).

자치단체장의 재의요구가 있는 경우, 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 예산안은 확정된다(｢지방자치법｣ 제108조 제3항). 다만, 그 재의결의 효과와 관련하여, 사실상 불능이 아닌 한 원래 예산대로 집행하여야 할 것이나, 법령에 의한 의무비등은 예산불성립시에도 그대로 집행되어야 한다.(지방자치법 제131조 및 지방재정법 제46조)

이러한 극단적인 경우가 예상된다면 제172조에 의한 재의요구제도를 활용해야 할 것이고. 아울러 지방자치단체의 장의 선결처분권(｢지방자치법｣ 제109조)에 의존할 수밖에 없을 것이다. ｢지방자치법｣ 제109조는 지방의회가 성립되지 아니한 때(의원이 구속되는 등의 사유로 제64조에 따른 의결정족수에 미달하게 될 때를 말한다)와 지방의회의 의결사항 중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때에는 지방자치단체의 장이 선결처분(先決處分)을 할 수 있으며, 지방자치단체의 장은 이 선결처분을 지체 없이 지방의회에 보고하여 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다. 이는 헌법 제76조가 규정하고 있는 대통령의 긴급명령ㆍ긴급재정경제명령권과 유사한 것이다.

2. 미국 주(州)정부 차원에서의 항목별거부권에 대한 논의

미국의 대부분의 주 헌법들은 주지사에게 전체 법안에 대한 거부권과 함께 항목별거부권도 부여하고 있다. 항목별거부권은 여러 가지 형태로 나타날 수 있는 다의적 개념이지만, 가장 기본적인 형태는 세출법안 내의 개별 항목에 대해 거부권을 행사하는 것이다.(강승식 14) 그리고 항목별거부권의 대상이 되는 '개별 항목'에는 특정항목의 세출액수 뿐만 아니라 세출의 '조건'으로서의 성격을 갖는 법률규정도 포함된다고 할 수 있다. 이 기본적인 형태에서 더 확대된 것이 개별 항목에 대한 감액조정권이라 할 수 있다. 여러 주가 감액조정권을 주헌법에 명시하고 있고, 명시적 규정이 없을 경우에는, 법원의 판례에 의해 감액조정권이 인정되고 있는 경우도 있다. 그 의미가 더 확장된 것이 '수정거부권(amendatory veto power)'으로서의 항목별거부권이다. 주지사가 법안승인의 조건으로서 법안을 주의회에 환부하면서 그 수정안을 제출하는 것이다.

43개 주의 주지사가 세출예산안에 대해 항목별 거부권을 행사할 수 있고, 그 중 워싱턴 주는 주지사가 모든 종류의 법률안에 대해서 항목을 삭제할 권한까지도 보유하고 있다.(Garrett 2005, 4)

이러한 항목별 거부권이 문제된 주법원 판례로는 Karcher v. Kean, 97 N.J. 483, 504-07, 479 A.2d 403, 414-1(1984); Elmhurst Convalescent Center v. Bates, 46 Ohio App. 2d 206, 211, 348 N.E.2d 151, 155 (1975). 이들 판결에서는 세출법상의 일반적인 조건, 제한 등은 항목별 거부권의 대상이 된다고 하였다.

예를 들면, 1901년의 Commonwealth v. Barnett(199 Pa. 161, 48 A. 976)판결에서는 펜실베이니아 주법원이 펜실베이니아 헌법이 묵시적으로 주지사에게 감액조정권을 부여하고 있음을 선언하면서, 천백만달러의 세출액 중 백만달러를 감액한 천만달러만을 승인한 주지사의 행위를 합헌으로 인정하였다.

주지사가 요구하는 수정의 대상은 주에 따라 상이하다. 예컨대 South Dakota주에서는 수정거부권의 대상을 절차적이고 기술적인 규정에 한정하고 있으며, Illinois주에서는 중요정책과 관계된 규정에 대해서도 주지사의 수정거부권 행사를 허용하고 있다.(Fisher & Devins 1986, p. 62)

주지사의 항목별거부권은 각 주마다 다양한 형태를 나타낸다. 주지사의 항목별거부권과 관련하여 가장 중요한 쟁점 중의 하나는 주의회의 권한을 침해하지 않는 범위에서 주지사에게 어느 정도의 항목별거부권을 인정해야 하는가이다. 이 문제는 주지사가 세출자금은 그대로 유보한 채, 그러한 세출의 조건에 대해서만 거부권을 행사하는 경우에 주로 제기된다. 즉 '세출'자체와 '세출조건'을 분리하여 후자에 대해서만 항목별거부권을 행사함으로써 조건부세출을 절대적 세출로 전환하려고 시도할 때이다. 세출의결권이 주의회의 고유권한임을 강조할 경우 항목별거부권이나 그 행사방식은 위헌이 된다. 반면에 권력분립원리에 의한 행정부와 입법부의 견제와 균형의 필요성을 고려한다면 세출액과 세출조건을 분리하여 후자에 대해서만 항목별거부권을 행사할 수 있게 된다.

New Mexico주에서는 세출의결권을 주의회의 고유권한으로 보았다. 대표적인 판례는 State ex rel. Sego v. Kirkpatrick, 86 N.M. 359 (1974).

Wisconsin주에서는 주지사와 주의회 간의 대등한 권한 관계를 강조했다. 대표적인 판례는 State ex rel. Kleczka v. Conta, 264 N.W.2d 539 (Wis. 1978).

주의회의 고유권한을 보호하는 대표적인 사례로 1898년 미시시피(Mississippi)주의 사건을 들 수 있다. 미시시피 주법원은 주지사에게 세출조건에 대하여 항목별거부권을 행사할 수 있도록 허용한다면 주지사에게 독자적인 입법권을 부여하는 것이 되어 주의회의 고유권한을 침해하는 것이 되기 때문에, 주지사는 자신이 부당하다고 판단하는 세출조건에 대하여 거부권을 행사할 수 없다고 하였다. 일리노이(Illinois)주법원도 유사한 견해를 제시하였다. 대표적인 사례로 1915년의 사건을 살펴보면, 일리노이 주지사가 2년을 기간으로 하는 세출법안의 '연간(per annum) 2천 5백 달러'라는 문구에서 '연간'이라는 부분에 대해 거부권을 행사했다. 이것은 2년간 '총 5천 달러'에 이르는 세출액을 2년간 '총 2천 5백 달러'로 감액하는 결과가 되어, 주지사에게 허용되지 않았던 감액조정권으로서의 항목별거부권을 행사한 것이 되었다. 일리노이 주법원은 이 사건에서 주지사가 주의회의 명시적인 수권 없이 감액조정권을 행사하여 주의회의 권한을 침해했다고 하였다.

State v. Holder, 76 Miss. 158, 181 (1898).

Fergus v. Russel, 270 Ill. 304, 348 (1915).

반대로 주지사의 항목별거부권을 우위에 두는 대표적인 사례로는 1923년 캘리포니아(California)주의 사건을 들 수 있다. 당시 캘리포니아 주의회는 세출법안에 주지사의 항목별거부권을 제한하려는 목적으로 '주검사관(state controller)은 주교육부장관의 요청에 따라 세출자금을 사업 간에 전용할 수 있다'는 규정을 삽입하였다. 이 규정은 항목별 세출액에 대한 실질적인 결정권을 주지사로부터 주검사관에게로 이전시키는 기능을 하였다. 이에 주지사는 이 규정에 대해 거부권을 행사하였고, 캘리포니아 주법원은 주헌법 수정조항이 간접적으로 주지사에게 지출통제권을 부여하고 있음을 근거로 주지사의 거부권 행사를 인정하였다.

Wood v. Riley, 192 Cal. 293 (1923)

이렇게 상반되는 견해들을 종합하여 보면, 소극적 성격을 갖는 항목별거부권은 합헌이고, 적극적 성격을 갖는 항목별거부권은 위헌이 된다는 결론이 도출될 수 있다. 그렇다면 '적극적 성격'의 항목별거부권과 '소극적 성격'의 항목별거부권의 구별 기준은 무엇인가? 이와 관련하여서 1940년에 버지니아(Virginia) 주법원이 기준을 제시한 바 있다. 이 사례에서 버지니아 주법원은 거부권 행사의 대상이 다른 법률규정과 밀접한 관련이 있는 항목인 경우 거부권행사는 적극적 성격을 띠게 되고, 그 반대의 경우에는 소극적 성격을 띠게 된다는 기준을 제시하였다. 한편 '소극적 성격'의 항목별거부권과 '적극적 성격'의 항목별거부권을 구별하여 이를 위헌심사기준으로 적용하는 데에 회의적인 입장을 보이는 주법원들도 상당수이다.

Fairfield v. Foster, 29 Ariz. 146 (1923); Cascade Tel. Co. v. State Tax Comm'n, 176 Wash. 616 (1934).

Washington Ass'n of Apartment Ass'ns v. Evans, 88 Wash. 2d 563 (1977).

Commonwealth v. Dodson, 176 Va. 281 (1940).

대표적인 판례로 State ex rel. Kleczka v. Conta, 264 N.W.2d 539 (Wis. 1978); Washington Fed'n of State Employees v. State, 100 Wash. 2d 536 (1984) 등 참조.

3. 우리 지방자치단체장의 재의요구권과 관련된 미국에서의 논의의 함의

미국에서 항목별거부권은 균형예산실현을 위한 도구로 인식되어 왔다. 주의회의 의원들은 공익을 위해서는 정부지출을 줄여야 함을 알고 있지만, 전체적인 조정이 없이는 개별적으로 지출을 늘리려는 유혹을 극복하기 힘들다. 자신은 지출을 줄이려고 해도 누군가가 그것을 이용해 지출을 늘리려고 할 것이기 때문에 결국 지출을 증가시키는 경쟁에 참여할 수밖에 없게 된다. 항목별거부권은 주 전체의 유권자들에게 책임을 져야 하므로 특수 이익에 구속되지 않는 주지사에게 부여됨으로써 개별 의원들이 보이는 죄수의 딜레마(prisoner’s dilemma)의 문제점을 개선하는 장치로서 설계된 것이다.

우리의 경우는 예산에 대한 자치단체장의 재의요구권을 조례(｢지방자치법｣ 제26조)나 일반의결(｢지방자치법｣ 제107조)에 대한 재의요구권과는 별도의 규정으로 두고 있다. 이 ｢지방자치법｣ 제108조의 재의요구권은 자치단체장의 권한 행사를 더욱 제한하도록 설계되어 있다. 제26조의 재의요구권의 경우 ‘조례안에 대하여 이의가 있으면’이라는 광범위한 사유를 요구하고 있고, 제107조의 재의요구권의 경우 제26조의 요건보다 제한적이기는 하지만 여전히 넓은 범위의 ‘지방의회의 의결이 월권이거나 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면’이라는 사유를 요구하는 반면에, 제108조의 재의요구권의 경우에는 ‘지방의회의 의결이 예산상 집행할 수 없는 경비를 포함’하거나 ‘법령에 따라 지방자치단체에서 의무적으로 부담하여야 할 경비’ 또는 ‘비상재해로 인한 시설의 응급 복구를 위하여 필요한 경비’를 ‘줄이는 의결’이란 사유를 요구함으로써, 앞의 두 재의요구권에 비하여 제한적으로 행사될 수밖에 없게 되어 있다.

현재 자치단체장이 행사할 수 있는 예산에 대한 재의요구권에 대해서 지나친 권한부여라는 비판이 제기될 수 있다. 그 비판의 법적 근거는 국회와 지방의회간의 권한의 비례성과 관련된다. 물론 여기서의 비례성이란 국회와 행정부와의 관계에 대응되는 지방의회와 지방자치단체의 관계를 의미한다. ｢지방자치법｣ 제127조 제3항이 지방의회가 지출예산의 증액과 신규비목 신설을 위해서는 단체장의 동의를 반드시 얻도록 하고 있다. 이는 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”는 헌법 제57조에 대응되는 조항이다. 문제는 ｢지방자치법｣ 제108조가 지방의회가 예산상 집행불가능한 의결이나 지출이 불가피한 경비들을 줄이는 의결을 했을 경우 자치단체장에게 재의요구권을 부여하고 있음에 반하여 헌법은 대통령에게 그러한 사안에 대한 거부권을 명시적으로 부여하고 있지 않다는 점이다.

지방자치단체장의 재의요구제도는 대통령과 국회 간의 관계처럼 단체장과 지방의회 간의 견제와 균형의 원리를 구현하고자 하는 것이다. 따라서 예산과 관련하여 ｢지방자치법｣은 자치단체장에게는 예산의 편성ㆍ집행권을, 지방의회에는 예산의 심의ㆍ확정권을 부여하고 있다. 그런데 ｢지방자치법｣ 제 108조의 재의요구권이 현실적으로 예산과 관련된 지방의회의 권한을 무력화함으로써 견제와 균형의 원리를 저해하고 있다는 비판은 나름 설득력이 있다고 볼 수 있다.

그러나 국가정책의 결정과 집행을 둘러싸고 사회의 제 세력들이 자신들의 이익을 대변해 줄 대리인들로 하여금 국가기관을 장악하게 하여 자신들의 이익을 실현하려 하며, 각 지역에서 대표로 선출된 의원들은 그러한 특수 이익들의 대리인으로써 기능하기 때문에 죄수의 딜레마로부터 자유로울 수 없다는 합리적 선택이론에 근거한 신제도주의의 경고를 무시할 수는 없다. 이 경고는 지방의회에도 적용된다. 지방의회 의원들도 자신은 지출을 줄이려고 해도 누군가가 그것을 이용해 지출을 늘리려고 할 것이기 때문에 결국 지출을 증가시키는 경쟁에 참여할 수밖에 없는 죄수의 딜레마 속에서 헤어나기 힘들 수밖에 없다.

따라서 대통령처럼 사회전체의 이익을 대변하는 기관으로 규정될 수 있는 지방자치단체장에게 지방의회의의 예산의 심의ㆍ확정권에 대한 통제권으로서의 재의요구권을 부여하는 것은 필요하다. 그리고 현재의 제한적인 재의요구권이 아니라 항목별거부권의 방식으로써 감액조정권의 내용까지도 담보해낼 수 있도록 법제를 정비하는 것이 필요하다.

그러나 자치단체장의 예산에 대한 재의요구권을 지나치게 낭만적으로만 해석하는 것 또한 경계해야 한다. 단체장의 예산에 대한 재의요구권의 행사요건을 완화하고 항목별거부권의 실질을 보유하도록 해야 한다는 주장을 정당화하는 가장 중요한 논리는 자치단체장의 항목별거부권으로서의 재의요구권이 낭비적인 예산을 절감해 준다는 것이다. 하지만 미국에서의 여러 경험적 연구들이 대통령이나 주지사의 항목별거부권 행사가 반드시 예산을 감소시키는 결과를 낳지는 않았음을 보여주고 있다.(Abney & Lauth 1985; Holtz-Eakin 1988; Dearden & Husted 1993)

실제로 주의회 의원들은 주지사가 항목별거부권을 행사할 것을 예상하여 더 많은 예산안을 제출하는 경향을 보이고 있다. 즉 의원들은 주지사와 협상하기 위해 항목별거부권이 행사될만한 법안들을 주지사가 기꺼이 용인해 줄 정도로 주지사가 선호하는 예산안을 첨가하여 포괄예산안을 제출하는 것이다. 그렇게 되면 예산안의 규모는 증가하게 된다.(Stearns 1992, 385) 그리고 의원들은 그들 지역구에 특혜를 주는 예산이 포함된 포괄세출안(omnibus spending bill)에 투표할 수밖에 없었다는 핑계를 들어 지역구의 유권자들이 반대하는 정책이 통과된 것에 대한 비판도 회피할 수 있게 된다.

하지만 역설적으로 지방자치단체장의 항목별거부권으로서의 재의요구권은 바로 이러한 포괄적 세출안 속에 숨어 있는 낭비적 예산들을 색출해서 제거하는 것이다. 더욱이 행정부와 의회의 정책 선호도 간의 간극이 극대화되는 분점정부일 때는 대통령과 국회 또는 자치단체장과 지방의회 간의 야합에 의한 포괄적 세출안이 매끄럽게 국회나 지방의회를 통과되는 것을 기대하기는 힘들게 된다. 문제는 분점정부 하에서의 자치단체장의 예산에 대한 재의요구권은 제도 자체의 실익은 없으면서 지방자치단체장과 지방의회 간의 갈등만 심화시킬 수도 있다는 것을 경계해야 한다.

IV. 결론

우리 ｢지방자치법｣은 지방의회가 의결한 사항에 대하여 자치단체장이 세 가지의 재의요구권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 제26조에 의한 조례안에 대한 재의요구권, 제107조에 의한 일반의결에 대한 제의요구권, 제108조에 의한 예산안에 대한 제의요구권이다. 자치단체의 장에게 재의요구권을 부여한 이유는 조례안ㆍ예산안ㆍ기타 의결안에 대한 지방의회의 막강한 심의ㆍ의결권에 대응하기 위한 장치로 자치단체장에게 재의요구권을 부여하면 이를 통하여 지방자치단체장과 지방의회가 상호견제하며 균형을 유지하게 된다는 것이다.

미국에서 주지사의 항목별거부권과 관련하여 주의회의 권한을 침해하지 않는 범위 내에서 주지사에게 어느 정도의 항목별거부권을 인정해야 하는가가 계속 논쟁 중에 있음은 이미 살펴 본 바와 같다. 우리의 경우도 지방자치단체장의 재의요구권 행사와 관련하여 명확한 기준이 없음은 마찬가지이다. 지방자치단체의 장이 지방의회에서 의결된 조례에 이의가 있다고 판단하거나 지방의회의 일반적인 의결에 대해 법령에 위반하거나 공익을 현저히 해한다는 판단을 하기 위한 기준에 대하여 법에는 명확한 규정이 없다. 법령에 위반하는 경우는 그래도 상위 법령을 기준으로 할 수 있겠으나, ‘이의’가 있거나 ‘월권’ 또는 ‘공익을 현저히 해하는’ 내용인가에 관하여는 재의요구권이 있는 자치단체장의 판단과 재량에 따를 수밖에 없는 실정이다.

사실 ｢지방자치법｣ 제26조에 규정된 바와 같이 지방자치단체장이 조례안에 대하여 ‘이의가 있는 때’ 재의요구를 할 수 있는데, 그 ‘이의가 있는 때’의 명확한 기준이 없다면, 재의요구권은 자치입법기관인 지방의회의 권한을 크게 제약하고 자치단체장의 권한을 우월하게 만드는 제도가 될 수 있다. 하지만 미국에서 항목별거부권이 균형예산실현을 위한 도구로 인식되어 왔다는 점에 유의해야 한다. 항목별거부권은 특수 이익에 구속되지 않는 주지사에게 부여됨으로써 개별 의원들이 보이는 죄수의 딜레마(prisoner’s dilemma)의 문제점을 개선하는 장치로서 주목되어 왔다.

우리 ｢지방자치법｣은 미국의 법제보다 어떤 면에서는 앞서나가는 듯 지방자치단체장에게 예산안에 대한 재의요구권을 명문으로 규정하고 있다. 그러나 항목별거부권으로서의 재의요구권이 아니다. 제108조의 재의요구권은 ‘지방의회의 의결이 예산상 집행할 수 없는 경비를 포함’하거나 ‘법령에 따라 지방자치단체에서 의무적으로 부담하여야 할 경비’ 또는 ‘비상재해로 인한 시설의 응급 복구를 위하여 필요한 경비’를 ‘줄이는 의결’이란 사유를 요구함으로써, 앞의 두 재의요구권에 비하여 제한적으로 행사되도록 설계되어 있다.

이렇게 제한적인 예산에 대한 재의요구권으로서는 부족하고 지방자치단체장의 항목별거부권으로서의 재의요구권으로 업그레이드하기 위해 법제를 정비해야 한다. 그 이유는 의회정치에서 남용되고 있는 포괄적 세출안 속에 숨어 있는 낭비적 예산들을 색출해서 제거하기 위한 것이다. 포괄적 세출안들은 미래 세대에게 무거운 짐을 지울 수밖에 없다. 포괄적 세출안에 근거한 정부 정책의 비용은 납세자 전원에게 분산되어 부과되지만, 그 비용의 지출로부터 궁극적으로 수익을 얻는 자는 수혜를 받은 유권자들로부터 표나 정치자금의 형태로 보상을 받는 소수의 정치인들이다. 거기다가 정부가 적자재정을 감수하며 지출을 증가시킨다면, 지출에 대한 유혹이 오히려 더욱 증폭될 가능성이 높다. 왜냐하면 정부 부채에 대한 책임은 납세 책임보다 더욱 모호해지기 때문이다. 다시 말하자면 그 책임이 수혜를 받지 못하는 다음 세대에게로 넘겨지기 때문이다. 지방자치단체장의 항목별거부권으로서의 재의요구권 행사가 가능하도록 법제적인 정비를 하는 것은 중요하다.

예산안에 대한 항목별거부권으로서의 재의요구제도가 갖는 역할과 기능 외에 일반적인 재의요구제도가 부가적으로 갖는 의미 또한 중요하다. 첫째, 지방자치단체의 장의 입장에서 단순히 지방의회의 의결이 마음에 들지 않기 때문에 힘겨루기를 해 보자는 식의 재의요구권 행사는 자제하게 될 것이다. 왜냐하면 이후에 행정력의 낭비라는 비판과 함께 시민으로부터의 신뢰를 상실하게 될 것이기 때문이다. 시행착오는 있겠지만 자치단체장이 지방의회와의 대립적 입장에서만 경솔하게 재의요구권을 행사하지 않고 법적 이론과 실제상황을 충분히 연구한 후 재의를 요구하는 경향이 강화될 것이다. 둘째, 지방의회도 단체장이 재의요구를 할 경우 출석의원 3분의 2 이상이라는 강화된 재의결의 벽이 존재함으로 인해서 애초부터 조례안 심의에 신중을 기하게 될 것이다.

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차동욱(車東昱): 미국 남가주대학교에서 정치학 박사학위를 취득하고 현재 동의대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 전공분야는 법과 정치의 관계에 것이며 최근에는 지방의회의 조례제정과정에 특히 관심을 지니고 있다. 주요 연구로는 公(publicness)와 私(privateness)의 대립 속에 묻혀버린 공(commonness): 프랑스 혁명기의 주권론과 헌법담론을 중심으로(평화학연구, 2011), 행정입법에 대한 헌법적 통제(한국정당학회보, 2012)등이 있다.

<E-mail: wcha@deu.ac.kr / 논문접수일: 2013. 01. 11 / 심사개시일: 2013. 01. 21 / 심사완료일: 2013. 02. 08>