지방정부 신뢰와 정책순응*

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울) : 267～287

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 본 논문은 경기개발연구원의 위탁과제인 ‘지방정부 신뢰도 측정 및 강화방안: 경기도정을 중심으로’의 일부를 수정·보완하여 논문으로 발전시킨 것이며, 한국행정학회 동계학술대회(2012년도)에서 초고를 발표하였다.

** 제1저자

*** 교신저자

: 경기도정을 중심으로

Trust of Local Government and Policy Compliance

: With Reference to the Policy of Gyeonggi-Do

김 관 보**

채 경 진

손 호 중***

본 연구의 목적은 민선 4기 경기도정(지방정부)에 대한 도민 및 경기도 기초자치단체 공무원의 신뢰수준을 검토하고, 지속가능한 지방정부신뢰 구축(강화) 방안을 모색하고자 함에 있다. 우선 경기도의 여러 정책사업들에 대한 종합적 측면에서 지방정부신뢰에 영향을 미치는 요인과 관계성을 분석하였다. 이를 위해 공직자 요인, 정부행태 요인, 정책지향 요인, 정부신뢰, 그리고 정책순응을 주요요인으로 설정하고, 이들 간 영향관계를 공분산 구조모형을 통해 검증하였다. 또한 분석을 위해 경기도민과 경기도 31개 기초자치단체에 근무하는 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 분석결과 정부신뢰에 직접적인 영향을 미치는 요인으로는 정부행태 요인과 정책지향 요인이었고, 정책순응에 직접영향을 미치는 요인으로는 정부신뢰 요인과 정부행태 요인으로 나타났다.

주제어 : 경기도, 지방정부 신뢰, 정책순응

I. 서  론

정부신뢰는 근대 행정국가에서 정치적인 책임성과 관리적 신축성간의 지속적인 긴장관계를 해소할 수 있는 중요한 요소라는 합의가 이루어져 왔다(Kim, 2005). 특히 지방정부의 신뢰는 시민들의 정책 지지의 중요한 예측변수이다. 신뢰는 정책 선택에 영향을 미치며, 시민들이 지방공무원들에게 어느 정도 많은 권력을 부여하는가에 도움을 준다(Cooper, Knotts, and Brennan, 2008).

그동안 정부신뢰에 관한 많은 연구들은 주로 중앙정부에 초점을 맞추어 왔다(Richardson, Houston, and Hadjiharalambous, 2001). 그러나 몇몇 실증적 사례는 지방정부가 중앙정부보다 더 신뢰가 높음을 보여 주고 있다. 이러한 사실은 시민들이 중앙정부보다 지방정부 공무원들과 더 접촉할 기회를 갖고 보다 더 많은 관심사항들을 확인할 수 있는데 기인한다(Bowler and Donovan, 2002; Rahn and Rudolph, 2002).

1972년과 1992년의 미국의 정부신뢰를 비교한 한 연구에 의하면 연방정부는 신뢰도가 30% 감소한 반면 주정부는 15% 감소했으며, 지방정부는 전혀 감소하지 않았다(Jennings, 1998).

정부신뢰에 대한 초점은 동시에 시민 역량(Citizen Competence)에 대한 문제를 제기하게 된다. 시민들이 중앙정부와 지방정부에 서로 다른 신뢰도를 부여하는지? 특정한 정책에 대한 시민들의 의견은 그러한 정책서비스 책임을 가진 정부수준에 대한 신뢰와 연계가 되는지에 대한 시민의 역량도 정부신뢰의 중요한 요소이다(Cooper, Knotts, and Brennan, 2008).

본 연구는 이러한 문제의식들을 지방정부 차원에서 접근하고자 한다. 특히 본 연구의 대상인 경기도의 경우, 수도권의 지속가능한 발전을 이루어내고, 도약을 하기 위해선 지방정부와 도민간의 신뢰관계 형성이 필요하다. 따라서 경기도에서 시행하거나, 갈등이 드러난 각종 정책사례를 대상으로 정부신뢰에 영향을 미치는 요인과 그 관계성을 분석할 필요성이 있다.

이러한 배경 및 필요성 하에 본 연구의 목적은 경기도에 대한 지방정부신뢰에 영향을 미치는 요인과 그 관계성을 분석하고자 한다. 본 연구의 구체적인 연구 질문은 다음과 같다.

첫째, 정부신뢰의 영향요인은 무엇인가? 그리고 신뢰대상인 정부의 어떤 행태적 특징이 신뢰에 영향을 미치는가?

지방정부 신뢰와 정책순응

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울)

둘째, 지방정부 신뢰를 구축 혹은 강화하는 방안은 무엇인가?

본 연구에서는 연구의 범위를 크게 2가지에 한정한다. 첫째, 본 연구의 시간적 범위는 최근 4년(2006~2010) 기간의 도정에 대한 정책신뢰도 평가에 국한 시킬 것이다. 둘째, 본 연구의 내용적 범위는 지방정부의 행태적 특성에 한정하고자 한다. 정부신뢰의 영향요인 검토에 있어 신뢰주체의 특성에 따라 정부신뢰의 수준과 양태가 다양하게 나타날 수 있다. 그러나 본 연구의 주된 관심은 신뢰대상인 정부의 행태 및 구조와 성과가 정부신뢰에 어떤 영향을 미치는지를 검토하는 것이다.

본 연구는 경기도정의 역점 정책사업인 10가지 유형의 이름을 설문지에 포함해 응답자들이 응답시 착안할 수 있도록 하였다. 이러한 정책사업 유형들을 포괄적으로 판단하여 신뢰의 영향요인을 검토하고자 한다.

경기도의 10대 사업: 수도권 규제완화, 수도권 교통 환승할인 정책, 무한돌범 사업(복지사업 통합), 꿈나무 안심학교, 팔당수질개선, 남북협력사업, 365. 24 언제나 민원실 운영, 365. 24 도민 안방 민원실 운용 뉴타운 조성사업, 경기 국제보트쇼 /세계요트 대회, 쌀 소비 촉진사업

Ⅱ. 이론적 논의

1. 정부신뢰와 정책순응

1) 정부신뢰의 개념

최근 사회적 자본과 관련된 많은 연구들이 진행되면서 새삼 신뢰에 주목하는 경향이 있다. 그러나 신뢰의 개념은 기본적으로 다차원적이며, 다의적이어서 그 개념을 정의하는 것은 매우 어려운 작업이라 할 수 있다. “신뢰라는 개념을 신뢰할 수 있는가”라는 Gambetta(1988)의 질문처럼 많은 학문분야에서 다루어지는 신뢰는 그 정의가 다양하여 개념화에 어려움이 있다. 결국 연구의 인식론과 방법론에 따라 신뢰의 개념은 다양한 관점에서 정의되고 있지만, 신뢰를 논의하는 많은 연구들은 그 개념을 ‘확신’이나 ‘예측가능성’, ‘기대’의 개념과 동일시 또는 혼용하여 사용하고 있다(손호중⋅채원호, 2005).

이와 같이 신뢰의 개념은 다양한 연구분야에 따라 다르게 정의되고 발전되어 왔지만, 개념적 합의는 아직 이루어 내지 못한 상태이다. 신뢰의 개념화에 대한 논란과 더불어 정부신뢰의 개념화도 많은 논란의 여지를 제공하고 있다. 정부신뢰의 개념화가 중요한 이유는 정부신뢰의 측정방법과 관련하여 개념의 구성요소를 어떻게 설정할 것인가와 밀접한 연관성을 가지고 있기 때문이다.

일반적으로 정부신뢰란 정부가 국민들의 기대에 부응하여 정책을 집행하고 운영되고 있는지에 대한 긍정적 지지 태도로 정의된다. 정부신뢰를 불확실한 상황에서도 상대방의 행동에 대해 신뢰자가 가지는 긍정적 기대(전찬열, 2000), 국민의 기대에 바탕을 둔 정부에 대한 긍정적 평가 태도(서문기, 2001)로 정의하기도 한다. 손호중⋅채원호(2005)은 “불확실한 상황 하에서 국민이 정부의 행동(정책)에 대하여 취하는 긍정적인 기대나 심리적 지지”로 정의한다.

그러나 상기의 개념적 내용이 행정학 혹은 정치학계의 통설로서 받아들여지는 것은 아니다. 신뢰에 대한 논쟁만큼이나 정부신뢰에 대한 논쟁도 심도있게 진행되고, 연구되고 있다.

상기 견해와는 사뭇 다른 시각으로 정부신뢰를 바라보는 선행연구들을 살펴보면 정부신뢰를 정부가 산출하는 각종 산출물에 대한 평가(Hetherington, 1998) 혹은 국민의 기대에 대한 부응도(서문기, 2001; 손호중⋅채원호, 2005)로 파악하는 경향이 있으며, 더욱 포괄적으로 해석하여 사회문화적 맥락에서 형성된 신뢰, 정부기관에 대한 신뢰, 공무원에 대한 신뢰를 포괄하는 개념으로 이해하기도 한다(박순애, 2006).

이러한 정부신뢰의 개념화에 있어서 중요한 점은 평가의 대상이 되는 정부를 어떻게 이해하느냐에 따라 개념화도 달라질 것이라는 견해도 있다(김병규⋅이곤수, 2009). 이 견해에 따르면 정부신뢰의 대상이 정부체제로 볼 것이냐 아니면 집행정부로 이해할 것인가에 대한 논쟁이다. 과거 박종민(1991)은 정부체제와 집권정부간 구별이 명확하지 않는 권위주의체제에서는 정부신뢰를 흔히 통치제제에 대한 지지를 의미한다고 해석한 바 있으나, 정부체제와 집권정부간의 명확한 분리가 가능하다라는 입장에서는 정치체제가 아닌 집권정부에 대한 신뢰로 보아야 한다는 견해가 있다(박통희 2000).

2) 정부신뢰와 정책순응

정책순응(policy compliance)이란 정책대상 집단이 정책목표의 달성을 위하여 결정된 정책지시에 일치하는 방향으로 행동하는 것(박용치 외, 2004)으로 정의된다. 김형렬(1999: 3-11)은 정책실패의 원인을 설명하면서 정책 집행자에 따른 실패를 집행자의 신뢰성 결여가 정책불응의 원인으로 언급했다. 즉 정책지시, 정책이 요구하는 행동, 규정된 규칙과 목표에 부합하는 행동을 정책순응이라고 했을 때 정책집행자가 보여준 도덕적 해이, 정책의 비일관성, 폐쇄성, 투명성의 상실, 무능력 등의 요인은 정책지시에 대한 거부, 규정된 규칙과 규범에 대한 일탈과 같은 주요한 정책불응의 원인으로 작용한다.

정책대상 집단은 정책집행과정에서 정책집행자와 더불어 정책의 목적달성에 가장 중요한 역할을 하는 행위자이다. 따라서 정책순응의 확보여부는 정책집행 상 매우 중요한 의미를 지니고 있다. 일반적으로 정책집행은 순응과 영향이라는 두 가지 요소로 구성되어 있다. 정책은 정책대상 집단 혹은 사람들에게 영향을 주거나, 통제, 규제함으로써 정부가 제시한 규칙과 목적에 맞게 행동하도록 유도한다. 따라서 정책대상 집단이 정책에 불응하거나 정책이 의도하는 바람직한 행동을 취하지 않는다면 그 만큼 정책의 효과는 반감하게 될 것이다. 결과적으로 정책집행과정에 있어서 정책순응을 확보하는 일은 정책을 추진하는 정부의 업무영역 중 매우 중요한 하나의 영역이 될 것이다.

본 연구는 행위주체인 지방정부(경기도)의 행태 및 관행이 지방정부 신뢰의 상실 및 저하를 야기하고 결국 도민의 정책불응 혹은 저항으로 표출된다는 점을 확인하고자 한다. 정책 또는 정부의 어떤 행태적 요인이 정책순응에 영향을 미치는가? 그리고 그 각 영향요인들은 어떤 관계성을 가지고 있는가에 대해 고찰하고자 한다. 따라서 정책순응의 발생 원인을 검토하는 것은 소극적으로 정책불응의 발생 원인을 역으로 고찰해 보고자 하는 접근이다.

이러한 관점에서 정정길(1999)은 정책집행자의 태도와 신뢰성을, 박용치(1998)는 권위의 한계와 대상범위에 대한 합의, 대상집단의 설득이라는 요인을 포함시키고 있어 본 연구에 시사하는 바가 크다. 특히 박용치 외(2004: 757-60)는 집행기관의 신뢰성을 정책순응의 주요한 변수로 파악하여 측정한 연구를 진행한 바 있으며, 차용진(2005)은 규제정책과 관련하여 규제집행자의 자질 중 신뢰성을 정책순응의 주요한 요인으로 파악하고 있다. 후술하지만 본 연구의 기본가정은 정부신뢰의 수준이 정책순응 확보의 절대적 요인이라는 점이다.

2. 정부신뢰의 개념적 구성요소

경험적 연구대상으로 정부신뢰 현상에 대한 연구는 이론적 개념이나 측정지표의 타당성에 대한 논란이 해소되지 않은 상태에서 연구가 진행되어 왔다. 정부신뢰를 대상으로 수행한 많은 연구들의 고민은 정부신뢰를 어떻게 조작적으로 정의할 것인가이며 아직도 해결되지 못한 난제이다. 따라서 본 논문은 많은 학자들이 수행한 정부신뢰의 측정방법 및 지표에 대해 검토한 내용을 제시하고자 한다. 정부신뢰에 관한 많은 연구들이 정부신뢰의 수준을 측정하고자 할 때 사용하는 방식은 크게 두 가지로 나누어 생각해 볼 수 있다.

첫째는 단일문항적 접근방식으로 정부신뢰의 정도를 설문지를 통해 직접 묻는 방식이다. 이 방식은 정부신뢰를 대상으로 구분할 경우에 많은 실익을 가질 수 있는 방식이다. 즉 정부의 개념을 구분하고, 그 구분된 개념 하에서 직접적인 질문을 하는 형태로서 중앙정부, 국회, 정당, 사법부, 공무원 등 통치체제의 구성요소를 세분화하여 질문하는 방식으로 많이 사용된다. 대표적 연구로서 김대욱⋅이승종(2008)은 정부신뢰를 정부 각 기관에 대한 신뢰로 규정하고 해당기관에 대한 신뢰여부를 단일문항 질문을 통해 측정하였다. 정부신뢰의 단일문항으로의 측정은 신뢰도 문제를 야기할 수 있지만 정부신뢰의 측정에서 시급한 문제는 신뢰도보다 타당성이라는 점에서 정부신뢰를 직접 측정하는 방식이 보다 적합하다고 평가되기도 한다(양건모, 2007).

두 번째 방법은 개념요소적 접근방법으로서 정부신뢰의 개념을 조작적으로 정의하는 방식이다. 즉 정부신뢰의 개념을 세분화하여 이를 바탕으로 정부신뢰 수준을 검토하는 방식이다. 개념요소적 접근 방법을 활용한 연구들을 살펴보면 박종민(1991)은 정부신뢰를 정부지지와 동일한 개념으로 이해하고 일정한 정책분야의 정부성과에 대한 지지정도를 가지고 정부신뢰를 측정하였으며, 손호중⋅채원호(2005)는 피해감수의 의지, 믿음, 정책순응이라는 3가지 변수를 정부신뢰의 개념화에 이용하였다. 또한 정부의 정책수행 능력과 공직자의 윤리성을 정부신뢰의 주요 개념요소로 보는 견해(오경민 외, 2002; 이시원, 1994; Baber, 1983)도 있다.

김현구⋅이승종⋅최도림(2009)은 정부신뢰를 국민에 의한 '외부신뢰'와 정부를 구성하는 공직자에 의한 '내부신뢰'로 구분하였다. 또한 공직윤리 등의 '요소신뢰'와 정부신뢰 전반을 종합적으로 파악하는 '종합신뢰'로 나누어 정부신뢰의 지표체계를 개발하였다. 특히 정부신뢰의 개념화를 신뢰대상, 신뢰요소, 신뢰유형으로 구분하고 신뢰대상으로는 정책/사업, 공직자, 정부기관 3가지이며, 앞의 신뢰 요소 4가지는 성과신뢰, 윤리신뢰, 역량신뢰로 유형하고 있다. 요약하면 4가지 신뢰요소별로 몇 가지 신뢰기준을 설정하고 각 기준에 따른 신뢰지표에 의해 평가하도록 설계하였다(김현구⋅이승종⋅최도림, 2009: 10).

이종수(2001)는 피신뢰자의 ‘청렴성’, ‘일관성’, ‘공정성’, ‘효율성’을 신뢰의 결정요인으로 주장한 바 있다. 오경민⋅박흥식(2002)은 정부신뢰의 측정 척도로서 ‘전문적 지식’, ‘대응성’, ‘절약’, ‘능률’, ‘도덕성’, ‘정직’, ‘청렴’, ‘피해감수의 의지’, ‘믿음’, ‘순응적 태도’, ‘정부신뢰의 정도’를 들고 있다. 박통희(2000)는 ‘정부의 능력’, ‘개방성’, ‘정직성’, ‘일관성’, ‘공정성’을 지적하고 있다. 이종범(1988)은 정부 신뢰성 분석척도로 ‘정직성’, ‘정책내용’, ‘정책집행’, ‘정부능력’을 분석척도로 채택한 바 있다. 같은 맥락에서 Butler(1991)는 ‘능력’, ‘성실성’, ‘개방성’, ‘활용가능성’, ‘수용성’, ‘일관성’, ‘공약의 이행’, ‘공평성’, ‘분별력’ 등을 제시한 바 있으며, 이헌수(1999)는 능력, 성실성, 공정성, 호의, 규제시행 여부 등을 지적하였다.

박정훈(2008)은 정부신뢰를 현정부에 대한 국민들의 감정적, 평가적 정향으로 규정하고 권한의 신중한 사용, 국민의 요구에 민감한 반응, 예산사용의 효율성, 능률성, 업무수행의 전문성, 도덕성을 측정항목으로 사용하였다.

이와 같이 많은 연구에서는 이 두 가지 방법들을 병행해서 사용하는 경우가 적지 않으며, 이는 측정의 신뢰성과 타당성을 모두 갖추자고 하는 데에서 기인한다.

<표 1> 정부신뢰 영향요인에 관한 선행연구

연구자 (연구연도)	정부신뢰에 영향을 미치는 요인들
	정부능력	참여	일관성	투명성	공정성 (형평성)	친밀성	기타
김현구⋅이승종⋅ 최도림(2009)	업무능력, 정책과정	대응성	일관성	청렴성, 투명성	공정성	봉사성	책임성
박순애(2006)	전문지식	대응성		투명성, 청렴성	공정성
박정훈(2008)	업무수행의 전문성, 효율성	국민요구반응 (대응성)		도덕성
손호중·채원호 (2005)	협상능력, 전문성	공개성	일관성	정직성	공정성	정부PR
이강웅(2002)	-	공개성	-	투명성	-	행정PR	-
이종수(2001)	효율성	-	일관성	청렴성	공정성	교육, 홍보	-
오경민⋅박흥식 (2002)	전문지식, 절약, 능률	대응성	-	정직⋅청렴	-	-	도덕성, 피해감수의 의지
박통희(2000)	정부 능력	개방성	일관성	정직성	공정성	호의
이종범(1988)	정부능력	-	-	정직성	-	-	정책내용⋅ 집행
이시원(1993)	능력⋅능률성 일처리의 적절성	-	-	-	-	-	도덕적 차원
이헌수(1999)	능력	-	-	-	공정성	호의	성실성
한영환(1999)	능력			투명성 청렴성	공정성,	-	근면성
Barber(1983)	성과에 대한 기대	-	-	-	-	-	신탁적 의무⋅책임감
Bulter(1991)	능력	개방성	일관성 약속이행	-	공정성	호의	-
Deutsch (1962)	능력	-	-	-	-	호의	-
Mayer, Davis & Shoorman(1995)	대상 능력	-	-	정직성	-	호의	성실성
McAllister(1995)	능력	-	-	-	-	-	책임감
Mishra(1996)	능력	-	일관성	정직성	-	-	-

Ⅲ. 연구모형의 설정

1. 분석변수의 설정

1) 정부행태 요인

정부신뢰에 영향을 미치는 요인으로 많은 선행연구에서 언급되고 있는 부분이 바로 정부행태요인이라 할 수 있다. 즉 정책의 결정과 집행과정에 있어 나타나는 해당 정부가 이해관계자들에게 보여주는 행태적 특징이 정부신뢰에 영향을 미친다는 것이다.

정부행태요인은 연구자마다 다양한 측면에서 논의되고 측정되어 온 것이 사실이다. 본 연구에서는 정부행태 요인으로 이러한 다양한 논의들을 망라할 수 있는 내용을 설문에서 분석할 것이다.

구체적으로 본 연구에서 제시된 정부행태요인으로는 적극적인 정보공개, 참여제고 노력, 정책추진의 균형성, 공정한 여론 형성, 원활한 의사소통(의견교환), 갈등관리, 협상조정능력, 성과평가의 객관성, 형평성(공정성), 홍보프로그램(PR), 올바른 정보제공, 적절한 편익제공(반대급부), 예측가능성 등의 관측변수들이 포함하였다. 몇몇 연구자들은 신뢰대상의 능력 혹은 의도에 대한 신뢰주체의 판단은 신뢰여부를 결정하는 주요 원인으로 간주하고 있다(Mayer, Davis, Schoorman, 1995). 이들 중 몇 가지 변수들에 대한 구체적인 설명을 보면 다음과 같다.

본 연구에서는 정부행태적 측면의 능력으로 정책 이해관계자들 사이에서의 갈등관리와 조정능력을 정부능력으로 개념규정하며(채경진·Mark Wilding, 2012), 나아가 성과평가의 객관성 확보를 정부신뢰에 영향을 미치는 정부능력으로 개념을 규정하고자 한다.

다음으로 언급되어야할 정부행태요인의 주요 항목은 형평성 또는 공정성이다. 일반적으로 정책의 형평성 혹은 공정성이란 정책에 소요되는 비용이나 편익이 합의된 일반원칙에 의거하여 차별없이 분배되는 것을 의미한다(손호중·채원호, 2005). 다시 말해 형평성은 분배공정성과 같은 개념으로 보상의 총량을 자신의 기여와 비교하여 그 적정성의 인지정도를 공평, 평등, 필요충족 등의 관점에서 파악함을 의미한다. 이런 관점을 수용한다면 공정성의 개념은 의사결정과정의 합리성과 그 성과의 공정한 배분을 의미하는 것으로 간략하게 정리할 수 있다. 박통희(2000), 이종수(2001) 등도 정부신뢰의 영향요인으로 형평성을 지적하고 있다.

끝으로 언급되어야 할 정부신뢰의 영향요인으로는 정보공개와 참여 그리고 의사소통을 통한 투명성과 관련된 내용이다. 일반적으로 투명성이란 관찰대상에 대한 완전한 정보와 그 정보의 흐름에 관한 것으로 파악한다. 박흥식(2001)은 완전한 정보란 정확하며, 왜곡, 거짓이 없으며, 모든 의문에 답할 수 있을 만큼의 충분한 정보를 의미하는 것이고, 정보의 자유로운 흐름은 정보를 필요로 하는 사람은 누구나 방해나 장애없이 이를 획득할 수 있는 상태로 정의한다.

같은 맥락에서 참여라는 부분도 언급될 수 있다. 여러 선행연구에서 정치참여와 정부신뢰간 관계에 긍정적인 영향이 있다고 지적하고 있다. Rothstein(2001), Putnam(1993) 등은 정치참여의 시민문화는 곧 신뢰, 협력 등 사회적 자본을 증가시키고 민주주의를 발전시켜 경제발전을 이끌어내는 원동력이 된다고 강조하고 있다.

마지막으로 투명성과 관련해서는 홍보의 중요성이 부각된다. 일반적으로 정부PR의 개념은 “정부와 국민의 상호관계에 대한 적절한 조정에 주목하여 어떤 사업 혹은 정책, 제도를 위해 정보를 제공하고 설득 및 조정을 통해 국민의 지지를 유도하는 시도”로 본다(손호중·채원호, 2005). 즉, 정책PR은 정책 및 행정의 공개성 확보의 수단적 측면으로 강조되었다. 특히 이강웅(2002)은 행정신뢰를 제고시키기 위해서는 행정의 투명성과 공개성을 확보하여야 하며, 이의 실현수단으로 PR의 역할을 강조하고 있다.

2) 정책지향성 요인

정책지향성 요인은 정책집행과정 상에서 나타날 수 있는 정책집행의 지향성과 관련성 있는 내용이다. 본 연구에서 나타난 정책지향성 요인의 개념적 구성요소인 관측변수를 예산집행의 적절성, 예산집행 효율성, 업무처리의 효율성, 대응성, 전문성, 합법성(법적권한과 의무의 신중성), 추진사업의 효과성으로 본다.

적지 않은 연구에서 예산의 부적절한 사용이 정부불신의 주 원인으로 지적하는 많은 연구들이 있다. 이는 다시 말해 정책집행의 효율성과 맥락을 같이하는 것이다. 오경민⋅박흥식(2002)은 전문지식, 절약, 능률을, 이종수(2001)는 효율성을, 이시원(1993)은 능력⋅능률성, 일처리의 적절성을 정부신뢰의 영향요인으로 보고 있다.

본 연구에서는 정책의 대응성을 중요 정부신뢰의 영향요인으로 언급하고자 한다. 관료의 정직성과 더불어 관료의 대응성 혹은 책무성을 그 개념적 구성요소에 포함시켰다.

3) 공직자 요인

공직자 요인의 관측변수로는 공무원의 전문역량(전문성), 정직성, 청렴성, 공무원의 이익개입 최소화 노력 등을 언급할 수 있다.

공무원의 전문성은 정부신뢰의 영향요인으로 가장 중요한 요인 중 하나이다. 많은 선행연구에서 공직자의 전문성을 신뢰대상 능력에서 파악하고 있다. 이종범(1988)의 문제해결⋅정보처리⋅업무수행을 위해 필요한 지식과 손호중⋅채원호(2005)의 업무 수행의 전문적 지식의 정도 및 활용가능성, 그리고 업무 내외의 행정적 가치실현 및 우선순위 반영의 적절성, 성과 등이 공직자들의 전문성과 관련된 내용들이다.

한편 정부신뢰는 공무원의 윤리적 측면과 밀접한 관련성을 가진다. 즉 정부가 얼마나 정직하고, 깨끗한가라는 도덕적 태도 혹은 의도에 관한 것이다(오경민⋅박흥식, 2002). 이러한 관점에서 관료들의 정직성과 청렴성을 정부신뢰의 영향요인으로 보는 견해는 일반적이다(이종수, 2001; 오경민⋅박흥식, 2002; 박통희, 2000; 이종범, 1983; 한영환, 1999; Mayer, Davis & Shoorman, 1995; Mishra, 1996). 본 연구에서 정책의 투명성은 정책과정에 있어 관료의 도덕성과 책임성의 확보라는 차원에서 검토하고자 한다.

4) 정부신뢰 요인

앞서 언급한 바와 같이 정부신뢰의 개념을 측정하는 가장 타당성이 있는 도구는 아직 개발되지 못한 것이 사실이다. 이에 본 연구에서는 기존 정부신뢰의 개념 측정의 방법 중 단일문항 척도법의 방법과 개념구성적 접근법을 혼용하여 이 문제에 접근하고자 한다. 즉 직접적으로 지방정부의 신뢰를 묻는 문항과 그 최고의사결정자의 리더십에 대한지지, 그리고 정책의 추진에 기인한 피해감수의 의지를 측정함으로써 정부신뢰의 수준 및 그 개념을 측정하고자 하였다. 다시 말해 본 연구에서는 피해감수의 의지, 최고 책임자의 리더십, 그리고 단일문항 측정법에서 사용되는 신뢰에 대한 직접적 질문을 통해 신뢰를 측정하고자 하였다.

5) 정책 순응 요인

본 연구는 정부신뢰가 행태적 결과에 영향을 미치는 정책순응 요인을 포함하였다. Anderson(1984)의 견해에 따라 정책순응을 정책적으로 규정된 규칙과 목표에 따라 대상 집단이 행동하는 것으로 파악한다면 정책의 방향과 목적에 대한 순응 및 정책에 대한 지지이라는 의미는 내면적 가치체계 및 태도에 대한 변화라는 측면에서 그 개념 속에 포함되어야 할 것이다. 이는 정책순응을 수용과 동조의 개념을 포괄하는 의미에서의 접근이다.

이에 본 연구는 정부순응을 측정하기 위해 정책의 방향성에 대한 순응, 정책목적에 대한 공감, 정책집행에 대한 협조의향, 정책찬성이라는 4문항을 통해 측정하고자 한다.

2. 분석모델의 설정 및 자료수집

앞선 논의들을 바탕으로 본 연구의 구체적 분석 모델은 아래 <그림 1>과 같이 설정하였다.

<그림 1> 연구분석 모델

본 연구는 정부신뢰의 영향요인을 밝혀내고, 각 요인간의 관계를 확인하기 위하여 설문조사의 방법을 사용하였다. 설문조사의 대상은 경기도 31개 시군의 일반 시민들을 대상으로 실시하였다. 조사대상을 이해관계를 가지는 주민에만 한정하지 않는 것은 설문조사의 결과가 편견에 의해 왜곡될 가능성이 있기 때문이다. 즉 지방정부와 갈등양상을 보여주는 지역민만을 대상으로 한 설문조사의 결과는 이성적인 판단에 의한 결과라기보다는 감정적 판단에 치우칠 가능성이 크다. 따라서 해당 사안과 관련성을 가지면서 객관적 판단을 할 수 있는 집단으로 인접 기초자치단체의 주민들을 조사함과 동시에 31개 시군의 기초자치단체 공무원을 함께 조사함으로써 객관성을 확보하고자 하였다.

설문기간은 2010년 8월 1일-8월 31일 1개월간 현대리서치 연구소와 함께 경기도민 설문조사를 실시하였으며, 공무원들의 경기도청의 협조를 받아 경기도 공무원 806명(31개 기초자치단체)을 동 기간에 함께 조사하였다.

경기도 지역민을 대상으로 한 본 조사에서는 경기도 권역별로 총 500부의 사례를 수집하였다. 구체적 분석결과를 제시하기 전 본 설문조사의 응답자 특성은 아래 <표 2>와 같다.

<표 2> 인구통계학적 변수

경기도민	구분	빈도	%	공무원	구분	빈도(%)
권역별	북부	116	23.2	성별	남성	518(64.3)
	중북	199	39.8
					여성	284(35.2)
	동부	98	19.6
					무응답	4(0.5)
	남부	87	17.4	연령	20대	51(6.3)
					30대	324(40.2)
출신지역	경기도	259	51.8
					40대	307(38.1)
	경기도 이외	241	48.2
					50대	117(14.5)
성별	남성	248	49.6
					무응답	7(0.9)
	여성	252	50.4
연령대	20대	95	19	직급	3급	1(0.1)
	30대	114	22.8
					4급	1(0.1)
	40대	117	23.4
					5급	14(1.7)
	50대	85	17
	60대 이상	89	17.8
					6급	189(23.4)
학력	중졸 미만	25	5
					7급	312(38.7)
	중졸	31	6.2
					8급	199(24.7)
	고졸	212	42.4
	대졸	197	39.4
					9급	54(6.7)
	대학원 이상	23	4.6
					무응답	36(4.5)
	무응답	12	2.4

본 연구는 정부 신뢰의 영향요인들이 정부신뢰에 영향을 구체적으로 혹은 어떤 양태로 영향을 미치고 있는 지를 검토하기 위해 공분산구조방정식 모형을 활용하였다. 또한 설문지는 7점 척도를 통하여 조사되었다. 설문문항의 신뢰도와 타당도를 높이기 위하여 선행연구를 통해 신뢰도와 타당도가 검증된 문항들을 토대로 설문지를 작성하였다. 자료의 분석은 사회과학 통계패키지 프로그램인 SPSS(version 10.2)를 이용하였으며, 구조방정식모형을 위해서 AMOS(version 4.0)프로그램을 이용하였다.

Ⅳ. 경기도정 신뢰 영향요인에 대한 구조모형 분석

1. 경기도민 및 경기도 기초자치단체 공무원 집단 간 평균 비교

경기도민과 경기도 기초자치단체 공무원의 평균값을 비교하면, ‘도지사 리더십의 신뢰’, ‘경기도 추진 정책의 찬성정도’를 제외한 모든 문항에서 통계적으로 유의미한 차이가 나타났다. 우선, 기초자치단체 공무원의 경우 상위 정부인 경기도에 대한 인식도에 있어서 모든 문항의 평균값이 보통수준(평균 4점)을 상회하는 것으로 나타났고, 특히 ‘올바른 정보제공’(5.06점), ‘경기도 공무원의 청렴성’(5.15점), ‘도지사의 리더십의 신뢰’(5.17점), ‘정책집행의 바람직성’(5.03점), ‘정책 협조 의향’(5.19점)은 5점 이상으로 타 문항에 비해 평균값이 높은 것으로 나타났다.

반면, 경기도민의 경우 ‘주민요구에의 대응성’(3.95점), ‘예산집행의 적절성’(3.70점), ‘예산의 효율적 집행’(3.67점), ‘경기도 공무원의 청렴성’(3.86점), ‘업무처리의 정직성’(3.90점), ‘올바른 정보제공’(3.78점), ‘이해관계자와의 원활한 의견교환’(3.73점), ‘정보공개의 적극성’(3.69점), ‘지역 주민참여 노력’(3.86점), ‘의견수렴의 균형성’(3.95점)이 보통 이하로 상대적 신뢰수준이 다소 낮은 것으로 나타났다. 특히 예산의 집행과 관련하여 경기도민의 신뢰수준은 가장 낮은 것으로 나타나 문제점으로 지적된다. 이러한 결과는 경기도가 경기도정을 운영하는데 있어서 정책집행시 경기도민과 함께한다는 의지를 좀 더 나타내야 한다는 것으로 해석된다. 다만 긍정적인 점은 ‘정책 협조 의향’에서는 경기도민의 평균값(5.35점)이 공무원의 평균값(5.19점)보다 높게 나타났다는 점이다(p<0.05). 이것은 ‘정책 협조 의향’의 경우 오히려 도민들이 공무원들 보다 더 적극적 협조의사가 있다는 점으로 해석된다.

<표 3> 집단 간 평균값 비교

문항	그룹	응답수	평균	표준편차	유의도
올바른 정보제공	공무원	807	5.06	1.011	.000
	경기도민	500	3.78	1.536
편익제공의 적절성	공무원	803	4.72	1.025	.000
	경기도민	500	4.14	1.427
이해관계자와의 원활한 의견교환	공무원	806	4.63	1.082	.000
	경기도민	500	3.73	1.489
공정한 여론형성 노력	공무원	806	4.75	1.040	.000
	경기도민	500	4.04	1.568
정보공개의 적극성	공무원	804	4.77	1.074	.000
	경기도민	500	3.69	1.501
지역 주민참여 노력	공무원	801	4.83	1.052	.000
	경기도민	500	3.86	1.589
의견수렴의 균형성	공무원	802	4.67	1.058	.000
	경기도민	500	3.95	1.465
정책의 예측가능성	공무원	803	4.66	1.069	.000
	경기도민	500	4.20	1.450
도민과의 갈등관리 수준	공무원	805	4.64	.999	.000
	경기도민	500	4.05	1.524
협상조정능력	공무원	802	4.73	1.032	.000
	경기도민	500	4.27	1.514
성과측정의 객관성	공무원	804	4.73	1.049	.000
	경기도민	500	4.16	1.357
법적권한과 의무의 신중성	공무원	799	4.97	.997	.000
	경기도민	500	4.26	1.347
주민요구에의 대응성	공무원	804	4.98	1.031	.000
	경기도민	500	3.95	1.541
예산집행의 적절성	공무원	805	4.75	1.068	.000
	경기도민	500	3.70	1.485
예산의 효율적 집행	공무원	804	4.70	1.097	.000
	경기도민	500	3.67	1.506
추진사업의 효과성	공무원	806	4.75	1.077	.000
	경기도민	500	4.27	1.502
업무의 효율적 처리	공무원	801	4.87	1.110	.000
	경기도민	500	4.20	1.486
경기도 공무원의 전문성	공무원	805	4.75	1.081	.000
	경기도민	500	4.18	1.489
경기도 공무원의 청렴성	공무원	804	5.15	1.090	.000
	경기도민	500	3.86	1.591
업무처리의 정직성	공무원	806	5.27	.999	.000
	경기도민	500	3.90	1.427
도지사 리더십의 신뢰	공무원	806	5.17	1.150	.298
	경기도민	500	5.08	1.657
정책집행의 바람직성	공무원	548	4.99	1.022	.008
	경기도민	500	4.79	1.471
정책집행의 바람직성	공무원	548	5.03	1.021	.012
	경기도민	500	4.81	1.450
정책 협조 의향	공무원	546	5.19	1.014	.042
	경기도민	500	5.35	1.409
경기도 추진 정책의 찬성정도	공무원	805	4.92	1.155	.659
	경기도민	500	4.89	1.555

2. 분석변수의 신뢰성과 타당성 검토

정부신뢰의 각 영향요인들이 정부신뢰에 미치는 영향구조를 분석하기 위해서는 우선 각각의 개념을 어떻게 구성하는가에 대한 분석이 이루어져야 한다. 이를 위해 본 연구에서는 배리맥스(varimax)에 의한 요인분석(factor analysis)을 실시하였으며, 추출된 요인군 별로 Cronbach's Alpha (a)값을 이용하여 측정문항의 신뢰도를 분석하였다. 분석결과, 모든 요인의 Cronbach's Alpha(a)계수가 0.8 이상으로 나타나 신뢰도가 높은 것으로 나타났다.

그리고 사용된 측정변수의 타당도를 검증하기 위해서 탐색적 요인분석(exploratory factor analysis)을 실시하였다. 탐색적 요인분석은 선택기준이 어떠한 차원으로 구성되어 있는가를 살펴보는 것으로 고유치(eigen value)가 1.0이상이고 누적 백분율이 50%이상인 것을 요인으로 추출하였다.

<표 4> 요인분석 결과

회전된 요인 매트릭스(Rotated Component Matrix)
변수	요인
	정부행태	정책지향	정책순응/평가태도	공직자	정부신뢰
적극적 정보공개	.797	.240	.112	.094	.091
참여제고	.765	.268	.141	.169	.060
균형성	.714	.247	.246	.148	.071
공정여론	.682	.292	.152	.166	.212
의사소통	.614	.297	.145	.188	.187
갈등관리	.599	.282	.319	.177	.082
협상조정능력	.577	.257	.419	.110	.043
성과측정의 객관성	.562	.206	.375	.368	.107
형평성	.549	.141	.034	-.069	.475
홍보프로그램	.543	.230	.399	.186	.051
정보제공	.527	.333	.009	.418	.220
반대급부	.525	.259	.178	.120	.267
예측가능성	.516	.259	.388	.105	.087
예산적절성	.212	.781	.097	.023	.203
예산집행효율성	.304	.767	.071	.035	.165
업무처리 효율성	.326	.645	.235	.181	.105
대응성	.318	.644	.061	.194	.092
전문성	.341	.622	.245	.189	.039
합법성	.190	.618	.268	.104	.034
효과성	.258	.607	.399	.008	.097
정책결정의 바람직성	.236	.220	.796	.143	.174
정책집행의 바람직성	.267	.274	.736	.176	.128
정책집행의 협조의향	.171	.052	.611	.050	.444
정책찬성	.233	.245	.535	.115	.478
청렴성	.217	.319	.104	.680	.139
정직성	.295	.343	.053	.674	.211
이익개입	-.032	.134	-.093	-.669	.015
전문역량	.435	.192	.269	.543	.006
피해감수	.010	.050	.132	.090	.716
리더십	.307	.244	.383	.029	.517
종합신뢰	.300	.289	.241	.284	.510
Cronbach's Alpha(a)	.931	.886	.848	.814	.845
주: 1) 요인추출방법: 주성분 분석 2) 회전방법: Kaiser 정규화가 있는 Varimax.(Rotation converged in 7). 3) KMO: 0.953.

일반적으로 구조방정식 모형분석에 있어 구성타당성의 검토는 탐색적 요인분석으로 그 결과를 얻을 수 있다. 그러나 내용적 타당성은 측정도구를 구성하고 있는 항목들이 측정하고자 하는 개념을 대표하고 있는 정도를 의미하는 것으로 전문가나 연구자의 주관적인 판단에 의해 이루어지게 된다. 본 연구에서는 각 단계별로 항목구성의 최적상태를 적합도 지수를 통하여 도출하였다. 연구단위를 구성하는 하위차원의 항목에 대한 확인적 요인분석을 실시한 경우, 탐색적 요인분석의 결과와 마찬가지로 적합지수에 부합하는 결과가 도출된다. 분석의 구체적인 결과는 <표 5>와 같다.

<표 5> 확인적 요인분석의 결과

	X2	P	DF	RMR	GFI	AGFI	NFI	CFI
공직자	1.376	0.503	2	0.023	0.999	0.993	0.997	1.00
정부행태	47.437	0.414	46	0.036	0.986	0.972	0.987	1.000
정책지향	4.093	0.129	2	0.015	0.998	0.967	0.998	0.999
정책순응 (평가태도)	0.000	0.000	0	0.000	1.000	1.000	1.000	1.000
정부신뢰	0.000	0.000	0	0.000	1.000	1.000	1.000	1.000

본 연구는 앞선 이론적 고찰을 통해 정부신뢰에 영향을 미치는 4가지 요인을 추출하였다. 본 연구의 구조모형은 분석틀에서 언급한 바와 같이 이론적 고찰을 통해 언급된 3가지 요인들을 독립변수로 하고 정부신뢰를 종속변수로 하는 가설적 관계와 정부신뢰가 궁극적으로 정책순응에 영향을 미치는 가설적 관계는 <그림 2>와 같이 나타낼 수 있다.

<그림 2> 정부신뢰의 영향요인에 관한 연구분석 모형

주: A1= 피해감수, A2= 리더십, A3= 종합신뢰, B1= 정보공개, B2= 참여제고 B3= 균형성, B4= 공정여론, B5= 의사소통, B6= 갈등관리, B7= 협상조정능력, B8= 성과측정의 객관성, B9= 형평성, B10= 홍보프로그램, B11= 정보제공, B12= 반대급부, B13= 예측가능성, C1= 예산집행의 적절성, C2= 예산집행 효율성, C3= 업무처리 효율성, C4= 대응성, C5= 전문성, C6= 합법성, C7= 효과성, S1= 청렴성, S2= 정직성, S3= 이익개입, S4= 전문역량, T1= 전반적 평가1, T2= 전반적 평가2, T3= 전반적 평가3, T4= 정책찬성

추정된 인과모형은 다음과 같다.

상기 그림은 정부신뢰를 매개로 정책순응에 영향을 미치는 3개의 요인으로 구성되어 있다. 요인분석의 결과를 통해 도출된 4개 요인은 본 연구팀이 공직자 요인, 정부행태요인, 정책지향요인, 정부신뢰 요인으로 명명하고 이 각각의 요인들이 종속변수에 미치는 관계를 이론적 논의를 바탕으로 구조를 구성해 보았다.

3. 최적 모형의 도출

본 연구의 분석방법은 상기 이론적 논의에 기초한 가설모형을 분석하기 위해 구조방정식 모형을 적용하였다. 구조방정식 모형은 잠재변수간의 인과관계를 나타내는 구조모델(structural model)과 잠재변수와 이를 측정한 지표간의 관계를 기술하는 측정모델(measurement model)로 구성된다. 입력자료는 상관행렬을 사용하였으며, 모수의 추정에는 최대우도법(Maximum Likelihood Estimation: ML)을 사용하였다.

6개의 지수를 통해 가설적 인과모형의 적합도를 판단한 결과, X2(df)를 제외한 나머지의 절대적합지수에서 기초모형의 적합도가 수용기준에 부합하지 않은 것으로 분석되었다.

<표 6> 기초모형의 모형적합도

비교기준			수용기준	제안모형
적합도	절 대 적 합 지 수	X2(df)	-	1341.935(429)
		p-value	p＞0.05	0.000
		적합지수(GFI)	＞=0.9	0.849
		조정적합지수(AGFI)	＞=0.9	0.826
		평균오차제곱근(RMR)	＜=0.05	0.112
경로의 통계적 유의비율			(유의/전체)	(6/10)

또한 기초모형에서 제시한 연구가설 10개 중에서 6개만이 유의수준 0.05이하, t값 1.96이상의 기준에서 채택되고 나머지는 기각되었다. 제안모형 경로의 통계적 유의도를 살펴보면 <표 6>과 같다.

<표 7> 기초모형의 추정결과

구분			추정치	표준추정지	표준오차	T값	유의수준
정부행태	←	공직자	.758	.770	.049	15.462	0.000
정책지향	←	정부행태	.729	.705	.073	10.000	0.000
정책지향	←	공직자	.129	.126	.067	1.918	0.055*
정부신뢰	←	정부행태	.276	.490	.065	4.249	0.000
정부신뢰	←	정책지향	.126	.231	.047	2.691	0.007
정부신뢰	←	공직자	.054	.098	.046	1.188	0.235*
정책순응	←	정책지향	.105	.098	.078	1.347	0.178*
정책순응	←	정부행태	.312	.280	.105	2.979	0.003
정책순응	←	정부신뢰	.916	.464	.191	4.804	0.000
정책순응	←	공직자	.008	.008	.078	.108	0.914*

주: * 가설 기각

기초모형 경로의 통계적 유의도를 살펴본 결과, 제시된 10개의 가설적 인과관계 중에서 6개의 인과관계만이 채택되고 4개의 가설은 기각됨을 확인할 수 있었다.

구체적으로 공직자 요인이 정책지향 요인에 영향을 미치지 않은 것으로 분석되었으며, 공직자 요인이 정부신뢰에 영향을 미치지 않은 것으로 분석되었다. 더불어 정책지향요인은 정책순응에 영향을 미치지 아니하였고, 공직자 요인이 정책순응에 영향을 미치지 않았다.

이에 본 연구에서는 이론적 논리를 해치지 않으면서 AMOS에서 제시된 수정지수를 고려하여 나아가 경로간 기각된 변수간 관계를 삭제하여 수정모형을 제시하였다.

1차 수정모형은 우선 가설이 기각된 경로구조를 삭제하고 분석을 실시하였다. 상기 표에서 나타난 바와 같이 전반적으로 모델의 적합도가 상승되었으나, 최적모형이 도출되지 않았다. 따라서 2차 수정모형은 경로가 기각된 변수간 관계를 삭제하여 모형을 제시하였고, 2차 수정모형의 절대적합지수, 증분적합지수, 간명적합지수를 총체적으로 고려한 결과, 13개의 측정지표 중 9개의 지표가 적합하게 분석되었다. 2차에 걸친 수정과정에서 각 지수들이 적합한 수준으로 수정되어 가고 있음을 확인할 수 있었지만, 이는 만족할 만한 수준에 이르지는 못하고 있다. 이에 본 연구는 제시된 수정지수를 최종적으로 반영한 최적모형을 도출하였다. 그 내용은 <표 8>과 같다.

<표 8> 최종모형의 적합도

비교기준			수용기준	기초모형	1차 수정	2차 수정	최종모형
적합도	절대 적합 지수	x2(df)	-	1341.935 (429)	1333.447 (428)	661.441 (396)	317.133 (336)
		p-value	p＞0.05	0.000	0.000	0.000	0.763
		적합지수(GFI)	＞=0.9	0.849	0.850	0.924	0.961
		평균오차제곱근(RMR)	＜=0.05	0.112	0.111	0.079	0.060
		조정적합지수(AGFI)	＞=0.9	0.826	0.827	0.904	0.943
	증분 적합 지수	표준적합지수(NFI)	＞=0.9	-	0.856	0.929	0.966
		비교적합지수(CFI)	최대값	-	0.897	0.970	1.00
	간명 적합 지수	아카이께 정보기준(AIC)	최소값	-	1478.766	861.441	637.133
		간명적합지수(PGFI)	＞=0.9	-	0.734	0.737	0.651
		간명표준적합지수(PNFI)	＞=0.9	-	0.788	0.791	0.698
		근사평균오차제곱근(RMSEA)	＜=0.05	-	0.065	0.037	0.000
경로의 통계적 유의비율			(유의/전체)	(7/10)	(7/7)	(7/7)	7/7

최종 모형의 분석결과, 제시된 13개의 적합지수 중 9개의 지수가 적합한 것으로 분석되었다. 본 연구에서는 이 모형을 최종 모형으로 제시하였다.

최종모형의 각 변인별 영향력의 정도를 살펴보면 <표 9>와 같다.

<표 9> 최종모형의 추정결과

구분	추정치	표준추정치	표준오차	T값	유의수준
정부행태←공직자	.719	.730	.051	14.084	***
정책지향←정부행태	.680	.703	.074	9.246	***
정책지향←공직자	.166	.174	.064	2.578	.010
정부신뢰←정부행태	.354	.630	.066	5.376	***
정부신뢰←정책지향	.109	.188	.050	2.170	.030
정책순응←정부행태	.504	.387	.092	5.466	***
정책순응←정부신뢰	.893	.385	.209	4.281	***

추정치를 검토한 결과 정부신뢰에 직접적 영향을 미치는 요인으로는 정부행태요인으로 분석되었으며, 정책순응에는 정부신뢰요인과 정부행태 요인이 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다. 특히 각 영향관계에서 가장 큰 영향력을 미치고 있는 것은 공직자 요인이 정부행태에 미치는 영향으로서 표준화된 값이 0.730이었다. 한편 정부의 행태는 정책지향요인에 0.703정도의 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다. 상기 분석된 결과를 바탕으로 본 연구의 최종 구조모형은 <그림 3>과 같이 나타낼 수 있다.

<그림 3> 영향요인 구조모형

*p<.05

그러나 위의 구조모형이 제시하고 있는 경로간의 영향력은 각 잠재변수가 정책순응에 미치는 간접효과를 고려하지 못하고 있다. 경로분석에 있어서 간접효과(indirect effect)는 독립변수의 효과가 하나이상의 중간변수에 의해서 매개되어 종속변수에 영향을 미치는 경우를 나타낸다. 따라서 각 잠재변수가 정책순응에 미치는 직⋅간접적 효과를 종합적으로 분석하면 <표 10>과 같다.

<표 10> 영향요인 효과분석

직접효과		간접효과			전체 효과
독립변수	효과	매개변수	효과	총계
공직자	-	→정부행태→	0.283	0.510	0.510
		→정부행태→정책지향→정부신뢰→	0.037
		→정부행태→정부신뢰→	0.177
		→정책지향→정부신뢰→	0.013
정부행태	0.387	→정책지향→정부신뢰→	0.053	0.296	0.630
		→정부신뢰→	0.243
정책지향	-	→정부신뢰→	0.072	0.072	0.072
정부신뢰	0.385	-	-	-	0.385

정책순응에 영향을 미치는 가장 큰 영향요인은 정부행태요인인 것으로 분석되었다. 그 다음으로 큰 영향을 미치는 것은 공직자 요인이었으며, 정부신뢰, 정책지향의 순으로 나타났다.

Ⅴ. 연구의 함의 및 결론

본 연구는 지방정부의 신뢰와 관련된 체계적 실증연구가 일천한 상황에서 신뢰라는 사회적 자본에 연구초점을 두고 경기도를 대상으로 실증연구를 수행하였다는 점에서 그 의의가 있다. 본 연구의 궁극적 결론은 정책 및 정부에 대한 신뢰여부가 정책순응에 결정적 영향을 미치게 된다는 점이다. 따라서 본 연구에서 제시된 정부신뢰 요인 즉 정부행태요인, 정책지향요인, 공직자 요인들의 측정 변수들에 대한 지속적인 관리 및 평가를 통해 도민과 함께 경기도정의 목표를 달성하기 위한 전략을 수립하고 실천해 나가야 할 것이다.

경기도가 이러한 신뢰 구축에 영향을 미치는 주요 변수들에 대한 지속가능한 관리와 실천과 함께 간과하지 말아야 할 사항은 본 실증 분석에서 나타난 평균 이하의 측정변수들이다. 경기도는 도지사의 높은 신뢰를 바탕으로 이에 대한 심도 있는 평가를 통해 정책과정(정책결정-집행-평가)과 정책환경을 진단하고 성과에 근거한 예산 편성 및 집행의 패러다임을 구축해 나가야 할 것이다.

첫째, 예산집행의 적절성 및 효율성, 신속 대응성, 공무원 청렴성을 제고해 나가야 할 것이다. 예산과정과 정책환경의 연계 특히 도민과의 소통을 통한 정책집행이 이루어져야 한다. 둘째, 경기도정의 신뢰수준에 영향을 미치는 요인들 중 7개의 변수, 즉 정직한 업무처리, 올바른 정보제공, 이해관계자와의 원활한 의사소통, 정보공개, 주민참여 제고, 의견반영 균형성, 공무원의 전문성들에 대한 신뢰도를 제고해 나가야 할 것이다. 전반적으로 공무원의 영향요인에 대한 신뢰 인식도에 비해 도민의 인식도는 상대적으로 다소 낮은 만큼 도민과 함께한 경기도정을 펼쳐야 할 것이다.

또한 정책결정과 집행에 있어서 무엇보다 중요한 것은 정책대상자와 일반국민의 순응 혹은 수용을 확보하는 일이다. 그리고 그 전제는 바로 정부신뢰의 제고와 신뢰관계의 형성이 필요하다는 점이다. 손호중⋅채원호(2005)는 기관의 신뢰성이 정부신뢰와 정책순응의 독립변인이 됨과 동시에 쌍방향 의사소통과 관계성 관리에 중요 변수임을 확인한 바 있다. 사업을 추진하는 주체에 대한 주민들의 인식이 바로 정책수용과 직결될 수 있으므로 정부의 각 기관들은 기관 이미지 관리에 적극적 태도를 보여야 할 것이다.

그렇다면 신뢰제고와 신뢰관계의 형성을 위한 전제조건은 무엇인가?

본 연구의 분석결과에서 제시된 바와 같이 정부행태의 변화가 가장 우선시되어야 한다. 또한 어떤 정부행태가 정부를 불신케 하는가라는 문제에 대해 정부는 정보의 비대칭성을 이용하여 기회주의적으로 행동함으로써 국민들에게 피해를 줄 위험이 있고, 국민인 본인이 대리인의 업무수행을 감시 또는 통제하는데 본질적으로 어려움이 있어 본인의 이익극대화에 관심을 가지기 보다는 대리인의 이익극대화를 도모하려는 도덕적 해이(moral hazard)의 가능성을 가지고 있다(손호중⋅채원호, 2005).

이러한 문제점을 불식시키고, 신뢰관계의 형성을 위해선 우선 적극적으로 정보를 공개하며, 시민의 참여제고 및 효율적 의사소통을 위한 방안의 마련이 필요하다. 이강웅(2002: 8)은 행정신뢰의 근원은 바로 행정의 투명성과 공개성을 확보하는 것으로 이를 실현시킬 수단으로 PR활동을 통한 적극적 정보제공의 역할에 주목한 바 있다. 특히 참여 등과 같은 적극적 정보제공의 채널을 마련하고, 정보요구에 대한 소극적 대응이 아니라 적극적 제공의 행태가 갈등의 해결과 조정의 실마리를 제공해 줄 수 있을 것이다.

또한 본 연구의 분석결과에서 제시된 바와 같이 정책이란 갈등을 유발할 개연성이 높고, 이익을 보는 자와 피해를 보는 자가 극명하게 구분될 수 있다. 이에 가장 필요한 정부의 행태는 적극적인 갈등관리를 위한 노력과 더불어 조정의 능력을 가져야 할 것이다. 그리고 그 과정에서 적극적인 정보제공을 통해 오해의 소지를 불식시키고, 적절한 반대급부를 제공하려는 지속적인 노력이 필요하다.

정부신뢰가 역사⋅문화의 산물로 규정된다면, 신뢰에 대한 이해도 역사적⋅문화적 맥락에서 이루어져야 할 것이다. 단기적 시각에서 참여의 유인구조를 만들고, 법령을 정비하고, 사회적 합의를 이끌어 내기 위한 기구를 구성한다고 해서 정부에 대한 불신이 불식되는 것은 아니다. 장기적 관점에서 이 문제를 공론화시키고, 협상하고, 조정하며, 협력하는 일부터 선행되어야 한다. 여기에는 정부의 행태가 매우 중요하다. 정부가 대화와 협상을 위한 전향적인 자세를 보일 때 많은 문제는 해결될 수 있을 것이다.

참 고 문 헌

경기개발연구원. (2010). □지방정부 신뢰도 측정 및 강화방안: 경기도정을 중심으로□.

경기도. (2010). □민선4기 주요 성과□.

김대욱⋅이승종. (2008). 정부신뢰의 참여에 대한 효과. □한국사회와 행정연구□, 18(4) : 43-62.

김병규⋅이곤수. (2009). 정치경제적 관점에서 본 정부신뢰의 영향요인: 이명박정부에 대한 국민인식을 중심으로. □한국행정논집□, 21(3) : 893-914.

김현구⋅이승종⋅최도림(2009). 정부신뢰의 지표체계 개발 및 적용: 외부신뢰와 내부신뢰의 비교분석. □행정논총□, 47(3) : 1-24.

김형렬. (1999). 정책실패 요인에 관한 고찰. □사회과학논집□, 30 : 1-36.

박순애. (2006). 정부에 대한 이해와 정부 신뢰 관계: 우리나라 대학생을 중심으로. □한국행정학보□, 40(2) : 73-97.

박용치⋅윤순진⋅신동주. (2004). 환경정책집행 대상집단의 정책순응에 관한 연구: 구리시 자원회수시설의 사례를 중심으로. □한국행정학회 2004 춘계학술대회 발표논문집□.

박용치. (1998). □현대행정학원론□. 서울 : 경세원.

박종민. (1991). 정책산출이 정부신뢰에 주는 영향. □한국행정학회보□, 25(10) : 291-305.

박정훈. (2008). 정부신뢰와 정책수용: 전자주민카드 정책을 중심으로. □행정논총□, 46(1) : 93-122.

박통희. (2000). 한국정부의 신뢰성과 시장경제. □한국행정학회 하계학술대회논문집□.

손호중⋅채원호. (2005). 정부신뢰의 영향요인에 관한 연구. □한국행정학보□, 39(3) : 87-113.

서문기. (2001). 한국사회의 정부신뢰구조. □한국사회학□, 35(5) : 119-147.

양건모. (2007). 정부신뢰 개념의 이론적 논의 및 타당성 검증. □한국행정학회 하계학술대회 발표논문집□.

오경민⋅박흥식. (2002). 정부신뢰 수준의 측정과 비교에 관한 연구. □한국정책학회보□, 11(3) : 113-135.

이강웅. (2002). 행정PR에 있어서 언론의 역할. □한국행정연구□, 11(4) : 3-37.

이시원. (1993). □정부신뢰의 영향요인에 관한 연구: 제6공화국 정부에 대한 태도조사를 중심으로□. 박사학위논문, 서울대학교.

_____ . (1994). 경제적 상황요인이 정부신뢰에 미치는 영향. □한국정책학회보□, 3 : 61-84.

이승종. (2010). 정부신뢰에 대한 종교의 영향. □한국행정학보□, 44(1) : 99-119.

이종범. (1988). □국민과 정부관료제□. 서울: 고려대학교 출판부.

이헌수. (1999). 국민의 행정신뢰에 관한 영향요인분석: 공무원에 대한 신뢰를 중심으로. □한국행정학보□, 33(2) : 37-56.

전찬열. (2000). 신뢰와 조직효과성에 관한 연구. □산업경제연구□, 13(2) : 209-223.

정정길. (1988). □정책결정론□. 서울: 대명출판사.

차용진. (2005). 규제순응에 관한 연구: 환경규제를 중심으로. □한국정책과학학회보□, 9(4): 113-132.

채경진·Mark Wilding. (2012). What Influences Inter-local Government Cooperation in Korea?. □지방정부연구□, 16(2) : 227-246.

한영환. (1999). 유교문화와 동아시아의 발전체제. □중앙행정논집□, 13(2) : 19-57.

Anderson. J. E. (1984). Public Policy- Making, N.Y: Rinehart and Winston.

Barber, B. (1983). The Logic and Limits of Trust. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press.

Bowler, Shawn and Todd Donovan. (2002). “Why Do People Like Their State and Local Government More Than the Federal Government?”, The Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, April : 25–28.

Butler, John K. Jr. (1991). “Towards Understandingand Measuring Conditions of Trust: Evolution of Conditions Trust Inventory”, Journal of Management, 17 : 643-663.

Cooper, Christopher A., Knotts, H. Gibbs, and Kathleen M. Brennan. (2008). “The Importance of Trust in Government for Public Administration: The Case of Zoning”, Public Administration Review, 68(3) : 459-468.

Deutsch, M. (1962). Cooperation and Trust : Some Theoretical Notes. In M. R.

Fells, R. E. (1993). Developing Trust in Negotiation. Employee Relation. 15(1): 55-69.

Gambetta, D. (1988). Trust: Making and Breaking Cooperative Relations. New York: Basil Blackwell.

Hetherington, M. J. (1998). The Political Relevance of Political Trust. The American Political Science Review, 92(4): 791-808.

Kim, Swok-Eun. (2005). “The Role of Trust in the Modern Administrative State: An Integrative Model”, Administration & Society, 37(5) : 611-635.

Mayer, Roger C., James H. Davis, & F. David Shoorman. (1995). “An Integrative Model of Organizational Trust”, Academy of Management Review, 20(3): 709-734.

McAllister. (1995). “Affect-and cognition-based trust as foundations for interpersonal cooperation in organizations”, Academy of management Journal, 24-59.

Mishra, Aneil K. (1996). Organizational Responses to Crisis: The Centrality of Trust. Roderick M. Kramer and Tom R. Tyler, eds. (1996). Trust in Organization: Frontiers of Theory and Research, 261-287. Thousand Oaks, California: Sage.

Putnam, Robert D. (1993) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton UP.

Provis, Chris. (2000). Ethics, Deception and Labor Neotiation. Journal of Business Ethics, 28(2): 145-158.

Rahn, Wendy M. and Thomas J. Rudolph. (2002). “Trust in Local Governments”, In Understanding Public Opinion, 2nd ed. Barbara Norrander and Clyde Wilcox, 281 –300. Washington, DC : CQ Press.

Richardson, Lilliard E., Jr. Houston, David J., and Chris Sissie Hadjiharalambous. (2001). “Public Confidence in the Leaders of American Governmental Institutions“, In What Is It about Government Th at Americans Dislike? ed. John R. Hibbing and Elizabeth Theiss-Morse, 83 –97. New York : Cambridge University Press.

Rothstein, Bo. (2001). “Social Capital in the Social Democratic Welfare State”, Politics and Society, 29(2): 207-241.

김관보(金琯保): 미국 남가대학교(USC)에서 행정학 박사 학위를 취득하고, 현재 가톨릭대학교 정경학부 행정학 전공 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야로 재무행정, 신제도론, 협상론, 하도급정책 등이며, ｢최근 2011 회계연도 국가채권 관리사무 성과평가｣(2012, 공저), ｢재정규율과 재정책임의 이론과 실제｣(2012, 공저), “지방정부 예산과정 시민참여의 목표와 성과에 대한 영향요인 연구: 수원시 구조방정식모형을 중심으로”(한국행정학보, 2011, 공저), “화장장 건립분쟁 사례에 대한 제도론적 고찰: IAD 분석틀의 부천화장장 게임 상황을 중심으로”(한국행정학보, 2010, 공저) 등이 있다.

<E-mail: kwanbo@catholic.ac.kr / 논문접수일: 2013. 01. 11 / 심사개시일: 2013. 01. 21 / 심사완료일: 2013. 02. 20>

채경진(蔡慶珍): 가톨릭대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 현재 서울제일대학원대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요관심분야는 문화행정, 지방행정, 정책평가 등이며, 최근논문으로는 “지방정부의 문화정책집행 영향요인에 관한 연구”(지방행정연구, 2012, 단독), “What Influences Inter-local Government Cooperation in Korea?"(지방정부연구, 2012, 공저), “Do Local Government Employees in Korea Engage in Emotional Labor and Do They Feel Stressed, Exhausted and/or Satisfied?”(지방정부연구, 2012, 공저) 등이 있다.

<E-mail: kjinchae@gmail.com>

손호중(孫鎬重): 영남대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 세명대학교 행정학과에 재직 중이다. 주요관심분야는 조직 및 복지 정책이다. 주요 논문으로는 ‘팀제 하에서의 결재제도 속성이 의사결정의 신속성에 미치는 영향’(2010), ‘감성리더십이 조직효과성에 미치는 영향’(2012) 등이 있다.

<E-mail: son7091@semyung.ac.kr>