지방정부 BSC 운영체계의 진단과 처방*

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울) : 381～403

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* “이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음”

** 제1저자(대표저자)

*** 교신저자

: 부산광역시 교통국을 중심으로

Diagnosis and Prescription of BSC Management System in Local Government

: Focusing on Transportation Bureau of Busan Metropolitan City

김    인**

우 양 호***

부산광역시는 지난 2006년 선도적으로 BSC를 도입하여 지방정부 중에서는 비교적 성공적으로 운영해 온 것으로 평가되고 있다. 그러나 공공부문 BSC 체계 및 운영상의 문제와 관련하여 개선해야 할 과제도 남아 있다. 본 연구는 부산광역시의 대표적인 사업부서인 교통국을 대상으로 BSC의 실천과 운영체계 상의 문제점을 진단하고 처방책을 제시하는 연구이다. 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 교통국 BSC 체계상의 핵심전략목표와 하위부서목표의 실질적 연계를 강화하고, 전략적 우선순위에 따른 전략목표와 과제의 재설정이 필요하다. 둘째, 전략체계도 설정의 가이드라인을 마련해야 하고, 전략목표 실행에 적합한 형태로 조직구조를 변경시킬 필요가 있다. 셋째, 교통국의 전략목표와 예하 과의 성과목표를 수정하여 질적 측면의 성과지표를 포함시켜야 하며, 프로세스 관점의 지표와 고객관점의 지표를 조정하여 관점 간의 균형을 유지해야 한다. 넷째, 외부고객만족도는 민원인이 아닌 시민을 대상으로 측정하여야 하며, 교통서비스 결과지표에 ‘통행속도’, ‘교통사고 사망률’, ‘도시철도(지하철 및 경전철)의 서비스 질’도 포함해야 한다. 다섯째, 목표수준이 낮은 성과지표의 경우 도전적 목표수준으로 재설정해야 하며, 시민에게 중요하지 않은 지표는 삭제해야 한다. 여섯째, 학습과 성장관점 성과지표로서 교통관련 교육 및 워크숍, 상호신뢰와 협력지표가 필요하다. 끝으로 고객관점 성과지표와 관련한 높은 수준의 목표치를 달성하기 위해서는 각 부서와 기관, 외부와의 연계를 통한 협력을 강조하는 네트워크 거버넌스 체계를 구축해야 한다.

주제어 : BSC, 성과관리, 교통서비스, 균형성과표, 성과지표, 고객만족도

I. 서  론

지난 2005년 경기도 부천시가 전국의 지방정부 중 최초로 균형성과표(이하 BSC)를 성공적으로 구축한 이래, 2006년부터 주요 지방정부는 BSC 운영체계를 도입, 운영해 오고 있다. 이러한 가운데, 부산광역시는 2006년에 광역자치단체 중에서는 선도적으로 BSC을 본격 도입하였고, 이후 이를 통해 각종 성과평가를 실시해오고 있다. 이제 부산광역시는 BSC의 도입기를 지나 정착기로 접어들었다고 볼 수 있다(부산광역시, 2011b; 부산광역시, 2011c). 실무부서장의 직무성과평가로 BSC 성과지표에 대한 관심이 높아 전략적 성과관리를 합리적으로 운영하고 있는 것으로 외부에 알려져 있다. 부산광역시는 2006년 이후에도 BSC제도의 개선을 위해 노력한 결과, 2008년 세계 BSC 명예의 전당 수상, 2009년 대한민국 BSC 대상, 전국 지방자치단체 성과관리 우수기관 등에 선정되었다(부산광역시, 2011a).

이미 알려진 바와 같이 BSC는 조직의 비전과 전략수립의 실질적인 성과측정을 통하여 현 상황의 문제점 및 분석된 성과를 토대로 미래성장을 위한 핵심역량에 자원을 집중하는 데 그 목적이 있다. 그런데 민간부문에서는 이미 최고경영층의 관심 및 지원 부족, 경영층의 요구정보 분석의 어려움, 낮은 질의 정보 제공, 적절한 BSC 개발기술 선정 실패 등으로 많은 기업에서 BSC의 운영에 어려움을 겪은 경험이 있다. 민간부문보다 늦게 BSC를 도입한 공공부문의 경우도 다르지 않다. 최근 지방정부에서도 BSC 도입 이후 적지 않은 시행착오를 겪고 있다(김관보, 2011; 윤재희․이상완․김순기, 2011; 홍미경, 2011).

지방정부 BSC 운영체계의 진단과 처방

｢지방정부연구｣ 제16권 제4호(2012 겨울)

현재 지방정부의 많은 BSC 운영체계는 여러 가지 문제점이 제기되고 있어 새로운 처방적 연구의 필요성이 제기되고 있다. 이런 주장은 BSC가 모범적으로 운영되고 있는 것으로 평가된 부산시의 경우에도 예외가 아니다. 지방정부에서 향후 더욱 성공적으로 BSC가 운영되려면 다양하면서도 신속하게 변화하고 있는 최근의 행정환경과 시민요구에 능동적으로 대응하면서 시민의 만족도를 향상시켜야 하며, 이를 위해서는 성과지표를 지속적으로 개발하고 개선방안을 모색해야 한다.

이러한 맥락에서 본 연구는 BSC를 도입하고 있는 지방정부 중에서 부산시를 대상으로 BSC의 실천과 운영체계의 특성을 규명하여 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하고자 한다. 본 연구는 부산시의 대표적인 사업부서의 하나인 교통국의 BSC 운영체계와 성과지표에 대한 심층적인 분석을 실시하고자 한다. 연구의 구체적인 내용과 방법은 다음과 같다. 첫째, BSC 운영체계에 대한 내용분석으로 미션, 비전, 전략목표, 전략지표(KPI 등 포함)의 상호관계 및 운영 합리성, 그리고 기존 BSC의 4가지 관점(고객, 재무, 프로세스, 학습/성장)의 유지 타당성을 검토한다. 둘째, 교통국의 전략목표 및 성과지표를 비판적으로 검토한다. 셋째, BSC 담당자들을 대상으로 하는 설문조사와 심층인터뷰를 통하여 운영실태를 파악한다. 이러한 연구를 바탕으로 부산광역시 BSC 운영상의 문제점과 발전방안을 모색해 본다.

Ⅱ. BSC 운영체계에 관한 이론적 고찰

1. 지방정부의 BSC 운영체계

1) BSC의 구성체계

BSC는 기본적으로 미션, 비전, 전략목표, 관점, 전략맵, 성과목표, 성과지표 등의 요소로 구성되어 있다. 그리고 이들은 계층을 이루며 그 인과관계가 논리적이어야 한다. BSC는 단순히 균형적인 평가지표들을 이용하여 성과를 측정하는 차원을 벗어나 조직의 성공에 관련되는 다양한 성과지표들을 사업단위로부터 도출하고, 이들을 인과관계의 사슬로 연결하여 조직의 비전과 목표를 달성 가능한 활동으로 제시한다. 미션(mission)이란 변화하는 내외 환경에 비추어 조직의 존재 이유 및 역할이 무엇인지를 말해준다. 이와 달리 비전(vision)은 조직이 지향하고 있는 미래의 모습을 말하며, 조직이 궁극적으로 되고자 하는 것에 대한 구체적인 표현이다. 특히 공공조직의 BSC에서 비전은 장기적으로 볼 때 안정적이어야 한다.

초기 BSC 개념에서는 인과관계 도표가 중요했었으나, BSC가 발전을 거듭하면서 SFO(전략중심조직: Strategy Focused Organization)의 중요성이 커짐에 따라 인과관계맵은 전략맵(strategy map)으로 점차 대체되었다(Kaplan & Norton, 2004; Niven, 2005). 전략맵은 전략목표(성과목표)를 BSC 관점에 의하여 계층성과 인과관계를 구조화함으로써 조직의 가치가 어떻게 창출되는지를 표현한 것이다. 이것은 전략을 실행하는 노력에 있어서 조직이 가장 중요하다고 생각하는 것을 상하좌우로 말해주는 명쾌하고 간결한 도표이다.

2) 재무 관점

원래 민간부문의 영리조직에서는 재무적 관점이 중요한 목표이다. BSC는 최초 민간부문, 특히 영리기업에서 지나치게 재무적 목표와 주주의 이익을 중시하는 데서 벗어나 균형적인 시각을 확보하려는 목적에서 탄생하였다. 그러나 지방정부의 BSC 모형에서는 공공부문의 특성이 충분히 반영되어야 한다. 실상 정부와 비영리조직에서 BSC의 재무적 관점은 목표가 아니라 ‘예산’이라는 제약조건으로 작용하고 있다. 공공부문은 영리추구가 주요 목적이 아니므로, 재무적 측면이 상대적으로 낮은 중요성을 차지하거나 일종의 제약조건으로 받아들여져야 한다(Olve, Roy & Wetter, 1999; Kaplan & Norton, 2001). 공공 및 비영리조직들은 다양한 범위의 사명을 지니고 있기 때문에, 재무적 관점 대신 좀 더 넓은 관점에서 업무수행 결과가 묘사되어야 한다. 최근 우리나라 공공부문에서는 Kaplan & Norton(1992)의 재무관점을 성과관점이나 정책관점으로 변경하는 사례가 중앙부처(특허청, 통계청, 경찰청 등), 지방자치단체(전라북도, 경상북도, 부천시, 청주시 등)를 중심으로 늘어나고 있다(김관보, 2011; 윤재희․이상완․김순기, 2011; 홍미경, 2011).

정부나 비영리조직은 수익을 달성한다고 해서 반드시 조직의 중요한 목적을 달성한 것이라고 볼 수는 없다(Olve, Roy & Wetter, 1999; Niven, 2000).

3) 고객 관점

BSC의 고객관점에서 중요한 문제는 공공부문의 고객이 불특정 다수이며, 모호하다는 것이다(Brignall & Modell, 2000; Kaplan & Norton, 2001). 민간부문과 다르게 공공부문에서 고객관점의 개념에는 ‘서비스의 공급자가 고객에 대하여 책임을 지도록 강요하고, 공급자의 결정이 정치적 선택이 아닌 합리적 선택으로 이루어지도록 하며, 고객에게 다양한 서비스를 선택할 수 있는 권한부여 및 고객의 수요에 공급을 부합시킴으로 낭비를 줄일 수 있다’는 가정이 내포되어 있다(홍형득․오수길․남승하, 2010). 그러므로 BSC의 고객관점은 정부가 시민을 공공서비스의 고객(customer)으로 간주하여 서비스의 객체로 파악하게 만든다(Niven, 2000; Malina, 2001). 이것은 지방정부의 공공서비스와 정책을 마케팅의 대상으로 인식하고 시민을 고객으로 취급한다는 것과 같은 뜻이 된다. 따라서 공공조직에서의 고객관점은 고객의 대상과 범주를 정확하게 파악하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 BSC에서는 고객관점에서의 고객만족과 같은 추상적인 서술이 아니라, 성과지표는 ‘고객관리프로그램 구축’ 등과 같은 구체적이고 측정 가능한 지표들을 많이 포함해야 한다(Chan, 2004; Kaplan & Norton, 2004; Souissi, 2006).

4) 내부프로세스 관점과 업무수행 관점

BSC의 내부프로세스 관점(internal business process perspective)에 입각한 관리체계는 성과와 깊은 연관이 있다. BSC의 관리체계상 내부프로세스의 혁신은 그 조직의 경쟁력과 성과 향상에 중요한 동인이 된다(Kaplan & Norton, 1996; Niven, 2005). 기본적으로 BSC의 4가지 관점에서 전략목표를 설정하지만 이는 공공조직에서 절대적인 것은 아니다. 각 조직의 문화 또는 고유한 환경에 맞추기 위해, 또는 전략 달성에 반드시 요구되는 특수한 관점이 있는 경우에는 관점의 수정이 충분히 가능하다. 실제 행정안전부, 공정거래위원회, 통계청 등의 중앙부처와 전라북도, 경상북도, 부산시 등의 지방정부에서 BSC의 관점은 일반적으로 활용되고 있는 네 가지 관점인 고객관점, 재무관점, 내부과정관점, 학습과 성장관점을 그대로 준용하지 않고 있다. 최근 들어 우리나라 중앙부처와 지방정부의 상당수는 내부프로세스 관점 대신에 업무수행 관점, 또는 사업운영 관점이나 활동 관점으로 변환하여 제시하고 있다(조연숙·최성락·이혜영, 2010; 홍형득․오수길․남승하, 2010; 김관보, 2011; 윤재희․이상완․김순기, 2011; 홍미경, 2011). 따라서 내부프로세스는 지방정부 BSC에서 업무수행 관점 또는 사업운영 관점으로 변경하는 것이 더 타당하다할 수도 있다.

5) 학습과 성장 관점

학습과 성장 관점에 입각한 관리체계(learning and growth perspective)는 장기적으로 성과와 밀접한 인과성을 가진다. 학습과 성장으로 인해 나타나는 무형적 자산은 조직을 위해 많은 가치를 창출하지만, 독립된 가치를 정확히 측정하기는 쉽지 않다는 문제가 있다. 따라서 학습과 성장은 무형자산의 자체가치를 측정하는 것이 아니라, 그것의 차별적 산물인 고객가치, 혁신적 제안 등이 성과에 어떻게 활용되는지를 파악하는 데 중점을 둔다. 또한 지방정부에서 실제적으로 BSC의 학습과 성장은 장기적으로 성과주의 문화를 확립하고 구성원의 신뢰와 협력을 구축하기 위한 수단이 된다(Kaplan & Norton, 2004; Souissi, 2006). 현재 공공부문의 BSC는 학습과 성장 관점에는 조직의 화합과 성과분위기 조성을 위해 필수적으로 조직문화와 분위기 개선, 신뢰와 협력 등의 지표를 많이 포함하고 있다. 따라서 앞으로 지방정부의 BSC 지표를 개선하는 데 있어서, 각 부서의 개인적이고 단기적인 성격의 지표보다는 장기적인 조직의 상호 신뢰와 협력에 관련된 지표를 충분히 고려하고, 이를 BSC의 학습과 성장에 필수적으로 반영해야 한다. 이것은 BSC를 통한 기존 행정조직 문화의 변화와 함께 구성원의 의식적 상호작용과 밀접한 연관이 있다(강윤호, 2010; 김은희, 2010).

2. BSC의 실무적 체계 및 운영상의 이슈

1) 안정적인 미션과 비전

기본적으로 BSC의 미션과 비전은 안정적이어야 하며, 자주 변경되어서는 안 된다. 장기적으로 BSC의 전략과 계획은 변하더라도 미션은 조직의 주춧돌로 남아 있으면서 미래의 모든 의사결정을 위한 말뚝과 같은 역할을 해야 한다. 그리고 미션은 비전이나 전략과 달리 결코 실현될 수는 없는 성질의 것이므로 조직이 앞을 향해 전진할 수 있도록 변화와 긍정적인 성장을 자극해야 한다(Niven, 2000). 장기 비전과 전략설정이 우수한 BSC 관리체계는 공공부문 조직에서 성과와 많은 연관이 있기 때문이다. 공공부문에서 다수의 조직이 비전을 수립하고 있지만 실제로 전략적인 성공을 거두는 비율은 그다지 높지 못하다. 지방정부도 고유의 전략적 목표가 달성되지 못한 경우, 그 전략적 목표를 수정하거나 또는 접근방법을 변경시키도록 하고 목표 달성을 위한 핵심적인 실천 프로그램인 이니셔티브를 분명하게 해주는 것이 성과의 향상에 좋다.

공공조직의 BSC에서 비전도 역시 장기적으로는 안정적인 방향으로 구축되는 것이 좋다. 강력한 비전은 조직 내의 모든 사람들에게 추상적인 미래에 대한 공동의 프레임을 가질 수 있도록 도움을 주고, 모든 직원들과 이해관계자들에게 영감을 불어넣어 주며, 미션을 성취하도록 해 준다(Niven, 2005). 또한 모든 이해관계자에 대한 공통의 호소력이 있어야 하며, 경영층의 꿈을 모아 둔 것이 아니라 현실에 기반을 둔 실행 가능성이 중요하다(Kaplan & Norton, 2004; Niven, 2005; Sioncke, 2005; Souissi, 2006).

2) 논리적인 계층구조와 지표의 타당성

앞에서도 언급하였듯이 기본적으로 BSC의 미션, 비전, 전략목표, 성과지표 등은 계층을 이루며 인과관계가 논리적이어야 한다. BSC에서는 최상위 비전과 전략을 기반으로 각 관점별 핵심성공요인(CSF)이 도출되고, 이것의 달성기준은 다시 하위의 핵심성과지표(KPI)로 연결된다(박영강·강성권, 2008; 김관보, 2011; 윤재희․이상완․김순기, 2011). BSC는 단순히 균형적인 평가지표들을 이용하여 성과를 측정하는 차원을 벗어나 조직의 성공에 관련되는 다양한 성과지표들을 사업단위로부터 도출하고, 이들을 인과관계의 사슬로 연결하여 조직의 비전과 목표를 달성 가능한 활동으로 제시한다.

그런데 BSC가 발전을 거듭하면서 SFO(전략중심조직)의 중요성이 커졌고, 이에 따라 인과관계맵은 전략맵으로 점차 대체되었다(Kaplan & Norton, 2004; Niven, 2005). 전략맵은 원인과 결과의 형태로 상하위 전략목표들 상호간의 논리적이고 단계적인 연결을 보여준다. 특히 전략맵에서 상위의 미션과 비전은 기관이나 부서의 특성을 적절히 반영하는 선에서 간소화시키는 것이 가장 바람직하다. 왜냐하면 실제 공공부문에서는 모호한 공적 미션과 가치, 비전, 전략에 대한 개념이 서로 중첩되거나 혼동되는 경우가 많기 때문이다(Olve, Roy & Wetter, 1999). 결국 이러한 전략맵의 계층구조와 인과관계를 체계적으로 유지하는 것은 장기적으로 성공적인 BSC의 운영조건이 된다.

이러한 일련의 과정들은 인과관계를 통해 원활하게 이루어져야 하며, 피드백을 통해서 검증되고, 재검토되어야 한다. 왜냐하면, BSC를 여타의 기존 성과관리방법과 비교할 경우, 가장 효율적인 차별화를 제공하고 있는 부분이 바로 이와 같은 각 계층구조와 요인들 간의 상호연계 추구를 통한 적절성의 확보이기 때문이다(Olve, Roy & Wetter, 1999; Niven, 2000; Kaplan & Norton, 2001).

3) 목표 설정의 수준과 적절성

민간기업의 BSC의 운영에서 긍정적인 목표와 명확한 성과치의 설정은 곧바로 수익이나 이윤의 증대라는 긍정적이고 가시적인 결과를 가져오게 만든다. 그러나 공공부문에서 성과목표의 수준을 정하는 것은 그리 쉬운 일이 아니다. 기본적으로 성과목표의 수준을 누가 판단하고 평가할 것인가의 문제가 있으며, 그 수준이 과연 적절한가의 문제도 있다(Kaplan & Norton, 2001; Norreklit, 2000). 또한 공공부문 정책이나 서비스로부터 산출되는 결과나 영향은 눈에 보이지 않거나, 장기적인 시간을 요하는 경우가 적지 않다(Brignall & Modell, 2000; Kaplan, 2000; Malina, 2001). 따라서 성과목표의 수준을 적절히 정하고, 이를 위한 정확한 성과지표가 존재하기 어려운 것은 공공부문 BSC 운영의 중요한 장애임에는 틀림이 없다. 목표수준을 가능하면 낮게 설정하려고 하는 문제는 곧 목표치 수준의 적정성 판단의 객관적 근거가 없는 경우에 발생한다.

4) 평가주체의 공정성 및 신뢰성

BSC를 통한 성과를 누가 어떻게 평가해야 하는가의 문제도 실제 운영상의 중요한 이슈이다. 그리고 이와 관련한 평가예산의 확보문제와 평가의 실효성 문제도 실제적 차원에서 중요하다. BSC를 통한 성과평가의 기준과 방식에서 공정성과 합리성이 담보되어야 한다는 것이다. 이는 곧 “누가 어떤 기준에서 성과평가를 해야 하는가?”의 문제이며, 외부의 참여를 통한 공정하고 정확한 평가와 이를 위한 정부의 노력이 필요하다. 현재 많은 지방정부에서 BSC의 평가는 주로 내부 구성원에 의해 이루어지고, 다시 외부에 의한 합리성과 적절성 평가를 중복적으로 시행하고 있다(이석환, 2008; 홍미경, 2011).

5) 기타 운영상의 이슈들

앞서 논의된 주요 이슈들 이외에 최근까지 공공부문에서 나타난 BSC의 실천과 운영상의 기타 이슈들로서는 구성원들의 이해와 참여, 평가에 따른 보상의 문제, 학습과 성장의 적절성 문제, 운영담당자의 전문성 등이 논의가 되고 있다(Kaplan & Norton, 1996; Olve, Roy & Wetter, 1999; Niven, 2000).

첫째, 구성원들의 이해와 참여의 적절성 문제가 공공부문에서 발생된다. 새로운 BSC 평가도구에 대한 기존 구성원의 거부감과 저항은 어찌 보면 당연할 수 있으며, 이에 이들의 동조와 협조는 실천적으로 아주 중요한 문제가 된다(Niven, 2000). BSC는 조직이 추구하는 장기적인 목표와 바람직한 미래를 위한 도구이므로 모든 조직은 장‧단기적인 목표를 가진다. 이러한 목표들은 비전과 전략에 의하여 보다 합리적이고 효과적인 방법으로 달성될 수 있다. 안정적이면서 좋은 BSC란 모든 조직원들이 비전을 기본으로 하여 의사결정행동을 하도록 하고, 이를 위해서 이것을 가급적 간단하고 기억에 남게 만들어야 하며, 구성원들의 이해와 감정에 호소하여 적극적인 참여를 이끌어낼 수 있어야 한다(Niven, 2003; Chan, 2004).

둘째, BSC의 성과보상의 적절성과 관련하여 지방정부는 민간기업만큼 공무원들에게 BSC에 따른 유인과 보상을 주기가 쉽지 않다는 문제가 있다(김인, 2008b). 지방정부는 성과에 대한 보상이 민간기업 수준에 미치지 못하므로, 성과에 상응하는 충분한 보상을 어떻게 할 것인가가 가장 문제가 된다. 최근 BSC 성과에 대한 보상을 차등적으로 해주는 곳도 있으나, 기본적으로 인센티브의 설정이 쉽지 않다. 특히 무형적 동기에 의존하기보다는 유형적인 보상(금전, 인사, 포상 등)이 BSC에 구성원의 관심을 묶어 두는 데 유리하다는 주장도 있다(윤수재․이혜승, 2009; 김관보, 2011; 홍미경, 2011).

셋째, BSC의 학습과 성장의 적절성 문제로서 이것은 조직의 행정문화나 관행과 밀접한 연관이 있다(강윤호, 2010; 김은희, 2010). 민간부문의 경우 조직 전체의 차원에서 업무와 관련된 정보나 지식을 잘 공유하거나, 업무와 관련한 새로운 정보나 지식을 얻기 위해 상당히 노력하는 마인드는 BSC의 정착에 실상 중요하다는 교훈이 있다(Souissi, 2006; 홍형득․오수길․남승하, 2010). 조직의 구성원이 성과목표 달성을 위해 상호 협력하고 신뢰하는 분위기 조성은 모두 장기적이고 거시적인 BSC 운영과 실천상의 과제들이다(Brignall & Modell, 2000; 이석환, 2008; 김관보, 2011).

넷째, BSC 운영 담당자의 전문성 문제로서 지방공무원의 경우 현재 순환보직의 원리에 의해 성과평가 업무의 전문성이 떨어질 수 있으므로, BSC 도구와 평가의 전문성을 어떻게 유지하느냐의 문제도 중요한 이슈가 될 수 있다. 이는 BSC에 대한 구성원의 기본적인 전문성과 역량강화 문제를 논외로 하더라도, 공공조직에서 고정비용이 드는 필수적인 성과평가 업무는 그 기능을 독립시키는 것이 효율적이라는 주장에 기반을 두고 있다(김인, 2008a; 박영강·강성권, 2008; 윤재희․이상완․김순기, 2011). 이른바 전문성에 기반을 둔 BSC의 내부적 효율성(efficiency of internal operation)은 비슷한 평가인력과 비용으로 보다 질 높은 평가결과를 얻을 수 있게 한다(Kaplan & Norton, 2004; Niven, 2005).

3. 부산광역시 BSC 체계 및 운영실태의 분석틀

앞에서 고찰한 BSC에 관한 다양한 이론적 논거는 본 연구의 분석틀을 위한 토대가 된다. 본 연구는 교통국의 BSC 체계와 운영실태를 분석하고자 하며, 이러한 분석을 위한 구체적인 내용과 방법을 간략히 제시하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 부산광역시 BSC 체계 및 운영실태 분석틀

교통국 BSC 전략체계 및 지표분석 (대상부서: 교통국의 내부자료조사)			BSC 운영실태 분석 (부산시 BSC 담당자와의 면담조사 및 설문조사)
(가)미션, 비전, 핵심전략, 전략목표의 연계와 타당성	(나)관점별 성과지표의 타당성	(다)성과목표치 수준의 적정성	(가)BSC에 대한 이해와 참여 정도	(나)성과평가의 정확성과 공정성	(다) 각 부서의 학습과 성장 정도	(라)BSC 성과에 대한 보상
⓵전략체계도의 연계성, ⓶관점간의 인과관계,	⓵핵심 성과지표의 존재여부, ⓶주요지표의타당성,	⓵성과목표치의 적정수준	⓵직원의 BSC 이해도 ⓶KPI 및 목표치 파악정도 ⓷KPI 및 목표치 설정에의 참여정도	⓵공정성 ⓶부서업무의 파악 정도 ⓷충분한 자료조사	⓵지식정보 개발 ⓶지식정보 공유 ⓷신뢰와 협력	⓵승진에의 반영 ⓶성과급에 반영 ⓷근무평정에 반영

먼저 교통국의 BSC 체계 분석을 위해 미션, 비전, 전략, 전략목표의 연계와 타당성을 전략체계도를 통해 분석하고, 아울러 관점간의 인과관계 등을 검토한다. 이런 분석은 이론적 토대를 통해 이들 간의 논리적 관계를 검토하는 것이다. 둘째, 관점별 성과지표의 타당성 분석을 위해 핵심 성과지표가 존재하는지, 그리고 현재 제시되어 있는 주요지표가 타당한지 등을 검토한다. 셋째, BSC를 공공부문에 도입하는 데 한계로서 제시되고 있는 성과목표치 수준의 적정성을 분석한다. 넷째, BSC 운영실태와 관련하여서는 BSC 성과평가팀의 담당자와의 면담을 통해 BSC 체계 및 성과지표 설정, 운영 및 평가의 절차 등을 분석한다. 다섯째, BSC 운영실태와 관련하여 BSC 담당자들을 대상으로 설문조사를 실시하며 이들의 BSC에 대한 이해와 그리고 지표 및 목표치 설정에의 참여 등을 분석한다. 여섯째, BSC 성과평가의 공정성과 정확성과 관련하여서는 BSC 성과평가 담당자가 성과평가를 어느 정도 공정하게 하고, 부서의 업무를 어느 정도 충분하게 이해하고 자료를 어느 정도 충분하게 수집하는지를 조사한다. 일곱째, 학습과 성장과 관련하여서는 부산광역시의 각 부서가 업무 수행을 위해 어느 정도 지식정보를 개발하며, 어느 정도 이를 상호 공유하며, 그리고 어느 정도 상호 신뢰와 협력을 하는지를 분석한다. 끝으로 BSC 성과평가 결과는 승진, 보수, 근무평정 등에 어느 정도 반영되는지를 분석한다.

Ⅲ. 부산광역시 BSC체계, 운영실태 및 문제점

1. BSC 체계도: 비전 및 미션, 전략목표

BSC 운영체계에 있어 가장 핵심적인 것은 부서의 전략체계도이다. 전략체계도는 교통국이 지향하는 비전과 목표, 그리고 이를 실현하고자 하는 전략과 정책과제를 하나의 가치체계 및 전략추진관점에서 압축하여 표현한 것이다. <그림 1>에서 보듯이 핵심전략체계도에는 교통국의 미션과 비전에 입각한 4대 핵심전략을 실현할 수 있는 보다 구체적인 성과목표들이 제시되어 있으며, 교통국 BSC의 기본적 구조와 성격을 나타내고 있다. 그러나 앞의 이론적 논의에 따르면 몇 가지 문제점을 내포하고 있다.

<그림 1> 부산광역시 교통국의 전략체계도

첫째, 교통국의 전략체계도는 다른 부서에 비해 인과관계나 BSC 관점의 표시가 나타나 있지 않으며, 4가지 관점 간 인과관계도 잘 나타나 있지 않다. 이는 BSC의 기본 구조와 취지에 대한 이해가 아직 부족하여 발생할 수 있는 현상이다. 애초 이것은 전략목표에서 부서별로 성과목표를 캐스케이딩하는 방식이었으나, 차츰 교통국과 예하 과 간에 성과지표의 연계성이 떨어지고 있다. 최초에는 교통국 전체의 비전과 전략목표가 수립되고 이를 바탕으로 각 과별 세부 전략목표가 설정되었으나, 장기간 전략목표의 미수정 등으로 인해 성과지표와의 연계성도 점차 떨어지고 있다.

둘째, 대내․외적 환경변화에 따른 전략체계의 업데이트가 다소 미흡하다. 전략체계도는 전략목표의 체계적 관리를 통해 장기적으로 조직의 경쟁력을 확보하고, 전략에 근거한 계획의 설정과 내․외부 활동을 통합적으로 관리할 수 있는 체계를 확보하는 데 의의가 있다. 최근 민선 6기 부산시정과 정부정책 변화 등의 외부환경 변화에 따라 거의 매년 소폭의 조직개편이 이루어지고 있으나, 교통국의 BSC 전략체계 틀은 최근에 크게 변화하지 않았다.

셋째, 교통국의 BSC는 직무성과 평가를 위한 시스템으로는 어느 정도 정착단계에 이르고 있으나, 정책 환경변화에 따라 보다 구체적이고 명확한 전략목표와 성과목표를 설정해야 한다. 그리고 이를 중심으로 부산시 전체의 비전 달성에 교통국 부서의 역량을 집중할 수 있도록 전략체계도를 개선할 필요가 있다. 전략목표만을 중시한 현재 하부조직인 국 이하 단위의 균형성과표는 비전과 전략을 제시하고 전략적 목표를 달성하기 위한 프레임인 전략체계도가 변화되지 않아, 시정 관리를 통해 나타난 문제점과 결과를 제대로 피드백 시켜주지 못한다.

2. 부산시 2012년도 교통국 균형성과표 분석

<표 2>는 부산광역시 교통국의 전략목표와 이에 따른 2010년도 실적치, 2011년 및 2012년 성과목표치를 나타낸 것이다. 구제적인 분석결과는 다음과 같다.

첫째, 교통국의 전략목표가 ‘쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현’으로 제시되어 있어 ‘이용자 중심’의 교통도시 구현이라는 목표는 ‘서비스 공급자 중심’에서 탈피하려는 것으로 판단되어 바람직하다고 평가할 수 있으나, 이용자는 일반 시민 혹은 보행자와는 다른 개념이어서 전략목표로서 부적합하다.

둘째, 부산광역시의 BSC 체계의 경우 교통국뿐만 아니라 모든 부서가 프로세스 관점을 두고 있으나, 실제 이것은 프로세스 관점이라기보다는 업무수행 관점이라고 보는 것이 타당하다. 왜냐하면 교통국과 산하 각 부서가 제시하고 있는 프로세스 관점의 주요 내용은 주로 각 부서가 추진하는 정책과제나 사업의 이행과제 내지는 단기적 사업의 달성 수준을 제시하고 있는 것이기 때문이다. 실제 2010년도 공정거래위원회의 BSC 전략체계도, 2010년도 행정안전부의 BSC 전략체계도에서도 업무수행관점으로 제시되어 있다(부산광역시, 2011).

셋째, 교통국의 고객관점에서의 성과지표는 전부서가 공통지표로 사용하고 있는 민원인 고객만족도, 외부고객만족도, 내부고객만족도, 전화친절도이나 이것은 ‘쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현’이라는 교통국의 전략목표를 달성하는 데 있어서 특히 고객관점의 성과를 잘 나타내지 못하고 있다. 또한 현재 교통국의 성과지표에는 도시철도(지하철 및 경전철) 관련 성과지표가 포함되어 있지 않다. 이것은 도시철도서비스의 공급을 부산교통공사가 맡고 있어 부산시가 성과에 대해 책임이 없는 것으로 판단하고 있기 때문이다.

<표 2> 부산광역시 교통국 균형성과표

전략목표	쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현

관 점	전략과제		성 과 지 표		2010 실적	2011 실적(목표)	2012 목표	비중
고객	고객중심의 만족행정 추진		정책고객만족도		67.50%	65.3% (68.85%)	67.3점	3
			외부고객만족도		88.80%	82.8% (89.69%)	85.3점	4
			내부고객만족도		67.20%	72.5% (68.54%)	74.0점	3
프로 세스	대중교통 체계효율적 운영		대중교통 수송분담율		41.2%	42.4% (41.3%)	42.5%	3
			동남권 광역교통본부 설립		-	-	설립	5
			부산~김해경량전철 MRG국비지원		-	-	지원근거 마련	2
			도시철도 무임손실분 국비지원		-	-	지원근거 마련	2
			도시철도 1호선 연장(다대선) 건설		11.6%	21.18% (20.0%)	44%	4
			사상~하단간 도시철도 건설		기본계획 수립착수	기본계획수립용역완료	기본 및 실시설계용역발주	4
			동래역 복합환승센타 사업 추진		-	-	환승센터 지정고시	4
			부전역 복합환승센타 사업 추진		-	개발계획 용역발주	용역공정 70%	4
			★교통카드 이용률		85.0%	86.0%	87.0%	3
	사람중심의 교통환경 구축		교통사고 사망자 수		253명	241명 (230)	230명	4
			★교통안전개선사업 개선 개소수		435개소	278개소 (357)	225개소	4
			보행기초시설(보도설치) 개소수		6개소	6개소	7개소	3
	광역교통 인프라구축		김해공항청사 확충		-	-	기본 및 실시설계용역발주	5
			★국제항공노선 추가확충		484편	596편 (490)	600편	5
			★부산~김해 경량전철 수송인원(일평균)				13천명	5
			동해남부선 복선전철 건설 공정률		30.0%	34.1% (34.0%)	39.0%	4
	첨단교통 인프라구축		교통정보운영시스템 정상가동률		-	90%	95%	3
			★승용차요일제(RFID) 참여율		10%	15.3% (15%)	20%	5
재무	효율적 예산운영		재정 조기집행률		60%	60%	60%	3
			예산현액대비 불용률				S등급	1
			자체사업 연말지출 원인행위 비율				S등급	1
	재원확충		예산확보 노력도		S등급	S등급	S등급	4
학습	개인자질 함양		청렴도		-	8.18	8.42	5
	업무능력 향상		교육훈련 기준시간 이수율		94.1%	84.8%	대상자의100%	2
			국가송무교육 이수율				대상자의10%	1
			창의지식마일리지		A등급	S등급	S등급	2
			창의과제 발굴 및 수행도 평가		B등급	S등급	S등급	2

넷째, ‘교통사고 사망자수’가 프로세스관점의 성과지표로 제시되어 있는데, 이것은 서비스의 결과 측정치라고 볼 수 있으므로 프로세스관점의 측정치로는 적합하지 않다. 고객관점의 지표로는 고객만족도나 전화친절도와 같은 것이 전부라고 생각하기 때문이기도 하며, 공통지표라 하여 상이한 부서를 수평적으로 비교하기 위해 민원인을 대상으로 같은 설문을 통해 고객 관점의 성과를 측정하고자 하기 때문이다. 그러나 이것은 타당한 발상이 아니며 성과평가에서 이런 지표의 설정을 통해서는 종국적으로 그 서비스가 지향하는 목표 상태를 초래할 수 없게 된다. 마찬가지로 ‘교통카드 이용률’과 같은 성과측정치도 시민들의 입장에서 중요한 것이 아니다. 비록 시정부가 교통카드 이용 확대를 위한 사업을 추진하고 있다고 하더라도, 이런 사업의 성과측정치를 교통사고 사망자 수(4점)와 비슷한 수준의 3점을 부여하고 있는 것은 핵심성과지표의 비중 설정에 문제가 있다.

다섯째, 각 성과목표치의 달성수준과 관련하여 검토해 보면 핵심적인 성과 목표치의 수준이 지나치게 낮은 수준으로 설정되어 있다. 교통사고 사망자수의 감소를 교통국의 주요한 목표로 설정하고 있지만 2010년의 253명, 2011년의 230명, 2012년 230명으로 설정되어 있다. 비록 2011년의 실적치가 목표치보다 낮은 241명으로 나타나 2012년에 목표치를 다시 230명으로 설정하였다. 이러한 점을 감안하더라도 시당국이 교통사고 사망자수를 줄이려는 보다 강력한 의지를 보일 필요가 있지만 그렇지 못하고 있다. 또한 대중교통 수송분담율의 성과 목표치가 2011년의 달성치 42.4%에서 0.1% 상향조정한 2012년 42.5%로 설정하여 비록 2010년에 41.2%에서 약간 개선되었다고 할 수 있으나 전년에 비해 유의미한 변화가 거의 없다. 같은 맥락에서 시내버스 이용시민 만족도가 2011년까지 프로세스관점에 제시되어 있었으나 2012년에는 삭제되었다. 사실 이것은 프로세스 관점이 아니며 고객관점의 지표로 보아야 할 것이다. 교통사고 사망자 수, 대중교통 수송분담율, 시내버스 및 대중교통 이용시민 만족도의 성과목표치도 상당히 낮게 설정되어 있다.

여섯째, 교통국의 균형성과표(BSC)에서 보면 ‘고객관점’과 ‘학습과 성장’ 관점의 지표는 전부서 공통지표이다. 이런 지표는 각 부서가 해당 사업의 내용과 주요 성과지표를 시민봉사과에 제출하여 협의과정을 거쳐 확정되는데, 외부고객은 주로 민원인 고객만족도를 통해 측정한다. 그리고 내부고객은 시청 내의 관련 부서의 업무협조에 대한 만족도를 통해 측정한다. 이런 측면에서 보면 교통국의 경우 고객인 일반시민들의 교통서비스와 관련한 만족도나 혹은 주요한 객관적인 서비스 질이 고객관점의 성과지표로 설정되지 못하게 된다. 공공부문 BSC의 경우 시민체감이라는 측면에서 고객관점이 아주 중요함에도 불구하고, ‘고객이 누구인지’, ‘고객이 무엇을 원하는지’에 대해 해당 부서가 깊은 관심을 기울이지 못하고 있다. 동시에 고객관점의 성과목표치의 타당성에 대해서도 깊은 관심을 기울이지 않고 있다. 부산광역시의 경우 교통국 및 행정자치국의 각 부서 BSC 담당자들에게 누가 고객인지 질문한 결과 극소수의 부서를 제외하고는 정확하게 파악하고 있지 못하였다. 동시에 외부고객만족도, 내부고객만족도 조사에서 무엇을 측정하고 있는지, 측정방법이 타당한지에 대해 해당부서 직원들조차 잘 모르고 있었다. 이것은 BSC 성과평가를 통해서 각 부서가 무엇을 개선해야 할 것인지를 명확하게 인식하고 있지 않음을 시사해 주고 있다. 동시에 민원실에서 실시하는 외부고객만족도, 내부고객만족도 조사 결과의 자세한 내용을 해당부서에 제대로 환류(feed back)시켜주지 않고 있다는 것을 말해주고 있다.

2011년 10월 1주일간 각 부서 BSC 담당자와의 면담조사 결과 해당부서의 고객을 정확하게 파악한 사람들은 몇 명되지 않았다. 동시에 이들은 공통지표인 고객관점, 학습과 성장관점의 지표에 대해서도 정확하게 인식하지 못하고 있었다. 이것은 그들이 순환보직 때문에 해당업무를 맡은 지 얼마 되지 않았기 때문이기도 하겠지만, 이런 지표의 작성과정이나 운영의 관행 때문일 것이다. 즉 고객관점, 학습과 성장 관점의 지표들은 공통지표라 하여 자신들이 작성하는 것이 아니라고 생각하기 때문일 것이다.

일곱째, 교통국은 사업부서로서 많은 사업들이 성공적으로 추진되기 위해서는 예산의 확보가 중요하다. 정부부문에서의 재무관점은 단순히 효율성의 측면에서만 검토하기 보다는 사업 수행을 위한 자원의 확보라는 차원에서 예산의 확보가 중요하다. 따라서 각 부서의 실․국장 및 과장이 중앙부처에 가서 예산을 확보하려는 노력을 펴게 된다. 이런 관점에서 보면 실․국장이나 과장의 예산확보 노력이 재무관점의 주요 성과지표로 설정되는 것은 타당한 것으로 볼 수 있다. 그러나 경기 활성화를 위해 정부의 재정 조기집행이 강조되긴 하지만 ‘재정조기 집행율’이 높다고 하여 효율적 예산운영이 이루어지고 있다고 평가하는 것은 타당성이 없다. 따라서 ‘재정조기 집행율’을 효율적 예산운영을 위한 성과지표로 보기는 어렵다.

3. 부산광역시 BSC 운영실태 분석

1) 부산광역시 BSC 운영방식

부산광역시에는 정책기획실 아래 정책기획담당관이 있으며, 그 아래 성과평가팀이 BSC 성과평가업무를 담당하고 있다. 매년 각 부서 실․국장의 직무성과계약서가 해당부서의 부서 균형성과표(BSC)로 작성되며, 이를 바탕으로 매년 성과목표 달성 여부와 달성률을 평가하여 직무성과를 평가하게 된다. BSC 성과평가에서 점수는 민간평가단에 의한 성과지표 품질 점수 20점, 성과 관련 서류 등을 통해 실적 확인 점수가 60점, 직속 성과평가점수 10점, 행정부시장 조정점수 10점을 합하여 총 100점이다. 여기서 실적 확인점수는 성과평가팀이 부여하며, 부서균형성과표에서 제시된 지표의 목표달성수준을 달성했는지 여부와 달성하지 못했을 경우 목표달성률 등을 확인하고 계산하여 점수를 부여한다. 만약 그 지표와 관련하여 해당부서의 달성률이 80%이고 그 지표의 가중치가 5점이면 4점을 부여한다. 행정부시장이 부여하는 조정점수는 각 부서의 지표가 달성하기 어느 정도 어려웠는지, 각 부서가 목표 달성을 위해 얼마나 노력했는지 등을 종합적으로 고려하여 현행제도의 사각지대의 성과를 반영하여 조정 점수를 주게 된다.

성과평가위원회는 행정부시장이 위원장이며, 2명의 기획재정국장, 행정관리국장, 대학교수 등 전문가 9명, 경실련 1명, YWCA 1명, YMCA 1명, 참여연대 1명 등 시민단체 대표 3명, 총 15명으로 구성되어 있다. 성과평가위원회는 2012년에 총 3회 개최되었다. 성과평가위원회는 정기회를 1회 개최하며, 이때는 전년도 성과평가 결과와 당해연도 성과평가계획서를 심의ㆍ의결한다. 이때 해당연도의 균형성과표(BSC) 운영 전반에 대한 위원들의 의견이 개진되고 반영된다. 이 회의 외에 성과평가를 위해서 민간평가단을 구성하여 년 2차례에 걸쳐 성과평가 작업을 하게 된다. 하나는 성과지표 품질평가회의와 성과평가회의를 위해 개최된다. 민간평가단은 성과평가위원 외에 성과평가를 위해 위촉된 위원들이다. 먼저 매년 10월내지 11월에 성과지표의 타당성, 성과달성 목표치의 적정성, 각 지표 비중의 적정성 등을 검토하기 위해 민간평가단을 위촉하여 평가회를 개최되며, 위원들은 성과지표의 품질평가를 통해 20점 만점의 점수를 준다. 다음으로 성과평가회의는 차년도 1월 내지는 2월에 각 부서가 제출한 성과 관련 자료를 확인하고 이를 통해 성과평가팀이 작성한 성과평가 기초자료를 확인하고 각 지표별 달성률과 비중을 검토하여 60점 만점의 점수를 계산하여 준다.

부산광역시 정책기획실 성과평가팀의 해당업무 담당자와의 면담을 통한 내용이다. 업무 추진 일정, 성과평가위원의 구성, 운영 방식 등에 대한 전화면담이 2013년 1월 8일 이루어졌다.

이를 바탕으로 각 실․국장과 과장의 성과는 균형성과표의 점수 60점, 민간평가단의 성과지표 품질평가 점수 20점, 직속상관의 평가점수 10점, 행정부시장의 조정점수 10점을 합하여 총 100점으로 평가한다. 성과평가의 등급은 성과평가의 점수에 따라 각 계급별 서열이 정해지며, 지방공무원 연봉업무 처리기준에 의해 각 계급별로 S등급 20%, A등급 30%, B등급 40%, C등급 10% 비율로 결정된다. 지급률의 경우 각 등급별로 연봉에 일정한 비율로 지급하는데, S등급 7%, A등급 5%, B등급 3%, C등급 0%이다. 이를 금액으로 한산해 보면 S등급의 경우 1급은 553만원, 2급은 523만원, 과장급인 3급은 485.7만원, 4급은 433.3만원이다. 이에 비해서 C등급의 경우 성과급이 전혀 없으며, 그래서 1급의 경우 S등급과 C등급 사이에 성과연봉의 차이가 무려 553만원이다. B등급의 경우에도 1급의 237만원, 2급의 경우 224.2만원으로서 S등급과 300만 원 이상의 차이가 나고 있다(지방공무원 보수업무 등 처리지침, 행정안전부 예규 제427호, 2012.10.24). 이런 성과평가 점수는 성과급을 결정할 뿐만 아니라 근무성적 평가점수가 된다. 이것은 곧 승진의 기초 자료 중 하나가 된다. 따라서 BSC의 성과평가 결과는 과장급 이상의 시 직원들에게는 직무수행에 대한 아주 중요한 보상의 기초 자료가 되며, 상당한 유인이 될 수 있을 것으로 사료된다.

다른 한편으로 현행 부산시의 BSC 성과지표는 공통지표와 고유지표로 나눌 수 있다. 공통지표는 각 실․국간의 비교를 위해 표준화를 시킬 필요성과 어떤 부서가 시정의 어떤 정책과제를 공통으로 수행해야 하는 필요성 때문에 그 성과를 측정하기 위한 것이다. 공통지표는 정책고객만족도, 외부고객만족도, 내부고객만족도, 그리고 전화친절도를 통해 측정되며, 이런 측정은 행정관리국의 시민봉사과가 관장한다. 정책고객만족도는 실․국장의 성과 평가에서만 지표로 사용한다. 정책고객은 각 실․국의 주요 정책 이해관자를 의미한다. 각 실․국은 통상적으로 각 실․국의 주요 정책 내용과 함께 정책고객 명단을 시민봉사과에 제출하게 되고, 시민봉사과는 그 타당성을 검토하여 조사대상자를 확정한다. 외부고객만족도 조사는 관련 기업이나 혹은 민원인들을 대상으로 실시되며, 내부고객은 시청 내의 관련 부서를 의미한다. 이런 조사는 외부 조사기관에 용역을 의뢰하여 이루어진다.

고유지표는 각 부서의 고유한 사업과 관련되는 것으로서 시장공약사항, 각 부서의 현안사업 등을 바탕으로 하여 설정된다. 통상적으로 각 부서는 8월에서 9월경에 성과관리시행계획서에 근거하여 차년도의 주요 사업명과 성과지표, 성과목표치를 작성하여 제출하고, 성과관리팀과 그 타당성 및 목표 수준 등에 관한 협의를 거쳐 이를 설정한다. 이어 2월까지는 전년도 성과평가 작업이 이루어지며, 3월말 경에 성과평가 결과가 확정된다. 이런 과정을 거쳐서 작성된 성과지표는 매년 3월경에 개최되는 성과평가위원회 정기회의의 심의를 거쳐 확정된다. 성과평가위원회는 전년도의 성과평가결과를 심의하기도 하며, 동시에 차년도 성과평가 계획서를 심의하기도 한다. 이때 동 위원들은 성과평가에서 주요 지표의 설정이나 비중, 새로운 지표의 설정 등 성과평가 전반에 대해 의견을 개진하게 된다. 새로운 성과계약은 통상적으로 4월에서 5월경에 체결되며, 성과계약 체결시에 성과지표가 확정된다고 한다.

부산광역시 정책기획실의 성과평가담당자와의 전화면담(2013.1.9)에 의하면 모든 부서의 BSC 성과평가의 공통지표는 직무성과평가팀이 관리하며, 고유지표 성과평가팀이 관리한다고 한다. 그러나 공통지표이든 고유지표이든 그 지표의 설정을 위해 해당부서 담당자와 여러 차례 협의를 거쳐 설정하며, 주요 내용은 지표의 타당성과 목표수준에 관해 협의를 한다고 한다.

2) BSC 담당자들의 인식

BSC 운영실태를 파악하기 위해서 BSC 담당자들을 대상으로 BSC에 대한 이해와 참여정도, 성과평가의 정확성과 공평성, BSC 성과평가 결과에 대한 보상 등에 대한 직원들의 의견을 조사하였다. 조사는 부산시 실·국(과) BSC 담당자를 대상으로 2011년 10월 12일부터 10월 21일까지 정책기획실 성과평가팀의 협조 하에 내부 문서결재 전산망을 통해 이루어졌다. 부산광역시의 경우 행정자치국, 소방본부 등 총 22개부서 BSC 담당자 130명을 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 이중 총 104명이 응답하여 응답률이 80%였다.

(1) BSC에 대한 이해와 참여 정도

BSC 제도가 하나의 관리체계로서 소기의 성과를 가져오기 위해서는 BSC 체계가 잘 만들어져야 하겠지만, 이것 못지않게 BSC 제도를 잘 이해하고 BSC의 각 성과지표의 목표수준의 달성을 위해 각 부서의 직원들이 공동으로 노력해야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 각 부서의 직원들이 BSC에서 설정한 모든 성과지표 및 목표치를 파악해야 한다. 부산광역시 각 부서 직원들의 BSC에 대한 이해와 목표치에 대한 이해 정도, 그리고 성과지표 및 목표 설정에 어느 정도 직원들이 참여하고 있는가를 분석한 것은 <표 3>이다.

<표 3> 각 부서 직원들의 BSC에 대한 이해와 참여 정도

항목	아주 부정적	약간 부정적	보통	약간 긍정	아주 긍정적	평균	표준 편차
BSC 제도의 이해	-	9 (8.7%)	29 (27.9%)	45 (43.3%)	21 (20.2%)	3.7500	.87855
지표 및 목표치 설정에 참여	-	5 (4.8%)	19 (18.3)	46 (44.2%)	34 (32.7%)	4.0481	.84048
성과지표 및 목표치 파악	-	5 (4.8%)	19 (18.3%)	45 (43.3)	35 (33.7%)	4.0577	.84563
BSC의 이해와 참여						3.9519	.7888

분석결과에 따르면, 먼저 BSC 제도의 철학이나 기본 취지 등을 별로 잘 이해하지 못하고 있다는 사람들도 있지만 70% 이상의 많은 사람들이 약간 잘 이해하거나 혹은 아주 잘 이해하고 있다고 응답했다. 그러나 부산광역시 BSC 담당자들 전체를 두고 보면 BSC에 대해 평균적으로 약간 잘 이해하고 있다고 인식하고 있는 것이다. 둘째, 성과지표와 성과달성 목표치를 설정할 때 직원들이 참여하여 의견을 개진하고 있는 정도와 관련하여서도 BSC 담당자들은 별로 참여하지 않는다는 견해를 피력한 사람들도 있지만 76.9%의 많은 사람들이 약간 혹은 매우 적극적으로 성과지표 및 목표치 설정에 참여하고 있다. 그리고 부산광역시 BSC 담당자들이 성과지표 및 목표치 설정에 참여하는 정도는 평균적으로 보면 약간 적극적으로 참여하고 있는 것으로 볼 수 있다. 셋째, 성과지표 및 목표치를 파악하고 있는 정도를 보면 부산광역시 BSC 담당자들은 약 77%가 약간 혹은 자주 잘 파악하고 있다고 응답하고 있다. 평균적으로 본다면 이들은 성과지표 및 목표치를 약간 잘 파악하고 있다.

(2) 성과평가의 정확성과 공정성

BSC 제도가 성공하기 위해서는 성과평가가 정확하고 공정하게 이루어져야 한다. 이를 위해서는 평가업무에 대한 전문성과 소요 예산도 확보되어야 할 것이다. 부산광역시의 BSC 운영과 관련하여 BSC 성과평가자들이 각 부서의 업무를 어느 정도 파악하고 있고, 동시에 성과평가를 위해서 어느 정도 충분한 자료조사를 하는지를 분석한 결과를 보면 <표 4>와 같다.

<표 4> BSC 성과평가의 정확성과 공정성

항목	전혀 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	그저 그렇다	약간 그렇다	매우 그렇다	평균	표준 편차
BSC평가자는 해당 업무을 잘 파악함	1 (1.0%)	6 (5.8%)	25 (24.0%)	49 (47.1%)	22 (21.2%)	3.8252	.86803
성과평가를 위한 자료조사가 충분함	-	1 (1.0%)	26 (25%)	58 (55.8%)	19 (18.3%)	3.9135	.68423
전반적인 성과평가가 공정함	-	2 (1.9%)	23 (22.1%)	55 (52.9%)	24 (23.1%)	3.9712	.73016
BSC 성과평가가 정확하고 공정함						3.8997	.7014

먼저 BSC 성과평가자가 해당업무를 약간 잘 파악하고 있거나 혹은 아주 잘 파악하고 있다고 응답한 사람은 68.3%로서 약간 낮은 편이며, 평균 파악정도도 3.8252로서 다소 낮아 성과평가자의 업무파악 정도를 개선할 필요가 있다. 또한 성과평가를 위한 충분한 자료조사 정도는 74.2%가 약간 충분하게 또는 아주 충분하게 자료조사를 하고 있다고 응답하고 있다. 전반적인 성과평가를 약간 혹은 아주 공정하게 하고 있다고 응답한 사람은 76.0%로 나타나 아직 성과평가의 공정성이 개선되어야 할 소지가 많다고 인식하고 있다. 전체적으로 보았을 때 성과평가가 정확하고 공정하게 평가하고 있는 정도는 3.8997로서 약간 높은 편이나 다른 평가항목에 비해 약간 낮은 편이다.

(3) 각 부서의 학습과 성장 정도

BSC 제도가 어떤 기관에 도입되어 지속적으로 발전하기 위해서는 BSC 담당자는 물론 직원들 간에 업무와 관련된 정보나 지식을 확보하기 위해 노력하고, 동시에 확보한 지식이나 정보를 공유하며, 그리고 이런 학습과 성장이 이루어질 수 있도록 상호 신뢰와 협력하는 분위기의 조성이 필요하다. 아래 <표 5>는 부산광역시 BSC 담당자의 BSC 제도와 관련된 학습과 성장에 관한 특성을 조사한 결과이다.

<표 5> 각 부서의 학습과 성장 정도

항목	전혀 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	그저 그렇다	약간 그렇다	매우 그렇다	평균	표준 편차
새로운 정보 및 지식 확보 노력	-	3 (2.9%)	15 (14.4%)	44 (42.3%)	42 (40.4%)	4.2019	.79293
정보 및 지식을 공유	-	4 (3.8%)	20 (19.2%)	48 (46.2%)	32 (30.8%)	4.0385	.81160
상호 신뢰하고 협력	1 (1.0%)	-	17 (16.3%)	45 (43.3%)	41 (39.4%)	4.2019	.78059
학습과 성장이 잘 이루어짐						4.1474	.7386

먼저 각 부서의 직원들은 새로운 정보 및 지식을 확보하려는 노력을 약간 잘 하거나 혹은 매우 잘 하고 있다고 응답한 사람들이 응답자 중 82.7%를 차지하고 있고 평균 노력 정도도 평균 4.2019로 나타나 직원들이 비교적 새로운 정보 및 지식을 얻으려는 노력을 잘 하고 있다는 것을 알 수 있다. 또한 각 부서는 획득한 정보와 지식을 함께 공유하는 정도는 약간 낮은 77%로 나타나 정보 및 지식의 획득 노력(82.7%)만큼은 되지 않으나 평균 4.0385에 이르고 있어 획득한 정보와 지식을 함께 공유하는 정도도 비교적 높은 편이다. 또한 각 부서 직원들이 상호 신뢰하고 협력하는 정도를 보면 4.2019로 나타나 비교적 상호 신뢰하고 협력한다는 것을 알 수 있다. 부산광역시의 경우 직원들의 학습과 성장을 위한 노력의 정도가 4.1474로 나타나서 비교적 학습과 성장을 위한 노력을 기울이고 있음을 알 알 수 있다.

(4) BSC 성과에 대한 보상

BSC 제도를 실시하여 소기의 성과를 가져온 경우 이에 대한 보상이 이루어져야만 직원들이 지속적으로 성과를 가져올 수 있을 것이다. 아래 <표 6>은 부산광역시의 BSC 담당자들을 대상으로 BSC 성과평가의 결과가 어느 정도 보상으로 연결되는지를 알아본 것이다.

<표 6> BSC 성과달성에 대한 보상정도

항목	전혀 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	그저 그렇다	약간 그렇다	매우 그렇다	평균	표준 편차
성과달성이 승진에 영향	2 (1.9%)	12 (11.5%)	46 (44.2%)	38 (36.5%)	6 (5.8%)	3.3269	.82958
성과달성이 성과급에 영향	-	7 (6.7%)	31 (29.8%)	46 (44.2%)	20 (19.2%)	3.7596	.84181
성과달성이 포상 및 근무평정에 영향	1 (1.0%)	14 (13.5%)	44 (42.3%)	37 (35.6%)	8 (7.7%)	3.3558	.84668
BSC 성과달성이 보상에 영향						3.4808	.7342

BSC 성과달성이 승진에 미치는 영향을 보면 약간 긍정적이거나 혹은 매우 긍정적인 응답을 한 사람들은 42.3%로서 전체 응답자의 절반도 되지 않는다. 응답자들의 평균 점수도 3.3269로서 ‘그저 그렇다’ 정도의 답을 하고 있다. 또한 BSC 성과달성이 성과급에 미치는 영향에 대해 약간 긍정적이거나 혹은 매우 긍정적인 응답을 한 사람들의 비율을 보면 63.4%로 절반 이상이 긍정적으로 평가하고 있으나 그 비율이 다른 문항에 비해 그렇게 크지는 않다. 성과달성이 포상 및 근무평정에 미치는 영향에 대해 약간 긍정적이거나 혹은 매우 긍정적인 응답을 한 사람들의 비율은 43.3%로 긍정적으로 응답한 사람들의 비율이 절반이 되지 않는다. 종합해보면 BSC 성과평가를 한 후 이런 성과달성에 대해 직원들에게 충분한 보상이 이루어지고 있다고 볼 수는 없다.

Ⅳ. 부산광역시 BSC 운영체계의 발전방안

1. BSC 전략체계도 개선방안

향후 부산광역시 교통국은 전략체계도의 개선에 있어 첫째, 핵심전략목표와 하위 부서 목표의 실질적 연계성을 강화시켜야 한다. 종합교통행정을 지향하는 교통국의 전략목표를 효과적으로 수행하기 위해서는 미션과 비전에 따른 현재의 전략목표가 비전임을 명확히 하여 관점별 핵심성공요인(CSF)을 재구성할 필요가 있다. 특히 교통국의 업무 특성상 고객관점의 전략목표는 핵심적인 내용들로 구성되어야 할 것이다. 현재 교통국의 핵심전략목표는 분야별 특성을 고려하여 해당 전략목표에 연계시키고 있으나, 각 실․국의 관점별 핵심성공요인의 연계성을 감안하면 그 실효성이 떨어진다고 볼 수 있다.

둘째, 전략적 우선순위에 의한 목표와 과제의 재설정이 필요하다. 교통국의 BSC 작성은 부서의 사명으로부터 출발하여 하향적(top-down)으로 진행되어야 의미가 있으며, 이 경우 모든 정책과 사업이 동등한 중요성을 부여받기는 어렵다. 이를 위해 중장기 시정계획에 의한 BSC 전략목표 및 전략과제들의 주기적 업데이트가 매년 정기적으로 이루어져야 한다. 시정 종합계획 등 중장기계획에서 실현가능성이 높고 시급한 과제를 성과목표에 반드시 반영해야 한다. 민선6기 부산시정의 새로운 핵심 시정목표와 BSC 지표 간 연계가 반드시 필요하다. 이를 위해서 시정 주요시책인 민선 5기 선거공약사항 이행 점검내용을 교통국의 BSC 지표에 반드시 포함시켜야 한다.

셋째, 전략체계도 설정의 가이드라인이 마련되어야 한다. BSC의 원래 취지인 “성과관리와 전략”에 집중하기 위해서는 전략실행의 성공여부를 파악하는 데 적합한 관점만을 유지하는 것이 바람직하다. 전략과제별 전략적 메시지를 명확히 전달하기 위해서 초반에는 적은 수의 목표로 출발하여 점차 늘려 가는 것이 바람직하다. 단순히 성과를 나열하여 측정하고 평가하는 것이 주된 목적이 된다면 모든 하위 부서의 활동이 거의 동등한 비중으로 BSC에 투영되어 결국 MBO의 단순한 확장에 불과하게 된다.

넷째, 전략체계도의 순차별 전략목표를 달성하기 위해 해당 업무를 실행하는 데 있어서 조직 전체의 시너지가 창출될 수 있도록 조직구조를 BSC 전략목표 실행에 적합한 형태로 정렬시켜야 한다. 새로운 전략 수행을 위한 임시조직을 교통국 차원에서 탄력적으로 운영하고 부서의 우수한 인력을 매년마다 전략실행에 투입/조정하는 방식도 고려할 만하다. 그리고 전략체계도에 나타난 프로세스관점에 제시된 것은 지방정부가 추진하고 있는 다양한 사업을 나타내고 있으므로 업무성과관점으로 변경하는 것이 바람직하다.

2. BSC 성과지표 개선방안

먼저, 부산광역시 교통국의 성과지표에서는 교통국의 전략목표가 ‘쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현’으로 되어 있는데, 교통서비스에서는 교통이용자와 보행자가 다 같이 중요하므로 전략목표에서 ‘쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현’에서 ‘이용자’란 용어보다는 ‘시민’이라는 용어가 보다 적합하므로 ‘쾌적하고 편리한 시민중심의 교통도시 구현’으로 수정하는 것이 바람직하다.

둘째, 교통국의 성과지표들을 검토해 보면 프로세스관점의 성과지표가 과거에 비해 그 비중이 크게 줄어들었으나 아직도 전체 60점 중 29점을 차지하고 있어 가장 비중이 높다. 따라서 아직도 고객관점의 성과지표가 낮은 비중을 차지하고 있어 관점간의 비중을 조정할 필요가 있다. 정부는 시민들을 위해 존재하는 것이므로 당연히 성과평가에서도 고객관점이 가장 중요하며 종국적인 것이므로 정부활동의 성과평가에서 고객관점의 비중을 대폭 늘려야 할 것이다. 그래야만 정부활동에 있어서 시민들이 체감할 수 있는 성과가 나타날 것이다.

셋째, 고객관점의 지표들 중 외부고객 만족도는 모두 민원인 만족도를 통해서 측정하고 있으나 교통국을 포함하는 부산광역시의 다른 많은 사업부서의 경우 고객은 불특정 다수인 일반시민이다. 따라서 이런 시민들의 교통서비스에 대한 만족도를 측정하여야 하며, 이런 측정치가 고객관점 성과지표에서 중요한 한 부분으로 설정되어야 할 것이다. 교통서비스의 경우 시내버스, 택시, 도시철도의 서비스 질이 고객만족도의 주요한 내용이 될 수 있을 것이다.

넷째, 교통국은 고객관점의 성과 지표로서 단지 고객만족이라는 주관적 측정치만을 설정할 것이 아니라 교통서비스의 결과지표 중 ‘통행속도’, ‘교통사고 사망률’ 등과 같은 객관적인 성과지표도 포함시켜야 할 것이다. 왜냐하면 이런 지표들은 서비스 활동이 지향하는 목표 상태와 관련이 있으며, 종국적으로 고객인 시민들의 만족에 직결되기 때문이다. 특히, 이런 성과지표 혹은 결과지표(outcome indicator)는 해당부서 혼자만의 노력으로 달성될 수 있는 것이 아니다. 그래서 이런 지표들을 성과지표에 포함시키려고 하지 않는 경향이 있다. 그러나 이런 성과지표는 해당부서가 시청 내의 관련 부서는 물론 기초자치단체, 산하 공공기관, 특별지방행정기관, 시민단체 등과의 파트너십 구축을 통한 공동의 노력을 펴야만 달성될 수 있다. 이런 관점에서 앞으로 정부활동의 네트워크 거버넌스가 필요하고 활성화시켜야 하는 것이다.

다섯째, 교통국의 균형성과표에서 ‘고객관점’과 ‘학습과 성장’의 관점은 전부서 공통이라는 이유로 해당부서가 누구를 대상으로 어떻게 평가하는지에 대해 관심이 없으며 정보가 없다. 교통국의 관점에서 외부고객이 누구인지 파악하도록 해야 할 것이며, 이에 따라 고객의 관점에 따른 성과지표를 설정하려는 노력이 필요하다. 뿐만 아니라 BSC 성과평가의 일부로 민원실에서 일괄적으로 조사하고 있는 ‘민원인에 대한 만족도 조사’ 항목과 그 결과에 대해 교통국의 BSC 담당자들조차 모르고 있다. 따라서 조사 결과를 각 해당부서 BSC 담당자에게 환류(feed back)시켜 주어야 할 것이다.

여섯째, 교통국 성과지표의 목표치가 쉽게 달성될 수 있는 수준에만 그쳐 있어 보다 도전적인 수준의 목표치 설정이 요망된다. 이것은 현재의 성과평가 방식이 해당연도의 실적이 좋으면 그것을 바탕으로 다음 연도의 목표치를 설정하고, 이것이 성과평가의 기반이 되는 관행에 기인하고 있다. 그래서 이런 방식으로는 해당년도의 성과가 좋으면 다음 연도의 성과평가에 불리하게 작용하기 때문에 높은 성적을 올리려는 유인이 없게 되므로 이에 대한 개선이 요망된다.

일곱째, 학습과 성장의 경우에 있어서도 교통국 자체에서 구성원들의 학습과 성장을 위해서 무엇을 할 것인가를 고려하여 어떤 활동에 참여할 것인가를 검토하여야 할 것이다. 교통관련 학술단체, 시민대토론회 등에 발표자, 토론자로 참여하는 것을 권장해야 할 것이며, 이를 학습과 성장 관점의 지표를 통한 성과측정에 반영하여야 할 것이다. 또한 상호 신뢰와 협력을 위한 조직문화 구축을 위한 노력도 지표로 설정되어야 할 것이다.

여덟째, 교통사고 사망자수의 감소를 교통국의 주요한 목표로 설정하고 있다면 2012년에는 도전적 지표로서 사망자수를 전년 대비 10% 감소한 215명으로 설정할 필요가 있다. 비록 2011년에 목표치를 230명으로 설정하였으나 달성하지 못하고 241명의 사망자가 생겼으나 2012년에는 보다 적극적인 의지를 표명하는 차원에서 10% 감소를 목표로 설정할 필요가 있다. 교통사고 사망자수가 다양한 요인에 의해 영향을 받겠지만 시정부와 경찰, 언론, 시민단체 등이 공동으로 교통사고 사망자 줄이기 캠페인이라도 벌인다면 충분하게 달성할 수도 있다고 판단된다.

아홉째, 대중교통 수송분담율의 성과 목표치가 2010년 41.2%, 2011년 42.4%의 실적을 나타내어 2012년에 42.5%를 목표치로 설정하고 있으나, 겨우 0.1% 상향조정에 그치고 있다. 이것은 바람직한 목표치 설정으로 볼 수 없다. 따라서 2012년의 성과목표치를 전년 대비 최소 5% 증가한 43.3%로 설정할 필요가 있을 것이다. 대중교통 수송분담율의 확대가 쉽지는 않겠지만 시정부가 대중교통의 주요 성과목표로 설정하여 노력해서 겨우 0.1% 향상시킨다는 것은 적합하지 않다. 시정부가 최소한 전년도 실적치의 5% 정도 상향 조정하여 수송분담율을 목표치로 설정할 필요가 있을 것이다. 시정부, 기업, 시민사회, 언론 등과의 네트워크 구축 등 다양한 노력을 펴서 개선의 속도나 강도를 강화하는 것이 요망된다.

부산시는 2007년부터 시내버스 준공영제를 실시하고 있다. 이로 말미암아 2005년까지 연평균 6.3% 감소하던 시내버스 이용객이 오히려 2009년까지는 연평균 4.4% 증가하였으며, 2009년 이후에는 다시 2.9%씩 감소하며 상승세가 꺾였다. 부산시는 2017년까지 5개년 교통 발전계획을 마련하여 대중교통 이용승객을 1일 18만2000명 이상 늘려 수송분담율을 2.8%(42.4%->45.2%) 늘릴 예정이다. 이럴 경우 시내버스 속도도 시속 26km에서 27km로 빨라질 것으로 보고 있다. 시 관계자는 주차상한제, 기업체 수요관리 정책, 승용차 요일제 등을 강화하고 교통혼잡세 징수방안도 검토해 시민들의 대중교통 이용을 유도할 계획이라고 한다(동아일보, 2013. 1. 30. A15면).

마지막으로 교통국의 정책고객에 대한 만족도의 실적치도 2010년에 67.5%, 2011년에 65.3%로 나타나 2012년의 목표치가 겨우 67.3점으로 설정되었다. 정책고객에 대한 만족도 수준이 지극히 낮은 점을 감안하여 최소한 5% 수준의 상향 조정이 이루어져서 68.6% 수준은 되어야 할 것이다. 그리고 ‘교통카드 이용률’과 같은 성과측정치는 시민들의 입장에서 중요한 것이 아니므로 성과지표에서 삭제하는 것이 바람직하며, 시내버스 준공영제 실시에 따라 교통카드 이용제가 중요하다면 이에 대한 제도적 유인의 활용, 홍보 등의 노력을 기울일 필요는 있을 것이다.

3. BSC 운영상의 개선방안

부산광역시는 BSC 운영과 관련하여 다양한 수상을 한 것으로 보아 타 시도에 비해 BSC 운영을 비교적 잘 하고 있는 것으로 추론해 볼 수 있다. 그러나 BSC 체계에 고유한 문제점과 본 연구의 조사를 통해 나타나는 조직구성원의 인식문제 등을 토대로 몇 가지 운영상의 개선방안을 모색해 볼 수 있다.

첫째, BSC 담당 공무원의 인식조사를 통해서도 나타났듯이 부산광역시 본청 국․과별 BSC 담당자들의 BSC의 철학이나 제도에 대한 이해의 폭을 넓혀 전문성을 반드시 확보해야 한다. 담당자의 이동과 교체는 그 필요성을 인정하지만, 잦은 보직이동과 인원교체는 업무상의 전문성을 심각하게 저해한다. 그러므로 국․과별 BSC 담당자의 경우에 예외적으로 보직주기를 최소 3년 이상으로 정해주는 것이 그 운영상의 전문성과 실효성을 위해 바람직하다.

둘째, 교통국의 성과지표를 검토해 보면 다양한 문제가 제기되고 있다. 이것은 성과평가위원회가 충분하게 검토하여 환류를 시켜주지 못하는 점에도 기인할 것이다. 지금의 성과평가위원회는 민간평가단과 함께 평가하는 회의 2차례를 포함하여 년 3회 정도만 개최되고 있어 성과평가의 지표나 목표달성 수준 등에 대해 면밀하게 평가하지 못하는 상황이다. 따라서 성과평가회의 활성화가 요청되며, 나아가 성과평가위원회에 위촉하는 위원들의 전문성을 높여 성과평가체계에 대한 평가결과도 환류시켜 줄 필요가 있다.

셋째, 부산시 본청 실․국․과별 BSC 담당자(겸직)가 모두 모인 임시조직으로서 전문성을 갖춘 <BSC T/F>를 구성할 필요가 있다. 성과관리가 도입 취지에 맞게 설계 운영되고 조직구성원들의 신뢰를 확보하기 위해서는 BSC 임시조직이 있어야 하고, 이를 통해 내부적 합의를 만들어 내면서 부서 단위의 전략목표와 핵심성과지표를 개발하고 이에 대한 실행을 정착시켜야 할 것이다.

넷째, BSC 담당자의 전문성 향상을 위해서 담당자 자신의 노력도 있어야 하겠지만 다양한 교육프로그램의 개설과 참여를 권장해야 할 것이다. 예를 들면 현재 부산광역시 인재개발원 등에서 제공하는 기존 공무원교육이나 워크숍을 통해서 충분한 BSC 교육활동이 수반되어야 한다. 또한 부산광역시 본청에 전문성을 갖춘 BSC연구회(가칭)의 새로운 구성과 지원을 해나가야 한다. 왜냐하면 BSC에 대한 직원 교육과 지표개발 연구모임 활성화 등을 통해 구성원에게 성과관리에 대한 신뢰감을 주는 것이 BSC의 정착을 위해서 우선적으로 필요하기 때문이다.

다섯째, BSC 담당자들은 평가결과가 승진이나 포상 및 근무평정, 그리고 성과급에 미치는 정도가 비교적 낮은 것으로 평가하고 있어, 보다 성과 중심의 관리체계를 확립하려는 노력이 필요하다. 제도적으로 보면 BSC 성과지표와 이의 달성수준에 의해 직무성과가 평가되고 이것이 다시 근무평정결과가 된다. 그리고 성과급 결정의 기초 자료로 사용되는 동시에 승진의 심사에도 중요한 자료의 하나로 활용되고 있다. 그럼에도 불구하고 직원들 중 많은 사람들이 아직 이런 것이 크게 중요하다고 생각하지 않는 것은 부산광역시가 보다 성과중심의 인사관리체계를 구축할 필요성이 크다는 것을 시사해 주고 있다.

Ⅴ. 결 론

부산광역시는 2006년에 지방정부 중에서는 선도적으로 BSC을 도입하여 시행해 오고 있으며, BSC 성과지표를 통해 실무부서장의 직무성과를 평가해 오고 있다. 그래서 실․국장과 과장들의 BSC 성과지표에 대한 관심이 높고 전략적 성과관리를 합리적으로 운영하고 있는 것으로 평가되고 있다. 그럼에도 불구하고 BSC 고유한 한계와 더불어 BSC 체계에 대한 이해 부족 등 다양한 문제 때문에 부산광역시 BSC 체계와 운영에 있어서 아직까지 여러 가지 문제점이 남아 있으며, 앞으로 이의 개선을 위한 노력이 요망되고 있다.

이와 같은 맥락에서 이루어진 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다.

첫째, 부산광역시의 BSC 체계에 있어서 핵심전략목표와 하위 부서 목표의 실질적 연계성을 강화시키고, 전략적 우선순위에 따라 목표와 과제를 설정할 필요가 있다. 또한 전략체계도 설정의 가이드라인을 마련해야 하고, BSC 전략목표 실행에 적합한 조직 형태로 구조를 변경시켜야 하며, 전략체계도에 나타난 프로세스관점은 업무성과관점으로 변경해야 할 것이다. 마찬가지로 성과지표들을 검토해 보면, 프로세스관점의 성과지표가 과거에 비해 그 비중이 크게 줄어들었으나 아직도 상대적으로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 고객관점의 성과지표가 상대적으로 낮은 비중을 차지하고 있다. 따라서 관점간의 비중을 조정해야 하고, 특히 고객관점의 성과지표의 비중을 높여야 한다.

둘째, 부산광역시 교통국의 경우 먼저 ‘쾌적하고 편리한 이용자 중심의 교통도시 구현’을 전략목표로 설정하고 있으나, 교통서비스에서는 교통이용자와 보행자가 다 같이 중요하므로 전략목표를 ‘쾌적하고 편리한 시민중심의 교통도시 구현’으로 수정하는 것이 바람직하다. 그리고 성과목표도 ‘쾌적하고 편리한 대중교통 이용의 활성화’로 변경하고, 성과지표에도 질적 측면의 지표를 포함시켜 균형을 이루게 할 필요가 있다. 또한 교통국의 프로세스관점의 성과지표를 보면 다양한 사업들을 포함하고 있는데, 이런 사업들은 대부분 프로세스관점이라기 보다는 업무성과 관점의 지표라고 볼 수 있으므로 명칭을 업무성과 관점으로 변경하는 것이 바람직하다.

셋째, 교통국의 고객관점 지표들 중 외부고객 만족도는 모두 민원인 만족도를 통해서 측정하고 있으나 교통국을 포함하는 부산광역시의 다른 많은 사업부서의 경우 고객은 불특정 다수인 일반시민이다. 따라서 이런 시민들의 교통서비스에 대한 고객만족도를 측정하여야 하며, 이런 측정치를 고객관점의 주요 성과지표로 설정해야 한다. 아울러 이러한 고객관점의 성과 지표에는 단지 고객만족이라는 주관적 측정치만이 아니라 교통서비스의 결과지표 중 ‘통행속도’, ‘교통사고 사망률’ 등과 같은 객관적인 성과지표도 포함시켜야 할 것이다. 교통서비스와 관련하여 교통국은 시내버스, 택시, 도시철도의 서비스 질 향상을 위해 노력해야 한다. 도시철도의 경우 비록 부산교통공사가 서비스 생산과 공급을 책임지고 있다고 하더라도 종국적인 책임은 부산시 교통국에 있기 때문에 도시철도의 서비스 질도 교통국의 고객관점 지표로 설정해야 할 것이다.

넷째, 교통국의 성과지표의 목표치가 쉽게 달성될 수 있는 수준에만 그쳐 있어 보다 도전적인 수준의 목표치 설정이 요망된다. 교통사고 사망자수의 감소, 대중교통 수송분담율, 정책고객만족도 수준의 경우 주요한 지표이며 현재 개선되어야 할 소지가 많으므로 도전적인 목표수준을 설정할 필요가 있다. 예컨대, 시내버스 정보안내기(BIT)의 설치와 같은 지표는 교통의 편리성에 직결되는 것이므로 목표 수준을 보다 높게 설정할 필요가 있다. 또한 성과지표로 ‘교통카드 이용률’, ‘브랜드 택시 이용콜수’, ‘택시 디지털운행기록장치 설치대수’, ‘택시요금 카드제 결제율’은 시민의 입장에서 중요치 않으므로 삭제하는 것이 바람직하다.

다섯째, 학습과 성장의 경우에 있어서도 ‘교통국’ 자체에서 구성원들의 학습과 성장을 위해서 교통관련 학술대회, 시민대토론회, 워크숍 등에 발표자, 토론자로 참여하도록 해야 할 것이며, 상호 신뢰와 협력을 위한 조직문화 구축을 위한 노력도 지표로 설정해야 할 것이다. 외부적으로는 교통서비스의 고객관점 성과지표와 관련하여 높은 수준의 목표치를 달성하기 위해서 해당부서가 시청 내의 관련 부서는 물론 기초자치단체, 시 산하 공공기관, 특별지방행정기관, 시민단체 등과의 파트너십 구축을 통해 공동의 노력을 펴야만 하며, 이를 위해 네트워크 거버넌스 체계를 구축해야 한다.

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김 인(金  仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986)를 취득하였으며, 현재 부산대학교 경제통상대학 공공정책학부에 교수로 재직 중이다. 1992년부터 1년 간 미국 Indiana대학교(정치이론 및 정책분석연구소)에서 Fulbright 객원교수를 역임한 바 있으며, 현재 동연구소 Affiliated Professor이다. 주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론 등이며, 주요 논문으로서는 “지방정부의 공공서비스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향: 서비스 유형별 비교분석”(2006), 사회복지서비스 전달에 있어서 바우처 제도의 시장 경쟁성과 수급자 선택권이 서비스 질에 미치는 영향(2010), 지방정부 공공서비스 민간위탁의 경쟁, 유인, 성과평가가 서비스 질에 미치는 영향(2011) 등이 있다. 부산대학교 행정대학원장, 한국지방정부학회 회장, 서울행정학회 회장, 중앙인사위원회 업무평가위원, 행정자치부 시민단체 지원사업 심의위원, 부산광역시 인사위원, 청와대 정책자문교수 등을 역임하였다.

<E-mail: inkim@pusan.ac.kr / 논문접수일: 2013. 01. 16 / 심사개시일: 2013. 01. 23 / 심사완료일: 2013. 02. 08>

우양호(禹良昊): 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 연구, 2009)를 취득하였고, 현재 한국해양대학교 인문한국(HK) 조교수로 재직하고 있다. 한국지방정부학회 총무이사, 한국공공행정학회 이사, 한국연구재단 인문한국(HK)사업 편집이사를 맡고 있다. 주요 관심분야는 도시 및 지방행정, 정책분석 및 평가, 해양행정, 공공관리 등이다. 최근 논문과 저서로는 “공공부문 고객의 감정 존재와 차원 탐색(2012)”, “행정서비스 고객불만족 차원과 요인검증(2009)”, “우리나라 항만도시의 성장 영향요인 분석(2009)”, “지방정부 해양행정의 문제점과 발전방향(2010)”, “지방정부 국제교류의 영향요인 분석(2010)”, “고위직 여성의 공적 관계에 대한 새로운 접근(2011), “한국의 행정이념과 실용행정(2009)” 등이 있다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net>